Förderung von Waldumweltmaßnahmen aus dem Fonds zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER)

Zusammenfassung

Die vorliegende Arbeit beleuchtet Möglichkeiten der Förderung von Naturschutzvorhaben im Wald, im Besonderen unter dem Fördertitel Waldumweltmaßnahmen des ELER-Fonds. Um ein vertieftes Verständnis zu ermöglichen, wird die aktuelle Förderlandschaft der Europäischen Union skizziert und der ELER-Fonds in die Gemeinsame Agrarpolitik eingeordnet. Möglichkeiten zur Finanzierung von Waldnaturschutzprojekten außerhalb des ELER-Fonds werden aufgezeigt. Letzterer wird jedoch als von der EU ausersehene Hauptfinanzierungsquelle für Umwelt- und Naturschutzmaßnahmen vertiefend betrachtet und das Mehrebenensystem der Förderung (europaweit – national – regional) erläutert. Auf jeder der Ebenen erfolgt eine Einführung in die in Deutschland bestehenden Regelwerke. Besonderes Augenmerk liegt dabei auf Schwerpunkt 2 des ELER: Verbesserung von Umwelt und Landschaft. Die in diesem Schwerpunkt förderfähigen Maßnahmen werden zusammenfassend beschrieben und die Bedingungen der Förderung dargelegt sowie die Umsetzung in den deutschen Bundesländern aufgezeigt. Für einen der Fördertitel, Waldumweltmaßnahmen, werden die Details der Förderung herausgearbeitet. Weitere für den Waldnaturschutz relevante Fördertitel werden auf allen Ebenen angesprochen.

Die Entwicklungsprogramme der Bundesländer Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen/Bremen werden kurz zusammengefasst. Ausführlich ist die Darstellung der Fördermöglichkeiten in Schwerpunkt 2 und besonders der Waldumweltmaßnahmen. Wieder werden alternative ELER-Fördertitel betrachtet. In diesen Ländern werden weitergehend die relevanten Landesförderrichtlinien analysiert, die die politischen Programme in für Antragsteller gültige Regelungen umsetzen. Die Details zur Beantragung von Fördermitteln für Waldumweltmaßnahmen werden eruiert und im Sinne eines Handlungsleitfadens für potenzielle Antragsteller aufbereitet. Das Potenzial der NABU-Stiftung Nationales Naturerbe für die Beantragung von Waldumweltmaßnahmen wird ermittelt. In Niedersachsen wird ein konkretes Projekt im NABU-Schutzgebiet Heerter See vorbereitet.

Im Ergebnis wird festgestellt, dass die außer dem ELER betrachteten Finanzierungsinstrumente der EU keine Breitenwirkung für den Waldnaturschutz haben: Die Möglichkeiten der finanzstarken Strukturfonds werden von den Ländern nicht umgesetzt. Der Europäische Fischereifonds ist seinem Wesen nach nur sehr bedingt geeignet und das speziell für Naturschutzvorhaben aufgelegte Programm LIFE ist mit nur geringen Mitteln ausgestattet und konzentriert sich auf Leuchtturmprojekte. Der ELER-Fonds soll die Hauptfinanzquelle der Umweltmaßnahmen in der EU sein, ist jedoch innerhalb der Gemeinsamen Agrarpolitik und gegenüber den Strukturfonds ebenfalls mit relativ geringen Mitteln ausgestattet. Waldumweltmaßnahmen sind in Deutschland nicht auf nationaler Ebene kofinanzierbar, die Mitfinanzierung muss von den Bundesländern allein getragen werden. Nur sechs Länder bieten Waldumweltmaßnahmen in ihren Entwicklungsprogrammen an. Von den alternativen Fördertiteln für Waldnaturschutzvorhaben werden zwei von fast allen Bundesländern programmiert; allerdings sind diese sehr breit und ermöglichen Waldnaturschutz nur als eine von vielen Teilmaßnahmen.

Die tatsächliche Beantragung von Waldumweltmaßnahmen ist in dreien dieser sechs Länder aus verwaltungstechnischen Gründen bis dato nicht möglich. Das Antragsverfahren in den untersuchten Ländern Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen ist kompliziert, die Auflagen der EU sind hoch und bergen schwer kalkulierbare Risiken für Waldbesitzer. Die Höhe der Fördersätze kompensiert dies nicht, so dass eine Förderung für den durchschnittlichen Privatwaldbesitzer mit im Mittel 2,5 ha Wald nicht lohnt. Es ist fraglich, ob Waldumweltmaßnahmen in der derzeitigen Ausgestaltung die mit ihnen verbundenen Ziele erreichen können.

Schlagwörter:

EU-Förderung, Gemeinsame Agrarpolitik / GAP, ELER, Waldumweltmaßnahme, Waldnaturschutz, Vertragsnaturschutz

Inhaltsverzeichnis

  Zusammenfassung  3

  Abbildungsverzeichnis  6

Tabellenverzeichnis 7   

  Abkürzungsverzeichnis  8

1  Einleitung  11

2  Zielstellung und Methodik  13

3  Naturschutzförderung in der Europäischen Union  15

3.1  Allgemeine Fördergrundsätze und Mehrebenenpolitik  15

3.2  Förderinstrumente der Europäischen Union  16

3.2.1  Struktur und Kohäsionsfonds  16

3.2.2  Europäischer Fischereifonds  20

3.2.3  LIFE  21

3.3  Zusammenfassung und Bewertung  23

4  Der Fonds zur Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER)  25

4.1  Europäische Ebene  25

4.1.1  Einordnung in die Gemeinsame Agrarpolitik  25

4.1.2  Die ELER-Programmperiode 2007 2013  29

4.1.2.2  Strategische Leitlinien der Gemeinschaft  32

4.1.2.3  Schwerpunkt 2: Verbesserung von Umwelt und Landschaft  35

4.1.2.4  Waldumweltmaßnahmen  39

4.1.2.5  Waldnaturschutz in anderen ELER-Fördertiteln  40

4.2  Nationale Ebene  41

4.2.1  Überblick  41

4.2.1.1  Nationaler Strategieplan  41

4.2.1.2  Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz  43

4.2.1.3  Nationale Rahmenregelung  45

4.2.2  Schwerpunkt 2: Verbesserung von Umwelt und Landschaft  46

4.2.3  Waldumweltmaßnahmen  49

4.2.4  Waldnaturschutz in anderen ELER-Fördertiteln  50

4.3  Länderebene  50

4.3.1  Überblick  50

4.3.2  Schwerpunkt 2: Verbesserung von Umwelt und Landschaft  53

4.3.3  Waldumweltmaßnahmen  55

4.3.4  Waldnaturschutz in anderen ELER-Fördertiteln  57

4.4  Zusammenfassung und Bewertung  57

5  Operationalisierung der Fördermöglichkeiten von Waldumweltmaßnahmen für die NABU-Stiftung  

  Nationales Naturerbe in den Ländern Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen  61

