Ansätze zur Kostenoptimierung bei der kommunalen Abwasserentsorgung

Inhaltsverzeichnis

  Inhaltsverzeichnis  

  Inhaltsverzeichnis  I

  Abkürzungsverzeichnis  V

1.  EINLEITUNG  1

1.1  Hintergrund  1

1.2  Problemstellung  1

1.3  Ziele und Vorgehensweise  2

2.  GRUNDLAGEN DER ABWASSERENTSORGUNG  4

2.1  Begriffsbestimmungen  4

2.2  Eckdaten zur materiellen Infrastruktur unter Beachtung des  

  Landes Brandenburgs  5

  Umfang der Kanalisation 5 2 2  1

2.2.2  Alter und Zustand der Kanalisation  7

2.3  Rechtliche Rahmenbedingungen  9

  Europarecht 10 2 3  1

2.3.2  Bundesrecht  11

2.3.3  Landesrecht  12

2.3.4  Kommunale Satzungen  13

2.4  Organisationsformen  13

  Öffentlich-rechtliche Modelle 14 2 4  1

2.4.1.1  Regiebetrieb  14

2.4.1.2  Eigenbetrieb  14

2.4.1.3  Anstalt öffentlichen Rechts  15

2.4.1.4  Zweckverband  15

2.4.1.5  Wasser und Bodenverband  15

  Privatrechtliche Modelle 16 2 4  2

2.4.2.1  Eigengesellschaft  16

2.4.2.2  Betreibermodell  17

2.4.2.3  Betriebsführungsmodell  18

2.4.2.4  Betriebsüberlassung  18

2.4.2.5  Kooperationsmodell  18

2.5  Veränderte Nachfragebedingungen  19

2.5.1  Abnehmerentwicklung  19

2.5.2  Abnehmerverhalten  19

2.5.2.1  Einsparpotentiale private Haushalte  20

2.5.2.2  Einsparpotentiale Unternehmen  22

2.5.3  Auswirkungen auf die Systeme der Abwassertechnik  22

I

Inhaltsverzeichnis

3.  FINANZIERUNG DER ABWASSERENTSORGUNG  24

3.1  Innenfinanzierung  24

  Gebühren 24 3 1  1

3.1.3  Investitionszuweisungen  26

3.2  Außenfinanzierung  26

  Kreditfinanzierung 27 3 2  1

3.2.2  Kreditsubstitute  28

3.2.2.1  Kommunalleasing  28

3.2.2.2  Cross-Border Leasing  30

3.2.2.3  Forfaitierung  32

3.2.2.4  Stille Beteiligung  34

3.3  Fazit  35

4.  UMGANG MIT KOSTEN BEI DER ABWASSERENTSORGUNG  36

4.1  Kostenrechnung allgemein  36

  Grundlagen 36 4 1  1

4.1.2  Aufgaben und Ziele der Kostenrechnung  37

4.1.3  Systematik der Kostenrechnung  38

4.1.4  Kostenrechnungssysteme  38

4.2  Kostenplanung  40

  Grundlagen 40 4 2  1

4.2.3  Planung der Betriebskosten  43

4.2.3.1  Kanalisation  44

4.1.3.2  Abwasserpumpwerke  45

4.2.3.3  Kläranlagen  45

4.2.3.4  Reststoffbehandlung und entsorgung  47

4.2.3.5  Abwasserabgabe  47

4.3  Kostenvergleichsrechnung  48

4.3.1  Vorüberlegungen  48

4.3.2  Abgrenzung  49

4.4  Kostenmanagement  52

4.4.1  Abgrenzung  53

4.4.2  Instrumente  53

4.4.2.1  Benchmarking  54

4.4.2.2  Prozesskostenrechnung  55

4.5  Fazit  56

II

Inhaltsverzeichnis

5.  ANSÄTZE ZUR KOSTENOPTIMIERUNG BEI DER ABWASSER  

  ENTSORGUNG IN ZWEI BRANDENBURGER REGIONEN  58

5.1  Auswahl der Untersuchungsbeispiele  58

5.2  Der Wasser und Abwasserverband Havelland  59

  Die Region Havelland 60 5 2  1

5.2.1.1  Geographische und administrative Einordnung  60

5.2.1.2  Demographie  60

  Organisationsstruktur 61 5 2  2

5.2.4  Entgelterhebung  62

5.2.4.1  Beiträge  62

5.2.4.2  Gebühren  63

5.2.5.1  Anlagevermögen  64

5.2.5.2  Umlaufvermögen  65

5.2.5.3  Verbindlichkeiten  65

5.2.5.4  Personal  66

5.2.5.5  Verträge  66

  Entwicklung der Nachfrage 68 5 2  6

5.2.7  Analyse der wirtschaftlichen Lage  68

5.3  Der Abwasserzweckverband Planetal  70

  Die Region Planetal 70 5 3  1

5.3.1.1  Geographische und administrative Einordnung  71

5.3.1.2  Demographie  71

  Organisationsstruktur 71 5 3  2

5.3.4  Entgelterhebung  73

5.3.4.1  Beiträge  73

5.3.4.2  Gebühren  73

  Unternehmensbestand 74 5 3  5

5.3.5.1  Anlagevermögen  75

5.3.5.2  Umlaufvermögen  76

5.3.5.3  Verbindlichkeiten  76

5.3.5.4  Personal  76

5.3.5.5  Verträge  77

  Entwicklung der Nachfrage 77 5 3  6

5.3.7  Analyse der wirtschaftlichen Lage  78

5.4  Ansätze zur Kostenoptimierung  79

  Beeinflussbarkeit von Kosten 80 5 4  1

5.4.2.1  Kanalisation  81

5.4.2.2  Kläranlage  82

5.4.2.3  Verträge  87

5.4.3  Allgemeine Ansätze zur Kostenoptimierung  89

5.4.3.1  Nutzung von Synergien  89

5.4.3.2  Technische Kopplungseffekte  90

5.4.3.3  Kooperation  91

5.4.3.4  Benchmarking  92

III

Inhaltsverzeichnis

5.4.3.5  Alternative Betriebsformen  94

5.5  Fazit  95

6.  RESÜMEE  96

  Abbildungs und Tabellenverzeichnis  98

  Literatur und Quellenverzeichnis  99

  Anlagen A  

IV

Abkürzungsverzeichnis

  Abkürzungsverzeichnis  

  Jahr a  

  Abbildung Abb.  

  Amtsblatt der Europäischen Union Abl. EU  

  Absatz Abs.  

  Abwasserabgabegesetz AbwAG  

  Abwasserverordnung AbwV  

  Abwasserentsorgungsgesellschaft Borkwalde mbH AEB  

  Aktiengesellschaft AG  

  Artikel Art.  

  ASG-Allgemeine Steuerberatungsgesellschaft mbH ASG  

  Abwassertechnische Vereinigung ATV  

  Abwasserentsorgungsverband Niemegk AVN  

  Aktenzeichen Az  

  AZVP Abwasserzweckverband „Planetal“  

  BAT Bundesangestelltentarif  

  BauGB Baugesetzbuch  

  Bbg. Land Brandenburg  

  BbgWG Brandenburgisches Wassergesetz  

  BBR Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung  

  BKL Bodenklasse  

  BMVEL Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirt-  

  schaft  

  BGB Bürgerliches Gesetzbuch  

  BGBl. Bundesgesetzblatt  

  BMT-G Bundes-Manteltarifvertrag für Arbeiter gemeindlicher Verwaltungen und  

  Betriebe  

  BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit  

  BRD Bundesrepublik Deutschland  

  Chemischer Sauerstoffbedarf CSB  

  Tag d  

  Deutsche Demokratische Republik DDR  

  Deutscher Industrie- und Handelskammertag DIHK  

  Diplomarbeit Dipl.  

