Inhaltsverzeichnis  2

Inhaltsverzeichnis

  Abbildungs-und Tabellenverzeichnis  5

  Abkürzungsverzeichnis.  6

  Einleitung.  8

  Bedeutung des Themas  8

  Fragestellung und Ziele der Arbeit  10

  Methodik.  12

  Gliederung der Arbeit  13

1  Ansatz.  15

1.1  Forschungsstandanalyse.  15

1.2  Der analytische Bezugsrahmen.  18

1.2.1  Rahmenbedingungen.  20

1.2.2  Problemstruktur  21

1.2.3  Akteure.  23

1.3  Zusammenfassung  25

2  Instrumente zur Förderung erneuerbarer Energien.  26

2.1  Bewertungskriterien.  26

2.2  Die Modelle im Überblick  27

2.2.1  Das Ausschreibungsmodell.  27

2.2.2  Das Quotenmodell  28

2.2.3  Die Einspeisevergütung  29

2.3  Vergleich der Instrumente.  29

2.4  Zusammenfassung  30

3  Die Förderinstrumente in Deutschland  31

3.1  Ökonomisch-technische Rahmenbedingungen.  31

3.1.1  Definition und Potentiale erneuerbarer Energien in Deutschland  31

3.1.2  Entwicklung der erneuerbaren Energien.  32

3.1.3  Stromerzeugung und Verbrauch  34

3.1.4  Struktur der Stromwirtschaft  36

3.2  Politische-institutionelle Rahmenbedingungen  38

3.2.1  Staatsstruktur  38

3.2.2  Partizipation und Interessenvermittlung  39

3.2.3  Kompetenzverteilung in der Energiepolitik.  40

3.3  Problemstruktur  40

3  3 1 Problemdruck  40

  Inhaltsverzeichnis  3

3.3.2  Restriktionen.  42

3.4  Akteure.  44

3.4.1  Politische Akteure.  44

3.4.2  Wirtschaftliche Akteure  45

3.4.3  Gesellschaftliche Akteure  47

3.5  Prozessanalyse  47

3.5.1  Situation vor der gesetzlichen Regelung der Einspeisevergütung.  47

3.5.2  Einspeisevergütung im Stromeinspeisegesetz (1990-1998)  48

3.5.3  Einspeisevergütung im novellierten Stromeinspeisegesetz (1998-2000)  49

3.5.4  Einspeisevergütung im Erneuerbare-Energien-Gesetz (ab 2000)  49

3.6  Zusammenfassung  50

4  Die Förderinstrumente in Großbritannien.  53

4.1  Ökonomisch-technische Rahmenbedingungen.  53

4.1.1  Definition und Potentiale erneuerbarer Energien in Großbritannien.  53

4.1.2  Entwicklung der erneuerbaren Energien.  54

4.1.3  Stromerzeugung und Verbrauch  56

4.1.4  Struktur der Stromwirtschaft  58

4.2  Politisch-institutionelle Rahmenbedingungen  60

4.2.1  Staatsstruktur  60

4.2.2  Partizipation und Interessenvermittlung  61

4.2.3  Kompetenzverteilung in der Energiepolitik.  61

4.3  Problemstruktur  62

4.3.1  Problemdruck.  62

4.3.2  Restriktionen.  64

4.4  Akteure.  65

4.4.1  Politische Akteure.  65

4.4.2  Wirtschaftliche Akteure  67

4.4.3  Gesellschaftliche Akteure  68

4.5  Prozessanalyse  69

4.5.1  Situation vor Einführung des Ausschreibungsmodells.  69

4.5.2  Ausschreibungssystem der Non Fossil Fuel Obligation (1990-1998)  69

4.5.3  Übergang zum Quotenmodell Renewable Obligation (ab 2002)  72

4.6  Zusammenfassung  74

5  Die Förderinstrumente in den Niederlanden  76

5.1  Ökonomische und technische Rahmenbedingungen  76

5.1.1  Definition und Potential erneuerbarer Energien in den Niederlanden.  76

5.1.2  Entwicklung der erneuerbaren Energien.  77

5.1.3  Stromerzeugung und Verbrauch  79

5  1 4 Struktur der Stromwirtschaft  81

  Inhaltsverzeichnis  4

5.2  Politisch-institutionelle Rahmenbedingungen  83

5.2.1  Staatsstruktur  83

5.2.2  Partizipation und Interessenvermittlung  84

5.2.3  Kompetenzverteilung in der Energiepolitik.  84

5.3  Problemstruktur  84

5.3.1  Problemdruck.  84

5.3.2  Restriktionen.  87

5.4  Akteure.  88

5.4.1  Politische Akteure.  88

5.4.2  Wirtschaftliche Akteure  89

5.4.3  Gesellschaftliche Akteure  90

5.5  Prozessanalyse  91

5.5.1  Freiwillige Vereinbarungen in Umweltplänen  91

5.5.2  Quotenmodell mit Grüne-Label-System (1998-2000)  92

5.5.3  Übergang zum Quotenmodell mit Grüne-Zertifikate-System (ab 2001)  93

5.6  Zusammenfassung  96

6  Vergleich der Ergebnisse.  98

6.1  Ökonomisch-technische Rahmenbedingungen.  98

6.2  Politisch-institutionelle Rahmenbedingungen  100

6.3  Problemstruktur  102

6.4  Akteure.  105

6.5  Ursachen für die Wahl der energiepolitischen Instrumente in Deutschland,  

  Großbritannien und den Niederlanden  107

6.6  Ansätze zur Verallgemeinerung der Aussagen  110

7  Zusammenfassung und Ausblick.  114

8  Literaturverzeichnis  116

  Abbildungs- und Tabellenverzeichnis  

  Abbildungsverzeichnis  

  Abb. 1-1: Beziehung der Variablen  

  Abb. 1-2: Stakeholder Interessen bei der Ausgestaltung von EE-Förderinstrumenten.  

  Abb. 3-1: Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien (TWh) in Deutschland und ihr  

  Anteil an der Gesamtstromerzeugung ( )  

  Abb. 3-2: Stromnachfrage verschiedener Sektoren in Deutschland im Jahr 2000.  

  Abb. 4-1: Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien (TWh) in Großbritannien und ihr  

  Anteil an der Gesamtstromerzeugung ( )  

  Abb. 4-2: Stromnachfrage verschiedener Sektoren in Großbritannien im Jahr 2001  

  Abb. 5-1: Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien (TWh) in den Niederlanden und  

  ihr Anteil an der Gesamtstromerzeugung ( )  

  Abb. 5-2: Stromnachfrage verschiedener Sektoren in den Niederlanden im Jahr 1998  

  Tabellenverzeichnis  

  Tab. 0-1: Ausgewählte Wirtschaftsdaten für Deutschland, Großbritannien und die  

  Niederlande  

  Tab. 3-1: Energiebilanz Deutschland  

  Tab. 4-1: Energiebilanz Großbritannien.  

