Kombilöhne

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Status Quo fu¨r Langzeitarbeitslose

3 Ko mbilohn
3.1 Definitionen
3.2 Modelle des Kombilohns
3.2.1 BDA-Kombilohn-Modell
3.2.2 Mainzer-Modell
3.2.3 Vorschlag der Saar-Gemeinschaftsinitiative
3.2.4 Einstiegsgeld fu¨r Langzeitarbeitslose (Spermann-Modell)
3.2.5 Scharpf-Vorschlag

4 Negative Einkommensteuer

5 Vergleich zu bereits installierten Modellen
5.1 USA: Earned Income Tax Credit (EITC)
5.2 Großbritannien: Family Credit (FC)
5.3 U¨ bertragung der Programme auf Deutschland?

6 Bewertung und Resu¨mee

7 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

In Deutschland werden verschiedene Modelle zur Reform des Steuer- und Trans- fersystems und zur Subventionierung des Niedriglohnsektors diskutiert. Grund hierfu¨r ist die hohe Zahl der Langzeitarbeitslosen: Mittlerweile ist mehr als je- der dritte Arbeitslose seit mehr als einem Jahr arbeitslos, die meisten davon mit niedrigen Qualifikationen. Die Anzahl der Arbeitslosenhilfeempf¨anger sowie der Sozialhilfeempf¨anger steigt zunehmend. Erschwerend kommt hinzu, dass Deutsch- land nur einen kleinen Arbeitsmarkt fu¨r niedrig vergu¨tete T¨atigkeiten hat, die von besagten Arbeitssuchenden aufgenommen werden k¨onnten. Zus¨atzlich ist die Aufnahme einer Erwerbst¨atigkeit kaum lohnend, da das Erwerbseinkommen zur Zeit fast vollst¨andig auf die gezahlte Transferleistung angerechnet wird, so dass es quasi unm¨oglich ist, eine Erh¨ohung des verfu¨gbaren Einkommens zu erzielen. Es bestehen kaum Arbeitsanreize.

An dieser Stelle setzen die sogenannten Kombilohn-Modelle an, Modelle mit einer Lohn- oder Einkommenssubventionierung: Eine Erh¨ohung des verfu¨gbaren Einkommens und somit die Attraktivit¨at einer Arbeitsaufnahme soll gesteigert werden.

2 Status Quo fu¨r Langzeitarbeitslose

Die Zahl der (unqualifizierten) Langzeitarbeitslosen nimmt zu. Sie haben Schwie- rigkeiten, auf dem Arbeitsmarkt wieder Fuß zu fassen und wachsen in einen Dau- erbezug von Sozial- oder Arbeitslosenhilfe hinein. Hinzu kommt, dass bei Lang- zeitarbeitslosen h¨aufig gesundheitliche und psychosoziale Beeintr¨achtigungen vor- kommen [B¨ack97]. Allerdings stimmt die Gleichung langzeitarbeitslos gleich un- qualifiziert nicht: So verfu¨gen z.B. in Nordrhein-Westfalen die H¨alfte aller Ar- beitslosen, die l¨anger als ein Jahr arbeitslos sind, u¨ber eine abgeschlossene Be- rufsausbildung. Vielmehr ist das h¨ohere Lebensalter, immerhin sind zwei Drittel aller Langzeitarbeitslosen 45 Jahre und ¨alter, ein großes Problem.

Die derzeitigen Transferregelungen (z.B. Sozialhilfe oder Arbeitslosenhilfe) sehen vor, dass hinzuverdientes Arbeitseinkommen, abgesehen von einem Frei- betrag, gestaffelt bis zu 100 %, auf die gezahlte Hilfe angerechnet wird. Hinzu- kommen fu¨r den erlaubten Nebenverdienst, dass bei Arbeitslosenhilfe-Beziehern beispielsweise die w¨ochentliche Arbeitszeit maximal 15 Stunden dauern darf. Je- doch sind die Regelungen fu¨r Absetzbetr¨age und Kappungsgrenzen, insbesondere bei der Sozialhilfe, in den Bundesl¨andern nicht einheitlich geregelt.

