Abkürzungsverzeichnis

AK Arbeitskreis AKW Atomkraftwerk BI Bürgerinitiative(n) BRD Bundesrepublik Deutschland BUND Bund für Umwelt- und Naturschutz Deutschland CDU Christlich-Demokratische Union CSU Christlich-Soziale Union EU Europäische Union FDP Freie Demokratische Partei GG Grundgesetz IFG Informationsfreiheitsgesetz NGO Non-Government-Organization NIMBY Not In My Back Yard ÖPNV Öffentlicher Personennahverkehr RAF Rote Armee Fraktion SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands USA United States of America VCD Verkehrsclub Deutschland VHS Volkshochschule

Inhalt

Vorwort   5

1  Bürgerinitiativen in der Politikwissenschaft  

1.1  Einordnung in die Theorien der Politikwissenschaft  8

1.1.1  Definition einer Bürgerinitiative  8

1.1.2  Das Prinzip der deliberativen Demokratie  9

1.1.3  Das Konzept der partizipatorischen Demokratie  11

1.2  Forschungsstand  13

1.2.1  Gründe für die Entstehung von Bürgerinitiativen  14

1.2.2  Demokratietheoretische Betrachtungen  20

1.2.3  Empirische Untersuchungen zu Bürgerinitiativen  26

1.3  Zwischenfazit  32

2  Bürgerinitiativen in Bremen  

2.1  Grundlagen  35

2.1.1  Bevölkerung und Sozialstruktur Bremens  35

2.1.2  Politischer Aufbau Bremens  36

2.1.3  Gesetzliche Grundlagen  38

2.1.4  Alternative Möglichkeiten der politischen Mitbestimmung  40

2.2  Definition einer Bürgerinitiative  43

2.3  Bestandsaufnahme der Bürgerinitiativen in Bremen  45

2.3.1  Methodik  45

2.3.2  Bestandsaufnahme der Bürgerinitiativen in Bremen  47

2.4  Quantitative empirische Untersuchung  48

2.4.1  Methodik  48

2.4.2  Durchführung und Rücklauf  49

2.5  Ergebnisse und Interpretation der Fragebogenauswertung  50

2.5.1  Zwecke der Bürgerinitiativen  50

2.5.2  Dachorganisationen und Kooperationen  54

2.5.3  Alter der Bürgerinitiativen  57

2.5.4  Organisation und Rechtsform  58

2.5.5  Zahl der Mitglieder  59

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2.5.6  Aktivitäten  62

2.5.7  Erreichung der Ziele  65

2.6  Zwischenfazit  66

3  Fallbeispiele  

3.1  Fallbeispiele erfolgreicher Bürgerinitiativen  70

3.2  Initiative „Kleiner Stadtwerderwald“  71

3.3  Initiative „Essener Straße“  74

3.4  Initiative „Bremer am Fluss“  76

3.5  Zwischenfazit  78

4  Leitfadeninterviews  

4.1  Qualitative empirische Untersuchung  80

4.2  Auswahl der Interviewpartner  81

4.3  Interviews mit Bürgerinitiativen  83

4.3.1  Interviewpartner  83

4.3.2  Ergebnisse der Gespräche  84

4.4  Interviews mit Abgeordneten  90

4.4.1  Bündnis 90/Die Grünen  90

4.4.2  SPD  93

4.5  Zwischenfazit  96

5  Fazit  98

6  Quellenverzeichnis  

6.1  Literatur  101

Anlage  A1 Fragebogen  106

Anlage  A2 Leitfaden für Interviews mit Abgeordneten  109

Anlage  A3 Leitfaden für Interviews mit Bürgerinitiativen  111

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Vorwort

BI sind ein fester Bestandteil des politischen Alltags in Deutschland. Sie beschäftigen sich mit den unterschiedlichsten Themen in Bereichen wie Verkehr, Umweltschutz oder gesellschaftspolitischen Problemen. BI finden beinahe täglich Erwähnung in den lokalen Medien und genießen ein vergleichsweise hohes Ansehen in der Bevölkerung. Oft verfolgen sie Ziele, mit denen sich viele Menschen identifizieren können, da sich die angesprochenen Probleme im unmittelbaren Wohnumfeld vieler Bürger befinden und in deren tägliches Leben hineinwirken. Wenn von Politikverdrossenheit oder Fehlentwicklungen im politischen System die Rede ist, sind damit selten BI gemeint. Ihre Rolle, ihre Legitimation und die Auswirkungen ihres Handelns über das konkret verfolgte Ziel hinaus finden im öffentlichen Diskurs keine Erwähnung, eine kritische Haltung zu den Aktivitäten einzelner BI lässt sich nur selten finden.

Eine ähnlich positive Haltung lässt sich auch in vielen Beiträgen aus dem wissenschaftlichen Bereich herauslesen. So sieht etwa der Soziologe Ulrich Beck in BI ein Instrument auf dem Weg zur zukünftigen Bürgergesellschaft und attestiert diesen eine progressivere Themenauswahl im Vergleich zu politischen Parteien. Allein die Verwendung des Begriffs der „Bürger“-initiative und der damit stattfindenden sprachlichen Abgrenzung zu den institutionalisierten Formen politischer Aktivität scheint den BI einen positiven Ruf zu verleihen, der nur selten hinterfragt, geschweige denn erforscht wird. Obwohl sie in vielerlei Publikationen erwähnt werden, verbleibt ihre Rolle dort immer auf einem abstrakten Niveau und wird selten mit praktischen Beispielen oder Zahlenmaterial belegt. Im Vergleich zur vorhandenen Literatur über politische Parteien, Verbände und NGO sind Beiträge und empirische Untersuchungen über BI insbesondere aktuelleren Datums nur schwer zu finden.

Diese Arbeit soll dazu beitragen, diese Lücke ein wenig zu schließen. Im Rahmen induktiven Vorgehens soll über die Untersuchung der in einer Großstadt aktiven BI deren Rolle als Akteur und deren Auswirkungen auf das politische System und die Stadtgesellschaft ermittelt werden. Als Ort der Untersuchung wurde dabei die Stadt Bremen ausgewählt. Als einer der drei Stadtstaaten in Deutschland vereint sie zwei politische Ebenen auf sich und verleiht somit den lokalen politischen Akteuren mehr Handlungsoptionen als dies in einer Kommune oder Stadt in einem Flächenland der Fall wäre. Zugleich eröffnet dies lokalen Initiativen mehr Anreize, auf die lokalen

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politischen Akteure einzuwirken sofern sich diese Themen auf Landesebene widmen. Nicht zuletzt ist Bremen der Wohnsitz des Autors, was zum einen erhebliche arbeitsökonomische Vorteile bietet und zum anderen auch auf Kenntnisse der lokalen politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse zurückgegriffen werden kann, ohne dass diese erst aufwendig erarbeitet werden müssten.