  Tab 5-1: Energiebilanz Niederlande  

Abkürzungsverzeichnis 6

Abkürzungsverzeichnis

AER Algemene Energieraad BDI Bundesverband der deutschen Industrie

BGBl BIP BMWi BMU cherheit

BVG BWEA CBI CEGB CDA CDU CO 2 Kohlendioxid CSU Christlich Soziale Union D`66 Democraten 66

DEFRA DEWI DM Deutsche Mark

DLR DTI DTLR EC ECN EE EEG EG EGV EnBW EnWG EP EPSRC EU EuGH EVU EWI EWG FDP FFL GG GuD GW IEA IG Bergbau kW KWK LPF MAP Minez Ministerie van Economische Zaken

^{Abkürzungsverzeichnis 7} Mio. Million

Mrd. MW NABU NETA NFFO NGC NGOs Novem OECD OFFER Ofgem o. V. p Pence

PIU Pf PV Photovoltaik

PvdA PVE RECS REB RO RPA RS Rechtssache

RWE SEP Samenwerkende Elektriciteits Producenten

SER SFV SKE SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands

StrEinspG SPRU toe TW UBA Umweltbundesamt

VAMIL VDEW VIK VDN Verband deutscher Netzbetreiber

VROM beheer

VVD WWF WI ZEW

Einleitung 8

Einleitung

In der vorliegenden Arbeit wird untersucht, welche Instrumente zur Förderung erneuerbarer Energien in verschiedenen europäischen Ländern gewählt wurden, um den Anteil der erneuerbaren Energien an der Stromerzeugung zu erhöhen. Dabei liegt der Fokus auf den Gründen, die sich für die Wahl eines Förderinstruments - aus einer Reihe von möglichen Instrumenten - finden lassen. Es wird die These vertreten, dass es Faktoren gibt, die die Instrumentenwahl beeinflussen. Da ein Zeitraum von über zehn Jahren betrachtet wird (1990-2002) ist auch relevant, ob die Entscheidung für ein Instrument Bestand hatte, oder ob im Laufe der Jahre ein anderes Instrument gewählt wurde und welche Gründe sich dafür finden lassen.

Bedeutung des Themas

Politische Akteure sehen sich zunehmend vor die Frage gestellt, mit welchen Strategien sie dem weltweit wachsenden Energiebedarf und den damit verbundenen Folgeproblemen begegnen können, insbesondere dem Anstieg der CO 2 -Konzentration in der Atmosphäre und der Endlichkeit fossiler Brennstoffe. Von den energiebedingten CO 2 -Emissionen im Jahr 1999 in Deutschland in Höhe von 833 Mio. t entfielen 43 % (357 Mio. t) auf den Bereich Energieerzeugung und -umwandlung, 22 % auf den Bereich Transport und Verkehr und ca. 15 % auf die privaten Haushalte; die restlichen 21 % verteilen sich auf Industrie, Handel, Dienstleistungen und Gewerbe (vgl. BMWI 2001b:74). Da die Energieerzeugung und -umwandlung für den größten Teil der CO 2 -Emissionen verantwortlich ist, erscheint es sinnvoll, hier mit Einsparmaßnahmen anzusetzen. Dafür gibt es mehrere Optionen: Die meistdiskutierten sind Energieeinspar- und Energieeffizienzstrategien sowie der Einsatz ¹ von erneuerbaren Energien (EE) . Regenerative Energien zu fördern ist unter rein volks-

dukt) oft nicht der kostengünstigste Weg (vgl. DÜNGEN 1993:42), aber angesichts der endlichen fossilen Ressourcen wird langfristig ein Übergang zu einem neuen Energiesystem unausweichlich sein. Daher werden die EE seit einigen Jahren langsam in den Markt eingeführt, um einen radikalen Wechsel bei der Energieversorgung in einigen Jahrzehnten zu vermeiden.

¹ Unter EE werden im folgenden Wind- und Wasserkraft, solare Strahlungsenergie, Geothermie, Biomasse, sowie Deponie-, Klär- und Grubengas verstanden, analog zu §1 Erneuerbare-Energien-Gesetz (vgl. EEG 2000). Für die betrachteten Länder gilt die jeweils vorgestellte nationale Definition von EE. Die Begriffe regenerative Energien und alternative Energiequellen werden synonym verwendet.

Einleitung 9

Ein weiterer Grund für das Interesse politischer Entscheider, bereits jetzt EE zu fördern, ist der erwartete strategische Vorteil der Länder im internationalen Wettbewerb, die bereits Erfahrung mit diesen Technologien gewinnen und Industriezweige rund um EE aufbauen konnten (vgl. ESPEY 2001:13).

Im Folgenden werden nur Instrumente betrachtet, die zur Erhöhung des Anteils der EE an der Stromerzeugung und des Stromverbrauchs eingesetzt werden. Instrumente, die den Einsatz regenerativer Energieträger wie z. B. Geothermie oder Solarthermie zur Wärmeerzeugung vorantreiben, spielen in der Analyse keine Rolle. Zunächst ist relevant, welche supranationalen, in diesem Fall europäischen, Vorgaben zur Förderung der EE existieren. Die Europäische Union (EU) bezeichnet die Förderung der EE als wesentlichen Baustein ihrer Energie- und Klimapolitik. 1996 stieß die Europäische Kommission (EC) mit einem Grünbuch die Diskussion über eine europaweit einheitliche Förderregelung an, ein Jahr später fasste sie die Vorschläge in einem Weißbuch zusammen (vgl. EC 1996, EC 1997). Als Ergebnis wurde 2001 die Richtlinie zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien im Elektrizitätsbinnenmarkt erlassen, die bis Oktober 2003 in den Mitgliedsstaaten umgesetzt sein muss (vgl. Richtlinie 2001/77/EG). Die Union und die Mitgliedstaaten sind sich einig in ihrem Bestreben, erneuerbare Energien zu fördern, da „deren Nutzung zum Umweltschutz und zur nachhaltigen Entwicklung beiträgt“ (Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 1). Darüber hinaus wird erwartet, dass sich Beschäftigungsmöglichkeiten auf lokaler Ebene ergeben, die sich auf den sozialen Zusammenhalt positiv auswirken, dass die Nutzung erneuerbarer Energien zur Versorgungssicherheit beiträgt und die Voraussetzungen dafür schafft, dass die Zielvorgaben von Kyoto rascher erreicht werden (vgl. Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 1).

Die Forderung, erneuerbare Energieträger vermehrt einzusetzen, begründet die EC mit mehreren Argumenten, neben dem geringeren CO 2 -Ausstoß insbesondere auch mit dem energiepolitischen Ziel der Versorgungssicherheit. Sie kommt zu dem Schluss, dass „nur mit Hilfe effizienter Technologien zur Nutzung erneuerbarer Energien (...) der Tendenz zu

einer immer größeren Energieabhängigkeit Einhalt geboten werden [kann]“ (EC 2001:22).