Hieraus ergibt sich folgendes Problem: Unterstellt man die neoklassische, mi- kro¨okonomische Entscheidungstheorie, die beim Arbeitsangebot ein nutzenmaxi- mierendes Individuum konstruiert, ergibt sich die Ar beitslosigkeits- und Sozial- hilfefalle. Wegen der weitgehenden Einkommensanrechnung auf die Sozial- oder Arbeitslosenhilfe verursacht das Steuer- und Transfersystem Fehlanreize, die da- zu fu¨hren, dass Nichterwerbst¨atigkeit der Aufnahme einer regul¨aren Besch¨afti- gung vorgezogen wird. Fu¨r den Hilfeempf¨anger ist es also rational in diesem Einkommensbereich keine Arbeit anzunehmen, sondern bei der Hilfe zu bleiben. Der L ohnabstand, d.h. der Abstand zwischen dem sozialhilferechtlichen Bedarfs- niveau und dem verfu¨gbaren Einkommen (bei niedrig bezahlter Erwerbsarbeit) ist zu gering. Es erfordert eine deutliche Differenz zwischen der Sozialhilfe und dem durch Arbeit erzielbaren Nettoeinkommen. Das Lohnabstandsgebot^[1] basiert auf dem Grundsatz, dass sich Arbeit finanziell mehr lohnen muss als nicht zu arbeiten.

Letztendlich bleibt aber noch die Frage offen, sollte man das Anreizproblem gel¨ost haben, ob jeder, der arbeiten will, u¨berhaupt Arbeit findet?

3 Kombilohn

3.1 Definitionen

Derzeit existiert keine g¨angige und allgemeingu¨ltige Definition eines Kombilohns. Prinzipiell existieren nach Vierling aber zwei Grundmuster zur Gestaltung ei- nes Kombilohns: Einerseits das Verfahren der negativen Einkommenssteuer (oder Einkommenssubvention), bei dem das niedrige Einkommen aufgestockt werden kann, wobei der Aufstockungsgrad mit steigendem Markteinkommen abgebaut wird, oder andererseits das Verfahren der Lohnsubvention, bei dem der niedri- ge (Stunden-)Lohn (Lohnsatz) aufgestockt wird, wobei der Transferbetrag pro Stunde mit steigendem Marktlohnsatz abgebaut wird [Vierl98].

Allgemein l¨asst sich aber sagen: Bei einem Kombilohn wird der Lohn aus verschiedenen Quellen gezahlt. Ein Teil zahlt der Arbeitgeber, den anderen das Arbeits- oder Sozialamt. Es soll also eigenes Einkommen und Transferzahlun- gen kombiniert werden. Damit soll es den Arbeitgebern leichter gemacht werden zum Beispiel Langzeitarbeitslose einzustellen, vor allem im Dienstleistungssek- tor. Bisher bestand das Problem darin, dass Hinzuverdienste zur Sozial- bzw.

Arbeitslosenhilfe fast vollst¨andig durch Transferku¨rzungen wettgemacht wurden und daher so gut wie v¨ollig unterblieben.

Das hessische Sozialministerium hat eine Definition publik gemacht: Kom- bilohn wird als ein Gesamteinkommen definiert, das aus einem Lohn (im Nied- riglohnbereich), individuell festzustellender Hilfe zum Lebensunterhalt nach Ab- schnitt 2 des Bundessozialhilfegesetz (BSHG) und einem zeitlich befristeten Zu- schuss (Einstiegsgeld) besteht. Mit dieser Definition setzt das hessische Sozialmi- nisterium an den Kombilohn folgende Erwartungen: Einen verst¨arkten Arbeits- anreiz und neue, zus¨atzliche Arbeitspl¨atze im Niedriglohnsektor, jedoch keine Umwandlung schon bestehender Arbeitspl¨atze. Dadurch sollen die Transfergeld- bezieher den Kombilohn als Sprungbrett fu¨r zuku¨nftige Arbeit ohne Transfergeld nutzen, und natu¨rlich auf der anderen Seite zu Einsparungen im hessischen Haus- halt fu¨hren.

Lohnsubventionsprogramme treten in verschiedenen Ausgestaltungen mit un- terschiedlichen Zielen auf, aber als gemeinsames Merkmal bleibt, “dass staatli- che Zahlungen an Gruppen des privaten Sektors gew¨ahrt werden“ [Hu¨bl80]. Die wichtigsten Parameter sind dabei, wie die sp¨ater folgenden Beispiel-Modelle noch deutlich zeigen werden, der durch die Subvention garantierte Mindestlohn, der Subventionsabbausatz mit steigenden Marktlohnsatz und die H¨ohe des Markt- lohns, ab dem keine Subventionierung mehr erfolgt [Brown83].