  Dissertation Diss.  

  Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Berlin DIW  

V

Abkürzungsverzeichnis

  Deutsche Mark DM  

  Durchmesser-Nennweite (Rohrleitungen) DN  

  Deutsche Vereinigung für Wasserwirtschaft Abwasser und Abfall DVWK  

  Europäische Gemeinschaft EG  

  Einwohnergleichwert EGW  

  Einwohner Einw.  

  Einwohnerwert EW  

  Europäische Union EU  

  Europäischer Wirtschaftsdienst GmbH EUWID  

  Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland GG  

  Geoinformationssystem GIS  

  GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung  

  GVBl. Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg  

  h Stunde  

  HGB Handelsgesetzbuch  

  HOAI Honorarordnung für Architekten und Ingenieure  

  Hman Höhenüberwindung  

  IUV Bremen Institut für Umweltverfahrenstechnik der Universität Bremen  

  KAG Kommunalabgabegesetz  

  KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau  

  KWG Gesetz über das Kreditwesen  

  l Liter  

  LAWA Länderarbeitsgemeinschaft Wasser  

  LDS Bbg. Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik Land Brandenburg  

  LINEG Linksniederrheinische Entwässerungs-Genossenschaft  

  Ministerium des Inneren des Landes Brandenburg MI Bbg.  

  Million(en) Mio.  

  MLUR Bbg. Ministerium für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung des  

  Landes Brandenburg  

  Milliarde(n) Mrd.  

  Monatlich mtl.  

  Oberlandesgericht OLG  

  Potsdamer Wasserversorgung und Abwasserbehandlung GmbH PWA  

  Reichsgesetzblatt RGBl.  

  Sekunde s  

  Statistisches Bundesamt StBA  

  Staatskanzlei des Landes Brandenburg St.K Bbg.  

VI

Abkürzungsverzeichnis

  Verlegetiefe t  

  Tabelle Tab.  

  Technische Universität TU  

  Umweltbundesamt UBA  

  Universität Univ.  

  Wasser- und Abwasserzweckverband „Havelland“ WAH  

  Wasserhaushaltsgesetz WHG  

  Wasserverbandgesetz WVG  

VII

1. Einleitung

1. Einleitung

1.1 Hintergrund

Die Höhe der Abwassergebühren ist in den letzten Jahren zunehmend in die Kritik geraten. Innerhalb der 1990er Jahre haben sich die Abwassergebühren nahezu verdoppelt. Dagegen ist die zu entsorgende Menge Wasser in den letzten Jahren gesunken. Insbesondere in den neuen Bundesländern kam es seit der Wiedervereinigung zu enormen Kostensteigerungen und infolgedessen zu einer drastischen Reduzierung der Verbrauchsmengen. Der Bevölkerungsrückgang in weiten Teilen Deutschlands tut sein Übriges, dass die Systeme der Abwassertechnik mit enormen Schwierigkeiten wirt-schaftlicher und technischer Art konfrontiert werden

Da zusätzlich in den vergangenen Jahren das Geld in den öffentlichen Kassen immer knapper wurde, werden seit einiger Zeit intensive Überlegungen darüber angestellt, wie Kosten eingespart werden können. Vermehrt ist von Schlagworten wie „Kostencontrolling“ und „Privatisierung“ die Rede.

1.2 Problemstellung

Den Gebührenzahlern ist nur schwer zu vermitteln, dass ihre Bemühungen Wasser einzusparen zu einer Erhöhung der Abwasserausgaben statt zu einer erwarteten Verminderung geführt haben. Erklärungsversuche zur Begründung steigender Abwassergebühren finden sich zahlreich. Zum einen werden Gebührensteigerungen mit dem betriebswirtschaftlichen Argument hoher Fixkosten vor dem Hintergrund sinkender Abwassermengen erklärt. Zum anderen mit hohen Investitionen aufgrund gestiegener Umweltauflagen oder hohen Aufbaukosten bei der Anbindung bisher unerschlossener Gebiete an die öffentliche Kanalisation. Parallel sind eine mangelnde Wirtschaftlichkeit von öffentlichrechtlichen Organisationsformen und die Praxis der Gebührenkalkulation Gegenstand der Kritik geworden. Eine umfassende Erklärung zur Begründung der Kos-tensteigerung bei der kommunalen Abwasserentsorgung konnte bisher nicht gefunden werden.

Da der Begriff „Kosten" offenbar jedem klar ist, er aber andererseits unterschiedliche Bedeutung besitzt, können vielen Menschen Kosteneinsparungen eingeredet werden,

1

1. Einleitung

ohne dass diese tatsächlich nachprüfbar sind. Wenn von Kosteneinsparungen gesprochen wird, sind meist die Investitionskosten gemeint. Diese Betrachtungsweise ist jedoch unzureichend, da nicht die Investitionskosten, sondern die Gesamtkosten (Investitionskosten + Betriebskosten, von Bedeutung sind. Bei der Diskussion über Kosteneinsparungen wird häufig übersehen, wem die Kosteneinsparungen nützen sollen. Soll der Nutzen in erster Linie dem Auftraggeber (Kommune, Verband), dem Betreiber (Kommune, Verband, privater Abwasserentsorger), dem Zuschussgeber (Bund, Land) der Abwasserentsorgungsanlagen oder dem Anschlussnehmer (Gebührenzahler) zu Gute kommen? Je nachdem, wie diese Frage beantwortet wird, sind Kosteneinsparungen unterschiedlich zu beurteilen.

1.3 Ziele und Vorgehensweise

Mit der vorliegenden Arbeit „Ansätze zur Kostenoptimierung bei der kommunale Abwasserversorgung“ wird zum einem der Versuch unternommen Abwasserentsorgern Wege und Möglichkeiten aufzuzeigen, welche es ihnen erlauben, das eigene Unternehmen auf Kostendämpfungspotentiale hin zu analysieren und diese dann wahrzunehmen, um so die Verbrauchsgebühren zu senken. Zum anderen sollen die einzelnen Einflüsse auf die zu veranschlagende Gebührenhöhe zur kostendeckenden Abwasser-beseitigung herausgearbeitet werden.

Da Kostensenkungen von dem jeweiligen Standpunkt aus (Auftraggeber, Betreiber, Zuschussgeber oder Anschlussnehmer) zu betrachten sind und Kostensteigerungen bzw. Kostensenkungen für die eine Gruppe mit Kostensenkungen bzw. Kostensteigerungen einer anderen einhergehen können, trägt die Arbeit bewusst den Titel „Ansätze zur Kostenoptimierung“. So ermöglicht z.B. die Erhöhung der Fördermittelrate des Landes für Investitionen die Absenkung der Beitragsgebühren für Anschlussnehmer. Oberstes Ziel ist es, die Abwassergebühren für den Gebührenzahler so gering wie möglich zu halten.

Zum Einstieg in das Thema der kommunalen Abwasserbeseitigung wird in Kapitel 2. ein Überblick zum Umfang der Abwasserentsorgungsinfrastruktur, die rechtlichen Rahmenbedingungen und möglichen Organisationsformen der Abwasserentsorgung gegeben. Ferner soll das Abnehmerverhalten und die Veränderung der Abnehmerzahl hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die Systeme der Abwassertechnik betrachtet werden.

2

1. Einleitung

Kapitel 3. setzt sich mit der Finanzierung der kommunalen Abwasserentsorgung auseinander. Neben der Darlegung der einzelnen Varianten soll zum einem auch der Einfluss der verschiedenen Finanzierungsmöglichkeiten auf die Investitionskosten im Be-reich der Abwasserbeseitigung untersucht werden. Zum anderen soll die Frage der Vorteilhaftigkeit einzelner Finanzierungsvarianten für die Abwasserbeseitigung unter bestimmten Voraussetzungen betrachtet werden.