Mittelfristig sind die erneuerbaren Energiequellen die einzigen Energieträger, bei denen die EU unter den gegebenen Umständen einen gewissen Handlungsspielraum zur Vergrößerung des Angebots hat. Alle verfügbaren Öl-, Gas- und Kohlevorkommen sind weitgehend erschlossen, neue Funde bedeutenden Ausmaßes werden nicht erwartet (vgl. EC 2001:45). Das Ziel der EC lautet, den Anteil der EE an der Primärenergienutzung auf 12 % und an der Stromerzeugung auf 22 % bis zum Jahre 2010 zu erhöhen (vgl. EC 2001:5). Im

Einleitung 10

Jahr 2001 trugen die EE insgesamt 14 % zur Stromproduktion in der EU bei (vgl. STIF- TUNG ENERGIEFORSCHUNGBADEN-WÜRTTEMBERG 2001:I-234).

Fragestellung und Ziele der Arbeit

Dass Förderinstrumente eingesetzt werden müssen, um EE wirtschaftlich attraktiver zu machen und die oben genannten Ziele erreichen zu können, wird in der EU nicht angezweifelt (vgl. Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 1). Innerhalb der Mitgliedsländer sind jedoch individuelle Förderregelungen in verschiedenen Ausprägungen und Kombinationen umgesetzt worden. In der Literatur wird diskutiert, ob die nationalen Fördermaßnahmen beibehalten oder ob diese Regelungen nach einer angemessenen Übergangszeit harmonisiert werden sollten, um einen funktionierenden Elektrizitätsbinnenmarkt zu gewährleisten (vgl. KARSTENS 1999:188 sowie FALKE 2002:100). Eine Harmonisierung der Förderregelungen auf lange Sicht wird für unerlässlich gehalten, da sonst Kompatibilitätsprobleme im internationalen Verbund bestehen bleiben (vgl. MADLENER/STAGL 2001:53 sowie KÜHN ^{ET AL.} 1999:14).

Im Wettbewerb der Fördersysteme scheint innerhalb des sich entwickelnden Elektrizitätsbinnenmarktes der EU noch kein Favorit gefunden zu sein. Zwar startete 1996 das Europäische Parlament eine Initiative zur Durchsetzung einer europäischen Einspeisevergütung, die aber genauso scheiterte wie der inoffizielle Richtlinienentwurf der EC im Jahr 1998, der die Einführung einer europaweiten Quotenregelung vorsah (vgl. BUSCH 2003:16-17). In der Erläuterung zur Richtlinie zur Förderung der Stromerzeugung aus EE wird betont, dass die „auf nationaler Ebene unterschiedliche[n] Systeme zur Unterstützung erneuerbarer Energiequellen; hierzu zählen grüne Zertifikate, Investitionsbeihilfen, Steuerbefreiungen oder -erleichterungen, Steuererstattungen und direkte Preisstützungssysteme“ zunächst weiterexistieren sollen (Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 14). Für die Entscheidung über einen Gemeinschaftsrahmen sei es in Anbetracht der begrenzten Erfahrung mit den einzelstaatlichen Systemen noch zu früh (vgl. Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 15). Die EC stellt für 2005 in Aussicht, gleichzeitig mit der Vorlage des Berichts über die bisherigen Erfahrungen auch einen Vorschlag für die Schaffung eines gemeinschaftlichen Rahmens zu unterbreiten (vgl. Richtlinie 2001/77/EG, Art. 4, Abs. 2). In Abs. 16 wird zur Entscheidung über einen Gemeinschaftsrahmen ausgeführt: „Dieser Vorschlag sollte zur Erfüllung der nationalen Richtziele beitragen, mit den Prinzipien des Elektrizitätsbinnenmarktes vereinbar sein, den Besonderheiten der verschiedenen erneuerbaren Energiequellen und den unterschiedlichen Technologien wie auch den geografischen Unterschieden Rechnung tragen. Er sollte ferner

Einleitung 11

die Nutzung erneuerbarer Energiequellen wirksam begünstigen und einfach sowie möglichst effizient, insbesondere kosteneffizient, sein“ (Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 16). BUSCH sieht in dieser Formulierung eine implizite Bevorzugung des Quotenmodells mit Zertifikatehandel aufgrund der Kriterien der Wettbewerbs- und Marktkonformität. Er erklärt diese Präferenz durch die Kompatibilität dieses EE-Quotensystems mit einem System handelbarer Emissionszertifikate (vgl. BUSCH 2003:18-19).

Diese Arbeit will keinen Beitrag zur Diskussion leisten, welches Förderinstrument sich als gesamteuropäisches empfiehlt. Vielmehr wird untersucht, warum sich nicht alle Länder in Europa trotz der gleichen Herausforderung - Erhöhung des Anteils der EE an der Stromerzeugung - für das gleiche Instrument entschieden haben und die EU nun vor der Aufgabe steht, die Regelungen zu harmonisieren. Daher steht im Mittelpunkt dieser Diplomarbeit die Analyse der Ursachen für die Wahl von unterschiedlichen Fördermaßnahmen in drei EU-Mitgliedsländern. Aus einer Beobachterperspektive heraus wird der Frage nachgegangen werden, warum ein Fördermodell gewählt wurde und sich eventuell gegen alternative Ansätze durchsetzen konnte.

Die hier durchgeführte Analyse beschränkt sich nicht auf den Prozess der Instrumentenwahl, sondern stellt Ausgangssituation und Rahmenbedingungen in den Ländern vor. Bereits die Organisation for Economic Co-Operation and Development (OECD) stellte in ihrem Bericht zum Stand der umweltökonomischen Instrumentendiskussion fest: „Much of the original debate on economic instruments had remained too remote from the realities of

economic process and the policy arena. A more pragmatic approach […] should recognize

that differences in policy context and historical backgrounds and in operational elements related to the implementation are involved” (OECD 1994:35). Bestimmt danach die Struktur der Energiewirtschaft, welches Instrument eingesetzt wird, oder sind eher die nationalen Klimaschutz- und EE-Ausbauziele entscheidend? Setzt sich bei der Entscheidung ein bestimmter Akteur durch? Sind Unterschiede in den Ausgangsbedingungen erkennbar, die zur Wahl unterschiedlicher Instrumente geführt haben? Diesen Fragen wird in der Länderanalyse nachgegangen.

Neben den Instrumenten zur Förderung der EE, die in dieser Arbeit genauer beleuchtet werden, gibt es andere Instrumente wie planerische, kooperative und auf Informationsverbesserung ausgerichtete Mittel. Sie werden nicht gesondert betrachtet, sind jedoch beson- ders als Ergänzung der ausgewählten Instrumente denkbar (vgl. GAWEL 1999:11-13).

Einleitung 12

Methodik

Zur Beantwortung der oben aufgeworfenen Fragen werden die Entscheidungsprozesse in den drei EU-Ländern Deutschland, Großbritannien und Niederlande betrachtet, die jeweils verschiedene Regelungen implementiert haben. Zu diesem Zweck wird eine vergleichende Policy-Analyse durchgeführt, d. h. die inhaltliche Dimension von Politik, insbesondere ihr Beitrag zur Problemlösung untersucht (vgl. SCHMIDT 1997 sowie JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:49-68). „Es geht bei der Policy-Analyse also nicht um das politische System im allgemeinen und politische Prozesse im besonderen, sondern um die konkrete Staatstätigkeit in einem speziellen Politikfeld“, hier dem der EE-Förderpolitik (JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:49). Der Vergleich verläuft unter Betrachtung bestimmter Variablen sowohl entlang eines historischen Längsschnitts in einem Land wie mit Hilfe eines Querschnitts, d. h. einer Betrachtung der Variablen zu einem bestimmten Zeitpunkt in allen Ländern (vgl. SCHMIDT 1997:220).