5.1  NABU-Stiftung Nationales Naturerbe  61

5.2  Waldumweltmaßnahmen in Mecklenburg-Vorpommern  62

5.2.1  Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum  62

5.2.1.2  Schwerpunkt 2: Verbesserung von Umwelt und Landschaft  67

5.2.1.3  Waldumweltmaßnahmen  71

5.2.1.4  Waldnaturschutz in anderen ELER-Fördertiteln  72

5.2.2  Operationalisierung für die NABU-Stiftung Nationales Naturerbe  74

5.2.2.1  Förderrichtlinie des Landes und Antragstellung  74

5.2.2.2  Potenziale für die NABU-Stiftung  78

5.3  Waldumweltmaßnahmen in Niedersachsen  79

5.3.1  Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum  79

5.3.1.2  Schwerpunkt 2: Verbesserung von Umwelt und Landschaft  85

5.3.1.3  Waldumweltmaßnahmen  88

5.3.1.4  Waldnaturschutz in anderen ELER-Fördertiteln  89

5.3.2  Operationalisierung für die NABU-Stiftung Nationales Naturerbe  91

5.3.2.1  Förderrichtlinie des Landes und Antragstellung  91

5.3.2.2  Potenziale für die NABU-Stiftung  95

5.3.2.3  Prozessschutz am Heerter See  96

5.4  Zusammenfassung und Bewertung  97

6  Fazit und Ausblick  99

  Literatur und Quellen  101

Anhang   113

Abbildungsverzeichnis

  Abb 1: Mehrebenenpolitik der EU-Förderung  16

  Abb 2: Förderfähigkeit deutscher Regionen nach dem Konvergenz bzw Beschäftigungsziel  17

  Abb 3: Förderkulisse des Kohäsionsfonds 2007 2013  19

  Abb 4: Die Säulen der Gemeinsamen Agrarpolitik  26

  Abb 5: Mittelverteilung des EU-Haushalts 2007 2013 auf die Politikbereiche  26

  Abb 6: Benachteiligte Gebiete in der EU  28

  Abb 7: Achsen der ELER-Förderung 2007 2013  30

  Abb 8: Gewichtung der Schwerpunkte in den Ländern  52

  Abb 9: NABU-Schutzgebiete in Deutschland  61

  Abb 10: Gebiete mit mittlerem oder hohem Waldbrandrisiko in Norddeutschland  70

  Abb 11: Forstämter des Landes Mecklenburg-Vorpommern  74

  Abb 12: Zielregionen und Waldbrandrisikogebiete in Niedersachsen  80

  Abb 13: Dienststellen der Landwirtschaftskammer Niedersachsen  91

  Abb 14: NABU-Schutzgebiet Heerter See  96

Tabellenverzeichnis

  Tab 1: Mittelvolumen der Ersten und Zweiten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik 2007 2013  27

  Tab 2: Maßnahmen zur Förderung auf landwirtschaftlichen Flächen nach ELER-VO  36

  Tab 3: Maßnahmen zur Förderung auf bewaldeten Flächen nach ELER-VO  37

  Tab 4: ELER-Mittel in Deutschland 2007 2013  41

  Tab 5: Maßnahmen zur Förderung auf landwirtschaftlichen Flächen nach NRR-D  47

  Tab 6: Maßnahmen zur Förderung auf bewaldeten Fläche nach NRR-D  48

  Tab 7: EU-Finanzmittel für ländliche Entwicklung in den Bundesländern  51

  Tab 8: In den Ländern angebotene Maßnahmen im Schwerpunkt 2  54

  Tab 9: Waldumweltmaßnahmen in den Ländern  56

  Tab 10: EU-Mittel aus dem ELER-Fonds in Mecklenburg-Vorpommern 2007 2013  62

  Tab 11: Angebotene Maßnahmen in Mecklenburg-Vorpommern  66

  Tab 12: Maßnahmen zur Förderung auf landwirtschaftlichen Flächen in Mecklenburg-Vorpommern  68

  Tab 13: Maßnahmen zur Förderung auf bewaldeten Flächen in Mecklenburg-Vorpommern  69

  Tab 14: Waldumweltmaßnahmen in Mecklenburg-Vorpommern nach EPLR  71

  Tab 15: Waldumweltmaßnahmen in Mecklenburg-Vorpommern nach Landesförderrichtlinie  75

  Tab 16: Schutzgebiete der NABU-Stiftung Nationales Naturerbe in Mecklenburg-Vorpommern  78

  Tab 17: EU-Mittel aus dem ELER-Fonds in Niedersachsen und Bremen 2007 2013  79

  Tab 18: Angebotene Maßnahmen in Niedersachsen  84

  Tab 19: Maßnahmen zur Förderung auf landwirtschaftlichen Flächen in Niedersachsen  86

  Tab 20: Maßnahmen zur Förderung auf bewaldeten Flächen in Niedersachsen  87

  Tab 21: Waldumweltmaßnahmen in Niedersachsen nach PROFIL  88

  Tab 22: Waldumweltmaßnahmen in Niedersachsen nach Landesförderrichtlinie  92

  Tab 23: Schutzgebiete der NABU-Stiftung Nationales Naturerbe in Niedersachsen  95

Abkürzungsverzeichnis

  AUM - Agrarumweltmaßnahmen  

  AusglLeistG - Ausgleichsleistungsgesetz  

  BfN - Bundesamt für Naturschutz  

  BLE - Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung  

  BMELV - Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz  

  BMU - Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit  

  BMVEL - Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft  

  BMWi - Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie  

  BVVG - Bodenverwertungs- und VerwaltungsGmbH  

  - Convention on Biological Diversity / Internationales Übereinkommen über die CBD  

  biologische Vielfalt  

  CC - Cross-Compliance  

  DVO - Durchführungsverordnung  

  DVS - Deutsche Vernetzungsstelle Ländliche Räume  

  EFF - Europäischer Fischereifonds  

  EFRE - Europäischer Fonds für regionale Entwicklung  

  EGFL - Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft  

  ELER - Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen  

  Raumes  

  EPLR - Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum  

  EPLR-MV - Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum Mecklenburg-Vorpommern  

  ESF - Europäischer Sozialfonds  

  FFH - Fauna-Flora-Habitat (FFH-Richtlinie)  

  FILET - FörderInitiative Ländliche Entwicklung in Thüringen  

  GAK - Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz  

  GAP - Gemeinsame Agrarpolitik  

  GD - Generaldirektion  

  GLES - Gebietsbezogene lokale Entwicklungsstrategie  

  GVE - Großvieheinheit  

  ha - Hektar  

  LAG - Lokale Aktionsgemeinschaft  

  LEADER - Liaison entre actions de dévelopement de l´économie rurale / Verbindung zwischen  

  Aktionen zur Entwicklung der ländlichen Wirtschaft  

  LF - Landwirtschaftliche Nutzfläche  

  LWaldG-MV - Waldgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern  

  Mio - Million  

  ML - Niedersächsisches Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft,  

  Verbraucherschutz und Landesentwicklung  

MLU - Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt Sachsen-Anhalt MLUV-Bbg - Ministerium für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz

des Landes Brandenburg MLUV-MV - Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz Mecklenburg-Vorpommern Mrd.

NPI NRR NRR-D NSG NSP NSP-D NWaldLG - Niedersächsisches Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung OP - Operationelles Programm PLANAK PROFIL RL SPA SWOT TEN TMLNU UAP UNB VO WRRL WUM - Waldumweltmaßnahmen

1 Einleitung

Die Europäische Union steht in Bezug auf Naturschutz vor gewaltigen Herausforderungen. Mit der Schaffung des Schutzgebietsnetzes Natura 2000 (RL 92/43/EWG), welches Vogelschutz- (SPA) und Flora-Fauna-Habitat-Gebiete (FFH; RL 79/409/EWG bzw. RL 92/43/EWG) integriert, den Verpflichtungen aus der Wasserrahmenrichtlinie (RL 2000/60/EG) und den Vorgaben der EU-Biodiversitätsstrategie haben sich die Mitgliedsstaaten große Aufgaben vorgenommen. Die Bewältigung dieser Aufgaben kann nicht rein ordnungspolitisch, also über Ge- und Verbote, erfolgen. Nur in Kombination mit marktwirtschaftlichen Instrumenten und freiwilligen Vereinbarungen mit den betroffenen Akteuren besteht Aussicht auf Erfolg.

