Inhaltsübersicht

Abbildungsverzeichnis.   4

1  Problemstellung und Aufbau der Arbeit.  5

2  Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland.  8

2.1  Politische und rechtliche Grundlagen.  8

2.1.1  Gründung und Auftrag - Die Grundversorgung.  11

2.1.2  Medienpolitik als äußerer Rahmen.  19

2.1.2.1  Deutsche Länderkompetenz  19

2.1.2.2  Kompetenz der Europäischen Union.  20

2.1.3  Aufbau und Gremien als Garanten des Binnenpluralismus’  25

2.1.4  Finanzierung und Gebührenpflicht  27

2.1.5  Entwicklung von ARD und ZDF im Dualen Rundfunksystem.  29

2.2  Funktionale und normative Grundlagen.  34

2.2.1  Öffentlichkeit, Demokratie, Pluralismus.  35

2.2.2  Kulturelle Aufgaben  40

2.2.3  Bedeutung als Arbeitgeber und Wirtschaftskraft  41

3  Mediennutzung in Deutschland.  44

3.1  Zeitungen, Zeitschriften, Bücher  44

3.2  Hörfunk, Fernsehen, Kino  50

3.3  Internet und mobile Medien -  

Klassischer  Rundfunk auf neuen Wegen?  57

3

4  Debatte um den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks  

in  Bezug auf neue Technologien.  62

4.1  Standpunkte der Politik.  63

4.1.1  Deutschland.  64

4.1.1.1  SPD  64

4.1.1.2  CDU und CSU  68

4.1.1.3  FDP  73

4.1.1.4  Bündnis 90/Die Grünen  75

4.1.1.5  Die Linkspartei.PDS.  77

4.1.1.6  Zwischenfazit: Standpunkte der Politik in Deutschland  81

4.1.2  Europa.  82

4.1.2.1  Generaldirektion Wettbewerb.  83

4.1.2.2  Generaldirektion Informationsgesellschaft und Medien  86

4.1.2.3  Rat der Europäischen Union  88

4.1.2.4  Zwischenfazit: Standpunkte der Politik in Europa.  88

4.2  Standpunkte der Medien.  89

4.2.1  Öffentlich-rechtlicher Rundfunk  90

4.2.1.1  ARD  92

4.2.1.2  ZDF  95

4.2.1.3  Exkurs: BBC setzt aufs Internet.  97

4.2.1.4  Zwischenfazit: Standpunkte des öffentlich-rechtlichen  

Rundfunks   100

4.2.2  Privat-rechtliche Medien  100

4.2.2.1  VPRT.  101

4.2.2.2  Presse und neue Medien  103

4.2.2.3  Weitere Verbände  105

4.2.2.4  Zwischenfazit: Standpunkte der privat-rechtlichen Medien  106

5  Ergebnisse und Zusammenfassung der Analyse  107

6  Fazit und Ausblick  108

Literatur  - und Quellenverzeichnis  111

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Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Auflagenentwicklung Fachzeitschriften 48

Abbildung 2:

Auflagenentwicklung Publikumszeitschriften 48

Abbildung 3: Auflagenentwicklung Tageszeitungen 49

Abbildung 4: Zuschaueranteile für das Jahr 2005 52

Abbildung 5:

Entwicklung der Fernseh-Verweildauer 1988 bis 2005 53

Abbildung 6:

TV-Zuschauerzahlen Top 10 vom 15.08. bis 21.08.2006 55

Abbildung 7:

TV-Zuschauerzahlen Top 10 vom 19.09. bis 25.09.2006 55

Abbildung 8:

Verweildauer im Internet 1997 bis 2006 59

Abbildung 9: Mediennutzung der Onlinenutzer 60

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1 Problemstellung und Aufbau der Arbeit

Der Titel dieser Arbeit beruht auf einem Zitat von Hans-Joachim Otto ¹ (FDP). In einem Interview mit der Netzeitung sagte Otto 2006: „Wir brauchen kein öffentlich-rechtliches Internet“ (Grothe, 2006). Er begründet seine Position damit, dass bei einem zu starken Angebot von ARD und ZDF im Internet „kleinere Unternehmen im Online-Bereich auf der Strecke“ bleiben würden und „der öffentlichrechtliche Rundfunk ist kein Multimediahaus“. Die Angebote im Internet müssten auf eine Begleitung der Programmangebote beschränkt bleiben (ebd.). Der Begriff „Grundversorgung“ spielt eine wesentliche Rolle bei der Beantwortung der Frage nach der Legitimation der Öffentlich-Rechtlichen. Aus dem zweiten Teil des Arbeitstitels ergibt sich die Frage nach der Art und den Möglichkeiten die „neue Technologien“ beinhalten könnten. „Internet“ steht in dieser Arbeit symbolisch für alle sogenannten neuen Technologien, die mittels Computer oder anderer, mobiler Geräte (wie das Mobiltelefon) den Empfang von audio-visuellen Daten ermöglichen.

In Zeiten des Medienumbruchs, der Konvergenz von Fernsehen und Internet ² befinden sich auch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vor neuen Her-ausforderungen. Neben der privat-wirtschaftlichen Fernseh- und Hörfunkkonkurrenz, die seit 1984 für Veränderungen in der Medienlandschaft in Deutschland gesorgt haben, richten 2006 darüber hinaus zahlreiche Onlineanbieter ihre Dienste an den Rezipienten ³ . Das Medienangebot wird größer und ergänzt die klassischen Medien um neue Möglichkeiten (wie zum Beispiel das Herunterladen von Fernsehsendungen auf den Computer).

¹ Hans-Joachim Otto ist Vorsitzender im Ausschuss für Kultur und Medien des Deutschen Bundestages.