Um den Einfluss der anfallenden Kosten bei der Abwasserbeseitigung auf die Gebührenhöhe nachzuvollziehen wird in Kapitel 4. der Umgang mit Kosten und deren Umfang dargelegt. Zum allgemeinen Verständnis werden die Systematik und Aufgaben der Kostenrechnung erklärt. Daran anschließend erfolgt die Beschreibung zum Ablauf der Investitionskostenplanung und ein Überblick zur Planung und Aufteilung der Betriebskosten. Vor dem Hintergrund des Vorwurfs mangelnder Wirtschaftlichkeit bei der kommunalen Abwasserentsorgung wird die Methode der Kostenvergleichsrechnung für den Bereich der Abwasserentsorgung vorgestellt. Die in anderen Bereichen der Betriebswirtschaft eingesetzten Instrumente zum Kostenmanagement werden ferner auf ihre Anwendbarkeit im Bereich der Abwasserentsorgung analysiert.

Die konkrete fallbeispielbezogene Untersuchung von Kostenoptimierungsmöglichkeiten erfolgt in Kapitel 5. anhand von zwei Brandenburger Regionen. Dabei werden sowohl fallbeispielbezogene Möglichkeiten zur Kostenoptimierung als auch allgemeingültige Ansätze untersucht.

3

2. Grundlagen

2. Grundlagen der Abwasserentsorgung

Mit diesem Kapitel soll ein Überblick über die kommunale Abwasserentsorgung in Deutschland gegeben werden. Dazu erfolgt zunächst eine Definition der Begriffe „Abwasser“ und „Abwasserbeseitigung“. Anschließend erfolgt eine qualitative und quantitative Bestandserfassung der Systeme der Abwasserentsorgung. Ferner werden zur Einordnung der gemeindlichen Aufgabe der kommunalen Abwasserbeseitigung die rechtlichen Rahmenbedingungen und möglichen Organisationsformen betrachtet. Abschließend wird auf die Veränderungen der Kundenzahlen und Verbrauchsgewohnheiten und die damit verbundenen Auswirkungen auf die bestehenden Systeme der Abwasserentsorgung eingegangen.

2.1 Begriffsbestimmungen

Die beiden zentralen Begriffe dieser Arbeit, Abwasser und Abwasserbeseitigung, erfahren in diesem Kapitel eine kurze Beschreibung. Im Rahmen dieser Arbeit soll für Abwasser die Definition des § 2 Abs. 1 Satz 1 Abwasserabgabegesetz (AbwAG) und für Abwasserbeseitigung die Definition des § 18a Abs. 1 Satz 3 Wasserhaushaltgesetz (WHG) Gültigkeit besitzen.

Abwasser

Der historische Abwasserbegriff bezeichnet als Abwasser „das gesamte verunreinigte Wasser sowie Wassergemische ohne Rücksicht auf die Ursache, das Ausmaß oder die Schädlichkeit der Verschmutzung“ (zit. Hornig 1998 S. 189). In heutiger Zeit wird vorrangig die Definition des AbwAG zur Beschreibung von Abwasser bemüht, wonach unter Abwasser „das durch häuslichen, gewerblichen, landwirtschaftlichen oder sonstigen Gebrauch in seinen Eigenschaften veränderte und das bei Trockenwetter damit zusammen abfließende Wasser (Schmutzwasser) sowie das von Niederschlägen aus dem Bereich von bebauten oder befestigten Flächen abfließende und gesammelte Wasser (Niederschlagwasser)“ zu verstehen ist (§ 2 Abs. 1 Satz 1 AbwAG). Zur näheren Konkretisierung des Abwassers werden oftmals auch weitere differenziertere Unterscheidungen vorgenommen, wie z.B. in häusliches und betriebliches Schmutz-, Misch-, Fremd- oder Kühlwasser (vgl. Preuß 2001 S. 6). Durch die einzelnen Un-terscheidungsformen wird deutlich, dass Abwasser ein Vielstoffgemisch ist (vgl. Köhler 1999 S. 201 f).

4

2. Grundlagen

Abwasserbeseitigung

Die Verschmutzung der Gewässer wird zu einem Großteil durch öffentliche und industrielle Abwässer verursacht. Durch entsprechende Anforderungen an die umweltgerechte Abwasserbeseitigung bzw. Abwasserentsorgung, die Begriffe werden in dieser Arbeit synonym verwendet, wird von Seiten des Gesetzgebers versucht diesem Um-stand entgegenzuwirken (vgl. Sparwasser/ Engel/ Vosskuhle 2003 S. 503 f). Nach dem

WHG umfasst Abwasserbeseitigung „das Sammeln, Fortleiten, Behandeln, Einleiten,

Versickern, Verregnen und Verrieseln von Abwasser sowie das Entwässern von Klärschlamm in Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung“ (§ 18a Abs. 1 Satz 3 WHG). Die Abwasserbeseitigung hat dabei so zu erfolgen, „dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird“ (§ 18a Abs. 1 Satz 1 WHG). Die Pflicht zur Abwasserbeseitigung liegt bei den Gemeinden (vgl. Czychowski/ Reinhardt 2003 S. 586). Sie besteht nur, wenn tatsächlich Abwasser entstanden ist, dessen sich der Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Wird angefallenes Abwasser dagegen im innerbetrieblichen Produktionsprozess gehalten, ist § 18a WHG Abs. 1 nicht einschlägig (vgl. Kotulla 2002 S. 315).

2.2 Eckdaten zur materiellen Infrastruktur - unter Beachtung

des Landes Brandenburgs

Die technischen Anlagen zur Abwasserbeseitigung sind durch Langlebigkeit, Kapitalintensität und Unteilbarkeit gekennzeichnet. Trotz dieser Eigenschaften wird insbesondere der unterirdisch liegende Teil der Abwasserentsorgungsinfrastruktur fast nicht wahrgenommen. Das Abwassernetz ist eine der wichtigsten und umfangreichsten Lebensadern der Stadt, deren Funktionsfähigkeit unverzichtbar für das Zusammenleben in dichtbesiedelten Gebieten wie der Bundesrepublik ist. Was auch im Anschlussgrad 1 von 95 % der Bevölkerung an das öffentliche Kanalnetz deutlich wird (vgl. StBA 2003 S. 9). Nachfolgend erfahren die Systeme der Abwassertechnik eine quantitative und qualitative Betrachtung.

2.2.1 Umfang der Kanalisation

Nach der letzten großen Erhebung des Statistischen Bundesamtes (StBA) aus dem Jahr 2001 hat die öffentliche Kanalisation in der BRD eine Länge von 486.159 km (vgl.

1 Der Anschlussgrad variiert stark zwischen den einzelnen Region. In dünn besiedelten Bundesländern,

wie z.B. Brandenburg waren zum 31.12.1999 nur etwas mehr als 71 % der Bevölkerung an die öffentliche

Kanalisation angeschlossen (vgl. MULR Bbg. 2001a S. 6).

5

2. Grundlagen

StBA 2003 S. 17). Dabei sind ca. 48,1 % des Kanalnetzes als Mischsystem 2 und ca. 51,9 % als Trennsystem 3 ausgestaltet (vgl. StBA 2003 S. 17). Innerhalb des Abwassersystems der BRD stehen 24.490 Regenüberlaufbecken (Gesamtvolumen ca. 14,4 Mio. m³), 12.212 Regenrückhaltebecken (Fassungsvermögen ca. 25,3 Mio. m³ und 2.307 Regenklärbecken (Gesamtvolumen ca. 2,5 Mio. m³) zur Verfügung (vgl. StBA 2003 S. 18).