Ein zentraler Baustein zur Umsetzung von Naturschutz in der Fläche sind seit 1992 Agrarumweltmaßnahmen, bei denen finanzielle Einbußen infolge freiwilliger Naturschutzverpflichtungen der Landnutzer durch Zuschüsse kompensiert werden. Für die Forstwirtschaft als zweitgrößte Landnutzungsform existierte jedoch bis zur letzten Förderperiode kein entsprechender Fördertatbestand. In Anerkenntnis der hohen Bedeutung von Wäldern hinsichtlich der Erhaltungsziele von Natura 2000, für die Verwirklichung der Biodiversitätsstrategie, ihres Beitrags zum Klimaschutz und als Element zur Umsetzung der Forststrategie wurde für die aktuelle Förderperiode 2007-2013 mit Waldumweltmaßnahmen ein äquivalenter Fördertitel geschaffen.

Deutschland betrachtet sich gerne als Vorreiter im Bereich Umweltschutz und hat sich im Jahr 2008 als Gastgeber der 9. Vertragsstaatenkonferenz des internationalen Übereinkommens über die biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity: CBD) mit dem Themenschwerpunkt Wälder auch durch die Zusage von 500 Mio € zusätzlicher Mittel für den internationalen Waldschutz hervorgetan. Im heimischen Wald hingegen sind die Hausaufgaben nicht gemacht: Eine aktuelle Studie zur Zukunft des Waldes in Deutschland (BRÜGGEMANN et al. 2009) fordert eine neue Waldpolitik, um für die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts gewappnet zu sein (WALDZUKÜNFTE 2009). Besonders im Hinblick auf den Naturschutz im Wald bescheinigt auch der BUND (2009) der deutschen Forstwirtschaft erhebliche Defizite.

Die Umsetzung des neu geschaffenen Fördertitels Waldumweltmaßnahmen könnte also in Deutschland eine Chance sein. Private Waldbesitzer wie die NABU-Stiftung Nationales Naturerbe stehen bereit, die genannten Ziele und darüber hinausgehende Naturschutzvorhaben in ihren Wäldern mit Hilfe der Förderung zu verwirklichen.

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2 Zielstellung und Methodik

Die vorliegende Arbeit verfolgt zwei Ziele: Zum einen soll das grundsätzliche System der EU-Förderung und insbesondere des Fonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER) dargestellt und in zwei Bundesländern die konkrete Umsetzung auf Landesebene nachgezeichnet werden. Dazu werden die entsprechenden EU-Verordnungen und ihre Umsetzung auf europäischer, nationaler und auf Länderebene analysiert. Einer einführenden Betrachtung schließt sich jeweils eine detailliertere Übersicht über Schwerpunkt 2 des ELER an, bevor schließlich der Fördertitel Waldumweltmaßnahmen weiter vertieft wird und ein Ausblick auf weitere, für die Finanzierung von Waldnaturschutzvorhaben geeignete Fördertitel gewährt wird. Vorangestellt ist ein kurzer Überblick über Förderungsalternativen aus anderen EU-Finanzierungsquellen: Erstens sind diese teilweise auch für Naturschutzförderung einsetzbar und zweitens greift der jüngere ELER-Fonds teilweise auf dort angelegte Strukturen zurück, deren Kenntnis das Verständnis der ELER-Förderung erleichtert. Diese Arbeit kann und will jedoch kein Kompendium für Naturschutzfördermöglichkeiten aus allen EU-Fonds sein.

Zum anderen wird der neue Fördertitel Waldumweltmaßnahmen in Hinsicht auf seine Anwendbarkeit für Privatwaldbesitzer in den beiden deutschen Bundesländern Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen am Beispiel der NABU-Stiftung Nationales Naturerbe beleuchtet. Die Entwicklungsprogramme dieser beiden Länder werden kurz vorgestellt und unter besonderer Berücksichtigung von Schwerpunkt 2 und vertiefend der Waldumweltmaßnahmen beschrieben. Es erfolgt eine detaillierte Darstellung der Integration europarechtlicher Vorgaben in konkrete, an Antragsteller gerichtete Förderrichtlinien. Diese werden im Sinne eines Handlungsleitfadens für Waldbesitzer aufgearbeitet und mit einem konkreten Beispiel illustriert. Abschließend werden die Ergebnisse bewertet und ein Ausblick für die zukünftige Entwicklung von Waldumweltmaßnahmen gegeben.

Die Darstellung der ELER-Förderung beruht in erster Linie auf einer umfänglichen Auswertung von Primärquellen. Sekundärliteratur zum Thema EU-Förderung ist zwar reichlich verfügbar, kommt jedoch in den meisten Fällen nicht über eine oberflächliche Darstellung für eine breite Öffentlichkeit hinaus. Vertiefende Analysen konzentrieren sich auf sehr schmale Teilaspekte. Daher wurden für die Darstellung der Förderung auf europäischer, nationaler und auf Länderebene die jeweils relevanten Originalverordnungen, Richtlinien, Pläne, Gesetze und Berichte ausgewertet. Lediglich für den Ausblick auf weitere für Waldnaturschutz nutzbare Fördertitel und die synoptische Übersicht der Umsetzung in den Bundesländern konnte auf bestehende Analysen zurückgegriffen werden. Für die Skizze der anderen EU-Fonds sowie die Exkurse zu den umzusetzenden Politikbereichen standen gute Einführungen der jeweiligen Instanzen zur Verfügung.

Wesentlich für das Verständnis dieser Quellen und die tatsächliche Auslegung der Regelwerke waren eine Vielzahl an Gesprächen mit den zuständigen Experten in den Ministerien auf Bundes- und Landesebene sowie mit den Förderstellen der Länder. Darüber hinaus ergänzen zahlreiche Internetquellen die auf diese Weise gewonnenen Ergebnisse. Die Angaben zur NABU-Stiftung Nationales Naturerbe entstammen der stiftungseigenen Liegenschaftsverwaltung, soweit sie nicht über die oben geschilderten Wege gewonnen wurden.

Ein besonderes Problem betrifft die veröffentlichten Zahlen zur Förderung: Je nach Intention des Autors bzw. Verfügbarkeit der Daten werden in unterschiedlichen Quellen voneinander abweichende Zahlen genannt, die aus der Verwendung verschiedener Bezugsjahre bei der Abdiskontierung bzw. aus der Angabe in laufenden Preisen resultieren. Häufig werden die Bezugsjahre 2004 und 2006 bzw. die Formel „laufende Preise“ angegeben. Eine Harmonisierung der Zahlenbasis wäre theoretisch möglich gewesen, hätte jedoch den Umfang der Arbeit überschritten. Da die Abweichungen außerdem vergleichsweise gering sind und die Wiedergabe der Zahlen lediglich einen Eindruck der Dimension der Förderung vermitteln soll, wird auf die Nennung der Bezugsjahre oder gar eine Harmonisierung der Zahlenbasis verzichtet.

Bestimmte Aussagen wiederholen sich zum Teil in den jeweils vertiefenden Kapiteln. Diese Redundanz ist dem Wesen des Fördersystems geschuldet und wird beibehalten. Im Sinne eines glatteren Leseflusses ohne eine Vielzahl von Querverweisen mag sie als Erleichterung begriffen werden; darüber hinaus wird so das auszugsweise Lesen einzelner Kapitel ermöglicht.