² Zum Beispiel: „Der Markt für Videostreaming im Web wird einer der größten der Unterhaltungsindustrie werden ... Fernsehen und Computer verschmelzen“, so Kai Tietjen, Geschäftsführer der Online-, Print- und PR-Agentur „construktiv“. Sowie: „... mit dem Internet-TV entstehe zur Zeit (sic!) ein neues Medium, das so bezwingend und wertvoll ist wie das Internet selbst“, Sat+Kabel zitiert sinngemäß Dimitry Shapiro, Gründer des Videoportals Veoh Networks.

Beides im Onlinedienst „Sat+Kabel, http://www.satundkabel.de/print.php?sid=11678; zuletzt gefunden am 11.10.2006).

³ Als bekannteste Beispiele seien nur stellvertretend erwähnt: Video on Demand bei T-Online-Vision (http://t-online-vision.de/c/48/23/25/4823250.html; zuletzt gefunden am 11.08.2006) und der Online-Videorecorder von Save.TV (http://www.save.tv/, zuletzt gefunden am 11.08.2006).

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Wenn das Fernsehen und das Internet zusammenwachsen, stellt sich für denn öffentlich-rechtlichen Rundfunk die Frage, zu welchen Angeboten er online verpflichtet ist, um seinen gesetzlich verankerten Auftrag künftig zu erfüllen. Ist das Internet für die Rundfunkangebote (Fernsehen und Hörfunk) von ARD und ZDF ein weiterer technischer Verbreitungsweg, wie das Kabel- oder Satellitenfernsehen? Muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk sein Angebot ausbauen, um die neuen Nutzungsmöglichkeiten (wie zum Beispiel Interaktion, Download, Online-Archiv) auszuschöpfen? Lässt sich der bestehende Auftrag der Öffentlich-Rechtlichen auf neue Technologien anwenden? Welche Rolle spielt der öffentlich-rechtliche Rundfunk für unsere demokratisch organisierte Gesellschaft?

Diese Arbeit möchte auf diese Fragen Antworten geben. Die Debatte um den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist nicht neu. Oft war sie geprägt von der Gebührenfinanzierung. Sie wird gegenwärtig in Bezug auf das Internet verstärkt durch unterschiedliche Interessen.

Zur Beantwortung der Fragen muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk im Gesamtzusammenhang betrachtet werden: seine Entwicklung, sein Auftrag, seine Marktsituation, die Mediennutzung und der politische Rahmen. Zunächst werden im ersten Abschnitt des 2. Kapitels die politischen und rechtlichen Grundlagen von ARD und ZDF erörtert. Dazu gehören die gesetzliche Ver-ortung, die Beauftragung und die Finanzierung ebenso, wie der Aufbau der Anstalten als auch deren programmliche Entwicklung im Dualen Rundfunksystem. Für eine bessere Gewichtung der Argumente im hinteren Teil der Arbeit ist es zunächst notwendig auch die jeweilige Zuständigkeit der Politikbereiche für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk darzustellen. Um seine funktionale Rolle zu beleuchten, folgt im zweiten Abschnitt des 2. Kapitels seine Bedeutung im Hinblick auf den Meinungspluralismus, auf die Kultur und als ökonomischer Faktor. Im Kapitel 3 wird die Nutzung verschiedener Medien und deren gegenwärtige Entwicklung skizziert. Daran lassen sich Erfolg, zum Beispiel des Internets, und Nutzungsveränderung einzelner Medien erkennen. Schließlich dokumentiert das 4. Kapitel ausgewählte Hauptstandpunkte und -argumente der an der Debatte be-

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teiligten Hauptakteure auf Seiten der Medien und der Politik. Für eine bessere Zuordenbarkeit der Positionierungen, ist dieses Kapitel nach den jeweiligen Vertretern aufgeteilt. Im Ergebnis und Fazit folgt eine Analyse und Gewichtung der Positionen in Verbindung zu den davor dargelegten Grundlagen und schließlich daraus resultierende Optionen für ein öffentlich-rechtliches Internetangebot.

Obwohl rechtliche Aspekte in dieser Arbeit zur Darstellung des Themas notwendig sind, kann und will sie kein rechtsverbindliches Urteil über öffentlichrechtliches Engagement im Internet fällen. Vielmehr soll durch Abwägen der Argumente zusammen mit dem verfassungsgemäßen und gesetzlichen Rahmen eine begründete Gewichtung für eine Tendenz getroffen werden.

Die Literaturlage zu diesem Thema kann als sehr gut beschrieben werden. Seit Gründung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird er in populären und wissenschaftlichen Veröffentlichungen reflektiert. Als Quellen für den Rahmen dieser Arbeit und die Positionen der Akteure dienen größtenteils aktuelle Berichte, Interviews, Pressemitteilungen, Stellungnahmen in Fachzeitschriften, in Zeitungen, in Büchern sowie im Internet. Ergänzt werden diese durch Antworten auf Anfragen des Verfassers per E-Mail und Telefon.

Zu besseren Lesbarkeit werden in dieser Arbeit die gebräuchlichen Sprachvarianten für „öffentlich-rechtlicher Rundfunk“ und „privat-rechtlicher Rundfunk“ variabel genutzt. Wenn also beispielsweise die Rede von den „Privaten“ ist, dann ist damit der privat-rechtliche Rundfunk gemeint. Die „Öffentlich-Rechtlichen“ wird synonym mit „ARD und ZDF“ genutzt und meint „öffentlich-rechtlicher Rundfunk“ bzw. die Sender oder auch die Anstalten. Wenn von ARD und ZDF die Rede ist, ist wegen der synonymen Verwendung auch das öffentlichrechtliche Deutschlandradio eingeschlossen.

Die Europäische Kommission ist zwar ein Organ der Europäischen Gemeinschaften, aufgrund des üblichen Sprachgebrauchs wird in dieser Arbeit von der „EU- Kommission“ die Rede sein.

