Inhaltsverzeichnis

1  Einleitung  3

2  Vertragliche Grundlagen der Europäischen Union  5

2.1  Vertrag von Maastricht.  5

2.2  Schengener Durchführungsübereinkommen  6

2.2.1  Verzögerungen und Umsetzungshindernisse.  7

2.2.2  Teilumsetzungen in unmittelbar geltendes Recht.  8

2.3  Vertrag von Amsterdam  8

2.3.1  Sicherheit zu Lasten der Freiheit?  10

2.3.2  Das Programm von Tampere.  10

2.4  Vertrag von Nizza  11

2.5  Vertrag über die Verfassung für Europa  12

3  Gemeinschaftliche Institutionen zum Schutze der  

„Inneren  Sicherheit“  15

3.1  EUROPOL  15

3.1.1  Organisation und Aufgaben.  15

3.1.2  Entwicklungstendenzen  18

3.2  EUROJUST.  19

3.2.1  Organisation und Aufgaben.  19

3.2.2  Entwicklungstendenzen  20

3.3  Die Europäische Grenzschutzagentur (FRONTEX)  21

3.3.1  Organisation und Aufgaben.  21

3.3.2  Entwicklungstendenzen  23

3.4  Die Europäische Polizeiakademie.  25

3.4.1  Organisation und Aufgaben.  25

3.4.2  Entwicklungstendenzen  28

4  Der Europäische Haftbefehl - ein neues Rechtsinstrument  30

4.1  Richtige Zielrichtung auf bedenklicher Basis  30

4.2  Nationale Verfassungswidrigkeit  32

5  Entscheidende Angleichungserfolge für Lehre und Praxis  34

5.1  Anpassung polizeilicher Ausbildungsinhalte an die neuen europäischen  

Herausforderungen   34

5.1.1  Der „Bologna-Prozess“ und seine Folgen  34

5.1.2  Das „Common Core Curriculum“  36

5.2  Verselbstständigung der Exekutive?  38

5.2.1  „Common operations“ der Ausführungsebene  39

5.2.2  Der Wandel des Terrorismus - Ausblick auf zukünftige Problemfelder  42

6  Fazit  44

7  Abstract  47

8  Abkürzungsverzeichnis  48

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9  Literaturnachweis.  49

10  Quellenverzeichnis.  52

10.1  Quellen aus Druckerzeugnissen  52

10.2  Internet und polizeiliches Intranet.  54

12  Schaubilder  58

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1 Einleitung

Seit dem 1. Januar 2007 ist die Europäische Union nunmehr auf 27 Beitrittsstaaten angewachsen ¹ . Polen, Ungarn, Tschechien, Slowakei, Litauen, Lettland, Estland, Slowenien, Malta und der nördliche (griechische) Teil Zyperns traten bereits zum 01. Mai 2004 der Europäischen Union bei ² und konfrontierten damit einhergehend die Sicher-heitsorgane der Bundesrepublik Deutschland mit neuen Herausforderungen ³ . Als letzte traten zum 01. Januar 2007 Rumänien und Bulgarien auf Grundlage des am 25. April 2005 zwischen ihnen und der Europäischen Union getroffenen Vertrages diesem Bündnis bei ⁴ . Die Innere Sicherheit stellt eines der außerordentlich kritischen und sensiblen Themen des Erweiterungsprozesses der Europäischen Union dar. Ein besonderes Augenmerk liegt dabei auf der bereits vorhandenen Sicherheitsarchitektur der neuen Beitrittsstaaten und deren Kompatibilität mit vorhandenen Systemen und Regularien.

Grenzüberschreitende Kriminalität sorgte bereits lange vor der Erweiterung der Europäischen Union für brisanten Gesprächsstoff auf allen politischen Ebenen. Diese Tatsache sowie immer wieder neue, übernationale Ermittlungserkenntnisse forderten ein Umdenken in Bezug auf die bislang überwiegend national geprägten Methoden der Kriminalitätsbekämpfung ⁵ . Es drängte sich geradezu auf, dass sich die internationale Kriminalität durch Abschaffung der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen sowie Ausbau bzw. Verbesserung der gemeinsamen Fahndungssysteme verändern wird. Es wurde deutlich, dass eine rein nationale Abarbeitung eines europaweit grenzüberschreitenden Kriminalitätsaufkommens ohne entsprechende Kooperation mit den anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union wenig effektiv und nicht effizient wäre ⁶ . Durch Schaffung von Institutionen wie EUROPOL (Europäisches Polizeiamt), EURO-JUST (Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen) und FRONTEX (Europäische Grenzschutzagentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen mit Sitz in Warschau) sollte diesen gemeinsamen Problemen effektiv begegnet werden. Diese Neuschaffungen von gemeinsamen Institutionen und Umstellung der bislang rein nationaler Betrachtungsweise in ein großes gemeinsames Ziel haben unmittelbare Auswirkung auf die Sicherheitsarchitektur der Bundesrepublik Deutschland und erfordern eine hohe