Angesichts der Liberalisierung der Energiewirtschaft und der europäischen Vorgaben für die Förderung der EE stehen alle drei Länder vor den gleichen Herausforderungen, haben sich aber für den Einsatz von unterschiedlichen Instrumenten entschieden. Die Einspeisevergütung wurde in der Bundesrepublik Deutschland umgesetzt und weiterentwickelt. Die Regierung der Niederlande hat zunächst auf freiwillige Vereinbarungen mit der Energiewirtschaft gesetzt und später ein freiwilliges Quotenmodell mit Zertifikatehandel implementiert. Mit dem Ausschreibungsverfahren wurde in Großbritannien nicht-fossile Energieerzeugung gefördert, bis die britische Regierung zu einer verpflichtenden Quotenregelung für EE überging.

Bei der Auswahl der Länder waren folgende Gesichtspunkte relevant:

- Die Länder müssen unterschiedliche Instrumente implementiert haben.

- Die zu vergleichenden Länder dürfen keine großen Unterschiede aufweisen hinsicht-

Die drei ausgewählten Länder werden innerhalb Europas bei der Diskussion um verschiedene Instrumententypen als Beispiele genannt. Da es sich um europäische Demokratien handelt, sind Unterschiede hinsichtlich der Gesellschaftsstruktur und der demokratischen

Einleitung 13

Ordnung kaum auszumachen. Weiterhin zeichnen sich die marktwirtschaftlich organisierten Industrieländer durch ähnliche wirtschaftliche Rahmendaten wie Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und Primärenergieverbrauch pro Kopf aus. Signifikante Unterschiede ergeben sich dagegen bei der Importabhängigkeit (vgl. Tab. 0-1). Die Importabhängigkeit drückt aus, welcher Anteil der eingesetzten Primärenergieträger importiert wird; ein negativer Wert weist auf einen Exportüberschuss hin.

Tab. 0-1: Ausgewählte Wirtschaftsdaten für Deutschland, Großbritannien und

die Niederlande Zahlen von 2000 Deutsch- Groß- Nieder- land britannien lande

Quelle: eigene Darstellung (vgl. EC 2002:14-16, 40)

Gliederung der Arbeit

Im Folgenden wird zunächst der Bezugsrahmen entwickelt, mit Hilfe dessen die Länder analysiert werden (vgl. Kap. 1). Anschließend wird die Theorie der implementierten Instrumente erläutert (vgl. Kap. 2).

Die drei folgenden Länderkapitel sind analog aufgebaut. In Kapitel 3 wird Deutschland und in Kapitel 4 Großbritannien untersucht, Kapitel 5 gilt den Niederlanden. Das Vorgehen geschieht nach folgendem Gliederungsschema: Zunächst werden die ökonomischtechnischen und politisch-institutionellen Rahmenbedingungen beschrieben, danach die Problemstruktur erläutert und anschließend die beteiligten Akteure vorgestellt. Abschließend erfolgen jeweils eine Prozessanalyse und eine thesenartige Zusammenfassung. Die Diplomarbeit schließt mit einem Kapitel, in dem die Ergebnisse der Länderkapitel ausgewertet werden. Sie werden insbesondere auf ihre Verallgemeinerungsfähigkeit hin

Einleitung 14

überprüft, um gegebenenfalls zu generellen Aussagen zu kommen, welche Faktoren ursächlich für die Instrumentenwahl sind (vgl. Kap. 6). Abschließend werden die gewählten Methoden auf ihren Erkenntnisgehalt hin kritisch hinterfragt und der Geltungsbereich der getroffenen Aussagen genannt, sowie der noch bestehende Forschungsbedarf aufgezeigt (vgl. Kap. 7).

1 Ansatz 15

1 Ansatz

In diesem Kapitel steht die Frage im Vordergrund, auf welche Ursachen die Wahl verschiedener energiepolitischer Instrumente zurückzuführen ist. Zu diesem Zweck wird zunächst eine Forschungsstandanalyse durchgeführt, um herauszufinden, welche Modelle zur Instrumentenwahl existieren (vgl. Kap 1.1). Daran anschließend wird aus den Ergebnissen der Literaturanalyse ein analytischer Bezugsrahmen entwickelt (vgl. Kap. 1.2). Dieser Bezugsrahmen wird in den folgenden Kapiteln auf den Entscheidungsprozess in drei Ländern

- Deutschland, Großbritannien und Niederlande - angewandt.

1.1 Forschungsstandanalyse

In den 60-er Jahren war das Modell von Easton verbreitet, der zwischen politischem Input und politischem Output eine „black box“ sah, in der die Prozesse, die zu einem bestimmten Ergebnis führen, verborgen sind (vgl. HEINELT 1993:307). LOWIs provokante These, „policies determine politics“ (LOWI 1972:299, zitiert in HEINELT 1993:307), gab Anlass, sich mit den Abläufen innerhalb der black box zu beschäftigen und den Fokus auf die Politik-und Problemlösungsprozesse zu richten. Bei der Analyse der Problemlösungsprozesse wird in einigen Theorien der Wahl der Instrumente, mit denen die Probleme angegangen werden sollen, große Bedeutung zugemessen. Während man früher davon ausging, ein Instrument reiche aus, um das Ziel zu erreichen, wird heute vermehrt auf einen Policy-Mix, also den Einsatz mehrerer sich ergänzender Instrumente, gesetzt (vgl. GAWEL 1999:11-13). Auch in den betrachteten Ländern sind überall veschiedene Fördermaßnahmen implementiert. Im Folgenden werden einige Theorien der Instrumentenwahl vorgestellt: Die einfachste Erklärung für die Wahl von Policy-Instrumenten stammt von Wohlfahrtsökonomen, die die These vertreten, es werde das Instrument gewählt, welches das Marktversagen am besten behebe (vgl. HOWLETT/RAMESH 1993:247). Andere Ökonomen, z. B. Buchanan, erklären die Instrumentenwahl mit der Public-Choice-Theorie: Sie kommen zu dem Ergebnis, dass die Instrumente gewählt werden, die den Nutzen auf wenige einflussreiche Akteure konzentrieren und die Kosten auf die gesamte Bevölkerung verteilen (vgl. HOWLETT/RAMESH 1993:248). Politikwissenschaftler dagegen geben zu bedenken, dass es bei der Instrumentenwahl nicht so rational zugeht und andere Faktoren sozialer, politischer und kognitiver Art Einfluss auf die Entscheidung haben (vgl. TÖLLER 2002:26). Sie entwarfen komplexere Modelle, um den Policy-Output zu erklären. Der Ansatz des Policy-Cycle (auch Phasenheuristik genannt) ist der älteste Versuch, politische Prozesse mit einem einheitlichen Kon- zept zu analysieren. Er ist noch stark vom Bild des „homo oeconomicus“, dem rational und