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2 Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland

2.1 Politische und rechtliche Grundlagen

Seit Gründung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bilden die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts die verfassungsrechtliche Grundlage für ihre Daseinsberechtigung. Sie konkretisieren dabei auch die Aufgabe der Rundfunkanstalten. Dabei ist die Sicherung der Vielfalt der Meinungen von zentraler Bedeutung. Die grundgesetzlich festgeschriebene Freiheit des Rundfunks sei demnach eine sogenannte „dienende Freiheit“(vgl. Dörr, 1997, 18-19).

Kurz ein Überblick über die bisherigen Rundfunkentscheidungen in chronologischer Reihenfolge:

- Das erste Rundfunkurteil ⁴ 1961 stärkt die Sonderfunktion des Rundfunks als solches. Einzelne staatliche oder gesellschaftliche Einflüsse sollen ferngehalten werden. Stattdessen sollen „alle gesellschaftlich relevanten Kräfte zu Wort kommen“. Die Länder haben die Gesetzgebungskompetenz für den Rundfunk.

- 1971 folgt das zweite Urteil ⁵ . Öffentlich-Rechtlicher Rundfunk sei Sache der Allgemeinheit und daher keine gewerbliche Tätigkeit. Er ist von der Umsatzsteuer befreit. Als öffentlich-rechtliche Einrichtungen erfüllen die Anstalten Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Die Rundfunkgebühr sei demnach auch ein Mittel zur Finanzierung der Gesamtveranstaltung Rundfunk als Bestandteil der öffentlichen Daseinsfürsorge (vgl. Wilhelmi, 1995, 31). Ebenso wird der kulturelle Auftrag des Rundfunks betont. - Auf die Veranstaltung von privat-rechtlichem Rundfunk bezieht sich das dritte Urteil ⁶ im Jahr 1981. Grundsätzlich sei Rundfunk eine dienende Freiheit. Er diene der freien Meinungsbildung in seiner ganzen Breite. Pri- ⁴ Quelle:http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv012205.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.

⁵ Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv031314.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.

⁶ Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv057295.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.

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vatrundfunk ist grundsätzlich möglich, er solle jedoch auch gewissen Min-destanforderungen an die Sicherung der Meinungsvielfalt genügen. - Konkretisiert wird die Zulässigkeit von privat-rechtlichem Rundfunk im vierten Urteil ⁷ , im Jahr 1986. Erstmals eingeführt wird hier der Begriff der „Grundversorgung“, deren Aufgabe die Öffentlich-Rechtlichen im dualen Rundfunksystem zu übernehmen haben. Erfüllen sie diese Aufgaben wirksam, genüge für die Privaten nur ein programmbezogener Grundstandard für die Meinungsbildung. Öffentlich-Rechtliche sollen technisch die gesamte Bevölkerung erreichen können. Da sie in erster Linie nicht von Einschaltquoten abhängig sind, haben sie eher die Möglichkeit, auch Minderheitenprogramme (Kultur und ähnliches) anbieten zu können. Mit der Gewährleistung der Grundversorgung sei die besondere Stellung der Öffentlich-Rechtlichen (Gebührenfinanzierung, Bestandsgarantie, Sicherung der technischen, organisatorischen und personellen Bedingungen) gerechtfertigt.

- Das bereits 1987 erlasse fünfte Urteil ⁸ konkretisiert den Begriff der Grund-versorgung. Er sei keine Minimalversorgung sondern ein breites Angebot im Sinne des klassischen Rundfunkauftrages (Meinungs- und Willensbildung, Information, Unterhaltung, Kultur). An Private müssen, bei Erfüllung des Auftrages durch die Öffentlich-Rechtlichen, keine gleichwertigen Anforderungen gestellt werden, wobei ein gewisses Grundmaß an Vielfalt auch bei Privaten sichergestellt werden solle. Der Begriff „Rundfunk“ sei auch nicht auf Dauer gleich zu definieren. Insofern zählt das Gericht „rundfunkähnliche“ Dienste, wie den damals sogenannten Bildschirmtext, ebenso zum verfassungsgemäß geschützten Bereich der Anstalten. - Das sechste Urteil ⁹ bestätigt 1991 den Bestand und die Weiterentwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und bezieht diese Entscheidung ausdrücklich auch auf „neue Dienste“. Das ist insbesondere im Bezug auf den Grundversorgungsauftrag entscheidend, denn nur wenn es den Öffentlich-Rechtlichen möglich ist sich dem technischen Fortschritt anzupas-

⁷ Quelle:http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv073118.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.

⁸ Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv074297.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.

⁹ Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv083238.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.

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sen, werden sie gegenüber der privaten Seite im Wettbewerb bestehen können und ihren Auftrag erfüllen.

- Im siebenten Urteil ¹⁰ 1992 wird die Rechtmäßigkeit der Gebührenfinanzierung festgestellt. Zwar ist eine Mischfinanzierung der Öffentlich-Rechtlichen auch mit Werbung möglich, diese sei aber für die Erfüllung des Auftrages nicht zwingend notwendig. Entscheidend sei sogar, dass die Autonomie des Programms nicht gefährdet wird. Insofern dürfe die Werbefinanzierung nur zusätzlichen Charakter besitzen. Die Gebührenfinanzierung stelle einerseits die Wahrnehmung und Sicherstellung der Aufgaben sowie andererseits eine gewährleistete Unabhängigkeit dar. - Das 1994 gefällte achte Urteil ¹¹ stellt klar, dass das Verfahren der Gebührenfestsetzung grundsätzlich staatsfrei zu organisieren sei. Eine Neuordnung des KEF-Verfahrens (Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten; siehe Kapitel 2.1.3) wird angestrebt. ¹² - Das neunte Urteil ¹³ befasst sich 1995 mit der Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft (EG) im Zusammenhang mit der Fernsehrichtlinie und stärkt den Bund in der Vertretung der deutschen Interessen gegenüber der EG. - Mit dem Recht auf Kurzberichterstattung befasst sich das zehnte Urteil ¹⁴ 1998. Es sichert den Rundfunkanstalten zu, von Sport- und anderen Großereignissen kurz berichten zu dürfen, gegebenenfalls gegen eine Gebühr. Damit sollen Informationsmonopole verhindert werden.