Diese Arbeit ist in fünf Abschnitte gegliedert. Der erste Teil verschafft dem Leser einen Überblick der BI-Literatur der vergangenen 50 Jahre und versucht, die wichtigsten Denkrichtungen, Theorien und die wenigen empirischen Untersuchungen zusammenzufassen und somit den aktuellen Forschungsstand wiederzugeben. Im zweiten Teil folgt eine empirische Untersuchung quantitativer Art aller aktuell in der Stadt Bremen aktiven BI über deren Zahl und Umfang, Art der Aktivitäten, Zielerreichung und organisatorischen Aufbaus. Diese Erkenntnisse werden mit den in anderen Untersuchungen gewonnenen Ergebnissen abgeglichen und bewertet. Im dritten Abschnitt werden einige ausgewählte, erfolgreiche BI genauer auf ihre Aktivitäten und deren Folgewirkungen hin betrachtet. Dies erfolgt mittels der Auswertung von Presseberichterstattung, Dokumenten und Publikationen der BI und sich daran anschließenden politischen Beschlüssen. Der vierte Abschnitt gibt die Aussagen von fünf geführten Leitfadeninterviews mit Abgeordneten der Bremischen Bürgerschaft und Sprechern verschiedener BI wieder. Im Rahmen der Interviews wurden insbesondere solche Fragen behandelt, die nach der quantitativen Untersuchung offen geblieben sind, bzw. sich aus dieser ergeben hatten. Der Erkenntnisgewinn dieser Arbeit soll in einem besseren Verständnis der Ursachen, Funktion und Wirkung von BI im politischen System einer Großstadt liegen. Neben der unmittelbaren Wirkung von BI auf bestimmte politische Entscheidungen soll dabei auch der Blick auf die möglicherweise daraus resultierenden gesellschaftlichen und demokratietheoretischen Konsequenzen gerichtet werden. Letztlich kann auch im Rahmen dieser Arbeit nur eine Momentaufnahme in einem lokal begrenzten Raum gelingen, in Anbetracht der kaum vorhandenen aktuellen Literatur zu diesem Thema ist potentiell jede Untersuchung in diesem Bereich als ein Gewinn zu werten. Das gewonnene Zahlenmaterial kann dazu beitragen, die oft nicht mit Daten unterlegten Theorien zu untermauern oder zu korrigieren. Nicht zuletzt könnte diese Arbeit politisch verantwortlichen und in BI aktiven Menschen Hinweise für ihr Umgehen miteinander bieten und die Aktivitäten von BI ggf. in einem anderen Licht zu betrachten.

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Der Dank des Autors richtet sich an alle, die mit ihrem Input diese Arbeit unterstützt haben. Dazu gehören neben allen BI, die sich an der Befragung per Fragebogen beteiligt haben insbesondere jene, die sich für die Fragebogeninterviews Zeit genommen haben. Ebenso gebührt der Dank den gewissenhaften Korrekturlesern und allen, die mit wertvollen Hinweise und Anregungen zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen haben.

Bremen, im August 2010

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1 Bürgerinitiativen in der Politikwissenschaft

1.1 Einordnung in die Theorien der Politikwissenschaft

1.1.1 Definition einer Bürgerinitiative

Das Phänomen der BI trat in nennenswerter Weise erstmals in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts auf, in dieser Form werden sie auch im selben Zeitraum erstmals in den Schriften der politischen Theorie erwähnt. Analog dazu fand auch eine speziellere Betrachtung und empirische Untersuchungen erst zu dieser Zeit statt. In den klassischen Schriften der politischen Theorie sucht man Hinweise auf BI also vergeblich, zumindest sofern man sich in seiner Suche auf die heute gängige Form von BI beschränkt. Wie ein roter Faden zieht sich jedoch das Problem der Definition von BI durch die gesamte Literatur. So gibt es Autoren, die bereits die französische Revolutionsbewegung als eine BI betrachten (Steffani 1978: 61) und auch die durch die Verfassung garantierten Bürgerrechte wie das Wahlrecht, die Versammlungsfreiheit oder auch das Petitionsrecht, also jene Rechte, die der Bürger sich zur unmittelbaren Handlung selbst vorbehalten hat anstatt sie im repräsentativen System an andere zu übertragen, zu jenen rechnen (ebenda 62). Eine exakte und trennungsscharfe Definition von BI ist für eine erste theoretische Betrachtung nicht zwingend notwendig und soll erst im weiteren Verlauf dieser Arbeit erfolgen, Untersuchungsgegenstand soll aber jenes Verständnis von BI sein, wie es von den meisten Autoren geteilt und in der öffentlichen Wahrnehmung präsent ist: Mit BI sind Zusammenschlüsse von Bürgern gemeint, die im Vorfeld des etablierten Verbands- und Vereinswesens meist auf Zeit angelegte, relativ deutlich umrissene, politische Ziele verfolgen. Dabei handelt es sich also um Bürger, die sich zusätzlich zu den von der Verfassung garantierten Rechten einen stärkeren Einfluss auf die politische Entscheidungsfindung suchen. Sie tun dies dabei außerhalb der Organe der parlamentarischen, repräsentativen Demokratie, versuchen also nicht, ihre Ziele als Mitglieder einer Partei durchzusetzen oder ins Licht der Öffentlichkeit zu bringen. Meist definieren sich BI sogar ausdrücklich als überparteilich oder unpolitisch. Da BI außerhalb des Systems der parlamentarischen Demokratie stehen, müssen sie ihre Ziele über andere Formen der Ausübung von Politik erreichen. Obwohl einige BI versucht haben, das Instrument des Volksbegehrens oder Volksentscheids zur Durchsetzung ihrer Ziele zu nutzen, stellt dies eher die Ausnahme dar. In der Regel

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setzen BI ihre Anliegen im öffentlichen Diskurs auf die Agenda und versuchen oft durch medien- und öffentlichkeitswirksame Aktionen auf sich aufmerksam zu machen.

In den folgenden Kapiteln soll versucht werden, das Phänomen der Bürgerinitiativen in einen demokratietheoretischen Kontext zu stellen. BI werden von den meisten Autoren als Erscheinungsform oder Vorhut einer diskursorientierten,

partizipatorischen Demokratie betrachtet, während sie in den meisten anderen Demokratietheorien unbeachtet bleiben. Folglich konzentrieren sich die nächsten Abschnitte auf eine Betrachtung einiger Theorien der partizipativen Demokratie. Diese Demokratietheorie drängt im Gegensatz zu „klassischen“ Theorien mit ihrem Bild des Regierens durch Macht, Mehrheiten und Konflikt auf eine möglichst weit gefasste Beteiligung vieler Menschen und eine Entscheidungsfindung durch Aussprache und gemeinsame Willensbildung. Dies entspricht auch dem Selbstverständnis der meisten BI, die sich selbst als Bestandteil einer bürgerlichen Zivilgesellschaft ansehen. Als Basis ihres Handels kann dabei die Deliberation angesehen werden, also die Findung einer Lösung mittels eines öffentlichen Diskurses. Der bedeutendste Theoretiker ist hier Jürgen Habermas, auf dessen Konzept im nächsten Kapitel eingegangen wird.