1 Dazu siehe Schaubild 1, Seite 71: Die alte und die neue EU.

2 Vgl. Informationen zur Politischen Bildung Nr. 279/2005, S. 15 f.

3 Vgl. Informationen zur Politischen Bildung Nr. 279/2005, S. 56.

4 Dazu die Website des Auswärtigen Amtes: Beitrittsländer Bulgarien und Rumänien. In: Internetabfrage vom 02.09.2007 um 09:30 Uhr unter: http://www.auswaertigesamt.de/diplo/de/Europa/Erweiterung/BulgarienRumaenien.html.

5 Vgl. Pitschas, Rainer, Revisionsbedarf der polizeilichen Zusammenarbeit in Europa: Innere Sicherheit als gemeinschaftsrechtliches und unterkulturelles Problem , in: ders. (Hrsg.): Politik und Recht der Inneren Sicherheit in Mittel- und Osteuropa, Vorträge und Diskussionen im Dritten und vierten Werkstattgespräch zur Verwaltungsförderung, Band 3, München 1996, S.1-32.

6 Vgl. Korrell, Vera: Europol Polizei ohne rechtsstaatliche Bindungen?, Frankfurt am Main 2005, S. 15 f.; so auch Glaeßner, Gert-Joachim / Lorenz, Astrid: Innere Sicherheit in einem Europa ohne Grenzen. In: Möllers, Martin H. W. / van Ooyen, Robert Chr. (Hrsg.), Europäisierung und Internationalisierung der Polizei, Frankfurt/Main 2006, S. 27.

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Flexibilität nicht nur auf politischer Ebene, sondern auch von jedem Polizeibeamten persönlich.

Ziel dieser Diplomarbeit ist es, den Prozess der Europäisierung der Inneren Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und damit den Übergang des ehemals nationalen Anliegens in ein gemeinsames europäisches Sicherheitsprojekt ⁷ zu untersuchen. Gleichzeitig sollen hier die Chancen aufgezeigt werden, die sich der deutschen Polizei aus diesem Prozess heraus bieten; nicht zuletzt jedoch werden auch die nicht unerheblichen Auswirkungen auf die nationale Exekutive anzusprechen sein. Hier gilt es, auch aktuelle politische Thesen zu analysieren und diese entsprechenden Gegenargumenten gegenüber zu stellen.

Maßgeblich richtungweisend für die Bearbeitung war eine Analyse zur „Schlüsselfrage Innere Sicherheit“ von Anke Gimbal, Wissenschaftlichen Mitarbeiterin an der Fakultät für Rechtswissenschaft, Universität Bielefeld vom Dezember 1998. Die in ihr beschriebenen Anfänge insbesondere sicherheitspolitischer Zusammenarbeit auf europäischer Ebene werden aktuell aufgegriffen und ergiebig behandelt im Buch „Europäisierung und Internationalisierung der Polizei“ von Möllers, Martin H. W./ van Ooyen, Robert Chr. Dieses Werk bildet letztendlich auch die Grundlage für diese Diplomarbeit.

Die hier beabsichtigte Analyse erfordert zunächst einen Überblick über die politische Entwicklung europäischer Zusammenarbeit. Hier werden letztendlich die entscheidenden Verträge und Übereinkommen zu betrachten sein; Kenntnis über die historische Entwicklung Europas wird vorausgesetzt. Diese Verträge und ihre Folgen werden anschließend im nationalen Licht zu beleuchten sein; hier sollen entsprechende Chancen und Auswirkungen für die deutsche Polizei, aber auch für das gesamte Netzwerk der Polizeien Europas sowie die sich daraus ergebenden Problemfelder analysiert werden. Anschließend soll im Unterkapitel 5.2.2 sowie im Fazit ein prognostischer Ausblick dargestellt werden.

Jede Zusammenarbeit, nicht nur im Bereich der europäischen Innen- und Sicherheitspolitik findet ihr Fundament in gemeinsamen Verträgen. Diese sind im Rahmen der hier avisierten Analyse folgend besonders zu erläutern.