Über die Länge der privaten Abwasserleitungen liegen keine genaueren Informationen vor. In der wasserwirtschaftlichen Literatur werden daher hilfsweise relative Ansätze gewählt, denen die Länge des öffentlichen Kanalnetzes als Bezugsgröße zugrunde gelegt wird (vgl. Prager 2002 S. 27). Das Längenverhältnis reicht dabei von 2:1 bis 4:1. Danach hätten die privaten Abwasserkanäle eine Gesamtlänge von gut 970.000 bis gut

1.940.000 km. Auf Grundlage des 2:1-Verhältnisses gehen Herz/ Werner/ Marschke

von einem pro Kopf Gesamtbestand von 18 m an Abwasserkanälen und leitungen aus (6 m öffentliche Abwasserkanäle vorrangig unter Straßen und 12 m private Abwasser-kanäle im Grundstücksbereich) (vgl. Herz/ Werner/ Marschke 2002 S. 2). Zu einem vergleichbaren Ergebnis kommt auch die Abwassertechnische Vereinigung e.V. (ATV) in ihrem Bericht zum „Zustand der Kanalisation in der Bundesrepublik Deutschland“, in welchem die Länge des privaten Abwassernetzes mit ca. 900.000 km angegeben wird (vgl. ATV 2002 S. 8).

Anhand spezifischer Einheitskosten 4 von 400 €/ m ermitteln Herz/ Werner/ Marschke einen Wiederbeschaffungswert von 7.200 €/ Kopf bzw. 576 Mrd. € für das gesamte Abwasserrohr und -kanalnetz 5 (vgl. Herz/ Werner/ Marschke 2002 S. 2). Der wirkliche Vermögenswert liegt aber wesentlich niedriger, da ein Großteil des Abwassernetzes bereits abgeschrieben ist. Allerdings muss dieser i.d.R. auch noch erneuert werden, da die wirtschaftlich optimale Laufzeit bereits überschritten wurde (vgl. Herz/ Werner/ Marschke 2002 S. 2).

Nach den Ermittlungen von Herz/ Werner/ Marschke hätten die in Brandenburg vor-handenen ca. 10.000 km öffentliche Kanalisation (vgl. MLUR Bbg. 2001a S. 7) und ca.

20.000 km private Kanalisation zusammen einen Wert von ca. 12 Mrd. €.

2 Mischsystem: Regen und Schmutzwasser werden in einem Kanal abtransportiert. Die traditionelle Form der Siedlungsentwässerung mit der üblichen Vermischung der verschiedenen Abwässer ist aus ökologi-schen und auch ökonomischen Gründen nicht mehr zeitgemäß (vgl. Bioplan Ingenieurgesellschaft 2002a). 3 Trennsystem: Regenwasser und Schmutzwasser werden nach dem bisherigen Stand der Technik nebeneinander in getrennten Schächten zur Kläranlage geführt. Dies verlangt aber eine kostspielige Anordnung von parallelen Rohrleitungen und die doppelte Anzahl von Schächten (vgl. Bioplan Ingenieurgesell-schaft 2002b).

4 Herz/ Werner/ Marschke machen keine Angaben zur Herleitung dieser Einheitskosten.

5 Die Anlagen, welche zur Aufbereitung und Speicherung nötig sind, wurden dabei nicht mit eingerechnet.

6

2. Grundlagen

2.2.2 Alter und Zustand der Kanalisation

Die im Jahr 2001 von der ATV durchgeführte Umfrage 6 zum „Zustand der Kanalisation in der Bundesrepublik Deutschland“ liefert Daten über das Alter und den Zustand der Kanalisation (vgl. ATV 2002). Den Umfrageergebnissen zufolge ist knapp ein Drittel (30 %) der Kanäle in der BRD unter 25 Jahre alt, etwas mehr (36 %) sind zwischen 25 und 50 Jahre, 10 % der Kanäle ist zwischen 50 und 75 Jahre, 14 % sind in der Altersklasse 75 bis 100 Jahre, 4 % der Kanäle sind älter als 100 Jahre und bei 6 % ist das Alter unbekannt (vgl. ATV 2002 S. 3). Auffällig sind Unterschiede bei der Altersverteilung zwischen den alten und den neuen Bundesländern. Zum einen stammen in den neuen Ländern noch über 50 % der Kanäle aus der Zeit vor dem zweiten Weltkrieg, andererseits ist der Anteil der Kanäle unter 25 Jahren deutlich höher als in den alten Ländern (vgl. ATV 2002 S. 3). Dies ist vorrangig auf die Anstrengungen zum Aufbau der Infrastruktur in Ostdeutschland nach der Wiedervereinigung zurückzuführen. Ende 1990 gab es z.B. in Brandenburg einen Bestand von ca. 5.400 km Rohrnetz, welches bis Ende 1999 um ca. 4.600 km auf 10.000 km durch die Gemeinden und Abwasserverbände erweitert wurde (vgl. MLUR Bbg. 2001a S. 7).

Laut ATV-Umfrage liegt der Anteil der Kanäle, die einer Zustandserfassung unterzogen wurden, im Mittel bei 75 % (vgl. ATV 2002 S. 5). Von den inspizierten Kanälen weisen

7 % sofortigen bis kurzfristigen Handlungsbedarf auf, 10 % müssen mittelfristig saniert

werden, bei 14 % besteht langfristiger Handlungsbedarf und für 69 % kein Handlungsbedarf (vgl. ATV 2002 S. 6). Zu den häufigsten Kanalisationsschäden zählen schadhafte Anschlüsse (bei 27 % der inspizierten Leitungen) und Risse (bei 19 % der inspizierten Leitungen) (vgl. ATV 2002 S. 5 f). Bei der erfragten Häufigkeit von Schäden an Schächten dominieren mit einer Häufigkeit von 31 % Schäden an Abdeckung und Rahmen, sowie die von 25 % der Befragten benannten schadhaften Steighilfen (vgl.

ATV 2002 S. 6). Der Sanierungsbedarf in den Kommunen unter 100.000 Einwohner ist

überdurchschnittlich hoch. Vor diesem Hintergrund schätzt die ATV den mittleren Sanierungsbedarf in der BRD auf 17 % des Kanalnetzes bzw. rund 83.000 km (vgl. ATV 2002 S. 6). Aufgrund zahlreicher Neubaumaßnahmen auf der einen Seite und verhältnismäßig alter Kanalisationsanlagen auf der anderen Seite differiert der Sanierungsbedarf in den einzelnen Abwasserentsorgungsunternehmen des Landes Brandenburg

6 An dieser Umfrage beteiligten sich 162 Kommunen und Abwasserverbände aus dem gesamten Bundesgebiet, welche mit 21,6 Mio. Einwohnern gut ein Viertel der bundesdeutschen Bevölkerung repräsentieren. Die erfasste Kanallänge von ca. 80.000 km hatte zum damaligen Zeitpunkt einen Anteil von ca. 18 % am Gesamtnetz der BRD. Der ländliche Raum und die neuen Bundesländer waren in der Umfrage leicht unterrepräsentiert. Ihr Anteil hat sich gegenüber der Umfrage aus dem Jahre 1997 etwas erhöht (vgl. ATV 2002 S. 2 und ATV 1998 S. 10).

7

2. Grundlagen

wahrscheinlich sehr stark. Genauere Untersuchungen dazu konnten nicht ermittelt werden.

Zur Gewinnung von Anhaltspunkten über den Zustand des privaten Abwassernetzes wurde in der ATVUmfrage explizit danach gefragt. Von den 162 Kanalnetzbetreibern konnten 124 Angaben zur Länge der privaten Entwässerungsleitungen in ihrer Kommune machen (vgl. ATV 2002 S. 8). Im Jahr 1997 war nicht einmal die Hälfte der Befragten Kanalnetzbetreiber dazu in der Lage (vgl. ATV 1998 S. 20). Bei den Angaben handelt es sich nahezu ausschließlich um Schätzungen, da Daten zu privaten Abwas-serleitungen in den Gemeinden kaum vorhanden sind. Die Netzbetreiber schätzen, dass ca. 40 % der privaten Leitungen sanierungsbedürftig sind (vgl. ATV 2002 S. 8).