1.1.2 Das Prinzip der deliberativen Demokratie

Jürgen Habermas hat insbesondere in seinem Werk Faktizität und Geltung (1992) ein Demokratiemodell entworfen, das auf dem Prinzip deliberativer Politik basiert. Das Kernstück dieses normativ orientierten Modells ist der öffentliche Diskurs, der das zentrale Element einer umfassenden Partizipation bildet. Der Ort dieses Diskurses ist die Öffentlichkeit, die Habermas als ein „Netzwerk für die Kommunikation von Inhalten und Stellungnahmen“ definiert (Habermas 1992: 436). Aus dieser Kommunikation erwächst die öffentliche Meinung. Die Öffentlichkeit ist für Habermas somit sowohl der Ort, in dem die allgemein gültigen Normen entstehen, als auch Kontrollorgan der politischen Instanzen (Habermas 1992: 533). Dabei ist die Öffentlichkeit selbst einem permanenten Lernprozess unterworfen, in dem die jeweils eigene Position einer ständigen Prüfung unterzogen ist. Im Zuge dieses Diskurses geht es nicht nur um eine Durchsetzung des Mehrheitswillens, sondern um einen Austausch von Argumenten, um den anderen zu überzeugen. Am Ende dieses

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Prozesses soll ein Ergebnis stehen, das im Idealfall alle Beteiligten überzeugt. Es geht Habermas also vorrangig um eine starke Ausweitung des Input-Prozesses im politischen System. Er strebt dabei aber nicht eine Abschaffung des parlamentarischen, repräsentativen Systems an, sondern plädiert für ein Nebeneinander von Öffentlichkeit und politischen Institutionen. Den „klassischen“ politischen Instanzen weist Habermas dabei eher die Funktion der rechtlichen Steuerung der Gesellschaft zu, also der Umsetzung der zuvor öffentlich herausgebildeten politischen Willensbildung und Überwachung der rechtlichen Normen.

Ein Teil dieser Öffentlichkeit wird von der Zivilgesellschaft gebildet, der Summe aller nicht-staatlichen und nicht-ökonomischen Akteure ohne bedeutende Machtressourcen:

Die Zivilgesellschaft setzt sich aus jenen mehr oder weniger spontan entstandenen Vereinigungen, Organisationen und Bewegungen zusammen, welche die Resonanz, die die gesellschaftlichen Problemlagen in den privaten Lebensbereichen finden, aufnehmen, kondensieren und lautverstärkend an die politische Öffentlichkeit weiterleiten (Habermas 1992: 443).

Wenn man diese Definition als Grundlage heranzieht, lassen sich BI nicht nur als eindeutiger Bestandteil der Zivilgesellschaft identifizieren, es wird auch gleich eine Funktionsbeschreibung mitgeliefert. BI sind für Habermas Plattformen, in denen neue Problemlagen gebündelt, thematisiert und auf die öffentliche Agenda gebracht werden (Habermas 1992: 460f). Anschließend dringen diese Themen dann in Form von Wahlerfolgen, Parteiprogrammatiken oder Grundsatzurteilen in den Kernbereich des politischen Systems vor. Somit besteht also eine ständige Rückkopplung zwischen der administrativen Macht und der öffentlich zustande gekommenen Meinung. BI, NGO's und Verbände sind für Habermas Bestandteil der Peripherie der Zivilgesellschaft und unverzichtbar für eine lebendige, demokratische Gesellschaft. Eine unabhängige, nicht gewinnorientierte Presselandschaft ist Voraussetzung für das Funktionieren des Modells, nicht zuletzt um weniger ressourcenstarken Teilen der Gesellschaft Gehör zu verschaffen.

Habermas setzt mit seiner Idee der Zivilgesellschaft also auf ein Modell mit stark informell geprägten Abläufen. Obwohl BI bei ihm kaum explizit erwähnt werden,

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entsprechen diese durch ihre niedrigen Partizipationsschwellen nahezu passgenau der Idee einer diskursorientierten Öffentlichkeit. Er trennt sie aber zugleich vom politisch-administrativen Kernbereich der Öffentlichkeit, erweiterte und

institutionalisierte Beteiligungsformen solcher Gruppierungen sind somit ausdrücklich nicht vorgesehen. Vielmehr findet über das Instrument der Wahlen ein die Berücksichtigung von relevanten politischen Positionen im sog. Kernbereich statt. Das Aufkommen der Partei der Grünen auf parlamentarischer Ebene als Folge der umweltpolitisch orientierten Bewegungen kann als ein Beleg für diese Theorie herangezogen werden.

1.1.3 Das Konzept der partizipatorischen Demokratie

In seinem 1984 erschienenen Buch „Strong Democracy - Starke Demokratie“ entwirft der amerikanische Politikwissenschaftler Benjamin Barber ein Modell einer umfassenden, partizipativ ausgerichteten Demokratie. Im Mittelpunkt dieses Modells stehen keine politischen Eliten oder reformierte Institutionen, sondern das Handeln der Bürger. Diese sollen im Gegensatz zum jetzigen Zustand nebeneinander existierender Individualinteressen in einer am Gemeinwohl orientierten, demokratisch aktiven Gemeinschaft aufgehen. Alle öffentlichen Bereiche des Lebens sollen demokratisiert und von den Bürgern selbst anstelle von delegierten Repräsentanten bestimmt werden. Von zentraler Bedeutung ist hier - ähnlich wie bei Habermas - die Kommunikation zwischen den Individuen. Barber nennt dies strong democratic talk und bezieht sich dabei sowohl auf das verständliche Sprechen, als auch auf das Zuhören und Hineinversetzen in die Position des jeweils Anderen (Barber 1984: 173ff). Er verneint dabei das Vorhandensein von Partikularinteressen und sich daraus ableitenden Konflikten nicht, sondern geht sogar von einem Fehlen eines unabhängigen Grundes für Entscheidungen aus, d.h. er erkennt an, dass jede(r) bestimmte, auch eigennützige Gründe für sein jeweiliges politisches Handeln hat (Barber 1984: 129ff). Er vertraut aber in den vom gegenseitigen Verständnis geprägten Entscheidungsfindungsprozess, der am Ende eine Lösung im Sinne des Gemeinwohls herbeiführt.

Um diesen stark normativ geprägten Zustand zu erreichen, schwebt Barber eine Vielzahl von Maßnahmen vor, um die Bürger in mündige, am Gemeinwohl orientierte Individuen zu transformieren. Im Gegensatz zu Habermas nennt er konkrete

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institutionelle Vorschläge, um dieses Ziel zu erreichen (Barber 1984: 307). Dieses sog. „strong democratic program“ umfasst Ideen wie die in den USA bekannten Neighborhood Assemblies inklusive legislativer Funktionen, Förderung der politischen Bildung oder die Vergabe öffentlicher Positionen mittels einer Lotterie. Darüber hinaus möchte Barber die Bürger aber auch zu einem (Militär-)Pflichtdienst heranziehen und per elektronischer Medien (Videotext) am politischen Prozess teilhaben lassen.