- Schließlich bestätigt das elfte Urteil ¹⁵ 1998 die grundgesetzliche Vereinbarkeit privater Rundfunkveranstalter.

Im Zusammenhang mit der letzten Gebührenentscheidung 2005 durch die Länder, die den KEF-Vorschlag ablehnten, reichte die ARD selben Jahr eine Klage wegen Verfahrensmängel beim Bundesverfassungsgericht ein ¹⁶ . Über die Annah-

¹⁰ Quelle:http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv087181.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.

¹¹ Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv090060.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.

¹² In der Folge dieses Urteils wurde das Verfahren wie folgt geregelt: 1. Bedarfsanmeldung durch die Anstalten, 2. Überprüfung und Empfehlung durch die KEF, 3. Entscheidung durch die Länder, die allerdings nur die soziale Verträglichkeit beurteilen dürfen.

¹³ Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv092203.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.

¹⁴ Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv097228.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.

¹⁵ Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv097298.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.

¹⁶ ARD Pressestelle (http://www.presseportal.de/story.htx?nr=690243; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006).

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me der Klage ist gegenwärtig noch nicht entschieden ¹⁷ . Sollte sie angenommen werden, wird mit einem nächsten Rundfunkurteil gerechnet. Dieses könnte ähnlich wegweisende Aussagen zum künftigen Angebotsumfang der Öffentlich-Rechtlichen, insbesondere im Internet und anderen neuen Diensten beinhalten, da der angemeldete Finanzbedarf auch zu Teilen für zusätzliche Angebote in neuen Medien vorgesehen war.

2.1.1 Gründung und Auftrag - Die Grundversorgung

Der Rundfunksektor wurde neben dem Pressewesen nach dem Zweiten Weltkrieg durch die alliierten Besatzungsmächte kontrolliert. Sie gründeten eigene Rundfunksender (zum Beispiel 1945 das britisch kontrollierte Radio Hamburg, der Vorgänger des NWDR). Der NWDR wurde 1948 von den Alliierten unabhängig und begann im Jahr 1952 mit den ersten Fernsehausstrahlungen nach dem Weltkrieg (vgl. NDR-Chronik).

Der Begriff „Anstalt des öffentlichen Rechts“ geht ebenfalls auf die Westalliierten im Nachkriegsdeutschland zurück. Er beinhaltet Staatsfreiheit und sollte der Allgemeinheit dienen, also keiner Gruppe der Gesellschaft allein. Durch diesen Rechtsstatus ist es den Rundfunkanstalten möglich, sich selbst zu verwalten und die Unabhängigkeit vom Staat zu bewahren (vgl. ARD, 2002). Gleichzeitig haftet der Staat für eine Anstalt des öffentlichen Rechts ¹⁸ . Die Rechtsgrundlage bildeten damals Rundfunk-Verordnungen der Militärregierungen und die Gesetze der Länder (Wilhelmi, 1995, 27).

Am 23.05.1949 trat das vom Parlamentarischen Rat beschlossene und von allen Volksvertretungen der deutschen Länder mehrheitlich angenommene Grundgesetz (GG) in Kraft. Jede gesetzliche Entscheidung muss nach Art. 1 GG seitdem stets auf Grundlage des Grundgesetzes getroffen werden. In Art. 5 GG wird unter anderem die Meinungs-, Presse- und Rundfunkfreiheit sichergestellt. Jeder habe das Recht, „sich aus allgemein zugänglichen Quellen

¹⁷ Pressestelle des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts, auf Anfrage des Verfassers, Stand: 04.09.2006.

¹⁸ Quelle: http://de.wikipedia.org/wiki/Anstalt_des_öffentlichen_Rechts; zuletzt aufgerufen am 28.10.2006.

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ungehindert zu unterrichten“. Dabei kommt dem Rundfunk für die Meinungsbildung eine besondere Aufgabe zu. „Die (...) Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet“. Diese Rundfunkfreiheit wird durch das Zensurverbot noch verstärkt.

Auf Grundlage von Rundfunkgesetzen der Länder und des Bundes wurden seit 1948 öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten gegründet. 1950 haben sich die damals sechs deutschen Rundfunkanstalten der Länder (NWDR, BR, HR, RB, SDR, SWF) zu der Arbeitsgemeinschaft der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschlands (ARD) freiwillig zusammengeschlossen. Jede Anstalt behielt ihre Unabhängigkeit. Später schlossen sich neugegründete Landesrundfunkanstalten der Gemeinschaft an (SFB, NDR und WDR - alle drei auf Grund einer Teilung aus dem NWDR hervorgegangen - sowie der SR). 1962 kamen Anstalten des Bundesrechts (Deutsche Welle und Deutschlandfunk) hinzu. 1992 folgten der MDR und der ORB. Nach Fusion von Deutschlandfunk und RIAS Berlin im Jahr 1994 zum DeutschlandRadio schied der Deutschlandfunk im Verbund der ARD aus. Das DeutschlandRadio wird von ARD und ZDF getragen. SDR und SWF schlossen sich 1998 zum SWR zusammen, der SFB und der ORB 2003 zum RBB (vgl. ARD, 2002, 11-12).

Das Gemeinschaftsprogramm der ARD, das Erste Deutsche Fernsehen (bis 1984: Deutsches Fernsehen, ab 1996 auch: Das Erste), wird seit 1954 ausgestrahlt (vgl. ARD, 2000, 129 und ARD, 2002, 61).

Das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) wurde 1961 durch einen Staatsvertrag von allen Bundesländern gegründet und sendet seit sein Programm 1963 (vgl. ebd., 217).

