Vom  bundeseigenen Unternehmen zum regulierten Wettbewerb  2

Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  1

2.  Die Entwicklung der Post: von der Entstehung bis zum  

bundeseigenen  Unternehmen  4

2.1  Die Geschichte der Post in Deutschland  4

2.2  Die Geschichte der Privatisierungsdebatte  6

2.3  Die jüngste Privatisierungsdebatte  9

2.4  Zusammenfassung  11

3.  Die normative und die positive Theorie der Regulierung  12

3.1  Die normative Theorie der Regulierung  12

3.1.1  Das natürliche Monopol  13

3.1.1.1  Das Lehrbuchmodell: Der Einproduktfall  13

3.1.1.2  Das realistischere Modell: Der Mehrproduktfall  18

3.1.2  Contestable markets und sunk costs  24

3.1.3  Cross subsidization und cream skimming  28

3.2  Die positive Theorie der Regulierung  30

3.3  Zusammenfassung  36

4.  Die Entwicklung der Post: vom bundeseigenen Monopol-  

unternehmen  zur Aktiengesellschaft im regulierten Wettbewerb  38

4.1  Monopol versus Wettbewerb - Argumentationen  38

4.2  Die schrittweise Reform der Deutschen Bundespost  41

4.3  Der Stand der Regulierung in Deutschland  47

4.4  Zusammenfassung  48

5.  Die Endstufe der Umgestaltung: funktionsfähiger Wettbewerb  

im  Briefdienst  51

Literaturverzeichnis   54

Ehrenw  örtliche Erklärung  60

Vom bundeseigenen Unternehmen zum regulierten Wettbewerb 3

1. Einleitung

Veränderungen bestimmen das Wirtschaftsleben zu jeder Zeit. Die derzeit wohl präsenteste Veränderung ist das Zusammenwachsen Europas. Diese Entwicklung hat auch Auswirkungen auf die Märkte und Wettbewerbsbedingungen. Immer wieder wird - und das nicht nur von Ökonomen - angemahnt, den Standort Deutschland im sich verschä rfenden Wettbewerb zu sichern bzw. seine Wettbewerbsposition zu verbessern. In diesem Kontext wurde auch ein Potential an Effizienzsteigerungen (und Kosteneinsparungen) in der Privatisierung bundeseigener Unterne hmen festgestellt, diskutiert und in den letzten Jahren umgesetzt.

Besondere Bedeutung hat in einer Volkswirtschaft der Postsektor als Grundlage des Wirtschaftslebens. Er ist Schnittstelle für alle Bereiche und sichert die Kommunikation. Traditionell gehört dieser Markt zu den am stärksten regulierten Wirtschaftssektoren. Gleichzeitig wird seine Leistungsfähigkeit seit langer Zeit als ungenügend angesehen. Somit ist es nicht verwunderlich, dass auch der Postsektor in Deutschland eine Veränderung bzw. einen Wandel durchlebt nämlich die Privatisierung.

Der Postsektor umfasst drei Postmärkte, auf denen Transportdienstleistungen für schriftliche Mitteilungen (Briefe, Zeitschriften und Zeitungen) und Güter (Pakete) bis zu bestimmten Gewichtsgrenzen g ehandelt werden. Auf den Märkten für schriftliche Mitteilungen werden die Beförderungsdienstleistungen mit wenigen Ausnahmen auf-grund eines gesetzlich definierten Monopols ausschließlich von der aus der Deutschen Bundespost hervorgegangenen Post AG angeboten. Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit diesem Postmarkt für Briefe bzw. mit dem Briefdienst der Deutschen Post AG - also einem bis heute weitestgehend monopolisierten Markt.

Bis vor wenigen Jahren bestand auf den europäischen Postmärkten kein Wettbewerb. Die Postunternehmen befanden sich im Besitz des Staates oder Landes, wodurch sie die Stellung eines Monopols inne hatten. Die Bürger des Landes - also die Kundenbezogen die Postdienstleistungen bei einem Anbieter in gegebener Qualität zu einem fixen Preis. Wahlmöglichkeiten gab es keine.