BI werden von Barber hingegen nicht explizit erwähnt, somit stellt sich die Frage nach einer Einordnung in dieses Demokratiemodell. Zunächst muss festgehalten werden, dass Barber in seinem Werk hohe Anforderungen an den Menschen in seiner Eigenschaft als Staatsbürger stellt. Er soll sich in einen emanzipierten, gemeinschaftlich handelnden Bürger verwandeln, was von institutionellen Reformen begleitet wird. Im Gegensatz zu Habermas setzt Barber zwar auch stark auf die Verständnis fördernden Kraft des Diskurses, betont in seinem strong democratic program aber die Notwendigkeit der Einbettung politischen Handelns in institutionelle Rahmen. Zudem kritisiert er das in der liberalen Politik herrschende Leitbild der Betonung der Individualinteressen und der Vernachlässigung des Gemeinwohls. Wenn man BI nun die Verfolgung von Interessen einer vergleichsweise kleinen Bevölkerungsgruppe unterstellt, würde dies im Kontrast zu dem von Barber formulierten Ideals der Gemeinschaft der Bürger stehen. Barber fordert in seinem Demokratiemodell den Bürgerinnen und Bürgern ab, in einer aktiven Bürgergesellschaft in der Konsequenz auch den Standpunkt der jeweils anderen Seite anzuerkennen und ggf. zu übernehmen, sofern dies im Gesamtinteresse aller liegt. Oft wird BI aber mangelnde Kompromissfähigkeit attestiert, (z.B. Bogumil et al 2006: 255) was Verhandlungslösungen im Sinne einer gemeinschaftlichen Problemlösung nach Barber entgegensteht. Viele BI sind aufgrund ihrer klar umrissenen, auf ein Thema oder Ziel fokussierten Bemühungen unfähig, einen „dritten Weg“ zu formulieren oder sich auf weniger als ihre Maximalforderung einzulassen, da dies ihrem Daseinszweck entgegenstünde. Auch die nicht vorhandene institutionelle Verankerung von BI und deren Agieren außerhalb von formalen politischen Prozessen passen nicht zu den Ideen Barbers. Dem ließe sich entgegenhalten, dass BI momentan die Funktion inne haben, auf gesellschaftliche Fehlentwicklungen und Missstände aufmerksam zu machen, gleichgültig ob diese sich aus kollektiven oder einzelnen Interessen ableiten, da auch diese Teil der Summe der Gesellschaft sind. So lange die von Barber formulierte

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partizipatorisch geprägte Gesellschaft also noch nicht erreicht ist und sich die Bürgerinnen und Bürger auf keinem anderen Weg Ausdruck verschaffen können, wären BI für Barber vermutlich ein legitimes Mittel, um in den politischen Prozess einzugreifen. Denkt man sein Konzept der Strong Democracy jedoch konsequent zu Ende, gäbe es keinen Grund mehr zur Gründung von BI, da alle Bürgerinnen und Bürger sich gleichberechtigt in den politischen Prozess einbringen und zu möglichst breit anerkannten Lösungen finden würden.

1.2 Forschungsstand

In der Bundesrepublik Deutschland sind BI erstmals gegen Ende der sechziger Jahre in größerer Zahl aufgetreten, eine stetige Zunahme in Zahl und Aufmerksamkeit fand im folgenden Jahrzehnt statt, das als Höhepunkt der BI-Bewegung sowohl aus Sicht der öffentlichen wie auch der wissenschaftlichen Wahrnehmung gelten kann. Oftmals findet auch eine Vermischung zwischen BI und „neuer sozialer Bewegung“ statt, insbesondere bei Themen von nationaler Bedeutung wie der damaligen Rüstungspolitik, umweltpolitischen Fragen oder dem Einsatz der Kernenergie. Die allermeisten Publikationen stammen analog hierzu aus den Jahren 1970-1985, in denen die neuen sozialen Bewegungen ihren Höhepunkt erreichten, während für die Folgejahre ein deutlich nachlassendes Interesse zu verzeichnen ist. Dies kann mehrere Gründe haben: Entweder ist sowohl die Zahl der BI als auch der in ihnen aktiven Menschen zurückgegangen oder BI und soziale Bewegungen sind heute zu einem so selbstverständlichen Teil des öffentlichen Lebens geworden, dass sie aus wissenschaftlicher Sicht keiner besonderen Betrachtung mehr bedürfen. Schließlich haben auch in den 90er und 2000er Jahren Demonstrationen für Frieden, gegen Atomkraft und z.B. im Rahmen der G8-Gespräche für eine gerechtere Weltwirtschaftsordnung stattgefunden. Auch auf kommunaler Ebene haben BI keineswegs aufgehört zu existieren, sondern bilden einen selbstverständlichen Teil des öffentlich-politischen Lebens. Die gesamte Forschung zum Thema BI krankt jedoch an dem Umstand, dass es so gut wie keine belastbaren empirischen Untersuchungen weder auf nationaler noch auf kommunaler Ebene zu dieser Erscheinungsform von politischer Aktivität gibt. Es gibt keine belastbare Zahlen über die Zahl von BI oder über deren vorrangig verfolgten Ziele. Es existiert also durchgehend eine gewisse Spannung zwischen Deutung und nachweisbarer

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Tatsache, was sich auch in den meisten Publikationen widerspiegelt. In den folgenden Abschnitten soll ein Überblick über die bisher erschienenen Texte und Untersuchungen gegeben werden. Dabei wird zunächst auf das verfügbare empirische Material eingegangen, danach folgen ausgewählte wissenschaftliche Beobachtungen und Interpretationen älteren und neueren Datums.

1.2.1 Gründe für die Entstehung von Bürgerinitiativen

Mit dem Aufkommen der neuen sozialen Bewegungen und der Zunahme der Zahl der BI gegen Ende der sechziger Jahre widmete sich auch die Wissenschaft verstärkt diesem Thema. Allem voran stellte sich dabei die Frage nach dem „Warum“, d.h. den Gründen für das plötzliche Erscheinen dieser politischen Aktions- und Artikulationsform, die es so in der Zeit nach dem zweiten Weltkrieg bisher nicht gegeben hatte.