In dieser Frühzeit des regulären Fernsehbetriebs gab es zahlreiche technische, politische und finanzielle Hürden. Konrad Adenauer sprach sich zum Beispiel für eine staatliche „Deutschland-Fernsehen-GmbH“ aus, was jedoch das Bundesverfassungsgericht im ersten Rundfunkurteil untersagte (vgl. Kapitel 2.1; ARD, 2000, 139). Durch die Begrenztheit der Frequenzen war es nicht möglich, zunächst mehr als ein Programm deutschlandweit auszustrahlen. Ein zweiter Kanal kam später

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hinzu (ZDF) und schließlich sendeten ab 1964 die einzelnen Anstalten der ARD jeweils eigene regionale Programme (Schäfer, 2004, 10). Eine Fernseh-Rundfunkgebühr, die damals von der Bundespost ¹⁹ eingezogen wurde, ist seit 1953 zu zahlen (ARD, 2000, 126).

Die Dritten Programme der ARD wurden unter der Maßgabe der verbesserten Darstellung der Meinungen im regionalen Sendegebiet eingeführt. Sie sollten dem bundesdeutschen Föderalismus sowie der regionalen Identität der Menschen dienen (Schäfer, 2004, 10). In den anfänglich nur wenigen Stunden täglich ausgestrahlten Programmen sollten regionale und Angebote für Minderheiten gesendet werden. Daneben strahlen sie Bildungssendungen aus. Ab den 1970er Jahren kamen unterhaltende Sendungen, Filme und Serien hinzu. Die Programme wurden schließlich später zu eigenen Vollprogrammen ausgebaut, die jedoch große Anteile selbstproduzierter Sendungen beinhalten. Dadurch bleibt der Regionalcharakter gewahrt (vgl. ndr.de ²⁰ ).

Der Auftrag der öffentlich-rechtlichen Sender ist in Staatsverträgen oder durch Landesmediengesetze geregelt. Im SWR-Staatsvertrag ²¹ heißt es:

"Der Südwestrundfunk hat in seinen Sendungen einen objektiven und umfassenden Überblick über das internationale, europäische, bundesweite sowie länder- und regionenbezogene Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Sein Programm soll der Information und Bildung sowie der Beratung und Unterhaltung dienen und hat dem kulturellen Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besonders zu entsprechen. Die Programme des SWR dienen der freien, individuellen und öffentlichen Meinungsbildung.“ (SWR-StV, §3)

Zum Vergleich dazu, der entsprechende Paragraph im WDR-Gesetz:

„(1) Der WDR veranstaltet und verbreitet sein Fernseh-, Hörfunk- und Online-Angebot als Medium und Faktor des Prozesses freier Meinungsbildung und als Sache der Allgemeinheit. Die im Sendegebiet bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen gewährleisten die eigenverantwortliche Erfüllung sei-

¹⁹ Damalsbetrug die Höhe der Fernsehgebühr 5,00 DM pro Monat. Historische Formulare der Bundespost für den Rundfunk finden sich zum Beispiel auf dieser Webseite:

http://www.zuschauerpost.de/zupo/docs50/1958tontv.htm; zuletzt aufgerufen am 28.10.2006.

²⁰ Quelle: http://www1.ndr.de/ndr_pages_std/0,2570,OID240480,00.html; zuletzt aufgerufen am 28.10.2006.

²¹ Die Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz haben einen gemeinsamen länderübergreifenden Vertrag für den SWR geschlossen, einen sogenannten Staatsvertrag.

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ner Aufgaben.

(2) Der WDR hat in seinem Angebot einen umfassenden Überblick über das internationale, europäische und nationale Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Sein Programm hat der Information, Bildung und Unterhaltung zu dienen. Er hat Beiträge zur Kultur, Kunst und Beratung anzubieten.

(3) Im Programm soll der regionalen Gliederung, der kulturellen Vielfalt des Sendegebietes, dem Prozess der europäischen Integration und den Belangen der Bevölkerung einschließlich der im Sendegebiet lebenden Menschen mit Migrationshintergrund Rechnung getragen werden. (...)“ (WDR-G, §4)

Zu den zentralen Aufgabenbereichen der öffentlich-rechtlichen Fernsehsender in Deutschland gehören demnach: - Information - Bildung - Beratung - Unterhaltung - Kultur und Kunst.

Im HR-Gesetz heißt es dazu unter anderem: „Die Darbietungen sollen Nachrichten und Kommentare, Unterhaltung, Bildung und Belehrung, Gottesdienst und Erbauung vermitteln und dem Frieden, der Freiheit und der Völkerverständigung dienen.“ (HR-G, 2003, §3).

Insbesondere der Aspekt der Bedeutung des Programms für die Meinungsbildung wird ausdrücklich betont. Die Berichterstattung erfolgt ausgewogen und beinhaltet alle gesellschaftlich relevanten Meinungen und Gruppen. Öffentlichrechtliche Programme verstehen sich dem Allgemeinwohl verpflichtet und haben eine der Bevölkerung dienende Funktion.

Analog zu den oben zitierten Gesetzen gelten ähnlich lautende Vorschriften für alle ARD-Anstalten (zum Beispiel das Bayerische Rundfunkgesetz oder der RBB-Staatsvertrag). Der Programmauftrag für das ZDF ist im ZDF-Staatsvertrag enthalten.

Der mit dem vierten Rundfunkurteil eingeführte und später konkretisierte Begriff der Grundversorgung (siehe Kapitel 2.1) beinhalte im Dualen Rundfunksystem für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk besondere Aufgaben für die „demokrati- sche Ordnung ebenso wie für das kulturelle Leben in der Bundesrepublik“. Dazu

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zählen für das gesamte Programmangebot genau die im Programmauftrag durch die Staatsverträge und Landesmediengesetze festgelegten Bereiche (siehe oben; ARD, 2002, 78).