1 Ansatz 16

ökonomisch kalkulierenden Menschen, beeinflusst (vgl. WINDHOFF-HÉRITIER 1993:249). Die Zerlegung von politischen Abläufen in die vier Phasen Problemdefinition, Politikformulierung, Implementation und Evaluation fand breite Verwendung in der Politikwissenschaft. Allerdings wurde kritisiert, dass die vier Phasen in der Realität nicht getrennt nacheinander abliefen (vgl. WINDHOFF-HÉRITIER 1993:249) und die kausalen Zusammenhänge zwischen diesen Phasen nicht theoretisch fundiert seien (vgl. SABATIER 1993:118-119). Trotz dieser Kritik ist das Policy-Cycle-Modell das Basismodell für Policy-Analysen. Viele andere Theorien setzen an einzelnen Phasen des Modells an. So ist das Modell der Advocacy-Koalitionen von Sabatier aus Überlegungen hervorgegangen, wie und von wem Themen definiert und formuliert werden und auf die politische Tagesordnung kommen (vgl. HOWLETT/RAMESH 1993:249). Konzepte des Policy-Stils, u. a. von Richardson, setzen bei der Programmgenese und -gestaltung an und erklären unterschiedliche Problemlösungsverfahren bei gleicher Problemlage mit national verschiedenen Politikstilen, die sich aus den institutionellen Strukturen eines Landes und der politischen Kultur der Akteure ergeben (vgl. JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:108 sowie RIEDER 1998:24-25). Neben dem Policy-Cycle-Modell gibt es Theorien von Politikwissenschaftlern, die auf die Rahmenbedingungen, innerhalb derer eine Maßnahme umgesetzt wird, und die Charakteristika der Politikinstrumente eingehen: Doern beschreibt die Entscheidung für ein Instrument als Wahl aus einer Palette denkbarer Instrumente, die sich nach dem Grad der Zwangsanwendung von staatlicher Seite zur Durchsetzung des Instruments unterscheiden. In liberalen Demokratien wende der Staat zunächst das Instrument an, das die schwächste Zwangsanwendung nach sich ziehe (vgl. HOWLETT/RAMESH 1993:250). Kritik an diesem Ansatz kommt von WOODSIDE: „Die Vorstellung, daß Politiker und Verwaltungsbeamte theoretisch aus einer ganzen Palette von Policy-Instrumenten wählen können, [ist] zwar verlockend, berücksichtigt jedoch nicht, wie Entscheidungsfragen auf die Agenda gelangen, verkennt, daß die Wahl von Instrumenten durch Ministerien und Behörden durch hoch spezifizierte und rechtlich bestimmte Bedingungen geleitet werden, sowie, daß die Tradition eines Politikfeldes es nahe legen kann, daß Probleme mithilfe spezifischer Instrumente gelöst werden können“ (WOODSIDE 1986, zitiert in HOWLETT/RAMESH 1993:250-251). Linder und Peters haben ein komplexeres Modell entworfen, das ebenfalls die Charakteristika der Policy-Instrumente berücksichtigt, darüber hinaus aber noch andere Einflussfaktoren enthält. Sie unterscheiden Merkmale von Policy-Instrumenten in vier Kategorien: die Ressourcenintensität, die Zielschärfe, das politische Risiko sowie den Grad der Restriktion (vgl. HOWLETT/RAMESH 1993:254). Neben diesen Charakteristika der Instrumente halten Linder und Peters Faktoren wie den Politikstil, die Intensität sozialer Konflikte und die

1 Ansatz 17

politische Kultur eines Landes für entscheidend für die Wahl eines bestimmten Instruments (vgl. HOWLETT/RAMESH 1993:257-259). Als weitere Einflussfaktoren führen sie die Akteure an, bei denen insbesondere ihre Anzahl und organisatorische Kultur zu beachten sei. Außerdem seien der spezifische Kontext der Problemsituation und die subjektiven Präferenzen der Entscheidungsträger relevant (vgl. HOWLETT/RAMESH 1993:254-255). Ein neuer, modernerer Ansatz der Theorie der Instrumentenwahl ist die Berücksichtigung des Policy-Lernens, also die Idee, dass die Entscheidungsträger aus der Anwendung von Instrumenten in anderen Politikbereichen oder in der Vergangenheit Rückschlüsse auf die nun zu treffende Wahl ziehen (vgl. SABATIER 1993:116-148).

Der Gedanke, dass Akteure von Vorreitern lernen, ist insbesondere bei Ländervergleichen interessant. Schienen die politikwissenschaftlichen Modelle bisher nur geeignet, die Instrumentenwahl in einem Land zu beschreiben, da eben gerade dem nationalen Politikstil eine große Rolle zugeschrieben wurde, kann mit Hilfe der Idee des Policy-Lernens ein Vergleich der Instrumentenwahl auf internationaler Ebene vorgenommen werden (vgl. HOWLETT/RAMESH 1993:259). Da sich soziale und ökonomische Entwicklungen über nationale Grenzen hinweg vollziehen, rufen sie ähnliche Probleme in unterschiedlichen Ländern hervor, die gelöst werden müssen. „Lernen von anderen bedeutet typischerweise, daß entsprechende Programme, die in anderen Ländern existieren, geprüft werden, um das Konzept für ein eigenes Programm zu entwerfen; dieses wird mit den Problemen existierender Programme verglichen, die Unzufriedenheit hervorgerufen haben; dann wird ein Programm entwickelt, das zu gegebener Zeit politischen Entscheidern vorgelegt wird“ (HOWLETT/RAMESH 1993:258). Das Konzept des Policy-Lernens spielt auch bei dem Entscheidungsablauf der untersuchten Länder eine Rolle, insbesondere in der zweiten Hälfte der 90-er Jahre bzw. Anfang des neuen Jahrtausends als die im eigenen Land umgesetzten Fördermodelle evaluiert und mit dem Erfolg anderer Systeme im Ausland verglichen wurden.

In der Literatur werden auch Schwierigkeiten aufgezeigt, die bei der Analyse der Instrumentenwahl entstehen. So gelingt es nur selten, die getroffene Wahl für ein Instrument im Nachhinein zu erklären, selbst wenn alle genannten Aspekte berücksichtigt werden. Die Wahl des für geeignet erachteten Steuerungsinstruments läuft in der Praxis nicht modelltheoretisch-rational ab. Die Vorstellung, dass zunächst eine Problemanalyse durchgeführt wird, anschließend der beste Lösungsweg herausgefunden und abschließend umgesetzt wird, ist unrealistisch. Nach diesem Muster würde sich für ein spezifisches Problem ein einheitliches Vorgehen herauskristallisieren, was sich empirisch nur in wenigen Fällen nachweisen lässt (vgl. TÖLLER 2002:16-17). Daher vertreten einige Autoren die Meinung,

1 Ansatz 18

dass Instrumente zu einem gewissen Grad austauschbar sind und spezifischen Instrumenten meist nicht spezifische Wirkungen zugeschrieben werden können (vgl. JÄNI- CKE/KUNIG/STITZEL 1999:107).Cohen, March und Olsen, propagieren das „Garbage Can“-Modell: die Entscheidung für ein Instrument sei eine Ad-hoc-Entscheidung ohne rationalen Grund (vgl. HOWLETT/RAMESH 1993:248-249). Darauf aufbauend entwarf Kingdon ein Modell von verschiedenen unabhängigen „Strömen“, die zusammentreffen müssen, damit ein Problem angegangen wird und politische Instrumente eingesetzt werden. Zunächst müssen Informationen vorliegen, die auf die Lösung eines Problemes hindrängen (problem stream), weiterhin Problemanalysen und -lösungsvarianten von Experten vorliegen (policy stream) und schließlich muss sich der politische Prozess so entwickeln, dass das Problem auf die Agenda der staatlichen Willensbildungseinrichtung gelangt (political stream) (vgl. JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:55-56).