Hierzu ist es wichtig, zunächst die politische Lage in der BRD, Europa und der Welt zu jener Zeit zu betrachten. Von einigen Kleinparteien in den ersten beiden Legislaturperioden abgesehen, waren von 1949 an nur CDU/CSU, SPD und die FDP im Bundestag vertreten. Dieses System aus drei Parteien wurde erst 1983 mit dem Einzug der Grünen in den Bundestag beendet. Im Jahr 1966 übernahm eine große Koalition aus CDU/CSU und SPD unter dem Bundeskanzler Kurt-Georg Kiesinger die Regierungsgeschäfte. Einzige Oppositionspartei war zu diesem Zeitpunkt die FDP. In diese Zeit der großen Koalition fielen viele Ereignisse von nationaler und internationaler Bedeutung. Die beginnenden Proteste im Bildungswesen, eine Wirtschaftskrise, der Krieg in Vietnam, die Notstandsgesetzgebung sowie die Kontroversen um die Aufarbeitung der Zeit zwischen 1933 und 1945 sorgten für eine verstärkte Politisierung weiter Teile der Bevölkerung. Hinzu kamen einige politische Skandale, die das Herausbilden einer außerparlamentarischen Opposition weiter befeuerten. Diese fühlte sich durch die im Bundestag vertretenen Parteien nicht repräsentiert und versuchte, ihre politischen Ziele durch Protest auf die Agenda zu setzen. Als extremster Ausdruck dieses Protestes können die gewaltsamen Anschläge der RAF gewertet werden, die sich selbst als Kämpfer gegen das politische System der BRD sahen.

Diese „Funktionsstörung“ im repräsentativen, parlamentarischen System war der Gegenstand vieler Publikationen jener Zeit. Hervorzuheben sind hier insbesondere

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Beiträge von Claus Offe und Bernd Guggenberger, die das Erstarken von BI und neuen sozialen Bewegungen aus diesen Mängeln des repräsentativen Systems ableiten. Bernd Guggenberger bringt dabei den damaligen gesellschaftlichen Konflikt in einem Satz auf den Punkt: Ökonomisch-technisches Wachstum versus humane Lebensqualität. Für ihn waren insbesondere die zahlreichen Bewegungen im Umweltbereich und gegen die Kernenergie der Beleg dafür, dass diese Themen von den Parteien ignoriert und folglich von anderen Bewegungen aufgegriffen wurden. Während Parteien vornehmlich für den Zeitraum einer Legislaturperiode denken und handelten, würden sich immer mehr Menschen für langfristige, existenzielle Fragen interessieren. Die BI-Bewegung hatte das von den Parteien beanspruchte „Anbietermonopol“ der zulässigen Themen durchbrochen und ihre Themen auf die Agenda gesetzt. Ohne dass also das politische System als solches angezweifelt wird, sehen sich viele Bürgerinnen und Bürger durch ihre gewählten Repräsentanten nicht mehr repräsentiert. Somit sinkt auch die Loyalität und der Folgeanspruch, der aus der Beziehung zwischen Wähler und Gewähltem erwächst (Guggenberger 1978: 26ff).

Guggenberger analysiert zudem die Schwächen einer am Mehrheitsprinzip orientierten Demokratie. Insbesondere die mangelnde Revidierbarkeit von getroffenen Entscheidungen sei für die jeweilige Minderheit problematisch, selbst wenn sie auf absehbare Zeit wieder die politische Mehrheit erringen könne. Der Bau eines Atomkraftwerks oder einer Autobahn hätte eine Folgewirkung von mehreren Jahrzehnten und könne daher nicht per einfachem Mehrheitsbeschluss legitimiert werden. Die in der BRD nicht vorhandene Möglichkeit zur Mitbestimmung bei politischen Einzelfragen sowie das Ausblenden solcher Themen durch die politischen Parteien stelle das klassische Mehrheitsprinzip hier in Frage. Für Guggenberger sind Mehrheitsentscheidungen nur dann legitim, wenn sie auch für die Minderheit zustimmungsfähig sind (Guggenberger 1978: 40). Ist dies nicht der Fall, so besteht das legitime Bürgerrecht des Protestes. BI erfüllen für ihn die Funktion eines Korrektivs von politischen Entscheidungen. Er weist dabei darauf hin, dass es in unserem politischen System keine Mehrheitsentscheidungen im klassischen Sinne gebe, sondern diese durch vorher im vorpolitischen Raum geführte Diskurse in der Öffentlichkeit ihre legitimierende Kraft erhielten. Normalerweise gebe es also eine gesellschaftliche Übereinkunft darüber, wie die politische Grundorientierung auszusehen habe (Guggenberger 1978: 45). Guggenberger weist mit seinen Überlegungen den BI folglich die Aufgabe der Artikulation von nicht beachteten

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Minderheitsinteressen zu.

Als der „Klassiker“ der BI-Forschung schlechthin kann ein Beitrag von Claus Offe aus dem Jahr 1971 gelten. Dieser wird in beinahe jeder folgenden Publikation bis in die 1980er Jahre hinein zitiert und verortet die Gründe für die Entstehung von BI in der Dysfunktionalität des kapitalistischen Systems. Offe sieht im Aufkommen von BI eine Reaktion der Bürger auf das Auseinanderdriften zwischen den steigenden Erträgen des kapitalistischen Systems einerseits und den sich verschlechternden Lebensumständen der Menschen andererseits, die sich auch mit steigenden Einkommen nicht kompensieren ließen (Offe 1971: 159). Er schreibt BI das Potential zur gesellschaftlichen Veränderung zu und unterstellt diesen zugleich, mit ihren Handlungen auf „die Abschaffung der Herrschaft des Kapitals“ hinzuwirken (Offe 1971: 164f). Zugleich warnt er jedoch vor einer Fragmentierung der BI-Bewegung und weist auf den Zuschnitt vieler BI als Bewegungen mit dem Ziel einer „Mittelschicht-Komfortsicherung“ hin. Ein Jahrzehnt später liest man bei Offe jedoch nur noch wenig von der These der BI als systemfeindliche Bewegungen. Vielmehr argumentiert Offe in die Richtung von Guggenberger und diskutiert die Schwierigkeiten von einfachen Mehrheitsentscheidungen in einer repräsentativen Demokratie ohne die Möglichkeit der Beeinflussung einzelner Fragestellungen durch die Bürger. Er verweist ebenso auf das Problem der mangelnden Revidierbarkeit mancher Mehrheitsentscheidungen (Offe 1984: 164) und spricht das grundsätzliche Problem von auf Legislaturperioden ausgerichtete Wahlentscheidungen an: Während Regierungen ihren Wählern nur für vier Jahre Rechenschaft schuldig seien, würden diese zugleich Entscheidungen treffen, die sich oft weit auf die Belange zukünftiger Generationen auswirken (z.B. in Form von Staatsverschuldung oder der Lagerung von Atommüll). Darüber hinaus problematisiert er das Hineinwirken politischer Entscheidungen in Bereiche der individuellen Freiheit, etwa beim Abriss von Wohngebieten oder der Ansiedlung umweltschädlicher Industrien (Offe 1984: 159). Die Vermischung von öffentlicher und privater Sphäre werfe die Frage auf, ob bei solchen Entscheidungen die einfache Mehrheitsregel überhaupt Anwendung finden könne. Um so mehr Entscheidungen in den Raum der Privatheit hineinwirken, gehe gleichzeitig die klassische Legitimation von Mehrheitsentscheidung verloren und andere Strategien der Entscheidungsfindung müssten Anwendung finden. Schließlich hätte die Politik im Bereich der Privatsphäre auch sonst keine Entscheidungsbefugnis.