Die im Jahr 2000 angefallenen Kosten für Kanalsanierungsmaßnahmen beliefen sich, nach Auskunft der an der ATVUmfrage beteiligten Kanalnetzbetreiber, zusammenfas-send auf 42 DM pro angeschlossenen Einwohner (vgl. ATV 2002 S. 7). Bei ca. 82 Mio. Bundesbürgern und einem Anschlussgrad von 95 % ergaben sich demnach im Jahr 2000 Ausgaben von ca. 3,27 Mrd. DM bzw. 1,67 Mrd. € für die Kanalsanierung.

Ausgehend von einer Gesamtlänge der öffentlichen Kanalisation in der Bundesrepublik von 486.159 km, einer Sanierungsbedürftigkeit von 17 % und dem durch die ATV errechneten durchschnittlichen Einheitswert für Sanierungskosten 7 von 1.162 DM/ m, ergeben sich mittelfristig insgesamt anfallende Sanierungskosten von ca. 96 Mrd. DM bzw. 49 Mrd. € für das Kanalisationsnetz in der BRD. Schätzungen für das Land Brandenburg konnten nicht ermittelt werden. Das Land unterstützt aufgrund starker Defizite gegenüber den alten Ländern den Bau und den Betrieb von Anlagen zur Abwasserentsorgung durch die Bereitstellung von Fördermitteln. Auf der Grundlage der Förderrichtlinien des Ministeriums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung des Lan-des Brandenburg (MLUR Bbg.) (vgl. MLUR Bbg. 2001b) wurden 1991 bis 2000 knapp 1,7 Mrd. DM an Fördermitteln für Maßnahmen der Abwasserableitung und -behandlung bereitgestellt. Die Höhe der bereitgestellten Fördersummen variierte in den einzelnen Jahren stark (vgl. Anlage 2).

7 Die Angaben der befragten Kanalnetzbetreiber zu getätigten Aufwendungen für Reparatur (729 DM/ m), Renovierung ( 836 DM/ m) und Erneuerung (1.440 DM/ m), wurden in Abhängigkeit der Einwohnerzahl der jeweiligen Kommunen gewichtet und zu einem durchschnittlichen Einheitswert zusammengefasst (vgl. ATV 2002 S. 7). Der angegebene Wert von 1.162 DM/ m bzw. 594 €/ m bezieht sich nur auf den Teil der öffentlichen Kanalisation und ist nicht zu verwechseln mit den von Herz/ Werner/ Marschke ermittelten Einheitswert zur Wiederbeschaffung von 400 €/ m, welcher sich auf das gesamte Kanalisationsnetz bezieht (öffentlich und privat).

8

2. Grundlagen

2.2.3 Kläranlagen

Nach den Angaben des StBA gab es 2001 in der BRD 10.188 Kläranlagen mit einer Jahresabwassermenge von rund 10.470 Mio. m³ (vgl. StBA 2003 S. 20). Von diesen Kläranlagen sind 402 rein mechanisch wirkend 8 (ca. 16 Mio. m³), 4.758 sind biologische Kläranlagen 9 ohne zusätzliche Verfahrensstufen (ca. 542 Mio. m³) und 5.028 sind biologische Anlagen mit zusätzlichen Verfahrenstufen (ca. 9.916 Mio. m³) (vgl. StBA 2003 S. 24).

Der Anschlussgrad an die öffentliche Kanalisation mit anschließender Behandlung des Abwassers in einer öffentlichen Kläranlage beträgt 93 % (vgl. StBA 2003 S. 9). Bei einem Gesamtanschlussgrad von 95 % an die Kanalisation ergibt sich, dass 2 % der Abwässer, von an die Kanalisation angeschlossenen Einwohnern in nicht öffentlichen Kläranlagen behandelt oder unbehandelt in die Gewässer gelangen.

Die gegenwärtige Struktur der Abwasserbeseitigung in Brandenburg ist geprägt durch die bei den Kommunen liegende Abwasserbeseitigungspflicht und den nach der Wiedervereinigung politisch erstarkten Kommunen. Dies hat unabhängig von der Frage der Wirtschaftlichkeit dazu geführt, dass im Land Brandenburg bei 436 Kommunen (Stand 26.10.2003) 295 Kläranlagen (Stand 31.12.1999) existieren (vgl. MI Bbg. 2003 und

MLUR Bbg. 2001a S.7). Die 295 Abwasserbehandlungsanlagen mit einer Jahres-

schmutzwassermenge von ca. 190 Mio. m³ hatten eine Gesamtausbaugröße von ca. 3,33 Mio. Einwohnerwerten 10 (EW) und reinigten das Abwasser von ca. 2 Mio. Einwohnern (Einw.) (vgl. MLUR Bbg. 2001a S.7).

2.3 Rechtliche Rahmenbedingungen

Die Abwasserentsorgung in Deutschland bestimmt sich im einzelnen nach den Gesetzen, Verordnungen und Vorschriften der Europäischen Union (EU), des Bundes, der Länder und der Gemeinden (vgl. Abb. 2-1). Nachfolgend sollen nur die wichtigsten rechtlichen Rahmenbedingungen betrachtet werden. Ein umfassenderer Überblick fin-

8 MechanischeReinigung ist ohne großen Aufwand möglich. Die ungelösten Schmutzstoffe im Abwasser setzen sich von alleine und werden herausgeholt (vgl. LINEG a) 9 Die biologische Klärstufe beruht auf den gezielten Einsatz von spezialisierten Bakterien, die sich in den sogenannten Belebungsbecken von gewässerbelastenden Stoffen ernähren. Je nach biochemischem Milieu sind sie in der Lage, Kohlenstoffe, Phosphor und Stickstoff aus dem Abwasser zu entfernen (vgl. LI-NEG b).

10 Ein Einwohnerwert entspricht einer organischbiologisch abbaubaren Belastung mit einem biochemischen Sauerstoffbedarf in fünf Tagen (kennzeichnet die leicht abbaubaren organischen Abwasserinhalts-stoffe) von 60 g Sauerstoff pro Tag.

9

2. Grundlagen

det sich z.B. bei Wellmann „Abwasserentsorgung – Rechtsgrundlagen und Organisatorische Gestaltungsoptionen“ (vgl. Wellmann 1996).

Abb. 2-1 Aufbau des Abwasserrechts

Quelle: Eigene Darstellung (nach: Wellmann 1996 S. 10)

2.3.1 Europarecht

Die EU hat den Umweltschutz und damit auch die Sicherheit der Abfall- und Abwas-serentsorgung zu ihrem Ziel erhoben (vgl. Lederer 1997). In Umsetzung dieses Ziels hat sie in Richtlinien Maßstäbe für die Entsorgung in der Union gesetzt (vgl. Wellmann 1996 S. 47). Der Einfluss der Richtlinien, welche die EU in unregelmäßigen Abständen für den Gewässerschutz erlässt, ist für die Entwicklung der nationalen Gesetzgebung im Bereich des Wasserrechts von großer Bedeutung, da diese Richtlinien in nationale Gesetze umgesetzt werden müssen (vgl. Brandl 2001 S. 3 ff).

Mit der „Richtlinie des Rates über die Behandlung von kommunalem Abwasser“ (Richtlinie: 91/271/EWG) vom 21.05.1991 wurde von der EU vor dem Hintergrund schwerer ökologischer Schäden in der Nordsee ein grundsätzlicher Anforderungskatalog für die Abwasserentsorgung festgelegt (vgl. Wellmann 1996 S. 2 f). Diese Richtlinie musste bis zum 31.12.1993 in nationales Recht umgesetzt werden und legt fest, bis zu welchem Zeitpunkt Gemeinden bestimmter Größenklassen mit einer Kanalisation auszustatten sind, z.B. bis zum 31.12.2005 Gemeinden mit 2.000 bis 15.000 EW.