1.2 Der analytische Bezugsrahmen

Trotz der Zweifel, ob die Wahl eines Instruments nachvollziehbar ist, gehe ich davon aus, dass es Faktoren gibt, die auf den Auswahlprozess entscheidenden Einfluss haben. Keiner der oben vorgestellten Ansätze scheint direkt auf eine Analyse der Instrumentenwahl in Deutschland, Großbritannien und den Niederlanden umsetzbar. Daher beziehe ich mich bei meiner Analyse nicht auf ein Modell isoliert, sondern greife auf Variablen aus verschiedenen Ansätzen zurück. Allerdings würde der Versuch, alle möglicherweise relevanten Einflussfaktoren zu erfassen, den Rahmen einer Diplomarbeit sprengen. Daher wähle ich aus den genannten Variablen einige aus, indem ich nach Gemeinsamkeiten in den vorgestellten Ansätzen suche und zusätzlich auf das Analyseraster von JÄNICKE zurückgreife. JÄNICKE gebraucht dieses Raster, um Erfolgsbedingungen für Umweltpolitik im internationalen Vergleich aufzuzeigen (vgl. JÄNICKE 1990 sowie JÄNICKE/WEIDNER 1997:1-25 und JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:30-113). Bei seiner Analyse greift er auf fünf Aspekte zurück: Problemstruktur, Akteure, Strategien, systemische Handlungsbedingungen und situative Handlungsbedingungen (vgl. JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:78-79). Die Akteure spielen bei dem Modell der Advocacy-Koalitionen von SABATIER und der Idee des Policy-Lernens ebenfalls eine entscheidende Rolle. Linder und Peters führen sie, wie auch JÄNICKE, als einen wichtigen Einflussfaktor auf. Akteure bringen Probleme auf die politische Agenda und streben Lösungen an (vgl. JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:83 sowie HOWLETT/RAMESH 1993:254-255 und SABATIER 1993:121).

1 Ansatz 19

Ich lege einen weiten Akteurbegriff zugrunde und greife auch auf den Begriff der Advocacy-Koalitionen von SABATIER zurück. Per Definition sind damit Akteure und Organisationen gemeint, die ein ähnliches Wertesystem oder ähnliche Vorstellungen aufweisen und ihr Handeln oft gegenseitig abstimmen (vgl. SABATIER 1993:121). Damit nehme ich - im Ge- ² vor, gensatz zu JÄNICKE - keine Unterscheidung zwischen Akteuren und ihren Strategien sondern betrachte sie gemeinsam.

Übereinstimmend wird bei Linder, Peters und JÄNICKE die Bedeutung der Problemsituation - wie dringlich das Problem wahrgenommen wird und was verfügbare Lösungsoptionen sind - betont (vgl. JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:77 sowie HOWLETT/RAMESH 1993:254-255). Einigkeit besteht in der Literatur auch darin, dass die Handlungs- und Rahmenbedingungen Einfluss auf den politischen Entscheidungsprozess haben. Linder und Peters nennen in diesem Zusammenhang den Politikstil, die Intensität sozialer Konflikte und die politische Kultur (vgl. HOWLETT/RAMESH 1993:257-259). JÄNICKE spricht von den systemischen Handlungsbedingungen und unterteilt diese in ökonomisch-technische, politischinstitutionelle und sozio-kulturelle bzw. kognitiv-informationelle (vgl. JÄNI- CKE/KUNIG/STITZEL 1999:87).Unterschiede der sozio-kulturellen bzw. kognitivinformationellen Handlungsbedingungen im Bereich der Energiepolitik, die für die Instrumentenwahl entscheidend sind, lassen sich bei den betrachteten Ländern nur bedingt ausmachen und werden hier nicht gesondert betrachtet.

JÄNICKE untersucht darüber hinaus bei seiner Umweltpolitikanalyse die situativen Handlungsbedingungen, „die Summe der kurzfristig veränderlichen Chancen und Hemmnisse für die genannten Akteure, die sich durch wechselnde politische, ökonomische oder informationelle Situationen und Ereignisse ergeben“ (JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:79). Die situativen Handlungsbedingungen werden hier nicht als Variable aufgeführt. Allerdings ändern sich bei der Betrachtung eines Zeitraums von über zehn Jahren die Rahmenbedingungen, Akteurskonstellationen und Problemstruktur, z. B. durch Regierungswechsel und andere äußere Einflüsse. Deshalb wird im Anschluss an die Betrachtung der Variablen eine Prozessanalyse durchgeführt, um das Zusammenspiel der Faktoren und die verschiedenen Phasen der Instrumentenwahl darzustellen. Dabei wird auch aufgezeigt, ob die Entscheidung für ein Instrument Bestand hatte, oder ob im Laufe der Jahre das Fördermodell gewechselt wurde und was die Gründe für diesen Wechsel waren.

² „als allgemeinster Begriff für die Handlungsentwürfe dieser Akteure, der Ziele und Mittel (Instrumente) einschließt“ (JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:78).

1 Ansatz 20

Als Ergebnis der Literaturanalyse und aufgrund des Bestrebens, ein möglichst einfaches Modell zu entwickeln, das einen Dreiländervergleich im Rahmen einer Diplomarbeit zulässt, werden folgende Aspekte zur Erklärung der Instrumentenwahl berücksichtigt: 1. die ökonomisch-technischen und politisch-institutionellen Rahmenbedingungen 2. die Problemstruktur und 3. die Akteure.

Das Zusammenspiel der Variablen ist in Abb. 1-1 dargestellt. Die Akteure und die Problemstruktur sind in die Rahmenbedingungen eingebettet. Durch die Problemstruktur ergibt sich ein Handlungsdruck, der die Akteure zum Handeln veranlaßt; durch ihr Handeln verändern sie wiederum die Problemstruktur. Im Folgenden werden die drei ausgewählten Variablen erläutert.

Abb. 1-1: Beziehung der Variablen Quelle: eigene Darstellung

1.2.1 Rahmenbedingungen

In der Analyse wird auf ökonomisch-technische und politisch-institutionelle Rahmenbedingungen eingegangen.

Bei Betrachtung der ökonomisch-technischen Rahmenbedingungen wird das vorhandene Potential der EE der Stromerzeugung aus fossilen und nuklearen Energieträgern gegenübergestellt. Auch spielt der Beitrag der einzelnen EE-Technologien zur Stromerzeugung und Prognosen für ihre weitere Entwicklung eine Rolle. Ebenfalls betrachtet werden strukturelle Besonderheiten des Energiesystems und die Liberalisierungs- und Privatisierungs- maßnahmen in der Stromwirtschaft.