Vom bundeseigenen Unternehmen zum regulierten Wettbewerb 4

Mit der Schaffung des europäischen Wirtschaftsraumes wurde und wird versucht, diesem Dilemma ein Ende zu setzen. Mit der Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes wurde im europäischen Parlament auch die Öffnung der Postmärkte beschlossen. Nachdem die Privatisierung des Telekommunikationsmarktes weitestge hend vollzogen ist, steht nun der Postmarkt an.

Die Aufhebung des Monopols in Deutschland erfolgte, indem zunächst übergangsweise per Exklusivlizenz ein exakt abgegrenztes Monopol (wieder) hergestellt wurde, das im weiteren Verlauf wieder aufgehoben werden soll, um den Markt so dem freieren (aber nach wie vor regulierten) Wettbewerb auszusetzen. Die Regulierung des Postmarktes ist notwendig, da er einen Teil der volkswirtschaftlichen Infrastruktur darstellt.

In diesem Zusammenhang ist es hilfreich, die Begriffe „Privatisierung“ und „Regulierung“ näher zu betrachten. Mit der „Privatisierung“ ist die Überführung von Unternehmen aus der staatlichen in die private Hand gemeint. Diese Privatisierung kann nicht ohne weitere Eingriffe des Staates zumindest für eine Übergangszeit erfolgen, wie noch gezeigt wird. Mit anderen Worten: Der Staat privatisiert das bisher staatliche Monopol bzw. das staatlich regulierte (natürliche) Monopol, indem er es zunächst rereguliert, um es später zu deregulieren. Wird im Folgenden von Regulierung gesprochen, so ist die Regulierung für die Übergangszeit gemeint.

Aufbau der Arbeit

Im dem Abschnitt - „Die Entwicklung der Post: Von der Entstehung bis zum bundeseigenen Unternehmen“ wird zunächst fragmentarisch die Geschichte der Post sowie die Geschichte der Privatisierungsdebatte in Deutschland, ihre Entstehung und Entwicklung, gezeigt. Implizit zeigen sich hier die mit der Marktform „Monopol“ verbundenen Probleme, die im Unterabschnitt 2.3 nochmals explizit aber ohne Anspruch auf Voll- ständigkeit dargestellt werden.

Vom bundeseigenen Unternehmen zum regulierten Wettbewerb 5

Um die vom Staat im Rahmen der Privatisierung vorgenommenen (Re-)Regulierungsmaßnahmen besser verstehen und auch beurteilen zu können (Abschnitt 4), wird in Abschnitt „Die normative und die positive Theorie der Regulierung“ der theoretische Analyserahmen aufgezeigt.

Im Anschluss werden zunächst die Argumente, die für die Post als (natürliches) Monopol sprechen, entkräftet. Es wird die Situation in Deutschland anhand der bereits vollzogenen Reformschritte (Privatisierungsschritte), dem derzeitigen Bild des Monopolbereiches, also dem aktuellen Stand der Regulierung sowie der sich abzeichnenden und noch ausstehenden vollkommenen Marktöffnung unter bewertender Einbeziehung der vorangegangenen Abschnitte gezeigt.

Vom bundeseigenen Unternehmen zum regulierten Wettbewerb 6

2. Die Entwicklung der Post: von der Entstehung bis zum bundeseig enen Unternehmen

2.1 Die Geschichte der Post in Deutschland 1

Die Deutsche Bundespost geht zum einen auf die Post des Hauses Taxis (später Thurn und Taxis) und zum anderen auf die Landespost des preußischen Staates zurück.

Die Anfänge der Post in Deutschland reichen bis in das 15. Jahrhundert auf die Habsburger zurück. Diese benötigten zur Beherrschung ihrer großen und teils weit auseinander liegenden Territorien einen schnellen und zuverlässigen Kurierdienst, mit dessen Aufbau die oberitalienische Familie der Taxis beauftragt wurde. Ihrem Zweck entsprechend dienten die entstehenden Postlinien ursprünglich ausschließlich der Beförderung von Staats-Briefschaften. Die Geschäftstüchtigkeit der Postmeister führte aber recht bald zu einer Ausdehnung auch auf Privatbriefe.