7 Dazu insbesondere der Gedanke aus dem Vertrag von Amsterdam zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union, der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie einiger damit zusammenhängender Rechtsakte, Amtsblatt Nr. C 340 vom 10. November 1997.

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2 Vertragliche Grundlagen der Europäischen Union

2.1 Vertrag von Maastricht

Dieser im Dezember 1991 ausgehandelte und am 07. Februar 1992 unterzeichnete, auch „Vertrag über die Europäische Union“ genannte Vertrag war ein großer Meilenstein in der sicherheitspolitischen Entwicklung der Europäischen Union. Neben der Umbenennung der Europäischen Gemeinschaft in die Europäische Union, der Gründung und dem nachfolgendem Ausbau der Europäischen Währungsunion sowie der Einigung über die Einführung des Euro als gemeinsame europäische Währung zum 01. Januar 2002 haben sich hier die Vertragspartner (die damaligen 12 EG-Staaten) insbesondere und in dieser Form erstmalig verpflichtet, von nun an eine noch engere Außen- und Sicherheitspolitik sowie Innen- und Justizpolitik zu betreiben ⁸ .

Die Europäische Union fungierte von nun an als ein „Dach“ über einer Konstruktion mit den drei neu gestalteten Säulen: den beiden intergouvernementalen Säulen Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (JI) sowie einer supranationalen EG - Säule, die alle anderen Politikbereiche enthielt. Die intergouvernementale Säule Justiz und Inneres (JI) teilte sich hier insbesondere in die Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (EUROJUST) sowie in die Polizeiliche Zusammenarbeit (EUROPOL) auf ⁹ .

Über diesen Vertrag bestand jedoch nicht überall Einigkeit. Dänemark äußerte in seinem Referendum ein ablehnendes Urteil; auch Frankreichs Bürger trugen erhebliche Bedenken vor. Dort reichte es nur für ein knappes Referendum. Die neuen Unionsbürger misstrauten den nun anstehenden Reformen der Institutionen und letztendlich damit auch den Veränderungen im Bereich des Gesetzgebungsverfahrens. Auch in der Bundesrepublik Deutschland wurden zweifelnde Stimmen aus der Bevölkerung laut. Nach dem so genannten „Maastricht-Urteil“ des Bundesverfassungsgerichts ¹⁰ wurde die demokratische Legitimation der Europäischen Union im Hinblick auf ihren Status als Staatenverbund höchstrichterlich bestätigt.

Schlussendlich trat der Vertrag von Maastricht mit erheblicher Verzögerung im November 1993 in Kraft.

8 Vgl. Informationen zur Politischen Bildung Nr. 279/2005, S. 15 f.

9 Siehe Grafik nach Dietmar Herz, Die Europäische Union, München 2002, S 70. In: Informationen zur Politischen Bildung Nr. 279/2005, S. 19f.

10 BVerfGE 89, 155 vom 12. Oktober 1993 zum Verhältnis zwischen dem Demokratieprinzip der Bundesrepublik Deutschland und der Mitgliedschaft in einer supranational organisierten zwischenstaatlichen Gemeinschaft.

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2.2 Schengener Durchführungsübereinkommen

Unter dem Schengener Durchführungsübereinkommen versteht man prinzipiell zwei Verträge ¹¹ .

Als erstes ist „Schengen I“ zu nennen. Dieses Übereinkommen, welches am 14. Juni 1985 im gleichnamigen luxemburgischen Ort an der Mosel als ein Regierungsabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Belgien, den Niederlanden und Luxemburg mit Wirkung zum 01. Januar 1990 unterzeichnet wurde, beinhaltete in erster Linie Erleichterungen an den gemeinsamen Grenzen der Gründerstaaten in Bezug auf den PKW- und Lastverkehr. Während beim erstgenannten nun lediglich eine Sichtkontrolle des langsam vorbeifahrenden Fahrzeugs (Schritttempo) ausreichte, verzichtete man im Lastverkehr auf systematische Kontrollen der mitzuführenden Dokumente sowie der technischen Maße und Gewichte des Fahrzeugs.