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3 Naturschutzförderung in der Europäischen Union

Zur besseren Politikintegration und zur Vermeidung von Förderüberschneidungen hat sich die Europäische Kommission gegen die Einrichtung eigener Finanzierungsinstrumente zur Umsetzung ihrer Ziele im Natur- und Umweltschutzbereich entschieden; eine Ausnahme bildet die Gemeinschaftsinitiative LIFE. Vielmehr wurden diese Fördertatbestände bewusst in die bestehenden Fonds integriert (EUROPA 2008b). In diesem Kapitel werden einige Möglichkeiten zur Finanzierung von Naturschutzmaßnahmen aus eben diesen Fonds aufgezeigt; dem ELER-Fonds als Hauptfinanzierungsquelle für Naturschutz- und speziell für Waldumweltmaßnahmen ist das anschließende Kapitel 4 gewidmet. Zum besseren Verständnis der Fördermodalitäten wird jedoch zuerst eine kurze Einführung in die Förderpraxis der Europäischen Union gegeben.

3.1 Allgemeine Fördergrundsätze und Mehrebenenpolitik

Bei mit öffentlichen Mitteln geförderten Projekten ist oftmals recht nebulos von „EU-Förderung“ die Rede. Konkretere Angaben finden sich im Impressum von geförderten Veröffentlichungen oder z. B. auf Hinweistafeln geförderter Naturschutzprojekte, wo es etwa heißt: „gefördert durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes“. So richtig diese Aussagen in Bezug auf die Herkunft eines Teils der eingesetzten Fördergelder sind, so wenig ¹ implizieren sie einen direkten Kontakt des Antragstellers mit Organen der Europäischen Union. Vielmehr werden die seitens der EU aufgelegten Förderprogramme in Kooperation mit den nationalen und regionalen Behörden, den Wirtschafts- und Sozialpartnern und Nichtregierungsorganisationen (Partnerschaftsprinzip) über die Nationalstaaten und deren Verwaltungseinheiten heruntergebrochen und an regionale Besonderheiten angepasst, um vom Wissen vor Ort zu profitieren und so eine größtmögliche Zielerreichung sicherzustellen. Im Sinne des Subsidiaritätsprinzips wird die Entscheidung über Mittelvergabe und Kontrolle über Mittelverwendung auf die tiefstmögliche Verwaltungsebene übertragen. Fördermittel werden im Rahmen mehrjähriger Programme (Programmprinzip) und oftmals nur in Ergänzung zu nationalen bzw. regionalen Mitteln vergeben (Prinzip der Kofinanzierung) und dürfen diese auch nicht verdrängen bzw. teilweise ersetzen (Additionalitätsprinzip). Regelmäßige Bewertungen der Zielerreichung der Programme erlauben Kurskorrekturen (Evaluationsprinzip) und erfolgen nicht nur nach Programmende (ex-post-Bewertung), sondern auch während ihrer Laufzeit (Monitoring) und im Hinblick auf zu erwartende Ergebnisse auch schon vor Programmbeginn (ex-ante-Bewertung).

Die Umsetzung der Förderung erfolgt also auf mehreren Ebenen (sog. Mehrebenenpolitik), wie Abb. 1 verdeutlicht: Auf Europäischer Ebene werden die Verordnungen über die Finanzierungsinstrumente erlassen, die zur Umsetzung der Gemeinschaftspolitiken nötig sind. Diese Verordnungen stecken den Rahmen ab, innerhalb dessen sich die Förderung bewegt. Da sie für alle 27 Mitgliedsstaaten gleichermaßen gelten, ist der Abstraktionsgrad der Verordnungen relativ hoch. Die Mitgliedsstaaten sind aufgefordert, aus diesem Rahmen die für ihre spezifischen Probleme relevanten Teile zu identifizieren und in nationalen Strategieplänen konkretere Angaben zur Umsetzung der Förderziele zu machen (Nationale Ebene). Diese Strategiepläne auf nationaler Ebene dienen wiederum als Leitlinie für die Operationellen Programme (OP) bzw. Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum (EPLR), die für thematisch oder regional begrenzte Gebiete die jeweils relevanten Förderbereiche weiter operationalisieren (Länderebene). Sowohl die nationalen Strategiepläne wie auch die Programme sind von der Europäischen Kommission zu genehmigen.

Auf Basis der Operationellen Programme werden schließlich die eigentlichen Förderrichtlinien erlassen, die eine Beantragung der Mittel ermöglichen. Diese Förderrichtlinien können das gesamte Programm umfassen oder aber nur Teilbereiche, so dass das jeweilige Programm in mehreren Förderrichtlinien umgesetzt wird. Eine Rückkopplung der Ebenen ergibt sich durch turnusmäßige Bewertungen, die an die nächsthöhere Instanz gemeldet werden und dort eine Anpassung der Regularien ermöglichen.

1

Eine Ausnahme von der hier beschriebenen Förderpraxis stellt das Programm LIFE dar (vgl. Kap. 3.2.3).

15

Abb. 1: Mehrebenenpolitik der EU-Förderung

Quelle: Eigene Darstellung Eine Erweiterung der Mehrebenenpolitik um eine regionale und eine Projektebene findet sich beim ELER-Fonds (vgl. Kap. 4.1.2.1): Das dort implementierte LEADER-Konzept delegiert die Entscheidung über die Mittelbewilligung für bestimmte Vorhaben auf die regionale Ebene: Selbst konstituierte Lokale Aktionsgruppen (LAG) formulieren, ausgehend vom regionalen Entwicklungspotenzial, sog. gebietsbezogene lokale Entwicklungsstrategien (GLES), welche diejenigen Fördertatbestände der Programme konkretisieren, die das regionale Potenzial zur Entfaltung bringen können. Die GLES sind von den jeweiligen Länderbehörden zu genehmigen und werden über konkrete Projekte umgesetzt (Projektebene), die von der LAG auf Grundlage der GLES bewilligt werden. Die Rückkopplung ergibt sich über die (oft fakultative) Mitgliedschaft der Antragsteller in der LAG.

3.2 Förderinstrumente der Europäischen Union

3.2.1 Struktur- und Kohäsionsfonds

Unter dem Stichwort Kohäsionspolitik subsumiert die Europäische Union in den allgemeinen Bestimmungen über Struktur- und Kohäsionsfonds alle Bemühungen durch die „der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt der erweiterten Europäischen Union gestärkt […und] die wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Disparitäten verringert werden“ (VO (EG) Nr. 1083/2006, Art. 3). Die Umsetzung erfolgt über drei Fonds: den Kohäsionsfonds (VO (EG) Nr. 1084/2006) sowie die beiden sog. Strukturfonds Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE, VO (EG) Nr. 1080/2006) und Europäischer Sozialfonds (ESF, VO (EG) Nr. 1081/2006).

Die Strukturfonds zählen zur Wirtschaftspolitik der Europäischen Union und sind Instrumente zur Finanzierung strategischer wirtschaftspolitischer Ziele (im Gegensatz zur kurz- bis mittelfristig orientierten Konjunkturpolitik). Hauptaufgabe ist es, durch den Ausgleich strukturbedingter Nachteile wirtschaftlich schwächerer Regionen den Zusammenhalt innerhalb der Gemeinschaft zu stärken (Kohäsion). Dazu werden die Regionen Europas in zwei Hauptzielgebiete unterteilt und in Hinsicht auf drei Ziele gefördert (vgl. GD Regionalpolitik 2008):

Regionen mit einem Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf von weniger als 75 % des EU-25-

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² werden nach dem Konvergenzziel bzw. als „Konvergenzregionen“ (auch: Ziel-1-Mittelwertes ³ Regionen) besonders gefördert. Regionen mit einem BIP von weniger als 82,19 % des Durchschnitts kommen als sog. Übergangsregionen oder "phasing-out"-Regionen ebenfalls in den Genuss der Sonderförderung des Konvergenzziels. Mit 81,5 % erhält diese Förderung des Konvergenzziels den Hauptanteil des Budgets der EU-Strukturpolitik.