1 Ansatz 21

Unter politisch-institutionellen Rahmenbedingungen versteht JÄNICKE die „stabilen Regeln, deren Einhaltung als verbindlich akzeptiert wird und von anderen erwartet werden kann“ (JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:89). In diesem Zusammenhang relevant ist, wie die partizipativen Strukturen in den jeweiligen Ländern ausgeprägt sind und wie sich der Rechtsrahmen darstellt. Eng mit dem Phänomen der Partizipation - der Frage also, inwieweit sich die Politiknetzwerke im Vorfeld politischer Entscheidungen geöffnet haben - ist die Dezentralisation verknüpft. So wird davon ausgegangen, dass dezentrale, föderale Strukturen Partizipation unterstützen und vereinfachen (vgl. WEIDNER 1996). Als eine spezielle Form der Partizipation wird der Klageweg aufgefasst, der insbesondere in Deutschland von Akteuren genutzt wurde, um die Energiepolitik zu beeinflussen (vgl. JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:90). Der Rechtsrahmen für nationale politische Entscheidungen ist seit 2001 durch die EU-Richtlinie zur Förderung erneuerbarer Energien gegeben. Danach können die nationalen Regierungen zwar nach Erlassen der Richtlinie frei unter den möglichen Instrumenten wählen, solange eine generelle Förderung der EE gewährleistet bleibt (vgl. Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 15). Allerdings kann eine EE-Förderung nur in engen Grenzen durchgeführt werden, da eine erneute Regulierung des Elektrizitätssektors den freien Warenverkehr behindern und somit gegen Art. 28 EGV verstoßen würde. Die neuere Rechtssprechung des EuGH spricht jedoch den regenerativen Energien Vorrang gegenüber dem Wettbewerbsgedanken zu (vgl. TÖLLER 2002:24). Als letzter Faktor, der den politischen Willensbildungsprozess prägt, wird in der Analyse auf die Kompetenzverteilung eigegengen. So ist relevant, ob ein Energieministerium existiert oder die EE beim Wirtschafts-, Umwelt- oder Forschungsministerium angesiedelt sind.

1.2.2 Problemstruktur

Es ist mittlerweile in der Politikwissenschaft unumstritten, dass die Eigenschaften eines Problems großen Einfluss darauf haben, wie der politische Prozess verläuft, der zu einer Lösung führen soll (vgl. TÖLLER 2002:17). Je dringlicher das Problem wahrgenommen wird und je stärker es politisierbar ist, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass es gelöst wird (vgl. JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:81-83). JÄNICKE definiert die Problemstruktur „als Resultante aus Handlungsdruck und Handlungshemmnissen“ (JÄNI- CKE/KUNIG/STITZEL 1999:81-83).

Der Handlungsdruck ergibt sich aus der Tatsache, dass die Emissionen der Umwandlungs- prozesse in der Energiewirtschaft zu einem erheblichen Teil an den Umweltproblemen wie

1 Ansatz 22

der Klimaerwärmung, dem sauren Regen oder der Bildung von bodennahem Ozon beteiligt sind. Diese Emissionen entstehen bei der Verfeuerung fossiler Energieträger wie Kohle, Öl und Gas, die in allen der betrachteten Länder über 50 % der Stromerzeugung leisten. Da es sich um erschöpfbare Ressourcen handelt, stellt die Ausbeutung der Vorkommen mittelbis langfristig ein Problem für die Stromwirtschaft dar. Sie muss verstärkt auf importierte Energieträger zurückgreifen und sich den Weltmarktpreisen unterwerfen. Mit einer zunehmenden Importabhängigkeit ist das energiepolitische Ziel der Versorgungssicherheit nicht zu vereinbaren. Die Stromerzeugung auf Basis erneuerbarer Energieträger ist eine Lösung für beide Probleme: Sie ist emissionsneutral und unerschöpflich (vgl. BRÄUER 2002:71-72).

Allerdings ist zu beobachten, dass die unter Vorsorgeaspekten vorteilhaften Technologien in den liberalisierten Strommärkten nicht ausreichend zum Zuge kommen (vgl. BRÄUER 2002:62). In allen drei Ländern ist die Diskrepanz zwischen dem theoretisch Potential der EE und der nur sehr geringen Ausnutzung dieses Potentials eklatant (vgl. Kap. 3.1.1, 4.1.1 und 5.1.1). Der Anteil der EE an der Stromversorgung soll durch den Einsatz umweltpolitischer Instrumente gesteigert werden. Ob der Fokus jedoch eher auf der raschen Senkung der Stromgestehungskosten von EE (Effizienz des Instruments) oder auf einem großen Anlagenzubau in kurzer Zeit (Effektivität des Instruments) liegen soll, wird in den Ländern unterschiedlich bewertet. Neben dem Ziel des Klima- und Ressourcenschutzes können wirtschaftliche Ziele wie der Aufbau einer heimischen EE-Industrie mit der Schaffung von Arbeitsplätzen und zukünftiger Exportchancen weitere Ziele der Förderpolitik sein (vgl. BRÄUER 2002:64). Je nach dem welche Aspekte des Problems - Steigerung des Anteils der EE an Stromerzeugung und -verbrauch - im Vordergrund stehen, werden unterschiedliche Anforderungen an die Instrumente gestellt. Um das Ziel - Aufbau einer einheimischen Industrie rund um EE - zu erreichen wird z. B. die Bedeutung von Investitions- und Planungssicherheit, die das Instrument bieten muss, betont (vgl. BRÄUER 2002:63). JÄNICKE meint, dass mit einer schnellen Behebung des Problems zu rechnen sei, wenn eindeutige Lösungsmöglichkeiten dem Problem gegenüberstehen und die potentiellen Gewinner überwiegen (vgl. JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:81). Viel häufiger jedoch birgt der Problemlösungsprozess Konflikte, besonders dann, wenn die instrumentellen Alternativen für die Betroffenen nur wenig attraktiv sind (vgl. JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:82). So war die Energieindustrie vor der Privatisierung und Liberalisierung in allen drei Ländern eng mit dem Staat verflochten (vgl. Kap. 3.1.4, 4.1.4 und 5.1.4). Außerdem prägte eine vergleichsweise zentrale Struktur - gekennzeichnet durch große Kraftwerke und ein zent- ralisiertes, flächendeckendes Netz zur Stromversorgung - die Energieversorgung der be-

1 Ansatz 23

trachteten Länder. Die geplante breite Einführung erneuerbarer Energien wird diese Struktur verändern - hin zu einer dezentralen Stromversorgung durch viele kleine Anlagen zur Energieerzeugung, die nicht mehr auf ein flächendeckendes Netz zur Durchleitung von Strom angewiesen sein müssen. Negativ betroffen von einem solchen Strukturwandel sind in erster Linie die konventionellen Energieunternehmen, von denen in der Konsequenz politischer Widerstand gegen die eine oder andere Maßnahme zu erwarten ist (vgl. BUSCH 2003:33). Energieeffizienzstrategien konnten sich nach den Ölpreiskrisen generell leichter durchsetzen als Maßnahmen zum Ausbau der EE, da ihnen geringerer Widerstand aus Industriekreisen entgegengebracht wurde (vgl. RIEDER 1998:13). Dabei bestand Konfliktpotential nicht generell bei der Frage, ob die EE gefördert werden sollen, vielmehr war umstritten, mit welcher Intensität bzw. Reichweite der Anteil erneuerbarer Energieträger an der Stromproduktion gesteigert werden soll und kann (vgl. BUSCH 2003:34). Weitere Restriktionen bestanden in der beschäftigungspolitischen Dimension des Ausbaus von EE oder in Form komplizierter und langwieriger Genehmigungsverfahren (vgl. TÖLLER 2002:20 sowie KÜHN ET AL. 1999:4).