Bald jedoch stellten sich Umstände ein, die eine Novellierung und Vervollständigung dieses Übereinkommens notwendig machten. Durch die nun mit der Aufgabe der Vollkontrollen deutlich erleichterten grenzüberschreitenden Reisemöglichkeiten entstanden unvorhergesehene Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Schengen I; damit einhergehende potenziell bevorstehende Sicherheitsdefizite forderten ein sofortiges Handeln. Als Folge dieser Forderung wurde am 19. Juni 1990 „Schengen II“ unterzeichnet, welches eine Reihe von Ausgleichsmaßnahmen ¹² zur Verhinderung von möglichen Sicherheitsdefiziten und damit letztendlich zum Erreichen eines Sicherheitsgewinns enthielt.

Dieser als eigentliches „Schengener Durchführungsübereinkommen“ bezeichnete Vertrag wurde zum 26. März 1995 wirksam und erlaubte nun den freien Personen- und Warenverkehr. ¹³ Er galt zunächst nur zwischen den fünf Gründerstaaten, Portugal und Spanien. Es folgten Schweden, Österreich, Italien, Dänemark, Finnland sowie Grie-chenland. Sogar Länder, die nicht der Europäischen Union angehörten wie Island und Norwegen traten in Folge dem Übereinkommen bei ¹⁴ .

Ebenso ließen sich die Schweizer Bürger vom Schengener Durchführungsübereinkommen überzeugen und stimmten mit einer ungewöhnlich hohen Beteiligung von 54,6% im Rahmen eines Referendums am 05. Juni 2005 dem Beitritt mit Wirkung zum 01. Januar 2008 zu. Da die Schweiz jedoch nicht der Europäischen Union und im Gegensatz zu Island und Norwegen auch nicht der so genannten Nordischen Passunion angehört

11 Dazu Website des Auswärtigen Amtes: Entstehungsgeschichte und Entwicklung des Schengener Abkommens. In: Internet-Abfrage vom: 02.09.2007 um 09:30 Uhr unter: http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/WillkommeninD/EinreiseUndAufenthalt/Schengen.html.

12 Intensive Zusammenarbeit im Bereich der Inneren Sicherheit, z. B. grenzüberschreitende Observation und Nacheile; dazu insb. Art. 39 - 44 SDÜ.

13 Dazu bereits ausführlich in der Präambel / Promulgationsklausel des Schengener Durchführungsübereinkommens.

14 Vgl. dazu Übersicht auf der Website des Auswärtigen Amtes: Mitgliedsstaaten. In: Internet-Abfrage vom 02.09.2007 um 09:33 Uhr unter: http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/WillkommeninD/EinreiseUndAufenthalt/Schengen.html#t3 .

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werden hier zwar keine Personenkontrollen, sehr wohl jedoch weiterhin Warenkontrollen durchgeführt ¹⁵ .

Die zehn neuen zum 01. Mai 2004 beigetretenen Staaten sowie Bulgarien, Rumänien (Beitritte zum 01. Januar 2007) und die Schweiz werden den Schengen - Acquis, also beide Schengener Abkommen sowie die daraus resultierenden Regelungen, Beschlüsse und Erklärungen voraussichtlich ab Anfang 2008 voll anwenden.

2.2.1 Verzögerungen und Umsetzungshindernisse

Grundsätzlich sind für die oben genannten Verzögerungen ist in erster Linie zwei signifikante Gründe verantwortlich:

Das Schengener Durchführungsübereinkommen schafft zwischen den Unterzeichnerstaaten einen gemeinsamen, „grenzfreien“ Raum, der in sich keine weiteren Grenzen mehr vorsieht. Um nun einen befriedigend hohen Sicherheitsstandard innerhalb dieses gemeinsamen Raumes gewährleisten zu können ist es unabdingbar, an den Außengrenzen der Unterzeichnerstaaten die grenzpolizeilichen Kontrollen im Sinne aller Staaten des Schengener Durchführungsübereinkommens und mit einem sehr hohen Sicherheitsniveau durchzuführen ¹⁶ . Um dieses Niveau im Sinne aller Unterzeichnerstaaten zu erreichen und zu halten müssen primär entsprechende personelle und logistische Voraussetzungen geschaffen werden. Dies ist nun aus der Natur der Sache heraus kein kurzfristiger Prozess, zumal hier auch neue Infrastrukturen geschaffen werden müssen etc. Selbstverständlich muss auch das Kontrollpersonal entsprechend geschult werden, was bei der Masse der eingesetzten Polizeibeamten höchst zeitintensiv ist.