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Da in modernen Demokratien an Personen und Parteien orientierte Wahlen stattfänden, habe dies zwangsläufig zur Folge, dass bestimmte Themen oder Issues von den Parteien ignoriert oder zu wenig beachtet würden, obwohl es in der Bevölkerung möglicherweise eine Mehrheit dafür gebe. Offe bezeichnet dies als eine sog. „Unechte Mehrheit“ (Offfe 1984: 163). Eine Kanalisierung des vernachlässigten Themas auf anderem Wege wäre auch hier die logische Folge. Burkhard Wehner generalisiert diese These noch ein wenig: Er verknüpft die Bereitschaft zum politischen Handeln eng mit der Begreiflichkeit des jeweiligen Problems und der Überschaubarkeit der Konsequenzen des eigenen politischen Handelns. Kombiniert mit dem engen, vom Staat vorgegebenen Rahmen der politischen Handlungsmöglichkeiten für den einzelnen Bürger auf der einen Seite und dem von den Parteien formulierten und gelebten politischen Generalismus, entstünden beinahe zwangsläufig Initiativen mit zeitlich und thematisch begrenzten Inhalten (Wehner 1997: 255ff). Zudem stehe der politische Generalismus der Parteien im Kontrast zur Entwicklung in anderen gesellschaftlichen Bereichen, die eine immer stärkere Spezialisierung und Individualisierung der Bürger fordere und fördere. BI seien somit der Ausdruck dieser Entwicklung auf politischer Ebene (Wehner 1997: 259).

Eine etwas kritischere Betrachtung liefert hingegen Sebastian Haffner. In seinem Beitrag stört er sich zunächst am Begriff „Bürgerinitiative“ als solchen, da BI für ihn in den seltensten Fällen „initiativ“ seien, sondern fast ausnahmslos dem Zweck dienen würden, geplante Maßnahmen zu verhindern oder rückgängig zu machen. Eine Bezeichnung als „Bürgerreaktive“ sei also weitaus treffender (Haffner 1978: 84). Ähnlich wie Offe und Guggenberger analysiert er Defizite im demokratischen System der BRD und stellt dem jenes der USA gegenüber, in welchem die Bevölkerung mehr demokratische Rechte genieße und durch Wahlen die Zusammensetzung der Exekutive und Legislative viel umfassender bestimmen könne (z.B. durch die Wahl von Sheriffs oder Richtern). Ein Grund für die Entstehung der zahlreichen BI sieht er also in der relativen Machtlosigkeit der Bürger gegenüber der Verwaltung, deren Strukturen im Kern noch aus monarchistischen Zeiten stammen (Haffner 1978: 86). Viel wesentlicher sind für Haffner jedoch die gesellschaftlichen, technischen und umweltpolitischen Veränderungen des 20. Jahrhunderts, die in Form des Verkehrskollapses, Umweltverschmutzung, Müllproblemen, Ausländerzuzug oder Veränderungen im Stadtbild auftreten. Dies sei auch der Grund für das vorrangige Auftreten von BI auf kommunaler Ebene, da sich die Bürger insbesondere von

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solchen Problemen angesprochen fühlten, die ihr unmittelbares Wohnumfeld betreffen. Eine deutlich zunehmende Sensibilisierung des Bürgers trifft hier auf die relativ anspruchslose und unaufwendige Form der politischen Aktivität in einer BI (Haffner 1978: 91). Gerade auf kommunaler Ebene sei die Auslöseschwelle für politische Aktivität besonders gering und Probleme nicht nur sichtbar, sondern öffentlich auch gut vermittelbar. Aus diesem Grund gebe es auch so gut wie keine BI auf Bundesebene, die sich z. B. auf Reformen im kapitalistischen System ausrichten, obwohl dies auf kommunaler Ebene beim Wohnungsbau oft eine Rolle spiele. Sofern man in der unüberschaubaren Themenvielfalt eine gemeinsame Grundausrichtung der BI identifizieren könne, sei dies die Positionierung gegen Fortschritt, egal ob auf technologischem oder städtebaulichem Gebiet. BI seien letztlich also nichts anderes als der Ausdruck der Grenzen der menschlichen Anpassungsfähigkeit, die man keinesfalls ignorieren sollte (Haffner 1978: 94).

In die gleiche Richtung und sehr konkret argumentiert Margit Mayer, die den Ursprung der BI-Bewegung mit der Stadtentwicklungspolitik der BRD in den 1960er Jahren zusammenlegt. Der Abriss von Wohnungsbestand und die Aufteilung der Stadt in Wohn-, Erholungs- und Industriegebiete war lt. Mayer der Auslöser für das Aufkeimen städtischer Oppositionsbewegungen (Mayer 2008: 298). Weiterhin stellt sie in ihrem sehr aktuellen Text eine Heterogenisierung oder gar Spaltung der BI-Szene fest. Während in den frühen Jahren die Zusammenarbeit verschiedener Gruppierungen über Stadtteil- und Milieugrenzen hinweg die Regel gewesen sei, agierten die Gruppen heutzutage vornehmlich isoliert und manchmal sogar gegeneinander. So seien es auch oft nicht notwendigerweise demokratische Motive mit denen heute politische Mobilisierung stattfinde, insbesondere wenn man den Bereich der rechtsextremistischer Bewegungen betrachte.

Der Überblick über den bisherigen Forschungsstand verdeutlicht in jedem Fall, dass es keine festen Parameter für das Entstehen einer BI gibt. Die kaum vorhandene empirische Basis macht eine faktische Verifizierung der o.g. Thesen so gut wie unmöglich. Mit einiger Sicherheit lässt sich jedoch zumindest für die Bundesebene die These stützen, dass insbesondere dann Themen von BI oder sozialen Bewegungen aufgegriffen werden, wenn dazu keine parlamentarische Artikulation stattfindet. Der Einzug der Grünen in die meisten Landtage und den Bundestag und der anschließende Rückgang umweltpolitisch motivierter Protestbewegungen kann als Beleg hierfür herangezogen werden. Dies kann jedoch nicht für den Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit gelten, da BI in aller Regel kommunal tätig

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sind und auch keinen Übergang in eine reguläre politische Tätigkeit anstreben. Während in den meisten Texten insbesondere der technische Fortschritt (Atomkraftwerke, Autobahnen, Flughäfen) als Ursache für das Entstehen von BI herangezogen wird, bleiben soziale Veränderungen der Gesellschaft als solche meist unberücksichtigt. So wird der Zusammenhang zwischen der Bildungsexpansion seit den 60er Jahren und dem parallelen Aufkommen von BI und Protestbewegungen kaum erwähnt. Die tragende Rolle der Studenten bei den Protesten ist überdeutlich, gleichzeitig hat sich in Deutschland zumindest in den formal höher gebildeten Schichten ein neues Bewusstsein für staatsbürgerliche Rechte und politische Partizipation herausgebildet. Der Zusammenhang zwischen Bildung und politischem Interesse und Engagement wird in zahlreichen Studien belegt (siehe auch Kap. 1.2.4), gleichzeitig bleibt aber die Frage unbeantwortet, warum die bis heute anhaltend hohe Zahl an Menschen mit hohem Schulabschluss bzw. Hochschulbildung nicht zu einem gleich hohen Niveau an politischer Beteiligung führt. So ist nach Meinung der meisten Wissenschaftler nicht nur das Engagement in BI zurückgegangen, sondern auch am Mitgliederschwund der politischen Parteien abzulesen.