1.2.3 Akteure

Neben der Frage, welche Aspekte das Problem hat und in welchem Rahmen die Problemlösung angegangen werden muss, ist mit Blick auf die Fragestellung interessant, welche Akteure Einfluss auf den Entscheidungsprozess nehmen. Daher werden die Protagonisten, die Entscheidungen fällen und von ihnen betroffen sind, betrachtet (vgl. JÄNI- CKE/KUNIG/STITZEL 1999:84).Wichtig sind die materielle und personelle Ausstattung der Akteure und ihre Kompetenz, Handlungsoptionen, die sich ergeben, entschlossen zu nutzen (vgl. JÄNICKE/KUNIG/STITZEL 1999:84). Neben der rein organisatorischen Stärke ist die Bündnisfähigkeit entscheidend. Gelingt ein Zusammenschluss verschiedener Interessen, so kann eine Advocacy-Koalition gebildet werden (vgl. SABATIER 1993:121). Akteure aus verschiedenen Bereichen, die sich zusammengefunden haben, um ein gemeinsames Ziel zu erreichen, erhöhen ihre Durchsetzungschancen durch einheitliches und geschlossenes Auftreten beträchtlich. Bei der Frage, warum Akteure in einer bestimmten Art und Weise handeln, sind neben zweckrationalen Mitteln und dem Wunsch, die eigene Machtposition auszubauen, auch kognitive und normative Erwägungsgründe zu nennen (vgl. SA- BATIER 1993:122).Ihr Handeln kann auch durch Lernen aus früherer Anwendung politischer Instrumente oder Erfahrungen aus dem Ausland erklärbar sein (vgl. HOW- LETT/RAMESH 1993:258).

1 Ansatz 24

Wer sind die wichtigsten Akteure auf dem Gebiet der Energiewirtschaft? Eine wichtige und durchaus ambivalente Gruppe sind die politischen Akteure, die einerseits in allen drei Ländern auf verschiedene Weise fossile Energien und Kernenergie subventionieren und sich andererseits international zur CO 2 -Reduktion und Förderung regenerativer Energien verpflichtet haben. Als politische Akteure betrachtet werden die Regierungsparteien und die zuständigen Ministerien, sowie Fachausschüsse und Beratungsgremien. Weiterhin sind Akteure in der Wirtschaft von Bedeutung, z. B. Energieerzeugungsunternehmen und ihre Verbände, die dem Ausbau von EE zunächst kritisch gegenüber stehen, da sie durch den Einsatz umweltpolitischer Instrumente Wettbewerbsverzerrungen befürchten (vgl. ENZENSBERGER/WIETSCHEL/RENTZ 2002:796-798).

Verteilungsunternehmen sind weitere Akteure, die von den Regelungen im Elektrizitätsbe- ³ lagen reich betroffen sind. Bis zur Liberalisierung und dem vorgeschriebenen Unbundling Erzeugung und Verteilung zumeist in einer Hand. Nach der Liberalisierung ist denkbar, dass Erzeuger und Verteiler ähnliche Interessen vertreten und weiterhin eng zusammenarbeiten oder aber, dass durch die Liberalisierung eine Konkurrenzsituation entstanden ist und die Verteilungsunternehmen andere Interessen verfolgen. Die energieintensive Industrie ist gegenüber dem Ausbau der EE ebenfalls skeptisch eingestellt und befürchtet steigende Strompreise (vgl. ENZENSBERGER/WIETSCHEL/RENTZ 2002:798). Eine andere Perspektive haben Anlagenhersteller von EE und ihre Verbände, die je nach Technologie unterschiedliche Schwerpunkte setzen, aber insgesamt als einheitlicher Akteur für den Ausbau von EE gesehen werden können, wie auch die Betreiberorganisationen bzw. Investoren (vgl. ENZENSBERGER/WIETSCHEL/RENTZ 2002:797). Die letzte Gruppe von Akteuren, die ich berücksichtige, sind gesellschaftliche Akteure, z. B. Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und wissenschaftliche Forschungseinrichtungen oder Beratungsagenturen.

Jede Gruppe von Akteuren hat verschiedene Ansprüche an ein Instrument. Während für NGOs besonders die Effektivität, für Politiker aber auch die Effizienz und Rechtskompatibilität im Vordergrund steht, ist für Anlagenbetreiber die Planungssicherheit und Profitabilität entscheidend; Investoren sind insbesondere an Planungssicherheit interessiert (vgl. ENZENSBERGER/WIETSCHEL/RENTZ 2002:797). Eine zusammenfassende Übersicht über die unterschiedlichen Interessen der Akteure bei der Ausgestaltung von Förderinstrumenten

³ Die Liberalisierung, d. h. die vollständige Marktöffnung für alle Kunden ging in den meisten Ländern mit einem Unbundling einher, also mit der Trennung der Geschäftsbereiche Erzeugung, Übertragung und Vertrieb. Diese Leistungen sollen jeweils von verschiedenen Unternehmen erbracht werden, um Wettbewerb ^- zumindest bei Erzeugung und Vertrieb - zu ermöglichen und Monopolgebiete aufzubrechen.

1 Ansatz 25

gibt Abb. 1-2. Trotz dieser teilweise unterschiedlichen Interessen kann es zu Zusammenschlüssen einzelner Akteure aus den Bereichen - Politik, EE-Industrie und konventionelle Energiewirtschaft - kommen, die sich auf ein vorrangiges Ziel einigen und dessen Erfüllung einheitlich fordern.

Politisches Feld

Abb. 1-2: Stakeholder Interessen bei der Ausgestaltung von EE-

1.3 Zusammenfassung

In diesem Kapitel wurde nach einer kurzen Forschungsstandanalyse und der Vorstellung verschiedener Theorien zur Instrumentenwahl die Entscheidung getroffen, einen eigenen Bezugsrahmen zu erstellen. Zu diesem Zweck wurden aus verschiedenen Modellen drei häufig genannte Variablen - ökonomisch-technische und politisch-institutionelle Rahmenbedingungen, Problemstruktur und Akteure - ausgewählt und anschließend näher erläutert. Im Anschluss werden in Kapitel 2 die Fördermodelle für EE, auf die in dieser Arbeit näher eingegangen wird, vorgestellt.