3.2 Modelle des Kombilohns

Nachfolgend werden fu¨nf Kombilohn-Modelle vorgestellt, die von gr¨oßerem Pu- blikum diskutiert wurden/werden. Da in Deutschland entsprechende Programme noch nicht festinstalliert sind, d.h. im gr¨oßeren Umfang existieren, mu¨ssen die Wirkungen simuliert werden. Das Bundesministerium der Finanzen hat beim In- stitut fu¨r Wirtschaftsforschung Halle IWH [IWH Halle] ein Gutachten in Auftrag gegeben, das die Wirkungen der Kombilohn-Modelle simulieren soll (auf Basis von mikro¨okonomischen Angebotssch¨atzungen). Daraus lassen sich Arbeitsangebots- effekte und, in eingeschr¨ankten Maße, auch fiskalische Effekte simulieren. Das Institut fu¨r Wirtschaftsforschung hat die Auswirkungen der Vorschl¨age auf Ost- deutschland errechnet. Nachfolgend wird in dieser Seminararbeit haupts¨achlich auf dieses Gutachten bei der Beurteilung der einzelnen Modelle zuru¨ckgegeriffen, da andere Gutachten leider nicht existieren.

3.2.1 BDA-Kombilohn-Modell

Im Sommer 1997 legte die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverb¨ande (BDA) [BDA97] einen Vorschlag vor, bei dem es durch ein sogenanntes Kombi- Einkommen zu mehr Besch¨aftigung und folgerichtig zu einem Abbau der Arbeits- losigkeit kommen sollte. Dieser Vorschlag verzichtet auf eine Totalreform wie z.B. der Negativ-Steuer-Ansatz^[2], sondern nimmt lediglich kleinere A¨ nderungen im Ar- beitsf¨orderungsgestz (AFG), im Bundessozialhilfegesetz (BSHG) und in der Tarif- politik vor. Die Arbeitsmarktpolitischen Elemente des Negativ-Steuer-Vorschlags sollen im Rahmen der gegebenen Strukturen des Steuer- und Sozialhilfegesetzes umgesetzt werden. Dabei ist der BDA-Vorschlag von dem existierenden “Earned Income Tax Credit^[3]“ inspiriert worden.

Die einzelnen Elemente sehen folgendermaßen aus: Die Arbeitslosenhilfe soll mit der Sozialhilfe nach den Grundprinzipien des BSHG ’verzahnt’ werden; mit- telfristig soll die Arbeitslosenhilfe sogar abgeschafft werden und das Arbeitslo- sengeld maximal 12 Monate gezahlt werden. Bei der Einkommensanrechnung bei der Sozialhilfe soll ein haushaltsbezogener Sockelbetrag^[4] eingefu¨hrt werden, der anrechnungsfrei ist. Daru¨ber hinausgehende Einkommen werden mit einem dreistufig ansteigenden Prozentsatz angerechnet. Der Anspruch l¨auft aus, wenn die Bedu¨rftigkeitsgrenze erreicht ist. Die jetztigen unteren Tarifgruppen sollen um 20 bis 30 % nach unten abgesenkt werden; die Sozialhilfe-Regels¨atze sollen auf dem derzeitigen Niveau eingefroren werden und ebenfalls mittelfristig nach unten abgesenkt werden (Lohnabstandsgebot1). Und letztendlich soll die sozi- alhilferechtliche Vorgabe, bei Ablehnung zumutbarer Arbeit, die Hilfe zum Le- bensunterhalt (die Sozialhilfe) zu ku¨rzen bzw. g¨anzlich zu streichen konsequent genutzt werden. Zu diesem Zweck soll die Beweislast umgekehrt werden, d.h. der einzelne Sozialhilfeempf¨anger muß nachweisen, dass er sich um Arbeit bemu¨ht hat.

Wie Modellrechungen^[5] zeigen [B¨ack97], ergeben sich folgende Unterschiede zu der gegenw¨artigen Regelung. Wie beabsichtigt, wird bei der Aufnahme von Erwerbst¨atigkeit aus dem Sozialhilfebezug heraus das Gesamteinkommen (aus Arbeitseinkommen und aufstockender Sozialhilfe) erh¨oht. Die Modellrechnungen ergaben, dass sich vor allem gr¨oßere Haushaltsgemeinschaften im Vergleich zum Status Quo besser stellen.

Die Zahl der Hilfeempf¨anger wu¨rde steigen: “Der Gleichbehandlungsgrundsatz gebietet es, nicht nur jenen (h¨ohere) Anspru¨che auf aufstockende Hilfe zum Le- bensunterhalt zu geben, die aus dem Sozialhilfebezug heraus eine Erwerbst¨atig- keit aufnehmen, sondern auch jenen, die bereits erwerbst¨atig sind und mit ih- rem Einkommen (Nettoarbeitseinkommen zuzu¨glich Wohngeld und ggf. Kinder- geld) nun unterhalb der Sozialhilfeschwelle liegen wu¨rden“, so B¨acker/Hanesch [B¨ack97].