Von den Autoren Becker und Hadjar wird die These vertreten, dass generelles politisches Interesse auch durch Großereignisse von internationaler Bedeutung hervorgerufen wird. So lassen sich in den letzten zwanzig Jahren insbesondere in den Jahren 1990 und 2002 durch Umfragen ein erhöhtes politisches Interesse nachweisen, was sich mit dem Ende des Kalten Krieges und den Ereignissen rund um die Anschläge vom 11. September 2001 erklären ließe (Becker/ Hadjar 2006: 189).

Der von den meisten Autoren unterstellte Rückgang der Zahl an BI hat also vermutlich die von vielen konstatierte „Entpolitisierung“ der Gesellschaft als Ursache. Somit würde es den BI nicht anders ergehen als den politischen Parteien oder anderen Verbänden, die ebenfalls über Mitgliederschwund klagen. Voraussetzung für das Entstehen einer BI ist somit auch eine genügend große, politisch interessierte Anzahl an Menschen in einem bestimmten Gebiet. Dies würde auch das „nicht-Entstehen“ von BI in vielen Stadtteilen erklären, obwohl diese ähnlichen oder gleichen Problemen ausgesetzt sind wie jene mit der Präsenz von BI. Cornelia Nowack hat in ihrer Dissertation 1988 das Entstehen von BI in Frankfurt am Main untersucht und analysierte dabei auch die Wechselwirkungen zwischen BI und lokalen politischen Akteuren. Dabei stellte sie eine geringere Bereitschaft zu Protest

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bei solchen Betroffenen fest, die über Beziehungen zu Entscheidungsträgern verfügen (Nowack 1988: 259). Auch dies würde die anfangs geäußerte These des Entstehens von BI bei mangelnder politischer Repräsentation stützen und den von Claus Offe u. A. geäußerten Dysfunktionalitäten des repräsentativen Systems entsprechen.

1.2.2 Demokratietheoretische Betrachtungen

Neben den Gründen für das Entstehen von BI beschäftigt sich die politische Wissenschaft seit dem Ende der 1960er Jahre auch mit den demokratietheoretischen Konsequenzen des Erscheinens und Agierens dieser Art der politischen Handlungsform. Im Fokus steht dabei meist die Rolle der BI im deutschen System der von Parteien dominierten, repräsentativen Demokratie. BI werden dabei in aller Regel als Bestandteil des sog. vorpolitischen Raumes betrachtet, üben ihre primäre Funktion also als Teilnehmer des öffentlichen Diskurses aus, welcher den eigentlichen politischen Entscheidungen vorgelagert ist. Wie im vorigen Kapitel dargestellt, handelt es sich nach Ansicht der allermeisten Autoren dabei insbesondere um Themen, die ansonsten im politischen Prozess keine Rolle spielen würden. BI können also durchaus als Vertreter von nicht beachteten Minderheitsinteressen charakterisiert werden und würden somit einen wichtigen Teil einer funktionierenden Demokratie erfüllen. Claus Offe behandelt ausführlich die Frage der Legitimation von Mehrheitsentscheidungen und sieht diese spätestens dann in Frage gestellt, wenn diese Entscheidungen in die persönliche Sphäre der Bürger eingreifen würden. Gleichzeitig thematisiert Offe jedoch auch die Frage der Extension, also dem räumlichen und sozialen Geltungsbereich von Mehrheitsentscheidungen. So sei es z.B. durchaus vertretbar, wenn bei der Frage des Ausbaus eines Flughafens nicht nur die lokalen Bürgerinnen und Bürger und Gebietskörperschaften, sondern auch Interessenvertretungen von Flugpassagieren beteiligt würden (Offe 1984: 169). BI haben also ein hohes Interesse daran, als Vertreterinnen des Allgemeinwohls angesehen zu werden und versuchen sich z.B. in Form von Unterschriftensammlungen ein Mandat der Bevölkerung zu verschaffen. Viele BI vertreten direkt oder indirekt die Ansicht, dass auch außerparlamentarische Mehrheiten bei Betroffenen ein Vetorecht legitimieren (Nowack 1988: 256). Hier wird eine der zentralen Fragestellungen sowohl im Hinblick auf die Legitimation als auch

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der Funktionsweise von BI angesprochen. Insbesondere jenen BI, die sich gegen Projekte oder Maßnahmen in ihrem unmittelbaren Wohnumfeld richten, kommt die in der Regel nicht stattfindende Beteiligung der restlichen kommunalen Bevölkerung am konkreten Problem sehr entgegen. So formieren sich die von einem Straßenausbau betroffenen oder von Fluglärm gestörten Bürger in einer BI und artikulieren dadurch ihre Interessen, während die zukünftigen Nutzer der Straße, die Flugpassagiere oder Angestellten des Flughafens dies in aller Regel nicht tun. Dies liegt natürlich zuallererst daran, dass der jeweilige individuelle Nachteil der betroffenen Bürger erheblich größer ist als der individuelle Nutzen der zukünftigen Autofahrer oder Passagiere. Wirklich problematisch wird es aber dann, wenn eine BI eine Maßnahme anstrebt, die eindeutig zu Lasten größerer Teile der Bevölkerung ausfällt. Dies könnte z.B. der Fall sein, wenn eine BI eine Verlegung einer Flugroute weg von ihrem Wohnraum über anderes, möglicherweise stärker besiedeltes Gebiet fordert. Mit dem Instrument einer an den Bedürfnissen der BI angepassten Inklusion oder Exklusion bestimmter Teile der Bevölkerung lassen sich Mehrheiten simulieren, die so in der Realität nicht notwendigerweise bestehen.

Ein gutes Beispiel hierfür ist die auch im weiteren Verlauf beschriebene BI „Rettet den Stadtwerderwald“. Diese BI richtet sich gegen die Abholzung von Bäumen im Zuge einer geplanten Neubebauung am Rande der sog. „kleinen Weser“. Die Beseitigung der Bäume würde den Bewohnern der Neubauten analog der restlichen, am Weserufer wohnenden Bevölkerung einen Ausblick auf die Wasserfläche ermöglichen. Der BI gelang es nach eigenen Angaben mehrere tausend Unterschriften gegen die Baumfällungen zu sammeln und durch Demonstrationen und Mahnwachen genügend Druck aufzubauen, um die Fällungen vorerst zu verhindern. Da die zukünftigen Bewohner der neuen Wohnungen diese aber noch überhaupt nicht bewohnen oder gar gekauft haben, konnten diese sich auch noch nicht gegenteilig äußern. Die BI machte sich also das Fehlen einer Gegenposition innerhalb der Bevölkerung zunutze und konnte sich mit ihren Aktionen auf die handelnden lokalen Politiker konzentrieren.