1595 wurde das Postwesen erstmals durch Kaiser Rudolf II reformiert. Dies war der Beginn eines öffentlichen und staatlichen Postdienstes. Zum einen sollte das Postwesen ein Privileg des Kaisers sein, das diesem allein und ohne Mitsprache der Reichsstände zustehe’. Zum anderen sollte das Postwesen so betrieben werden, dass es sich ‚aus eigenem nähren könne’, was durch die Beförderung der Privatpost gewährleistet wurde. Kaiser Rudolf II. erklärte das Postwesen zu seinem Hoheitsrecht und untersagte andere (private) Botenanstalten.

Das so entstandene Taxische Postwesen wurde schon damals von Konkurrenten bedroht und beeinträchtigt. Bestehende städtische Kurierdienste ließen sich nicht abschrecken und verstießen immer wieder gegen das bestehende Verbot zur Beförderung von Briefen von Stadt zu Stadt. Allen Strafen zum Trotz erfolgten immer wieder Verletzungen des Alleinrechts des Taxischen Postwesens - vor allem im protestantischen Norden des Re iches.

¹ Vgl. Herrmann, E., Die Deutsche Bundespost: Kommunikationsunternehmen zwischen Staat und

Wirtschaft, Baden-Baden, S. 87 ff.

Vom bundeseigenen Unternehmen zum regulierten Wettbewerb 7

1649 errichtete auch Kurfürst Friedrich Wilhelm von Brandenburg eine Staatspost und verteidigte diese mit Erfolg gegen den Widerstand und die Angriffe der Taxischen Reichspost. Verschiedene Landesherren beanspruchten das Postwesen als Hoheitsrecht, als ausschließliches Recht für sich.

Ab Mitte des 17. Jahrhunderts wurden die Leistungen ausgedehnt - der öffentliche Personenverkehr entstand. In der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts erfolgte die Ausweitung auf die Telegraphie - wie zuvor beim Briefdienst zunächst nur zu staatlichen und militärischen Zwecken. Auch auf den Telefonverkehr wurde dieses Postmonopol ausgedehnt.

Der Übergang von der kaiserlichen Post zur Post der Weimarer Republik verlief ohne große Veränderungen der Organisation. Post-, Telegraphen-, und Fernsprechwesen wurden per Verfassung der Reichsgesetzgebung und der Reichsverwaltung unterstellt.

Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges wurde das Post- und Fernmeldewesen zunächst in den vier Besatzungszonen getrennt wieder aufgebaut. Die Zusammenführung erfolgte 1949 mit dem Erlass des Grundgesetzes. Die Deutsche Bundespost ist hier als ein Gebilde bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau in Artikel 87 Absatz 1 aufgeführt. Es wurde ein Minister für das Post- und Fernmeldewesen ernannt und die Verwaltung übernahm der Bund. Den Abschluss der Postorganisation stellt das 1953 verkündete Gesetz über die Verwaltung der Deutschen Bundespost dar.

Entstanden ist so eine im Drei- Instanzen-Schema gegliederte deutsche Verwaltung. Die obere Instanz bildete das Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen mit ca. 1200 Beschäftigten. Mittelbehörden waren die Oberpostdirektionen mit etwa 20 000 Mitarbeitern. Die untere Instanz stellten die Post-, Fernmelde-, Fernmeldezeug-, Postgiro- und Postsparkassenämter - insgesamt ca. 460 Ämter mit jeweils 1000 bis 2000 Mitarbeitern.

Vom bundeseigenen Unternehmen zum regulierten Wettbewerb 8

1970 erhielt die Bundespost eine neue Rechtsform mit formal stärker wirtschaftlich orientierter Unternehmensführung. Als Sondervermögen des Bundes mit eigener Haushalts- und Rechnungsführung blieb sie fast während des ganzen Zeitraums bis 1989 einem eigenständigen Ministerium zugeordnet. 2

2.2 Die Geschichte der Privatisierungsdebatte

Auch die Debatte der Privatisierung wird schon seit langem geführt. Bereits Adam Smith (1723 -1790), der Begründer der klassischen Nationalökonomie, beschäftigte sich in seinem Werk „Inquiry Into the Nature and Causes of the Wealth of Nations“ (1776) mit dieser „Grenzziehung zwischen Staat und Markt“.