3.2.2 Mainzer-Modell

Das “Mainzer Modell fu¨r Besch¨aftigung und Familienf¨orderung“ wurde 1999 von der Saar-Gemeinschaftsinitiative und von der Landesregierung Rheinland-Pfalz vorgeschlagen. Das Modell soll mit einer Laufzeit von 3 Jahren, beginnend 1999, in je einem ost- und einem westdeutschen Bundesland in ausgew¨ahlten Arbeits- marktregionen erprobt werden.

Die V¨ater des Modells, Gerster und Deubel, verfolgen mit ihrem Vorschlag eine ganze Reihe von Zielen. Wie bei den anderen Modellen sollen die Arbeitsanreize fu¨r Transferempf¨anger erh¨oht werden. Jedoch lassen sich zwei Hauptkomponen- ten benennen, die auf der Seite der Arbeitnehmer ansetzen, da nach Meinung der Autoren vorhandene Niedriglohnarbeitspl¨atze wegen mangelnder Arbeitsan- reize (z.B. “Sozialfalle“) nicht besetzt werden k¨onnen [IAB1 00]. Folglich wird das Nettoeinkommen der potentiellen Arbeitnehmer gef¨ordert.

Die eine Komponente des Mainzer Modells ist die degressive Subventionierung der Sozialversicherungsbetr¨age, d.h. Einnahmen bis zur Geringfu¨gigkeitsgrenze von DM 630 pro Monat bleiben sozialversicherungsfrei. Von DM 630 bis DM 1550 werden die Einkommen dann degressiv bezuschusst. Besonderheit dabei ist, dass in Analogie zum Steuerrecht sich die Betr¨age bei Ehepaaren kumilieren lassen. So wird dann z.B. das Erwerbseinkommen ab einem Verdienst von DM 1260 bela- stet, wenn nur einer der Partner erwerbst¨atig ist. Die zweite Komponente bezieht sich dann auf Familien mit Kindern. Zum regul¨aren Kindergeld soll ein Zuschlag von maximal DM 150 pro Kind gew¨ahrt werden. Dieser orientiert sich an dem Wohngeldanspruch und sinkt mit steigendem Haushaltseinkommen. Zur Vermei- dung von Mitnahmeeffekten^[6] sind Obergrenzen vorgesehen.

[...]

^[1] In der gesetzlichen Regelung im Bundessozialhilfegesetz (BSHG) heißt es in § 22 Absatz 4: “ Die Regelsatzbemessung hat zu gew ¨ ahrleisten, dass bei Haushaltsgemeinschaften von Ehepaa- r e n mit drei Kindern die Regels ¨ atze zusammen mit Durchschnittsbetr ¨ agen fu ¨ r Kosten von Un- terkunft und Heizung sowie fu ¨ r einmalige Leistungen und unter Beru ¨ cksichtigung des abzu- setzenden Betrages nach § 76 Absatz 2a Nr. 1 BSHG unter den erzielten monatlichen durch- schnittlichen Nett o ar beitsentgelten unterer Lohn- und Gehaltsgruppen einschließlich anteiliger einmaliger Zahlungen zuzu¨glich Kindergeld und Wohngeld in einer entsprechenden Haushalts- gemeinschaft mit einem alleinverdienenden Vollzeitbesch ¨ aftigten bleiben.“

^[2] folglich Kapitel 4 - Negative Einkommensteuer

^[3] folglich Kapitel 5.1 - USA: Earned Income Tax Credit

^[4] DM 80 bei Alleinstehenden, DM 150 bei Ehepaaren und DM 50 pro Kind

^[5] Die Berechnungen beziehen sich auf das Land NRW, Stichtag 1.1.1997.

^[6] Das Gabler Wirtschafts-Lexikon [Gabler] definiert Mitnahmeeffekt folgendermaßen: “Mitnahmeeffekt, h¨aufig kritisierter, aber in seiner Bewertung umstrittener Effekt der Zah- lung von Subventionen oder allgemein von finanziellen Anreizmaßnahmen, bei denen auch ohne zus¨atzlichen Anreiz teilweise oder in vollem Umfang die gewu¨nschte Verhaltens¨anderung vor- gelegen h¨atte. Die staatliche F¨orderung kann sowohl dem Grunde als auch der H¨ohe nach ’mitgenommen’ worden sein. Mitnahmeeffekte lassen sich bei notwendigerweise generalisieren- den F¨orderungsvoraussetzungen nicht g¨anzlich vermeiden; es du¨rfte aber eine Abh¨angigkeit von der Regelungsdichte gegeben sein. Das Ausmaß der Mitnahmeeffekte l¨aßt sich empirisch nicht exakt ermitteln.“