Den zweiten Grund liefert einfach die Erkenntnis, dass das bisher verwendete Schengener Informationssystem (SIS) ¹⁷ ausschließlich auf eine Auslastung durch die 15 ehemaligen Staaten ausgelegt ist (insgesamt hat es 18 Anschlüsse). Damit würden die neu hinzugekommenen Staaten das System anhand der zu implementierenden Datenmengen sowie durchzuführenden Abfragen ohnehin bereits quantitativ überfordern. Hier muss die technische Ebene neu strukturiert und den hinzu gekommenen Anforderungen angepasst werden, was nicht zuletzt auch eine finanzielle und logistische Herausforderung darstellt.

15 Abl. EG L 114/6 vom 30.04.2002; danach genießen Schweizer Staatsangehörige bereits der EU vergleichbare Freizügigkeit seit dem 01.06.2002 nach dem Freizügigkeitsabkommen EU/Schweiz vom 21.06.1999 i. V. m. § 28 AufenthV.

16 Dazu Kühne, Kriminalitätsbekämpfung, Berlin 1991, S. 9 ff. In Griebenow, Olaf, Demokratie und Rechtsstaatsdefizite in Europa, Hamburg 2004, S. 29 f.

17 Rechtsgrundlage für das SIS sind die Art. 92 - 119 Schengener Durchführungsübereinkommens.

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2.2.2 Teilumsetzungen in unmittelbar geltendes Recht

Zum 13. Oktober 2006 wurden die Artikel zwei bis acht des Schengener Durchführungsübereinkommens durch Art. 39 I der Verordnung (EG) Nr. 562/2006, auch als Schengener Grenzkodex (SGK) bekannt, ersetzt. Damit wurde ein erster Schritt getan, das Schengener Durchführungsübereinkommen, welches letztendlich einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt, nach und nach in unmittelbar geltendes Recht im Sinne einer Verordnung der Europäischen Union umzusetzen.

Das Europäische Parlament sowie der Europäische Rat schufen damit am 15. März 2006 einen allgemein verbindlichen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen.

Durch die mit der Übernahme als Verordnung einhergehende Möglichkeit der Klage gegen Mitgliedsstaaten bei Verletzungen des SGK im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens ¹⁸ vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) erfuhr das Schengener Durchführungsübereinkommen eine deutliche Aufwertung und nun eine noch wesentlich stärkere Rechtsverbindlichkeit als bisher. Untätige Mitgliedsstaaten können nun durch Fristsetzung sowie Zwangsgeld zur Tätigkeit gezwungen werden; im Bedarfsfall kann eine erneute Klage gegen diese sowie ein entsprechendes Urteil ¹⁹ über den EuGH ²⁰ eingeholt werden. Dieser hat jedoch nach wie vor keine Entscheidungskompetenz in Bezug auf Prüfung von polizeilichen Befugnissen aus den Schengen- Verträgen ²¹ .

2.3 Vertrag von Amsterdam

Der Vertrag von Amsterdam fand sein Fundament im Vertrag von Maastricht und führte diesen in seinem Rechtsgedanken fort. Er trat am 01. Mai 1999 in Kraft und stellt mithin die wichtigsten Weichen und Aussagen im gemeinsamen Europäisierungsprozess, insbesondere im Politikfeld der Sicherheit. Besonders zu erwähnen ist hier die Implementierung und Integration des Schengener Besitzstandes in das Gemeinschaftsrecht.

Die Realisierung eines gemeinsamen „Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ ²² war das primäre Ziel dieses Regelwerkes. In ihm erklärten die Vertragsparteien die Innere Sicherheit zu einem absoluten politischen Mittelpunkt gemeinsamer Be- 18Art. 226 des Europäischen Gemeinschaftsvertrags (EGV).

19 Art. 228 des Europäischen Gemeinschaftsvertrags (EGV).

20 Zur Zuständigkeit des EuGH: Art. 68 EGV für den Titel IV EGV; ferner hat er alle Zuständigkeiten nach Art. 220ff EGV.

21 Art. 2 I Schengen - Protokoll.

22 Als Ziel verbindlich in Art. 2 EUV definiert.

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mühungen und wiesen entsprechende Kompetenzen zur Umsetzung dieses Leitgedankens zu ²³ . Die Europäische Union stellte sich damit in dieser Form erstmalig als sich selbst verpflichtender Garant einer kollektiven Sicherheit im europäischen Raum vor, unabhängig von den ohnehin vorhandenen nationalen Verfassungen und ihrer Verpflichtung sowie auch entgegengebrachten Erwartung, ihre Bürger zu schützen ²⁴ . Avisiert wurden die im Leitziel definierten Bereiche „Freiheit, Sicherheit und Recht“, wobei hier „Freiheit“ als Gewährleistung der bereits seit Schengen bestehenden Personenreisefreiheit, „Sicherheit“ als Kriminalitätsbekämpfung insbesondere grenzüberschreitender Kriminalität und zuletzt „Recht“ als justizielle Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen zu verstehen sind ²⁵ .