Gleichzeitig legitimiert der Rechtsbegriff der Grundversorgung den privatwirtschaftlichen Rundfunk in Deutschland, der deshalb geringere Programmauflagen zu erfüllen habe (Bethge, 1996, 66, vgl. ARD, 2000, 187). Das Verfassungsgericht beschreibt den Gesamtauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Dualen System mit einer „Sicherstellung der klassischen Rundfunkversorgung in voller Breite“ (Dörr, 1997, 32). Da Private möglichst massenattraktive Programme anbieten müssen, weil sie sich durch Werbeerlöse finanzieren, produzieren kaum Angebote für Minderheiten und werden somit dem Rundfunkauftrag nicht gerecht (Wilhelmi, 1995, 35-36).

Die Rechtsprechung ließe umgekehrt die Schlussfolgerung zu, dass die Öffentlich-Rechtlichen entbehrlich wären, wenn die Privaten selber einer adäquaten Grundversorgung nachkämen oder sobald allen gesellschaftlich relevanten Gruppen eigenständige Rundfunkangebote in großer Breite zur Verfügung stehen.

Grundversorgung diene, so das Bundesverfassungsgericht, der Meinungs- und politischen Willensbildung. Dabei ist der Begriff nicht unumstritten. Er wird synonym für „Gesamt-Ausgewogenheit“ oder „Neutralität“ verwandt, aber auch für „Minimalversorgung“ oder „Komplementär-, Kompensations- und Ergänzungsfunktion“ (vgl. ebd., 35, 97 und ARD, 2002, 78). Das Gegenteil von Grundversorgung sei nach Edgar Kull „Zusatzversorgung, Vollversorgung, Überversorgung“ (zit. in Wilhelmi, 1995, 102).

In der Literatur wird in der Interpretation der Grundversorgung sowohl der „Kleinen“ als auch der „Großen Grundversorgungs“-Begriff gebraucht. Kleine Grund-versorgung meint eine reine Ergänzung der privaten Angebote, speziell jene Programminhalte, die zur angemessenen Erfüllung des Rundfunkauftrags fehlen (ebd., 103). Bei dieser interpretierten Komplementärfunktion der Öffentlich-Rechtlichen stünde ihnen lediglich ein Minimalauftrag zur Sicherung der Meinungsbildung zu (ebd., 107-108), was gleichzeitig den Bestand der Anstalten gefährde. Starck und Kull (beide zit. in ebd., 110) deuten den Grundversorgungs- begriff als Qualitätsauftrag für die Öffentlich-Rechtlichen, in dem alles, was die

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Privaten bereits ohnehin anböten, nicht zusätzlich auch noch durch Gebühren finanziert werden müsse.

Hoffmann-Riem sieht dabei im Wettbewerb mit den Privaten eine grundsätzliche Gefahr für die Öffentlich-Rechtlichen und spricht von einem „tödlichen Anpassungsdruck“ (zit. in ebd., 99).

Das sechste Rundfunk-Urteil sichert jedoch dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine Bestands- und Entwicklungsgarantie zu, in dem er seinen Auftrag in „voller Breite“ erfüllen müsse (ebd., 101). Eben diese Garantie ist Kern des sogenannten „Großen Grundversorgungs“-Begriffs. Grundversorgung sei nach dieser Auffassung eine „Vollversorgung“ und gerade keine Minimalversorgung, so Berg. Die Inhalte des Begriffs hätten die Gremien der Anstalten zu definieren, so Bethge (beide zit. in ebd, 104 und 105). Ohne die Bestands- und Entwicklungsgarantie wäre die Wettbewerbsfähigkeit der Anstalten und die Erfüllung des Grundversorgungsauftrags gefährdet (Grimm, zit. in ebd., 106). Die oft durch Private kritisierten Unterhaltungsangebote der Öffentlich-Rechtlichen gehörten auch zur Voll-versorgung, die durch den „Großen Grundversorgungs“-Begriff abdeckt sei, so Hoffmann-Riem (zit. in ebd., 106). Grundversorgung müsse die Massen ebenso wie Minderheiten erreichen (H.-R., zit. in ebd., 111). Grundversorgung sei, so das Verfassungsgericht, ein zeitlich offener und dynamischer Begriff, was auf eine Garantie für Bestand und Entwicklung verweist. Dazu gehöre eben auch eine flächendeckende Übertragung mittels verschiedener Übertragungswege, die volle Wahrnehmung des klassischen Rundfunk-Auftrages sowie die Sicherung der Vielfalt (ebd., 109). Demnach sind gerade vor dem Hintergrund des auf voller Breite zu erfüllenden Auftrags Spartensender neben den bestehenden Vollprogrammen zulässig. Solange die Öffentlich-Rechtlichen vielfältig, ausgewogen und umfassend tätig sind, könnten die Defizite der Privaten kompensiert werden. Eine weitere Konkretisierung des Grundversorgungsauftrags würde nach Lucht den Druck der Legitimation vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk nehmen und für Rechtssicherheit sorgen (Lucht, 2006, 19).

Kritik an der Aufgabenerfüllung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gab es bereits sehr häufig. Einerseits wird die Einseitigkeit in der Berichterstattung

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durch bestimmte gesellschaftliche Gruppen (oft Parteien) bemängelt oder eine Globalkritik zum Aufbau und Zusammensetzung der Gremien der Anstalten und der dadurch nicht mehr gebotenen Staatsferne angebracht (Meyn, 2004, 163-166). Otto (FDP), Stoiber (CSU) und Biedenkopf (CDU) forderten 1995 sogar die Einstellung des Ersten Deutschen Fernsehens (ebd., 164).

Eine weitere Kritik zur Erfüllung des Programmauftrages betrifft eine Angleichung der Angebote der Öffentlich-Rechtlichen an die Privaten (Konvergenzthese), was in eine Qualitätsdebatte führe (vgl. Lucht, 2006, 17). Dadurch könnten medienpolitische Zweifel an der Erfüllung des Programmauftrages lauter werden. Lucht sagt weiter, dass die Konvergenzthese zwar populär aber ohne Beweis sei und sogar widerlegt wurde (ebd., 17 und 215-218).