Adam Smith schrieb dem Staat drei Pflichten (Aufgaben) zu:

• Die Bewahrung innerer Sicherheit (Rechtspflege);

• Die Bewahrung äußerer Sicherheit und

• Die Errichtung und Unterhaltung bestimmter Infrastruktureinrichtungen, um

Kollektivgüter bereitzustellen „deren Angebot von privater Initiative nicht oder nicht in „angemessenem“ Umfang erwartet werden kann, weil vor allem die Anreize zu einem „Trittbrettfahrer“-Verhalten auf Seiten der Leistungsempfänger zu stark sein würde.“ 3

Unter dem letzten Punkt verstehen wir heute wohl Gerichtsbarkeit, Polizei usw. Bis heute besteht über diesen „beschützenden Staat“ - wie er auch genannt wird - Einigkeit unter den Ökonomen. Über alle anderen Bereiche jedoch wird heftig gestritten.

² Vgl. Gerloff, T., Privatisierung und Regulierung aus der Sicht der Deutschen Post AG als betroffenem

Unternehmen, in: König, K., Benz, A. (Hrsg.), Privatisierung und staatliche Regulierung Bahn, Post

und Telekommunikation, 1. Auflage, Baden-Baden, 1997, S. 265.

³ S. Windisch, R., Privatisierung natürlicher Monople im Bereich von Bahn, Post und Telekommuni-

kation, Tübingen, 1987, S. 3.

Vom bundeseigenen Unternehmen zum regulierten Wettbewerb 9

Dies gilt auch für Postmärkte - zumal es sich hierbei traditionell um Märkte ha ndelt, auf denen Wettbewerb zumindest teilweise ausgeschlossen ist. Die Argumente in der Debatte für ein Staatsmonopol der Post haben sich mit der Zeit verändert.

Das politische Argument, die Post sei ein „kriegswichtiger“ Bereich und Postdienstleistungen für Militär- und Staatszwecke seien bedeutsam, hat sich lange gehalten. Nichts desto trotz gelten diese Ansichten wohl spätestens seit Ende des 2. Weltkrieges als überholt.

Gleichzeitig spielten auch fiskalische Aspekte eine Rolle. Beide, politische und fiskalische Gründe, führten dann auch dazu, dass der Staat das Monopol auf neue Verkehrs-und Kommunikationsmöglichkeiten, wie die Telegraphie und das Telefonwesen, ausdehnte.

Diese Ausweitung im Verbund ermöglichte es, die neuen Techniken durch die Einnahmen der Postdienstleistungen zu subventionieren und somit schneller voranzutreiben.

Ein anderes Argument kam im Laufe der Zeit hinzu - und hat sich bis heute gehalten:

Der Post- und Telekommunikationsbereich ist

ein Wirtschaftsbereich, in dem die Leistungen gesamtwirtschaftlich effizient bereitgestellt werden, wenn sie nur durch einen einzigen Anbieter erbracht werden; es handelt sich hierbei also um ein natürliches Monopol. 4

Privatisiert wurden in der Bundesrepublik Deutschland nach dem 2. Weltkrieg lediglich die öffentlichen Rüstungsunternehmen. Von einer Verstaatlichungswelle, wie sie in anderen europäischen Ländern einsetzte, blieb das sich unter dem Banner der sozialen Marktwirtschaft im Wiederaufbau befindliche Deutschland verschont.

⁴ Nähere Erläuterungen hierzu siehe Abschnitt 3.1.1.