Diese Zielvereinbarung zur Schaffung des „Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ verlangte vom Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission als zur Gesetzgebung befugte Organe Europas ²⁶ ein hohes Maß an neuen Regelungen sowie flexiblen, zeitnahen Entscheidungen. Im Hinblick auf die zu diesem Zeitpunkt besonders notwendig erscheinende Transparenz der Tätigkeit der genannten europäischen Organe bei dem Unionsbürger, der letztendlich „Mittelpunkt allen Handelns“ ²⁷ ist wird seither jährlich der „Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union“ ²⁸ von der Europäischen Kommission im Internet veröffentlicht ²⁹ .

Mit dieser Maßnahme soll bei dem bisher rein national orientierten und daher vorsichtig skeptischen Unionsbürger eine Form der Akzeptanz gegenüber den „neuen“ Akten übernationaler Gesetzgeber erzeugt werden, welche ein entscheidender Faktor für eine allerorts gestützte gemeinsame Gesinnung ist ³⁰ .

23 Titel IV Art. 29 des Vertrags über die Europäische Union; Titel IV Art. 61 des Europäischen Gemeinschaftsvertrags.

24 Dazu Ruffert, Matthias: Die unionsverfassungsrechtlichen Grundlagen des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. In: Pache, Eckhard (Hrsg.): Die EU - ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts? IUS EUROPEUM, Band 35, Baden-Baden 2005, S. 16 f.

25 Dazu auch Pache, Eckhard: Die EU - ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts? In: ders. (Hrsg.): Die EU - ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts? IUS EUROPEUM, Band 35, Baden-Baden 2005, S. 9 ff.

26 Die Europäische Kommission ist dem Grunde nach ein Exekutivorgan, wird jedoch in der Literatur aufgrund ihrer verflochtenen Funktion und der umfangreichen Vorschlagrechte oft doppelfunktional ebenfalls der Legislative zugeordnet.

27 Vgl. dazu bereits die Präambel der Grundrechtscharta über die Europäische Union, 2. Erwägungs-grund.

28 „Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union“ für das Jahr 2006. In: Internet-Abfrage vom 05.09.2007 um 16:00 unter: http://europa.eu/generalreport/de/2006/index.htm.

29 Rechtsgrundlage für diese Veröffentlichung sind die Artikel 212 EG-Vertrag.

30 Vgl. dazu Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Anhang zur Mitteilung der Kommission “Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts: Bilanz des Tampere-Programms und Perspektiven“, COM (2004) 401 final, S. 4.

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2.3.1 Sicherheit zu Lasten der Freiheit?

Diskussionswürdig erscheint die bereits zu Anfang gewählte Formulierung in der Präambel des Amsterdamer Vertrags. Dort wird „die Freizügigkeit unter gleichzeitiger Gewährleistung der Sicherheit ihrer Bürger durch den Aufbau eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ gefordert. Diese Reihenfolge, die unzweifelhaft so beabsichtigt ist, verdeutlicht, dass das „Recht auf Sicherheit“ in keinem Fall zu Lasten des „Rechts auf Freiheit“ gehen darf. Sie lässt die logische Interpretation zu, dass alle drei Ziele in einem Gleichgewicht zueinander zu stellen sind und ein Vorrang des einen oder des anderen Ziels ausgeschlossen sein muss; damit im Zusammenhang stehende notwendige Maßnahmen sind entsprechend zu veranlassen. Diese Auffassung wird in dieser Weise jedoch nicht überall einheitlich vertreten ³¹ .

2.3.2 Das Programm von Tampere

Eine Konkretisierung und Thematisierung dieses Leitziels des Amsterdamer Vertrags wurde kurze Zeit später im finnischen Ort Tampere vorgenommen. Dort trat am 15./16. Oktober 1999 der Europäische Rat ³² zusammen und formulierte in den so genannten „Schlussfolgerungen des Vorsitzes zum Europäischen Rat von Tampere“ ³³ ein Programm sowie eine Fülle von zu treffenden Maßnahmen, um dem Amsterdamer Vertrag gerecht zu werden. Daneben wurden für bestimmte umzusetzende Beschlüsse und Vereinbarungen strikte Terminvorgaben gesetzt sowie eine Auswahl an praxisorientierten Instrumenten zur optimierten Bewältigung der gemeinsamen Sicherheitsbemühungen geschaffen. Besonders hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang der Beschluss, EUROJUST ³⁴ als ein Instrumentarium zur Bekämpfung der Schwerkriminalität durch Optimierung und Koordinierung des Europäischen justiziellen Netzes einzurichten und damit im Bereich der strafrechtlichen justiziellen Zusammenarbeit, also in der intergouvernementalen „dritten“ Säule, eine Mindestharmonisierung zu erreichen ³⁵ .