Die übrigen Regionen fallen unter das Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ (kurz: „Beschäftigungsziel“, auch: Ziel-2-Regionen oder Nicht-Konvergenzregionen) und werden mit 16% des Budgets gefördert. Wie aus Abb. 2 ersichtlich, zählen in Deutschland die neuen Bundesländer zu den Konvergenzregionen, mit Ausnahme der phasing-out-Regionen in Süd-Brandenburg und des Großraums Halle-Leipzig. Berlin und die alten Länder hingegen sind nach dem Beschäftigungsziel förderfähig; dort fällt lediglich die Region Lüneburg unter die Übergangsregelung.

Abb. 2: Förderfähigkeit deutscher Regionen nach dem Konvergenz- bzw. Beschäftigungsziel Quelle: GD Regionalpolitik o. Dat. (verändert) Das dritte Ziel, „Europäische territoriale Zusammenarbeit“, soll grenzüberschreitende und transnationale Projekte fördern und ist mit 2,5 % des Budgets vergleichsweise gering ausgestattet. In den Jahren 2009 und 2012 erstatten die Mitgliedsstaaten der Kommission Bericht über den Beitrag der geförderten Projekte zur Zielerreichung der Fonds.

Die Förderung erfolgt auf Projektbasis, die Fördersätze bewegen sich zwischen 50 und 85 % der förderfähigen Projektkosten. Für alle 27 Mitgliedsstaaten sind für die Strukturfonds im Förderzeitraum

² EU-25 steht für die Europäische Union mit 25 Mitgliedsstaaten – die Abkürzung wird entsprechend deren Anzahl variiert. ³ Dieser Wert entspricht 75 % des Pro-Kopf-BIPs der EU-15.

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2007-2013 insgesamt 347.410 Mio € eingeplant. Davon entfallen auf Deutschland ca. 26,3 Mrd. €: 15,3 Mrd. € für die neuen Bundesländer, 799 Mio € für die Region Lüneburg, für die übrigen Regionen nach dem Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ 9,4 Mrd. € und 851 Mio € für Projekte der europäischen territorialen Zusammenarbeit (vgl. GD WETTBEWERB 2008 und BMWi 2008). Diese werden über den deutschen Nationalen Strategischen Rahmenplan (BMWi 2007) auf 36 Operationelle Programme (OP) verteilt: Je ein OP für den ESF und den EFRE in jedem Bundesland sowie separat für die Region Lüneburg, zusätzlich zwei bundesweite OP zu Verkehr in Konvergenzregionen (EFRE) und zur Kombination der Förderung nach Konvergenzziel und nach Beschäftigungsziel (ESF) (vgl. GD Regionalpolitik 2008). Die Umsetzung des EFRE obliegt dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, die des ESF dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales.

Trotz der klaren Ausrichtung auf Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung der beiden Strukturfonds können diese doch auch zur Finanzierung von Naturschutzmaßnahmen eingesetzt werden: Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE, VO (EG) Nr. 1080/2006; im Folgenden: EFRE-VO) dient der Umsetzung des Art. 176 EG-Vertrag und soll zur „strukturellen Anpassung der rückständigen Gebiete […] beitragen“ (ebd.). Die Palette der förderfähigen Maßnahmen (sog. Prioritäten) reicht von vielfältiger Unterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen bis hin zu Infrastrukturgroßprojekten (Art. 4-6 EFRE-VO). Aus dem breiten Spektrum sind für den Naturschutz besonders relevant:

o Umwelt (Art. 4 (2) und Art. 5 (2) EFRE-VO)

Technischer Umweltschutz, aber auch Förderung der Artenvielfalt und Investitionen im Zusammenhang mit Natura 2000 sowie Sanierung von belasteten Gebieten o Tourismus (Art. 4 (6) und Art. 5 (2) EFRE-VO)

Schutz und Aufwertung des Naturerbes

o Transnationale Zusammenarbeit im Umweltbereich (Art. 6 (2) b) EFRE-VO)

Schutz und nachhaltige Bewirtschaftung aquatischer Ökosysteme, Schutz und Aufwertung des Naturerbes Indirekt sind Naturschutzziele über eine Vielzahl anderer Prioritäten förderfähig. So können bspw. Managementpläne zum Umgang mit natürlichen und technologischen Risiken (förderfähig nach Art. 4 (4) EFRE-VO) auch die Auswirkungen auf Natur und Landschaft vermindern; Investitionen im Bildungsbereich zur Erhöhung der Lebensqualität (Art. 4 (10) EFRE-VO) können Umweltbildungsmaßnahmen und damit Wertschätzung und daraus resultierenden schonenden Umgang mit Natur beinhalten.

Der Europäische Sozialfonds (ESF, VO (EG) Nr. 1081/2006; im Folgenden: ESF-VO) setzt die beschäftigungspolitischen Ziele aus Art. 162 EG-Vertrag um. Aus- und Weiterbildung sollen die Wiederaufnahme von Beschäftigungsverhältnissen ermöglichen bzw. vor deren Verlust schützen. Dazu stellt Art. 3 der ESF-VO den Mitgliedsstaaten 15 Bündel von Maßnahmen zur Auswahl, die je nach Bedürfnislage in die Nationalen Strategiepläne übernommen werden können. Für den Naturschutz von besonderer Bedeutung ist Art. 3 (2) b) ESF-VO, der auch die Stärkung der Kapazität von Institutionen im Bereich Umwelt vorsieht. Förderfähig sind u. a. Studien und Gutachten sowie Koordinierungsmechanismen zur Konzeption politischer Strategien und Programme sowie der Aufbau von Kapazitäten zur Durchführung derselben. Wieder können Naturschutzbelange indirekt auch von anderen Maßnahmenbereichen profitieren: Über Art. 3 (2) a) ESF-VO sind bspw. Postgraduiertenstudiengänge und Weiterbildung von Forschern förderfähig, die natürlich auch neues Wissen im Bereich Naturschutz generieren können.

Naturschutzmaßnahmen im Wald sind damit grundsätzlich nach beiden Strukturfonds förderfähig, solange die betreffenden Flächen in die Gebietskulisse von Natura 2000 fallen bzw. als Naturerbe anerkannt sind. Gleichwohl ist der EFRE eher technisch-wirtschaftlich ausgerichtet, so dass die betreffenden Artikel in den Operationellen Programmen eher in Richtung technischer Umweltschutz ausgestaltet werden. Über den ESF wäre die Finanzierung von Monitoring und Projektstellen im Waldnaturschutz denkbar, nicht jedoch klassische Pflege- oder Biotopentwicklungsmaßnahmen.

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⁴ Als notwendige Voraussetzung für einen funktionierenden gemeinsamen Binnenmarkt mit freiem Zugang zu allen Märkten für Güter, Dienstleistungen und Arbeitskraft wurde in den 1980er Jahren das Vorhandensein europaweiter Verkehrs-, Telekommunikations- und Energienetze erkannt. Da dieser gemeinsame Binnenmarkt wesentliches Element des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhaltes der Gemeinschaft ist, wird seither der Ausbau dieser sog. Transeuropäsichen Netze (TEN) als Teil der Struktur- und Kohäsionspolitik vorangetrieben (vgl. Europäische Kommission 2008c).