Und während die Vertreter der Privaten die Höhe der Gebühren in Deutschland „an der Spitze“ im internationalen Vergleich einstufen (vgl. ebd., 17-18), zeigt ein Vergleich jedoch, dass Deutschland eher im Mittelfeld liegt ²² . Ein Teil der Gebühren dient indirekt auch der Daseinsberechtigung der Privaten, denn damit werden die Landesmedienanstalten ²³ finanziert.

Der grundlegende Auftrag für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland ist im Rundfunkstaatsvertrag festgelegt (vgl. die Gesetze und Staatsverträge siehe oben), darin heißt es:

„... (1) Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat durch die Herstellung und Verbreitung von Hörfunk- und Fernsehprogrammen als Medium und Faktor des Prozesses freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung zu wirken. Er kann programmbegleitend Druckwerke und Mediendienste mit programmbezogenem Inhalt anbieten. (2) Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat in seinen Angeboten und Programmen einen umfassenden Überblick über das internationale, europäische, nationale und regionale Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Er soll hierdurch die internationale Verständigung, die europäische Integration und den gesellschaftlichen Zusammenhalt in Bund und Ländern fördern. Sein Programm hat der Information, Bildung, Beratung und Unterhaltung zu dienen. Er hat Beiträge insbesondere zur Kultur anzubieten. (3) Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat bei Erfüllung seines Auftrags die Grundsätze der Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, die Meinungsvielfalt sowie die Ausgewogenheit der Angebote und Programme zu berücksichtigen. ...“ (RStV, §11).

²² Angaben pro Jahr und in Euro: Deutschland 204, Irland 155, Italien 93, Norwegen 249, Österreich 240-300, Polen 50, Schweden 214, Schweiz 286, Dänemark 323; Durchschnit der europäischen Länder mit Rundfunkgebühr: 184.

Quelle: http://de.wikipedia.org/wiki/Rundfunkgebühr; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.

²³ Landesmedienanstalten beaufsichtigen als Behörde den privaten Rundfunk.

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Die Darstellung der vielfältigen Meinungen ließe sich nach dem dritten Rundfunkurteil auch durch eine Vielzahl von Fernsehsendern realisieren, die unter Umständen auch - jeder für sich betrachtet - einseitige Positionen beziehen können. In ihrer Gesamtheit würden sie - ähnlich der privat-rechtlich organisierten Presse - dennoch auch alle wesentlichen Meinungen darstellen. Da auf diese Weise die Vielfalt nicht durch einzelne Sender sondern durch ihre Summe realisiert würde, spricht man auch von „Außenpluralimus“. Im Gegensatz dazu bezieht sich „Binnenpluralismus“ auf die Darstellung verschiedener Meinungen durch einen Sender. Vgl. dazu Kapitel 2.1.3.

Für private Programmveranstalter gelten hingegen weniger eng gefasste Vorschriften. In den Paragraphen 25 und 26 wird die zu bewahrende Meinungsvielfalt geregelt. So müssen sie nicht wie die Öffentlich-Rechtlichen „umfassend“ berichten, sondern die verschiedenen Meinungen „im Wesentlichen“ darstellen (RStV).

Im derzeit gültigen achten Fassung des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland sind die Öffentlich-Rechtlichen verpflichtet, ihren Auftrag in Richtlinien oder Satzungen exakt zu definieren. Erstmals war dies 2004 vorgesehen. Die Umsetzung und somit die Erfüllung der Selbstverpflichtungen müssen alle zwei Jahren nach der Vorgabe im Staatsvertrag durch Berichte der Anstalten belegt werden (Quantität, Qualität, Programmschwerpunkte; RStV, §11, Nr. 4). ARD und ZDF haben daraufhin jeweils eigene „Leitlinien“ entworfen, die Ihre Arbeit bestimmen mögen. So schreibt der ARD-Vorsitzende und NDR-Intendant Jobst Plog im Vorwort der ARD Leitlinien:

„Die ARD trägt mit Qualität und Pluralität ihrer Programme wesentlich zur demokratischen Meinungsbildung in der Bundesrepublik bei. Diese wichtige gesellschaftliche Aufgabe wollen die Sender der ARD auch in Zukunft verantwortungsvoll erfüllen.“ (ARD Leitlinien 2005/2006, 7).

Auch in der Präambel wird das Gleichgewicht und die Verschiedenartigkeit im Programmangebot insgesamt, betont:

„Der öffentlich-rechtliche Rundfunk erfüllt mit der Gesamtheit seiner Angebote und Dienstleistungen eine unverzichtbare Funktion in der demokratischen und pluralisti- schen Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland. Durch die Objektivität und Ausge-

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wogenheit ihrer Programme stellt die ARD einen wesentlichen Faktor für die freie und demokratische Meinungsbildung der Bevölkerung dar. Sie erfüllt ihren Auftrag, qualitativ hochwertige Programme in den Bereichen Information, Bildung, Beratung und Unterhaltung anzubieten, und leistet damit einen nachhaltigen Beitrag für die Orientierung ihrer Zuschauer bei der Auseinandersetzung mit den relevanten politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Themen der Zeit. In allen Bereichen der Kultur und des kulturellen Lebens in Deutschland ist sie Faktor und Medium zugleich. Die Stärkung der kulturellen Gemeinsamkeiten in Europa ist ihr ein wichtiges Ziel. Die Programme der ARD richten sich an die Gesamtheit aller Zuschauer und tragen damit wesentlich zur Identitätsstiftung und zum Zusammenhalt des Gemeinwesens bei.“ (ARD Leitlinien 2005/2006, 9)

Damit sind die per Staatsvertrag geforderten inhaltlichen Schwerpunkte in die Leitlinien übernommen worden. Zu den Richtlinien des ZDF vgl. Kapitel 4.2.1.3.