Die „Richtlinie zum Schutz der Umwelt und insbesondere der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft“ (Richtlinie: 86/278/EWG) vom 12.06.1986, ist von besonderer praktischer Bedeutung für die Abwasserentsorgung (vgl. Wellmann 1996 S. 3). Sie sieht Grenzwerte für Klärschlamm vor, der auf landwirt-

10

2. Grundlagen

schaftlichen Flächen aufgebracht werden soll, und legt die Voraussetzungen fest, unter denen die landwirtschaftliche Klärschlammverwendung verboten ist.

Neben zahlreichen anderen europäischen Richtlinien (vgl. Bayerisches Landesamt für Wasserwirtschaft 2003) kommt vor allem der sogenannten „Wasserrahmenrichtlinie“ (Richtlinie: 2000/60/EG), die am 22.12.2000 in Kraft getreten ist, herausragende Bedeutung zu. Sie dient zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik und soll die Richtlinien, Verordnungen und Ratsbeschlüsse der EU im Bereich Gewässerschutz und Bewirtschaftung der Wasserressourcen vereinheitlichen. Die Umsetzung dieser Richtlinie in nationales Recht erfolgte im Zuge der siebten Novelle zum WHG am 25.06.2002 (vgl. Viertel 2002).

2.3.2 Bundesrecht

Nach Art. 75 Nr. 4 Grundgesetz (GG) unterliegt die Gesetzgebung zum Wasserhaushalt der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes. Der Bund kann somit nur solche Gesetze erlassen, die von den Ländern ausgefüllt werden (vgl. Brandl 2001 S. 11). Das entsprechende Rahmengesetz ist das WHG, welches die grundlegenden Vorschriften zur Abwasserentsorgung beinhaltet (vgl. Czychowski/ Reinhardt 2003 S. 83).

Nach den Festlegungen des WHG sind die Gewässer „so zu bewirtschaften, dass sie dem Wohl der Allgemeinheit und im Einklang mit ihm auch dem Nutzen Einzelner dienen, vermeidbare Beeinträchtigungen ihrer ökologischen Funktion und der direkt von ihnen abhängenden Landökosysteme und Feuchtgebiete im Hinblick auf deren Wasserhaushalt unterbleiben“ (§ 1a Abs. 1 Satz 2 WHG). Bei Maßnahmen, mit denen Einwirkungen auf ein Gewässer verbunden sein können, muss nach § 1a Abs. 2 WHG von jedermann die den Umständen erforderliche Sorgfalt angewendet werden (vgl. Kotulla 2002 S. 86 f). Wegen dieser Grundvoraussetzung des Gewässerschutzes ist das Einleiten von Abwasser in Gewässer nach § 1 Abs. 3 Ziff. 1 sowie § 3 Abs. 1 Ziff. 4 und 5

WHG eine zulassungspflichtige Benutzung. Die Erlaubnis zur Abwasserein-leitung wird

je nach wasserwirtschaftlicher Bedeutung von den Unteren und Oberen Wasserbehörden erteilt. Die Anforderungen an das Einleiten von Abwasser werden in § 7a WHG festgelegt (vgl. Kotulla 2002 S. 197 ff).

Neben dem WHG ist auf bundesrechtlicher Ebene das AbwAG für die Abwasserent-sorgung von Bedeutung, dass ebenfalls ein durch die Länder ausführungsbedürftiges Rahmengesetz ist. Das AbwAG legt die Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen

11

2. Grundlagen

der Abgaben fest, welche für das Einleiten von Abwasser in die Gewässer von den jeweiligen Abwasserentsorgern an die Länder zu entrichten sind (vgl. Köhler 1999 S. 485 f). Nach § 13 AbwAG unterliegt die Abwasserabgabe einer Zweckbindung. Das Abgabeaufkommen muss für solche Maßnahmen verwendet werden, die der Erhaltung oder Verbesserung der Gewässergüte dienen (vgl. Köhler 1999 487 f). Ziel des AbwAG ist es, einen Anreiz für die Einleiter zu schaffen die Schadstofffracht des Abwassers möglichst gering zu halten. Es hat damit „die Regelung einer Öko-Abgabe zum Gegen-stand“ (zit. Wellmann 1996 S. 9).

2.3.3 Landesrecht

Zur Ausfüllung der Rahmenvorschriften haben alle Länder Wassergesetze beschlossen (vgl. z.B. BbgWG). Die Abwasserbeseitigungspflicht wurde dabei ausnahmslos den Kommunen per Gesetz aufgegeben. So ist die Abwasserentsorgung eine pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinden (vgl. Czychowski/ Reinhardt 2003 S. 586).

In den meisten Bundesländern wurde darüber hinaus bestimmt, dass sich die Kommunen zur Erfüllung ihrer Pflichten Dritter bedienen können. Eine Übersicht zu den Regelungen in den einzelnen Bundesländern findet sich z.B. bei Wellmann (vgl. Wellmann 1996 S. 48 ff). Allerdings bedingt die Ausgestaltung der Abwasserentsorgung als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinden, dass sich die Kommunen der Entsorgungsaufgabe als solcher nicht entledigen können und ein bei der Entsorgung eingeschalteter Dritter nur als Erfüllungsgehilfe fungieren kann (vgl. Czychowski/ Reinhardt 2003 S. 594 f). Die Kommunen bleiben daher letztlich auch strafrechtlich verant-wortlich für die ordnungsgemäße Durchführung der Abwasserbeseitigung und behalten die Satzungshoheit (vgl. BMU 1996 S. 10).

Das AbwAG des Bundes ist durch eigene Gesetze der Länder und durch zahlreiche Verordnungen und Verwaltungsvorschriften der Länder näher ausgestaltet worden. Die Einzelregelungen ausführlicher zu vertiefen, würde den Rahmen dieser Arbeit übersteigen. Eine genauere Betrachtung findet sich z.B. bei Nispeanu „Abwasserabgaberecht – Ein Wegweiser durch bundes und landesrechtliche Vorschriften sowie durch den Vollzug des Abwasserabgaberechts“ (vgl. Nispeanu 1997). Gleiches gilt auch für zahlreiche Verordnungen und Verwaltungsvorschriften, von denen die Abwasserverord-nung (AbwV) eine herausragende Rolle einnimmt (vgl. Lange/ Otterpohl 2000 S. 95).

12

2. Grundlagen

2.3.4 Kommunale Satzungen

Auf der kommunalen Ebene wird das Abwasserrecht konkretisiert. Dies geschieht durch Ratsbeschlüsse, den Erlass interner Dienstrichtlinien und Satzungen (vgl. Gräser 1995 S. 14 f). Zu nennen sind dabei insbesondere die Abwassersatzungen, in denen u.a. der Anschluss und Benutzungszwang festgeschrieben ist, sowie die Abwasserge-bühren und -beitragssatzungen.

Das Kommunalabgabegesetz (KAG) bildet die Rechtsgrundlage für die kommunale Gebühren und Beitragserhebung (vgl. Jessen 2000 S. 110 f). Die Spielräume für die Gestaltung solcher Abgaben in den einzelnen KAG sind i.d.R. sehr groß. Daher werden von Zeit zu Zeit rechtsverbindliche Verwaltungsvorschriften von den Ländern erarbeitet, die über die genaue Praxis Auskunft geben (vgl. Niehoff 2000 S. 5 f). Des Weiteren sehen alle KAG einen Mindestinhalt der Satzungen vor, wie Kreis der Gebührenschuldner, Abgabensatz, Abgabengegenstand, Entstehen der Abgabenschuld, Fällig-keit der Abgabe und Abgabenmaßstab (vgl. Kirchhoff 1997 S. 14 f).