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3.2.2 Europäischer Fischereifonds

Der Europäische Fischereifonds (EFF; VO (EG) Nr. 1198/2006; im Folgenden: EFF-VO) dient der Umsetzung der Gemeinsamen Fischereipolitik (Erwägungsgrund 5 EFF-VO). Deren Ziel ist es, „im Rahmen einer nachhaltigen Entwicklung […] eine nachhaltige Nutzung der lebenden aquatischen Ressourcen und eine nachhaltige Aquakultur zu gewährleisten“ (Erwägungsgrund 2 EFF-VO). Aufgrund der „besonderen Eigenart“ (Erwägungsgrund 4 EFF-VO) des Fischereisektors wurde dazu mit dem EFF ein eigener Fonds aufgelegt, statt die Finanzierung über die vorher genannten Strukturfonds abzusichern. Wie diese ist der EFF nach dem Subsidiaritätsprinzip organisiert, d. h. die Vorgaben der Verordnung über den EFF werden in Nationale Strategiepläne übernommen (Art. 15 EFF-VO), die ihrerseits Grundlage für je ein das gesamte Staatsgebiet betreffende Operationelles Programm (OP) bilden (Art. 17 (1) EFF-VO). Diese OP sind von der Kommission zu genehmigen (Art. 17 (6) EFF-VO) und enthalten, aufbauend auf eine Situationsanalyse, spezifische Ziele für jede der im EFF festgelegten Prioritätenachsen sowie Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele (Art. 20 EFF-VO). Der EFF nennt fünf Prioritätenachsen:

1. Prioritätenachse 1: Maßnahmen zur Anpassung der gemeinschaftlichen Fischereiflotte (Art. 21-27 EFF-VO) Hierunter fallen Maßnahmen zur Umrüstung der Flotte zur Steigerung der Selektivität beim Fang im Sinne einer nachhaltigeren Nutzung der Ressourcen, zur vorübergehenden oder endgültigen Stilllegung von Fangkapazitäten, Vorruhestandsregelungen und Qualifizierungsmaßnahmen für Beschäftigte im Fischereisektor.

2. Prioritätenachse 2: Aquakultur, Binnenfischerei, Verarbeitung und Vermarktung von Erzeugnissen der Fischerei und der Aquakultur (Art. 28-35 EFF-VO) Diese Prioritätenachse bündelt im Bereich der Aquakultur Maßnahmen hinsichtlich des Aufbaus von Kapazitäten für kleine und mittlere Unternehmen und Ausgleichszahlungen für umweltschonende Produktionsmethoden. Für die Binnenschifferei sind Investitionen für bessere Arbeits- oder Hygienebedingungen in der Produktion förderfähig. Bei beiden Produktionsmethoden kommt die Förderung der Absatzwege in Betracht.

3. Prioritätenachse 3: Maßnahmen von gemeinsamem Interesse (Art. 36-42 EFF-VO) Von gemeinsamem Interesse sind sog. kollektive Aktionen zum Ressourcenschutz (selektive Fangmethoden), zur Erhöhung der Lebensmittel- und Arbeitssicherheit, der Weiterbildung u. a.. Daneben sind Maßnahmen zum Schutz und zur Entwicklung der Wasserfauna und -flora förderfähig sowie die Erschließung neuer Absatzwege, Investitionen in Fischereihäfen und die Umnutzung von Fischereifahrzeugen.

4. Prioritätenachse 4: Nachhaltige Entwicklung der Fischwirtschaftsgebiete (Art. 43-45 EFF-VO) Zur sozioökonomischen Sicherung der Fischwirtschaftsgebiete werden Maßnahmen angeboten, die auf die Erhöhung der Wertschöpfung bzw. die Erschließung alternativer Einkommensmöglichkeiten und auf die Verbesserung der Umweltsituation im Küstenbereich abzielen.

5. Prioritätenachse 5: Technische Hilfe (Art. 46 EFF-VO) Zur Umsetzung der Vorschriften der EFF, wie die Erstellung des Nationalen Strategieplans und der Operationellen Programme, die Begleitung und Bewertung der durchgeführten Maßnahmen und die Vernetzung der Akteure kann in geringem Maße Förderung als technische Hilfe gewährt werden. Grundsätzlich fällt das gesamte Gebiet der Europäischen Union in die Förderkulisse des EFF (Art. 2 (1) EFF-VO). Die Förderhöhe schwankt je nach Prioritätenachse, Lage des Gebietes (Regionen ⁵ innerhalb oder außerhalb des Konvergenzzieles bzw. Regionen in äußerster Randlage des Mittelempfängers (öffentlich oder privat) zwischen 20 % und 100 % (Anh. II EFF-VO). Eine gleichzeitige Finanzierung aus anderen Förderinstrumenten der EU ist ausgeschlossen (Art. 54 EFF-

5

Dies sind die französischen Übersee-Departements, die Azoren, Madeira und die Kanarischen Inseln, die nach Art. 349 des Vertrages aufgrund ihrer „besonderen Merkmale und Zwänge“ (Art. 349 EG-Vertrag) bestimmte Vergünstigungen erhalten.

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VO). Der EFF ist 2007-2013 EU-weit mit rund 3,85 Mrd. € ausgestattet (Anh. I EFF-VO). Auf Deutschland entfallen davon für den gesamten Zeitraum lediglich 155,8 Mio € (GD FISCHEREI 2008). Für die Umsetzung ist das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) zuständig. Als Förderkulisse werden im Operationellen Programm alle Bundesländer mit Ausnahme des Saarlandes definiert (BMELV 2007a).

Naturschutzförderung ist damit nach mehreren Prioritätenachsen möglich: Teilweise sind entsprechende Maßnahmen direkt und als Eigenzweck förderfähig, z. B. deckt Art. 38 EFF-VO (Schutz und Entwicklung der Wasserfauna und –flora) in Prioritätenachse 3 die Sanierung von Binnengewässern und Art. 30 EFF-VO (Umweltschutzmaßnahmen in der Aquakultur) aus Prioritätenachse 2 regelt Ausgleichszahlungen für freiwillige Umweltschutzverpflichtungen (im Grunde Vertragsnaturschutz in der Fischerei). Andere Maßnahmen wie Investitionen in selektive Fangmethoden (Art. 25 EFF-VO in Prioritätenachse 1) dienen vordergründig dem langfristigen Erhalt der Fischerei, haben aber eindeutigen Umweltnutzen (Ressourcenschonung). Vorruhestands-regelungen (Art. 27 EFF-VO in Prioritätenachse 1) und Maßnahmen zur Diversifizierung (Art. 44 EFF-VO in Prioritätenachse 4) sind (sozio-)ökonomisch motiviert, haben jedoch durch die Entlastung der Fanggewässer indirekten Umweltnutzen. Mit seiner vergleichsweise geringen Mittelausstattung (europaweit und insbesondere in Deutschland) und dem stark sektoralen Ansatz mit der Bindung an Gewässer ist der EFF jedoch als Finanzierungsquelle für Naturschutzmaßnahmen nur eingeschränkt nutzbar. Maßnahmen im Wald sind höchstens im Kontext semiaquatischer Biotopstrukturen (Flussauen) denkbar.