Mit dem Sondergipfel in Tampere versuchten die Mitglieder des Europäischen Rates wiederholt, die oft problematischen und eklatant weit voneinander entfernten Rechts-ordnungen und Rechtstraditionen der einzelnen Staaten einander anzunähern, möglichst

31 Vgl. Ruffert in Pache, a. a. O. (Fn 24), S. 21 f.; anders auslegend aber: Glaeßner/ Lorenz in: Möllers/ van Ooyen, a. a. O. (Fn 6), S. 33.

32 Auch der „Erste Europäische Gipfel für Justiz und Innere Angelegenheiten“ genannt; vgl. Einführung. In.: Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts für alle Bürger der Europäischen Union, Informationsdossier der Europäischen Union, Nr. 2 (2006), S. 4.

33 Tampere, Europäischer Rat, 15./16. Oktober 1999: Schlussfolgerungen (also ein Maßnahmenkatalog) des Vorsitzes. In: Internet-Abfrage vom 06.09.2007 um 15:00 Uhr unter: http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_de.htm.

34 Zur Tätigkeit von EUROJUST vgl. Art. 31 EUV.

35 Vgl. Ruffert in Pache, a. a. O. (Fn 24), S. 27 f.

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weit zu synchronisieren und so die Hindernisse im gemeinsamen europäischen Rechtsraum zu minimieren. Dieses Vorhaben war letztendlich unabdingbar, um eine grenzübergreifende Kriminalitätsbekämpfung effektiv betreiben zu können ³⁶ , weist bis heute jedoch besonders im strafrechtlichen Bereich aufgrund verschiedenster Ansichten und Auslegungen nach wie vor erhebliche Diskrepanzen auf, beispielsweise der Strafbarkeit bestimmter Handlungen ³⁷ .

Die Stabilität des „Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ kann effektiv jedoch nicht ausschließlich zwischen den Staaten der Europäischen Union gewährleistet werden. Vielmehr sind auch äußere Einflüsse sowie politisch entscheidende Geschehnisse in allen Drittstaaten für den „Inneren Rechtsfrieden und ein stabiles Fundament“ der Europäischen Union entscheidend ³⁸ . Daher hat hier der Europäische Rat eine Strategie für eine sinnvolle und zielorientierte Außenpolitik mit allen Drittstaaten für ebenso notwendig erachtet und dieser in einem Rechtsakt eine entsprechende Bedeutung verliehen ³⁹ .

Das Programm von Tampere (1999 - 2004) wurde durch die zehn Prioritäten des im September 2004 in Kraft tretenden Haager Programms ⁴⁰ aufgegriffen und weiter entwickelt. Der Gedanke des Vertrags von Amsterdam sollte nun eine weitere Stärkung und eine noch höhere Einbindung in alle gemeinsamen politischen Entscheidungen erfahren.

2.4 Vertrag von Nizza

Eine weitere Kommunitarisierung, also Überführung der ehemals in der intergouvernementalen Säule befindlichen Bereiche Justiz und Inneres in das Gemeinschaftsrecht, konnte durch den Vertrag von Nizza sowie den darauf folgenden Ratsbeschluss im Dezember 2000 verwirklicht werden. Letztendlich kann zwar nicht behauptet werden, dass

36 Dazu ausführlich auch Glaeßner/ Lorenz in: Möllers/ van Ooyen, a. a. O. ( Fn 6), S. 34.

37 So auch Schünnemann, Bernd: Ein Alternativ-Entwurf zur Regelung der europäischen Strafverfolgung im Verfassungsvertrag der EU. In: Pache, Eckhard (Hrsg.): Die EU - ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts? IUS EUROPEUM, Band 35, Baden-Baden 2005, S. 87-93.

38 Dazu ausführlich Knelangen, Wilhelm: Die Europäische Union und die Bekämpfung des Terrorismus. In: Möllers, Martin H. W. / van Ooyen, Robert Chr. (Hrsg.), Europäisierung und Internationalisierung der Polizei, Frankfurt/Main 2006, S. 74 f.