Vom bundeseigenen Unternehmen zum regulierten Wettbewerb 10

In der Folgezeit konnte jedoch eine sogenannte „schleichende“ Verstaatlichung beobachtet werden. Über diese Verstaatlichungen wurde nicht diskutiert. Die inzwischen eingeschlafene Debatte wurde hierzulande erst durch die Privatisierungs-und Deregulierungsmaßnahmen im Ausland, insbesondere die Deregulierungsmaßnahmen in den USA - wieder entfacht. 5

Zwischen 1959 und 1965 wurden große Bundesunternehmen teilprivatisiert. Dies betraf vornehmlich die Preussag, VW und die Vereinigte Elektrizitäts- und BergwergsAG (VEBA). ⁶ Diese Privatisierungen waren hauptsächlich vermögenspolitisch motiviert und verliefen nach herrschender Meinung nicht sonderlich erfolgreich. ⁷ In dieser Zeitden 60er Jahren - gab es auch erste Bemühungen, die Deutsche Bundespost zu privatisieren. Trotz großer Anstrengungen verliefen diese Bestrebungen nach langwierigen Diskussionen der politischen Akteure letztlich im Sand. 8

In den letzten 20 Jahren kann ein Trend von der schleichenden Verstaatlichung zu einer immer offeneren Debatte und lauten Forderungen nach Entstaatlichung verfolgt werden. Begriffe wie „le an administration“ oder „lean policy“ zeigen dies an und sind in aller Munde. Die Forderungen nach umfassenden Reformen der institutionellen Rahmenbedingungen mit dem Ziel, den Standort Bundesrepublik im sich verschärfenden globalen Wettbewerb auf Dauer zu sichern, werden immer lauter. 9

Als ein Bereich mit beträchtlichen Rückwirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit für die gesamte Volkswirtschaft wurden auch die Post- und Telekommunikationsmärkte schnell in diese Diskussion einbezogen. Zur Analyse dieser Märkte richteten Bundesregierungen im Laufe der Zeit mehrere Kommissionen ein, deren Arbeit 1989 zur Verabschiedung des Poststrukturgesetzes und somit zur Postreform führte.

⁵ Vgl. Horn, M., Knieps, G., Müller, J., Deregulierungsmaßnahmen in den USA: Schlußfolgerungen für

die Bundesrepublik Deutschland: Gutachten des Deutschen Institutes für Wirtschaftsforschung - im

Auftrag des Bundesministers für Wirtschaft, 1. Auflage, Baden-Baden, 1988, S. 15.

⁶ Loesch, A. von, Privatisierung öffentlicher Unternehmen: Ein Überblick über die Argumente, 2. ver-

besserte und erweiterte Auflage, Baden-Baden, 1987, S. 26.

⁷ Vgl. z. B. Windisch, R., Privatisierung natürlicher Monople im Bereich von Bahn, Post und Telekom-

munikation, Tübingen, 1987, S. 2.

⁸ Vgl. Herrmann, E., Die Deutsche Bundespost: Kommunikationsunternehmen zwischen Staat und Wirt-

schaft, Baden-Baden, S. 112.

⁹ vgl. beispielhaft Gröner, H.: Marktöffnung im Postwesen durch Lizenzierung?, Mohr, 1995, S. 7.

Vom bundeseigenen Unternehmen zum regulierten Wettbewerb 11

2.3 Die jüngste Privatisierungsdebatte

Angeregt durch eine ordnungs- und regulierungspolitische Diskussion auf europäischer Ebene durch die Veröffentlichung des Grünbuchs Postdienste ¹⁰ im Jahr 1992 und die Erfolge der Privatisierung im Telekommunikationssektor als ehemaligem Teilbereich schloss sich Deutschland einer Privatisierungsdebatte um die Postdienste an.

Die in dieser Diskussion vorgebrachten Argumente für eine Privatisierung waren vie lfältig und lassen sich nur schwer gliedern. Im Folgenden werden die allgemein gehaltenen Argumente der Europäischen Kommission und Bundesregierung sowie anschließend die finanz- bzw. verteilungspolitischen und die Effizienz betreffenden wohlfahrtsökonomischen Argumente dargestellt. 11

Für die Europäische Kommission stellt der Wettbewerb die Norm für die Postpolitik dar, von der nur soweit abgewichen werden sollte, wie es die Bereitstellung des Universaldienstes erfordert. 12

Die Bundesregierung äußert sich in ihrem 1990 erschienenen Gesamtkonzept für die Privatisierungspolitik des Bundes ähnlich:

„In der sozialen Marktwirtschaft gebührt grundsätzlich privater Initiative und

privatem Eigentum Vorrang vor staatlicher Zuständigkeit und staatlichem

Eigentum (Subsidiaritätsprinzip). Privates Eigentum und privatwirtschaftliche

durch Markt und Wettbewerb gesteuerte und kontrollierte unternehmerische

Tätigkeit gewährleisten am besten wirtschaftliche Freiheit, ökonomische Effizienz

und Anpassung an sich verändernde Machtverhältnisse und damit Wohlstand und

soziale Siche rheit für die Bürger. Soweit eine soziale Flankierung des

Marktgeschehens erforderlich ist, erfolgt sie durch die Ausgleichs- und

Förderinstrumente der Sozial-, Arbeitsmarkt- und Strukturpolitik, nicht durch die

unternehmerische Betätigung des Staates.“ 13

¹⁰ Kommission der europäis chen Gemeinschaften, 1992. Ein Grünbuch stellt formal lediglich eine

Diskussionsgrundlage für die Gestaltung eines Politikfeldes dar. Das Gründbuch Postdienste hatte

einen sehr langen Entstehungsprozess. Es konnte erst nach mehrjährigen Diskussionen veröffentlicht

werden.

¹¹ Das Zusammentragen aller Argumente würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Es wird daher kein

Anspruch auf Vollständigkeit erhoben.

¹² vgl. beispielsweise Hauptgutachten 1998/1999 oder auch Grünbuch

¹³ Vgl. Bundesministierium für Finanzen (Hrsg.), Gesamtkonzept für die Privatisierungspolitik des

Bundes, Bonn, 1990, S. 5 f.

Vom bundeseigenen Unternehmen zum regulierten Wettbewerb 12

Die wohl am häufigsten vorgebrachten Argumente sind finanzpolitischer Natur. Vor dem Hintergrund hoher Arbeitslosenzahlen, zunehmender Verschuldung der öffentlichen Hand und hoher Steuer- und Abgabenquoten wird die Forderung nach der Entlastung der öffentlichen Haushalte lauter - hier werden in Privatisierungen Einsparpotent iale gesehen. 14

Die ökonomische Argumentation fordert eine Verbesserung der Leistungsfähigkeit -Privatisierung bedeutet höhere Effizienz durch private Leistungserstellung. In diesem Zusammenhang fordern einige Wissenschaftler, den Blick vom „Ob“ der Aufgabenerfüllung (durch den Staat) auf das „Wie“ zu richten. Statt einer Aufgabenverschiebung sollten Räume in Verfassung und Gesetzen für Verantwortungsteilung zw ischen Staat und Wirtschaft genutzt werden.

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie führt als Gründe für die Reformen im Postwesen an: 15

• Die Steigerung der Effizienz im Postwesen (im Interesse der gesamten

Volkswirtschaft);

• Die Reformen in der Telekommunikation und die damit verbundene

wettbewerbliche Ausrichtung selbiger machten eine dauerhafte

Subventionierung des Postwesens aus Mitteln der Telekommunikation nicht mehr möglich.

Erreicht werden soll dies mit einer schrittweisen Reform. Diese sukzessive Marktöffnung steht in Einklang mit dem Vorgehen der Europäischen Kommission. Mit der Richtlinie für die Entwicklung der Postdienste und die Verbesserung der Dienstequalität wurden gemeinsame Regeln aufgestellt, „um die Rahmenbedingungen im Postsektor gemeinschaftsweit zu harmonisieren mit dem Ziel einer schrittweisen Öffnung des Marktes“ 16

¹⁴ Finanzpolitische Argumentate werden von Ökonomen häufig kritisiert. Sie verfehlen die volkswirt-

schaftliche Grundsatzfrage der Grenzziehung zwischen Markt und Staat; vgl. exemplarisch Windisch,

R., Privatisierung natürlicher Monopole im Bereich von Bahn, Post und Telekommunikation, Tübin-

gen, 1987, S. 2 f.

¹⁵ Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Das Postwesen im Umbruch - Ziele und Perspek-

tiven der deutschen Postpolitik, Stand 11/2000, Berlin, S. 2.

¹⁶ Monopolkommission, Hauptgutachten 1996/1997, Marktöffnung umfassend verwirklichen, Baden-

Baden, 1998, S. 44.