3.2.3 LIFE

⁶ Die Gemeinschaftsinitiative LIFE wurde 1992 als spezielles Finanzierungsinstrument für Naturschutzmaßnahmen ins Leben gerufen (VO (EG) Nr. 614/2007; im Folgenden: LIFE-VO), da die bestehenden „Finanzierungsinstrumente der Gemeinschaft […] nicht alle Umweltprioritäten“ (Erwägungsgrund 2 LIFE-VO) abdecken. Ziel von LIFE ist die „Umsetzung, Aktualisierung und Weiterentwicklung der Umweltpolitik und des Umweltrechts der Gemeinschaft, einschließlich der Einbeziehung der Umweltbelange in andere Politikbereiche […] insbesondere die Umsetzung des

6. UAP [Umweltaktionsprogrammes]“ (Art. 1 (2) LIFE-VO).

Wie auch die oben beschriebenen Fonds gliedert sich LIFE in Programmphasen. Nach LIFE I (19921995), LIFE II (1996-1999) und LIFE III (2000-2006) wird das Programm in der aktuellen Förderperiode als LIFE+ fortgeführt (vlg. BfN 2008). Art. 4 der LIFE-VO definiert drei Teilbereiche:

1. Natur und Biologische Vielfalt (Art. 4 (2) LIFE-VO) Projekte zum Schutz und zur Erhaltung gefährdeter Arten und Lebensräume

2. Umweltpolitik und Verwaltungspraxis (Art. 4 (3) LIFE-VO) Projekte zur Entwicklung innovativer Konzepte, Methoden und Instrumente zur Umsetzung der Umweltziele der Gemeinschaft

3. Information und Kommunikation (Art. 4 (4) LIFE-VO) Projekte zur Sensibilisierung und Information für Umweltfragen

Für jeden Teilbereich werden in einem strategischen Mehrjahresprogramm (Anh. II LIFE-VO) prioritäre Maßnahmen genannt. Die Mitgliedsstaaten können (müssen aber nicht) eigene Prioritätenlisten erstellen und bei der Kommission einreichen. Von dieser Möglichkeit haben neun Mitgliedsstaaten Gebrauch gemacht; Deutschland ist nicht darunter (vgl. GD UMWELT 2009a). Auf dieser Basis ruft die ⁷ Kommission alljährlich zum Einreichen von Projektanträgen auf , über die sie auch entscheidet (im Unterschied zu den vorher beschriebenen Fonds, bei denen die Entscheidung über Förderung auf nachgeordnete Ebenen delegiert wird; Art. 6 LIFE-VO). Förderfähige Projekte müssen neben

6

Gemeinschaftsinitiativen sind spezialisierte Förderprogramme abseits der großen Fonds, mit denen Lücken in der Förderlandschaft geschlossen werden und die durch ihre teilweise unkonventionellen Förderbedingungen durchaus Experimentalcharakter haben (vgl. auch LEADER, Kap. 4.1.2.1).

7

Der Aufruf für 2009 mit einem Gesamtvolumen von 250 mio € erging am 15.05.2009 (vgl. GD UMWELT 2009b).

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technischer und finanzieller Kohärenz und einem klar erkennbaren Beitrag zum Ziel von LIFE (s.o.) mindestens eines der folgenden Kriterien erfüllen (Art. 3 (2) LIFE-VO) und dürfen nicht aus anderen Instrumenten kofinanzierbar sein (Erwägungsgrund 5 LIFE-VO):

o Vorbildliches Verfahren oder Demonstrationsprojekt zum Schutz wildlebender Vogelarten oder natürlicher Lebensräume o Innovativer oder Demonstrations-Charakter

o Schutz vor Waldbränden durch Sensibilisierung oder Schulung

o Umfassende und langfristige Überwachung von Wäldern und ökologischen Wechselwirkungen

Für den Förderzeitraum 2007-2013 stehen insgesamt 2.143,41 Mio € zur Verfügung (Art. 10 LIFE-VO), die entsprechend eines differenzierten Schlüssels auf Basis der Einwohnerzahl und des Anteils an Natura-2000-Gebieten auf die Mitgliedsstaaten verteilt werden (Art. 6 (2) LIFE-VO). Die genaue

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Mittelzuweisung ist auch von der Höhe der beantragten Projekte abhängig; das Bundesministerium für Umwelt (BMU) schätzt den für deutsche Projekte zur Verfügung stehenden Betrag auf insgesamt 194,66 Mio € (BMU 2008). Die Förderung erfolgt als Vergabe öffentlicher Aufträge oder als Kofinanzierung mit bis zu 50% der zuschussfähigen Kosten, für Projekte zum Schutz prioritärer Arten und Lebensräume gemäß FFH- oder Vogelschutzrichtlinie bis zu 75% (Art. 5 (3) LIFE-VO). Mindestens 78% der Haushaltsmittel sollen für die unmittelbare Projektförderung eingesetzt werden (Art. 6 (1) LIFE-VO), davon mindestens 50% für den Teilbereich „Natur und biologische Vielfalt“ (Art.10 (4) LIFE-VO). 15% sind für transnationale Projekte vorgesehen (Art. 6 (7) LIFE-VO). Begünstigte der Förderung können sowohl öffentliche als auch private Organisationen oder Einzelakteure sein (Art. 7 LIFE-VO). Aufgrund der bei der Kommission zentralisierten Programmsteuerung gibt es keine bundesweite Programmbehörde; eine Übersicht über die Ansprechpartner in den Bundesländern gewährt das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU 2009a).

In Deutschland gab es seit 1992 248 LIFE-Projekte (vgl. GD UMWELT 2009c). In der laufenden Förderperiode wurden bislang 143 neue Projekte mit einem Gesamtvolumen von 186 Mio € bewilligt, davon elf in Deutschland (vgl. GD UMWELT 2008).

Mit der exklusiven Ausrichtung auf Umweltschutzziele stellt das Programm LIFE+ einen wichtigen Baustein in der EU-Umweltschutzförderung dar. Waldbezogene Projekte sind grundsätzlich in allen Facetten denkbar. Einschränkend wirken jedoch die Bedingungen für die Projektauswahl (nur innovative bzw. Demonstrationsprojekte) und die vergleichsweise geringe Mittelausstattung, so dass dem Programm zwar Leuchtturmfunktion zukommt, es aber keine Breitenwirkung entfalten kann.

3.3 Zusammenfassung und Bewertung

Die bisher betrachteten Finanzierungsquellen sind von unterschiedlicher Bedeutung für den Naturschutz. Gegenüber den mit insgesamt 347,4 Mrd. € ausgestatteten Stukturfonds verblassen die verfügbaren Mittel des EFF (3,85 Mrd. €) und von LIFE (2,14 Mrd. €), allerdings stehen die letztgenannten Mittel exklusiv für Naturschutzförderung zur Verfügung. Einschränkungen ergeben sich aus den hohen Ansprüchen an förderfähige Projekte, so dass LIFE als regelmäßige Finanzierungsquelle für altbewährte und wiederkehrende Maßnahmen ausscheidet. Der EFF ist mit knapp doppelt so hohem Finanzvolumen unterfüttert, bedient jedoch als rein sektoraler Fonds Naturschutzmaßnahmen nur als einen von vielen Fördergegenständen und ist auf aquatische Ökosysteme beschränkt.

Die hohe Finanzkraft der Strukturfonds dient ebenfalls nicht hauptsächlich Umwelt- und Naturschutzzielen. Zwar werden explizite Maßnahmen für diesen Bereich genannt und viel andere Maßnahmen bergen indirekten Nutzen für Umwelt und Natur. Entscheidend für die Umsetzung ist jedoch die Integration der auf Europäischer Ebene angebotenen Maßnahmen in die nationalen Strategien und Operationellen Programme. Ähnlich wie beim Kohäsionsfonds, dessen angebotener Umweltschwerpunkt von den begünstigten Staaten nur ansatzweise übernommen wurde, ist auch bei den Strukturfonds eine mangelnde Integration der Naturschutzförderung auf diesen Ebenen zu konstatieren (vgl. WWF 2007).

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4 Der Fonds zur Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER)

Dem Fonds zur Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER) mit seinem eigenen Schwerpunkt Umwelt und Landschaft kommt die Hauptlast bei der Finanzierung der Umweltziele der Gemeinschaft zu. Er ist Teil der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), deren ansatzweise Kenntnis für das Verständnis der ELER-Förderung unverzichtbar ist. Eine kurze Einführung in die GAP geht der Darstellung des ELER-Systems unter besonderer Berücksichtigung von Waldumweltmaßnahmen auf europäischer, nationaler und auf Ebene der deutschen Bundesländer voran.