39 Vgl. Mitteilung der Kommission KOM (2005) 491: Eine Strategie für die Außendimension des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. In: Internet-Abfrage vom 08. 09. 2007 um 00:15 unter: http://europa.eu/scadplus/leg/de/lvb/l16014.htm.

40 Dazu zusammenfassend: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Das Haager Programm: Zehn Prioritäten für die nächsten fünf Jahre. Die Partnerschaft im Bereich der Erneuerung Europas im Bereich der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts [KOM(2005) 184 endgültig - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht]. In: Internet-Abfrage vom 08.09.2007 um 00:25 unter: http://europa.eu/scadplus/leg/de/lvb/l16002.htm; besonders entscheidend für das hier bearbeitete Thema aber ist die sechste Priorität (Einführung eines integrierten Schutzes an den Außengrenzen der Union).

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dieser Vertrag erhebliche neue Fortschritte im Politikfeld der gemeinsamen Inneren Sicherheit gebracht hat; die Grundsteine waren bereits durch die vorangegangenen Verträge, insbesondere durch den Vertrag von Amsterdam hinreichend gelegt worden, so dass es lediglich noch einer Präzisierung in einzelnen Ressorts bedurfte.

Jedoch gestaltete dieses Regelwerk die neu geschaffenen Richtlinien ein wenig toleranter und ermöglichte damit eine wesentlich bessere Implementierung der bereits absehbar hinzukommenden zehn neuen Beitrittsländer in das vorhandene Regelwerk. Es wurde vom Gedanken der „verstärkten Zusammenarbeit“ in allen Sektoren geleitet und förderte diese durch neue Bestimmungen, die schlussendlich alle im weiteren Ausbau des europäischen Integrationsprozesses münden ⁴¹ .

2.5 Vertrag über die Verfassung für Europa

Im Laufe der Folgejahre nach dem Vertrag von Nizza stellte sich durch umfassende praktische Beispiele immer wieder heraus, dass die selbst gesteckten Anforderungen der Europäischen Union an sich selbst die Machbarkeits- und Belastungsgrenzen dieses Bündnisses bei weitem überstiegen. Überdies mangelte es bei der Bevölkerung an Transparenz für viele Entscheidungen in der Europäischen Union. Auch die bürokratischen Ebenen waren undurchsichtig und verworren geworden; eindeutige und klare Zuständigkeitszuweisungen bei intergouvernementalen sowie supranationalen Beschlüssen bildeten die Ausnahme. Zudem stellte sich immer wieder die Frage, wer letztendlich Europa gestaltet und wie z. B. der Grundrechtsschutz für den Bürger aussieht, der mit europäischen Rechtsakten überzogen wird, jedoch Schutzrechte nach dem nationalen Grundgesetz beansprucht ⁴² .

Eine Verschlankung der Bürokratie bei gleichzeitiger Manifestierung all der erarbeiteten Grundsätze gemeinsamen Handelns sollte dieses Problem lösen. Der Gedanke für einen gemeinsamen Europäischen Verfassungsvertrag war geboren. Dieser wurde vom Verfassungskonvent erarbeitet ⁴³ und am 29. Oktober 2004 von den 25 Mitgliedstaaten und den damaligen „Anwärtern“ Rumänien, Bulgarien und Türkei in Rom unterzeich-

41Zu den einzelnen Änderungen durch den Vertrag von Nizza tabellarisch zusammenfassend: Vertrag von Nizza: Beschlussfassungsverfahren. In: Internetabfrage vom 24.09.2007 um 01:10 Uhr unter: http://europa.eu/scadplus/nice_treaty/cooperations_de.htm.

42 Vgl. dazu Baldus, Manfred: Polizeiliche Zusammenarbeit im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. In: Möllers, Martin H. W. / van Ooyen, Robert Chr. (Hrsg.), Europäisierung und Internationalisierung der Polizei, Frankfurt/Main 2006, S. 47 ff; ausführlich auch Wagner, Wolfgang: Polizei ohne wirksame Kontrolle? In: Möllers, Martin H. W. / van Ooyen, Robert Chr. (Hrsg.), Europäisierung und Internationalisierung der Polizei, Frankfurt/Main 2006, S. 100 ff.

43 Zum Auftrag des Konvents: Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa: Vorwort. In: Internetabfrage vom 24.09.2007 um 00:40 Uhr unter : http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/cv00850.de03.pdf.

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