2.4 Organisationsformen

Mit der Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht wird den Kommunen nicht vorgegeben wie sie diese erfüllen müssen (vgl. Czychowski/ Reinhardt 2003 S. 594 f). Kraft der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich gewährleisteten Organisationshoheit der Gemeinden obliegt es ihrer Entscheidung, in welcher Form sie die Aufgaben erfüllen (vgl. Hesselberger 2003 S. 216). Als Organisationsformen stehen öffentlichrechtliche und privatrechtliche Modelle zur Verfügung (vgl. Abb. 2-2).

Abb. 2-2 Organisationsmöglichkeiten der Abwasserentsorgung in der BRD

Quelle: Eigene Darstellung

Die nachfolgenden Beschreibungen der einzelnen Organisationsmöglichkeiten für die kommunale Abwasserentsorgung in Deutschland sind, sofern nicht anders angegeben,

13

2. Grundlagen

eine Zusammenfassung der Ausführungen von Prager und Wellmann zu diesem Themenkomplex (vgl. Prager 2002 S. 32 - 40 und Wellmann 1996 S. 12 - 45).

2.4.1 Öffentlich-rechtliche Modelle

Kommunale Organisationsformen bei der Abwasserbeseitigung in der BRD sind der Regiebetrieb, der Eigenbetrieb, die Anstalt öffentlichen Rechts, der Zweckverband und Wasser- und Bodenverbände.

2.4.1.1 Regiebetrieb

Der Regiebetrieb ist die klassische Organisationsform der Abwasserentsorgung in Deutschland. Er ist in rechtlicher, haushaltsrechtlicher, rechnungstechnischer, organisatorischer und personeller Hinsicht ein unselbstständiger Bestandteil der Gemeindeverwaltung. Defizite des Abwasserbetriebes werden daher im Rahmen der Gesamtdeckung ausgeglichen und Überschüsse gehen auf der anderen Seite im Gesamthaushalt unter. Es kann deshalb vorkommen, dass die Einnahmen aus der Abwasserentsorgung zum Teil für Maßnahmen in anderen Bereichen verwendet werden. Zwar erlauben die Haushaltsverordnungen der einzelnen Bundesländer i.d.R. eine Zweckbin-dung von Einnahmen mittels Haushaltsvermerk, doch wird davon in der kommunalen Praxis kaum gebrauch gemacht (vgl. Hauser 1987 S. 100). Als kritisch sind weiterhin das Auseinanderfallen von Kompetenz und Zuständigkeit sowie die Vermischung von Kontroll- und Durchführungsverantwortung zu sehen. Aufgrund der Unselbstständigkeit des Regiebetriebes innerhalb der Kommunalverwaltung wird dessen Leitung durch die Organe des allgemeinen Verwaltungsapparates vorgenommen, welche in ihrer Ent-scheidung von der Willensbildung der kommunalen Gremien abhängen.

2.4.1.2 Eigenbetrieb

Auch der Eigenbetrieb ist ein rechtlich unselbständiger Teil der Kommunalverwaltung, der keine eigene Rechtspersönlichkeit besitzt. Er ist organisatorisch verselbstständigt und stellt finanzwirtschaftlich ein Sondervermögen dar, so dass er nicht in den kommunalen Haushalt integriert ist. Nur Eigenkapitalbewegungen, Gewinne und Verluste, gehen in den gemeindlichen Haushaltsplan ein. Grundlage des Eigenbetriebs ist der Wirtschaftsplan, welcher nach den gleichen Grundsätzen wie der gemeindliche Haushaltsplan aufgestellt wird. Organisatorisch ist der Eigenbetrieb von der Kommunalver-

14

2. Grundlagen

waltung insoweit verselbständigt, als dass er über eine eigene Werksleitung sowie einen Werkausschuss verfügt. Die von der Gemeindevertretung bestellte Werksleitung ist für die Führung des laufenden Betriebes zuständig. Allerdings ist sie weitgehend von den Entscheidungen des Gemeinderates abhängig, wodurch eine Bürokratisierung der Gemeindewirtschaft und der Wirtschaftsbetriebe entsteht.

2.4.1.3 Anstalt öffentlichen Rechts

Die Anstalt öffentlichen Rechts ist eine Verwaltungseinrichtung, die einem bestimmten Nutzungszweck dient. Ihre Organisation ist nicht mitgliedschaftlich, sondern sie hat einzelne Benutzer. Das Verhältnis zu diesen wird über die Anstaltsordnung geregelt, die öffentlichrechtlich oder privatrechtlich ausgestaltet sein kann. Errichtung, Änderung oder Auflösung der Anstalt öffentlichen Rechts erfolgt durch Gesetz oder auf Grund Gesetzes durch den Träger. Die Leitungsorgane sind der Vorstand oder die Ge-schäftsführung sowie der Aufsichts- bzw. Verwaltungsrat. Eine Gewinnerwirtschaftung darf nur in Verbindung mit dem öffentlichen Zweck betrieben werden.

2.4.1.4 Zweckverband

Gemeinden und Gemeindeverbände können sich zu einem Zweckverband zusammenschließen, der eine Körperschaft öffentlichen Rechts darstellt. Mit diesem Zusammenschluss gehen Rechte und Pflichten, wie z.B. die Abwasserbeseitigungspflicht, der einzelnen Gemeinden auf den Zweckverband über. Dessen Organe sind die Verbandsversammlung und der Verbandsvorsteher. Für den Zweckverband gilt das kommunale Haushaltsrecht und somit die gleichen Haushaltsgrundsätze wie für den Regiebetrieb. Da der Zweckverband wirtschaftlich auch als Eigenbetrieb geführt werden kann, besteht die Möglichkeit einer Befreiung von den engen Bindungen des gemeindlichen Haushaltsrechts. Wie auch die Gemeinden kann sich der Zweckverband zur Erfüllung seiner Aufgaben Dritter bedienen.

2.4.1.5 Wasser - und Bodenverband

Bei Wasser und Bodenverbänden handelt es sich ebenfalls um Körperschaften des öf-fentlichen Rechts. Diese sind vorrangig von besonderer Bedeutung bei der Abwas-

15

2. Grundlagen

serentsorgung in Nordrehein-Westfalen 11 . Verbandsorgane sind die Verbandversammlung und der Vorstand. Mitglied in einem Wasser und Bodenverband können nicht nur andere Körperschaften öffentlichen Rechts, sondern auch Anlagen und Grundstückseigentümer, Erbbauberechtigte, Baulastträger einer Verkehrsanlage, Personen, denen der Verband im Rahmen seiner Aufgaben Pflichten abnimmt, und weitere von den Be-hörden zugelassene, Personen sein. Der Verband finanziert sich durch Pflichtbeiträge seiner Mitglieder. Nach § 65 des Wasserverbandsgesetzes (WVG) ist der Verband haushaltspflichtig, allerdings nur zur einfachen Einnahmen- und Ausgabenrechnung verpflichtet. Grundlage des Verbandshaushalts ist der jährlich aufzustellende Haus-haltsplan. Einnahmen und Ausgaben aus dem Vermögen des Verbandes sind in einem außerordentlichen Haushaltsplan aufzunehmen.