4.1 Europäische Ebene

4.1.1 Einordnung in die Gemeinsame Agrarpolitik

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ist einer der ältesten Politikbereiche der Europäischen Union und neben der Kohäsionspolitik der zweite große Posten im Haushalt der Gemeinschaft (vgl. Abb. 5). Ins Leben gerufen zur gemeinsamen Bekämpfung der Nahrungsmittelknappheit nach Ende des Zweiten Weltkrieges, beschränkte sich die GAP auch dann noch auf die Förderung der Produktion (Markt- und Preispolitik), als der Mangel überwunden war: Schlagwörter wie Butterberge und Milchseen sind in böser Erinnerung. Mit der Ausweisung von sog. benachteiligten Gebieten, in denen die landwirtschaftliche Bewirtschaftung nur durch besondere Förderung erhalten werden konnte, wurde in den 1970er Jahren ein erstes Element raumbezogener Förderung geschaffen (vgl. Exkurs). In den 1990er Jahren gelang durch die teilweise Ablösung der Preisgarantien durch Direktzahlungen ⁸ (McSherry-Reform ) der erste Schritt hin zur Entkoppelung der Produktion von der staatlich finanzierten Sicherung landwirtschaftlicher Betriebe. Gleichzeitig wurden auf Grundlage der VO (EWG) 2078/92 (Agrarumweltmaßnahmen: AUM) bereitgestellt: „Zur gemeinsamen Agrarpolitik gehört die Beachtung der Umweltschutzbelange“ (VO (EWG) 2078/92, Erwägungsgrund 1).

Mit der Agenda 2000 (Europäischer Rat 1999) wurde die GAP auf zwei sog. Säulen (oder Pfeiler) gestellt (vgl. Abb. 4). Die Maßnahmen zur Sicherung der Einkommen von Landwirten (Markt- und Preispolitik) bildeten fortan die Erste Säule, die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raumes die Zweite Säule. Hier sollen die Funktion der Landnutzung für Landschaft und Umwelt honoriert und gleichzeitig ländliche Räume jenseits agrarischer Produktion gefördert werden. Damit trägt die Zweite Säule wie die Struktur- und Kohäsionsfonds zum Konvergenzziel bei. Mit der Reform der GAP 20032005 schließlich wurde der Weg geebnet für die vollständige Entkoppelung von Produktion und staatlichen Finanzhilfen. Gleichzeitig wurden Direktzahlungen an die Einhaltung bestimmter Mindeststandards hinsichtlich Umwelt- und Tierschutz sowie Lebens- und Futtermittelsicherheit gekoppelt (cross-compliance: im Folgenden CC). Zur Stärkung der neu eingeführten Zweiten Säule der GAP wurde eine schrittweise Mittelverschiebung von der Ersten hin zur Zweiten Säule ⁹ beschlossen (sog. Modulation ; vgl. GD Landwirtschaft 2006).

In der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21.06.2006 wurden schließlich mit den beiden Fonds Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER) für jede Säule ein eigenes Finanzierungsinstrument geschaffen (EUROPA 2008c).

⁸ Alternativ wird die Schreibweise MacSharry verwendet.

⁹ Art. 4 der VO 1259/1999 über Regelungen für Direktzahlungen erlaubte diese Mittelverschiebung auf freiwilliger Basis (bis 20%) bereits früher. Allerdings erfolgt die Modulation auf europäischer Ebene, d. h. die durch Kürzung der Direktzahlungen in den Mitgliedsstaaten freiwerdenden Mittel werden auf europäischer Ebene umverteilt, nicht innerhalb der Nationalstaaten. Es wird ein Rückfluss von 80 % der Modulationsmittel in die jeweiligen Staaten garantiert (VO 1782/2003, Art. 10), die übrigen 20% sind im schlechtesten Fall „verloren“. Die Anwendung der Regelung ist verhalten.

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Abb. 4: Die Säulen der Gemeinsamen Agrarpolitik

Quelle: Eigene Darstellung Mit 43 % bilden die Ausgaben zum Erhalt der natürlichen Ressourcen den derzeit zweitgrößten Posten des Finanzrahmens der EU (vgl. Abb 5). Darin enthalten sind Ausgaben für Fischerei und den Fonds LIFE+, die jedoch zusammen nur ca. 1 % der Ausgaben vereinen (EUROPÄISCHE KOMMISSION 2008a).

10 Abb. 5: Mittelverteilung des EU-Haushalts 2007-2013 auf die Politikbereiche Quelle: EUROPÄISCHE KOMMISSION (o. Dat.)

¹⁰ Die zu 100 fehlenden 5,9 % werden für Verwaltungsaufgaben eingesetzt (EUROPÄISCHE KOMMISSION o. Dat.).

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Die verbleibenden 42 % stehen also für die GAP zur Verfügung. Die Verteilung auf die beiden Säulen für die Förderperiode 2007-2013 und das Primat der 1. Säule verdeutlicht Tabelle 1 (ohne Modulation, ohne health-check; Angaben in Mio €):

Tab. 1: Mittelvolumen der Ersten und Zweiten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik 2007-2013

Quelle: Eigene Darstellung nach KOM (2006) 4024, geändert durch KOM (2009) 14 und KOM (2006) 410

Im Jahr 2008 erfolgte mit dem sog. health-check (oder Gesundheitscheck) eine planmäßige Überprüfung der GAP-Reform von 2003, um die GAP noch weiter auf eine nachhaltige Entwicklung hin zu orientieren. Zentrale Fragen waren die Überprüfung der Direktzahlungen und Marktstützungsinstrumente sowie die Bewältigung neuer Herausforderungen in den Bereichen Klima, Biodiversität, Wasser und Erneuerbare Energien (vlg. EUROPA 2008a). Dazu beschloss der Agrarministerrat am 20.11.2008 neben weiteren Entkoppelungen und diversen kleineren Änderungen im Bereich der Marktintervention das Auslaufen der Milchquote zu April 2015 und die Abschaffung der Flächenstilllegung, deren ökologische Vorteile jedoch durch Änderungen der cross-compliance-Regelungen erhalten bleiben sollen (vgl. EUROPÄISCHE KOMMISSION 2008b). Um den besonderen Herausforderungen hinsichtlich Klima, Biodiversität, Wasser und Erneuerbare Energien sowie der notwendigen Umstrukturierung der Milchwirtschaft begegnen zu können, schlägt der mit VO (EG) Nr. 74/2009 der ELER-Verordnung hinzugefügte Art. 16a die Aufnahme spezifischer Vorhaben in diesen Bereichen (health-check-Vorhaben) in die Programme zur Umsetzung der ELER-Verordnung vor. Zur Finanzierung wurde die Modulationsregelung ausgeweitet: Die ursprüngliche Verschiebung von 5% der Mittel für Direktzahlungen ab 5.000 € aus der Ersten Säule in die Zweite Säule in den Jahren 2007-2013 (vgl. Art. 10 VO (EG) Nr. 1782/2003) wird ab 2009 schrittweise bis auf 10% im Jahr 2012 angehoben; zusätzlich ist ein Abschlag von 4% bei Zahlungen ab 300.000 € vorzunehmen (Art. 7 VO (EG) Nr. 73/2009). Ein Teil der zusätzlich frei werdenden Mittel ist ausschließlich für health-check-Vorhaben einzusetzen (Art. 69 Abs. 5 a) ELER-VO). Als zusätzlicher Anreiz wurden die Kofinanzierungssätze für diese Maßnahmen erhöht (Art. 70 Abs. 4 ELER-VO; Details s. Kap. 4.2.2).

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