Ein gängiger Vorwurf, dem sich viele BI in diesem Zusammenhang sowohl in der Öffentlichkeit als auch gelegentlich in der wissenschaftlichen Literatur ausgesetzt sehen, ist die Orientierung nach dem sog. St.-Floriansprinzip. Damit ist hier die ausschließliche Verfolgung eigener Interessen ohne Rücksicht auf die Interessen der restlichen Bevölkerung gemeint. Treffender beschreibt dies der in den USA hervorgebrachte Ausdruck NIMBY (Not In My Back Yard - Nicht in meinem

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Hinterhof). In der Regel sehen sich BI mit einer Orientierung gegen eine bestimmte Maßnahme diesem Vorwurf ausgesetzt. Dies kann z. B. eine BI gegen eine Autobahn, Fluglärm oder die Errichtung von Industrie- oder Windenergieanlagen sein. Dabei wird zudem unterstellt, dass die Mitglieder der BI die Infrastruktur die sie in ihrer unmittelbaren Umgebung ablehnen, andernorts selbst nutzen indem sie z. B. mit dem Flugzeug verreisen oder Strom aus erneuerbaren Energien beziehen und sich über die Auswirkungen dieses Handelns an anderer Stelle keine Gedanken machen.

Diese Betrachtung von BI steht im Kontrast zur Mehrheit der verfügbaren Texte, die insbesondere in den 1970er und 1980er Jahren BI als Bestandteil eines positiv zu bewertenden Wandels der Demokratie interpretieren. Gelegentlich wird diese Problematik als Möglichkeit eingeräumt, BI in ihrer Gesamtheit jedoch weiterhin als nützlicher Bestandteil der lokalen Demokratie bewertet. So fordert Iring Fetscher in einem Beitrag gar verbindliche Bürgerbefragungen und Vetorechte auf lokaler Ebene wenn es um den Bau von Großprojekten wie Straßen oder Fabriken geht. Er sieht darin keine Institutionalisierung des St.-Floriansprinzips, sondern eine Möglichkeit um die Auswirkungen solcher Standortentscheidungen zu reduzieren. Wenn an jedem geplanten Standort für ein AKW mit massiven Bürgerprotesten zu rechnen sei, würde sich in der Konsequenz der Bau des AKW entweder nicht rechnen oder müsste mit teuren Kompensationsleistungen an die Bürger erkauft werden (Fetscher 1984: 204). In einer gesamtgesellschaftlichen Betrachtung hätte dies den Effekt, dass nur von der Bevölkerung akzeptierte Technologien und Vorhaben angewandt würden. Dort wo ein Straßen- oder Industriebau unumgänglich sei, würden die Bürger für ihre Belastung entschädigt, was bisher nicht der Fall sei.

Arthur Benz sieht in dem Protestpotenzial von BI hingegen eher eine tauschfähige Ressource, die im Zuge der Verhandlungen gesellschaftlicher Gruppierungen mit dem Staat als Verhandlungsmasse eingesetzt wird. So können BI durch den Verzicht auf Protest wie die Anrufung von Gerichten oder die Inanspruchnahme von langwierigen Genehmigungsverfahren bei staatlichen Institutionen im Gegenzug kooperatives Handeln und freiwillige Zusagen erwarten (Benz 1997: 94). Diese Betrachtung weicht von der Grundannahme der meisten Theoretiker ab, die eine Einigung in Verhandlungsprozessen mit BI vorrangig durch die Kraft des besseren Arguments analog der Diskurstheorie erreicht sehen. Hier würde es sich eher um ein Austarieren gegensätzlicher Machtressourcen handeln, gleichgültig ob diese in Form von Geld, Informationen oder hohem Protestpotenzial bestehen.

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Die meisten Thesen seit der Beginn der wissenschaftlichen Betrachtungen von BI folgen dem Tenor einer positiven Gesamtwirkung von BI auf die Gesellschaft, ohne dabei problematische Fälle auszuschließen. Erst in der jüngeren Literatur ab ca. dem Ende der 1980er Jahre mehren sich aber auch die Verweise auf die kaum untersuchte Binnenstruktur von BI und die damit verbundene soziale Selektivität von politischer Partizipation. Umfragen und Studien zur politischen und gesellschaftlichen Partizipation belegen wiederholt die deutliche Überrepräsentation der Mittel- und Oberschicht in Parteien, Verbänden und Initiativen (Siehe Kap. 1.2.4). So erfordert auch die Mitwirkung oder Gründung und Führung einer BI Kommunikations- und Organisationsfähigkeiten wie sie in der Regel nur bei ohnehin wirtschaftlich und sozial privilegierten Menschen vorzufinden ist. Winfried Osthorst und Rolf Prigge thematisieren dies in einer Studie zur Situation des bürgerschaftlichen Engagements in Bremen und sehen dadurch bestehende gesellschaftliche Unterschiede fortgeschrieben und sogar politisch legitimiert (Osthorst/Prigge 2003: 81). In ihrem Fazit fordern sie daher eine gezielte, aufsuchende Bürgerbeteiligung an der Planung lokaler Projekte und Entscheidungsprozesse um Ungleichgewichte in der politischen Partizipation abzubauen. Zusätzlich regen sie die Absenkung der Quoren für Volksbegehren und -abstimmungen an, um die Bürger an realen politischen Entscheidungen teilhaben zu lassen. (Osthorst/Prigge 2003: 136ff) Auch Arthur Benz weist auf die unterschiedlichen Ausgangslagen beim Beginn von Verhandlungsprozessen zwischen gesellschaftlichen Akteuren und dem Staat hin. Ohne die notwendigen Informationen, Argumentationsfähigkeiten und tauschfähige Ressourcen wie die Fähigkeit zur Mobilisierung von öffentlichem Protest hätten diese Akteure nur geringe Chancen in eine Kooperation mit dem Staat einzutreten. Da diese Fähigkeiten in der Gesellschaft unterschiedlich verteilt seien, ließe sich daraus eine Bevorzugung bestimmter Gruppen im Rahmen kooperativen staatlichen Handelns ableiten (Benz 1997: 95). In einem Kongressbeitrag 1998 präzisiert er seine Vorbehalte gegen die Informalisierung von politischen Prozessen und weist auf die Schwachpunkte der Diskurstheorie hin. So seien konsensfähige Kommunikationsstrukturen nur in kleinen Gruppen möglich, diese wiederum wären hochgradig selektiv und würden Einigungen zu Lasten Dritter wahrscheinlich machen (Benz 1998: 206). Zwar sei auch in einer parlamentarischen Demokratie die Möglichkeit der Beeinflussung oder ungerechtfertigten Meinungsführerschaft gegeben, im Rahmen von Kooperationsprozessen würden diese aber ungleich deutlicher hervortreten und jene bevorzugen, die über genügend Ressourcen und

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