2.4.2 Privatrechtliche Modelle

Die Privatwirtschaft wird im Bereich der Abwasserentsorgung immer häufiger in die Aufgabenerfüllung eingebunden, um Kapazitäts und Kompetenzproblemen zu begegnen und die bisher öffentlich erbrachten Leistungen effizienter und kostengünstiger bereitzustellen (vgl. Liebe/ Tomerius/ Trapp 2002 S. 12 f). Im Bereich der Abwasserentsorgung sind die wesentlichen Organisationsformen das Betreibermodell, das Betriebsführungsmodell, die Betriebsüberlassung und das Kooperationsmodell. Eine Sonderstellung nimmt die sogenannte Eigengesellschaft ein, welche zwar privatrechtlich geführt wird, aber die öffentliche Hand weiterhin sämtliche Risiken trägt. Eine zusam-menfassende Übersicht zu internationalen Privatisierungsmodellen in der Abwasser-entsorgung gibt Rohde in seiner Arbeit „Zum Zielkonflikt zwischen transparentem Aus-schreibungswettbewerb und unternehmerischer Alternative bei Projektentwicklungen im Bereich der öffentlichen Infrastruktur, speziell des Wassersektors“ (vgl. Rohde 2001 S. 24 ff).

2.4.2.1 Eigengesellschaft

Anstelle der im vorangestellten Kapitel dargestellten öffentlich-rechtlichen Organisati-onsformen kommen auch privatrechtliche Gestaltungsmöglichkeiten in Frage. Im Fall einer Organisationsprivatisierung gründen die Kommunen privatrechtliche Gesell- 11 DieExistenz zahlreicher sondergesetzlicher Wasser- und Abwasserverbände ist eine nordrhein-westfäli-

sche Besonderheit, welche sich in ähnlicher Form nur noch im Saarland wiederfindet (vgl. Nisipeanu 1998

S. 70 f). Derartige Verbände sind: Abwasserverband Rur, Aggerverband, Bergisch-Rheinischer Wasser-

verband, Eifel-Rur-Verband, Emschergenossenschaft, Erftverband, Linksrheinische Entwässerungsgenos-

senschaft, Lippeverband, Niersverband, Ruhrverband, Wahnbachtalsperrenverband und Wupperverband.

16

2. Grundlagen

schaften, i.d.R. eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) oder eine Aktiengesellschaft (AG), an denen sie 100 % der Anteile halten. Aus diesem Grund spricht man dabei von einer Eigengesellschaft. Mit der Gründung einer solchen Eigengesellschaft verlässt die Gemeinde öffentlichrechtliches Terrain. Vielfach handelt es sich bei städtischen Entsorgungsgesellschaften um Abteilungen innerhalb der Stadtwerke, die als GmbH oder AG organisiert sind. Kommunales Handeln in Privatrechtsform ist grundrechtsgebunden und dem Rechtsstaat verpflichtet. Werden öffentliche Aufgaben erfüllt, gilt das Verwaltungsprivatrecht, denn die von der Gesellschaft wahrgenommene Aufgabe bleibt eine Funktion der Gemeinde. Die GmbH als auch die AG sind juristi-sche Personen des Privatrechts mit eigener Rechtspersönlichkeit, die Haftung ist auf das Gesellschaftsvermögen beschränkt. Eine derartige Haftungsbeschränkung ist durch die gemeindewirtschaftsrechtlichen Bestimmungen vorgeschrieben. Häufig ist darüber hinaus in den Gemeindeordnungen festgelegt, dass in analoger Anwendung des Eigenbetriebsrechts ein Wirtschaftsplan für das Wirtschaftsjahr aufzustellen ist. Die Leitungsorgane der Gesellschaft entscheiden frei über den Einsatz der verfügbaren Mittel, sofern in der Satzung bzw. im Gesellschaftsvertrag nichts anderes vermerkt ist.

2.4.2.2 Betreibermodell

Beim Betreibermodell bedient sich die Gemeinde eines privaten Unternehmens als Erfüllungsgehilfen. Das Verhältnis zwischen Bürger und Kommune bleibt weiterhin öffentlichrechtlich, so dass der Bürger der Kommune Gebühren schuldet. Die Kommune schließt mit dem Privatunternehmen einen Werkvertrag und zahlt ihm ein zuvor festgelegtes Entgelt für die Finanzierung, Planung, Errichtung und Betrieb der Anlagen zur Abwasserbeseitigung. Das private Unternehmen erbringt die Gesamtleistung „Abwasserentsorgung“ und erhält dafür einen Festpreis pro m³ Abwasser. Mit dem Vertragsabschluss erwirbt der Betreiber das Eigentum an alten und neuen Anlagen. Die Kom-mune sichert sich im Betreibervertrag ausreichende Einflussmöglichkeiten. Für den Fall des Konkurses des Betreibers wird eine so genannte „Heimfallklausel“ festgeschrie-ben, nach der im Konkursfall Grund- und Boden sowie Anlagen wieder in den Besitz der Kommune gelangen. Die Betreiberverträge haben i.d.R. eine Vertragslaufzeit von

20 bis 30 Jahren. Bei einer erheblich kürzeren Vertragslaufzeit von bis zu 10 Jahren

spricht man von einem Kurzzeitbetreibermodell. Der Kurzbetreiber plant, finanziert, errichtet und führt den Betrieb der Anlage. Nach Vertragsbeendigung wird die Anlage der Gemeinde übereignet. Diese Organisationsform empfiehlt sich vor allem dann, wenn erhebliche Investitionen anstehen (vgl. Nisipeanu 1998 S. 80).

17

2. Grundlagen

2.4.2.3 Betriebsführungsmodell

Beim Betriebsführungsmodell schließt die Gemeinde mit dem Entsorgungsunternehmen einen Betriebsführungsvertrag. Das Unternehmen führt den Betrieb der Abwasserentsorgungsanlage der Gemeinde in deren Auftrag und für deren Rechnung. Zu-meist werden technische und kaufmännische Dienstleistungen übernommen, welche nach dem effektiven Aufwand abgerechnet werden. Wirtschaftliche Grundlage für die Betriebsführung ist ein Wirtschaftsplan, der für das betriebsführende Unternehmen bindend ist. Die Gemeinde behält das Eigentum an den Anlagen.

2.4.2.4 Betriebsüberlassung

Bei diesem Modell stellt die Gemeinde einem Entsorgungsunternehmen die abwassertechnischen Anlagen zur Verfügung, bleibt jedoch Eigentümerin der Anlagen. Die Kommune beschränkt sich auf die Erfüllung ihrer gesetzlich vorgeschriebenen Pflichten. Der Anlagenbetrieb wird vom Entsorgungsunternehmen eigenständig auf eigenen Namen und eigene Rechnung geführt. Für den Betrieb erhält das Unternehmen ein von ihm selbst kalkuliertes Entgelt.

2.4.2.5 Kooperationsmodell

Das Kooperationsmodell ist eine Mischform zwischen rein öffentlicher und überwiegend privatwirtschaftlicher Organisation der Abwasserentsorgung, bei der es sich um eine Beteiligungsgesellschaft handelt. Nach den Vorschriften des Wirtschaftverwaltungsrechts ist es den Kommunen nur gestattet sich an Unternehmen des privaten Rechts zu beteiligen, bei denen die Haftung der Gemeinde auf einen bestimmten Betrag begrenzt ist. Zumeist wird als Gesellschafterform die GmbH gewählt, eine AG als Form der Beteilungsgesellschaft ist ebenfalls möglich. Obwohl nicht zwingend vorgeschrieben, hält die Kommune i.d.R. die Anteilsmehrheit. Sie kann sich ihren Einfluss aber auch über den Gesellschaftervertrag sichern, z.B. durch Stimmbeschränkungen. Die Kommune schließt mit der Kooperationsgesellschaft einen Entsorgungsvertrag, der die Wahrnehmung der gemeindlichen Entsorgungsrechte und Entsorgungspflichten durch die Gesellschaft sicherstellt. Der private Partner erhält kein gesondertes Entgelt, sondern wird anteilig an den erwirtschafteten Gewinnen beteiligt. Auch bei dieser Ko-operationsform ist eine Übertragung der Betriebsführung auf einen Dritten möglich.

18