Die in den gesetzlichen Regelungen getroffene Forderung von Unparteilichkeit, Ausgewogenheit und Meinungsvielfalt wird durch eine binnenpluralistische Struktur in den Anstalten sichergestellt. Ihren rechtlichen Rahmen und damit verbunden einen Schutz bekommen Anstalten durch die Politik. Den politischen Rahmenbedingungen und dem Binnenpluralismus des öffentlich-rechtlichen Rundfunks widmen sich die folgenden Abschnitte.

2.1.2 Medienpolitik als äußerer Rahmen

Der Rundfunk sollte nach dem Zweiten Weltkrieg, wie geschildert, von Einflüssen Einzelner unabhängig organisiert sein. Der Entzug einer reinen staatlichen Kontrolle solle einem erneuten Missbrauch des Rundfunks für Propaganda vorbeugen (Schäfer, 2004, 6).

Welche Grundlagen für die Kompetenzen im Bezug auf Rundfunk in Deutsch-land und in der Europäischen Union (EU) gegeben sind, wird im Folgenden dargestellt.

2.1.2.1 Deutsche Länderkompetenz

Die gesetzgebende Kompetenz und Zuständigkeit der Bundesländer wird im Grundgesetz durch die Artikel 30 GG sowie 70 GG, Abs. 1 geregelt. In der födera-

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len Struktur der Ländergemeinschaft Deutschlands wird demnach die Rundfunkhoheit auf die einzelnen Bundesländer übertragen, wobei der Bund nach Artikel 75 GG Rahmenvorschriften erlassen kann. Wie beschrieben, scheiterten Versuche des Deutschen Bundestages, ein Bundesfernsehen zu initialisieren (vgl. Kapitel 2.1.1). Dadurch wäre Bundeskompetenz dem föderalen Rundfunksystem überge-ordnet (Schäfer, 2004, 6). Die Länderzuständigkeit bestätigte das Verfassungsgericht in seinem ersten Rundfunkurteil 1961. Der Bund ist demnach für die technische Infrastruktur zuständig.

Der Gesetzgeber habe, so das Gericht, trotz der Staatsfreiheit des Rundfunks sicherzustellen, dass der Rundfunk in jeder Hinsicht vor Gefahren geschützt ist (vgl. Lucht, 2006, 102). Gleichzeitig müsse gewährleistet sein, dass er dem Demokratieprinzip des Artikels 20 GG gerecht werden und inhaltliche Ausgewogenheit durch Darstellung der bestehenden Meinungsvielfalt leisten kann. Insofern ist eine begrenzte Staatsaufsicht nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes notwendig (Drittes Rundfunkurteil, BVerfGE 57, 295; vgl. Wilhelmi, 1995, 34). Die im Artikel 5 GG garantierte Rundfunkfreiheit steht für eine unabhängige Entscheidungsbefugnis bei der inhaltlichen Programmgestaltung der Rundfunkanstalten.

Für Onlineangebote, die nicht zum Rundfunk zählen, gilt in der Regel der Mediendienste-Staatsvertrag. Eine genauere Begriffsbestimmung regelt der Rundfunkstaatsvertrag. Insofern könnten unter Umständen Inhalte, die von Rundfunkanstalten in Form solcher Mediendienste angeboten werden, nicht nach dem Rundfunkrecht beurteilt werden. Mediendienste haben zwar auch Einflüsse auf die öffentliche Meinung, diese sind allerdings geringer, weil sie in der Regel nicht die Verbreitungsreichweite des Rundfunks erreichen, der deshalb eines umfangreicheren Schutzes bedarf.

2.1.2.2 Kompetenz der Europäischen Union

Die Römischen Verträge von 1957 sahen noch keine Kompetenzen der Gemein- schaft im Mediensektor vor. In den 1980er Jahren gab es konkrete Initiativen für

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eine Stärkung der audiovisuellen Medien in den Mitgliedsstaaten, in deren Konsequenz 1989 die Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ (Fernsehrichtlinie) vom Rat der Europäischen Gemeinschaft angenommen wurde, die 1997 erstmals überarbeitet wurde. Sie enthält unter anderem eine Quotenregelung zu Mindestanteilen von europäischen Inhalten. Zwar stießen diese Quotenvorgaben auch auf Kritik (weil sie umgekehrt ausdrücken würden, dass alles, was nicht „made in Europe“ sei, kulturell weniger Wert besäße), jedoch wurden die für Europa einheitlichen Jugendschutzbestimmungen positiv aufgefasst. Außerdem macht die Fernsehrichtlinie Vorgaben zur Werbung. Letztere sind jedoch derzeit wieder in der Diskussion, unter anderem fordern Politiker in Deutschland eine Liberalisierung der Werbegrenzen (BR Online, 2006).

In der Fernsehrichtlinie heißt es: „(...) Daher ist es notwendig und ausreichend, daß [sic!] alle Fernsehsendungen dem Recht des Mitgliedstaates entsprechen, in dem sie ihren Ursprung haben“. Der Begriff „Fernsehsendung“ beinhalte nicht „(...) Kommunikationsdienste, die auf individuellen Abruf Informationen oder andere Inhalte übermitteln (...)“ (Fernsehrichtlinie, 1989, 1997). Solange die EU also klar zwischen der Dienstleistung „Fernsehen“ und anderen Kommunikationsdiensten unterscheidet, die nicht von der TV-Richtlinie erfasst werden, ist sie gezwungen, auf Richtlinien des Wettbewerbs zurückzugreifen (wie die Dienstleistungsrichtlinie).

Mit dem 1992 unterzeichneten Vertrag von Maastricht (EGV), wurden die Aufgaben der Europäischen Union im Bereich der Medien und der Kultur gemeinschaftlich festgeschrieben. Nach der Neu-Nummerierung durch den Vertrag von Amsterdam (1997) sieht der Artikel 151 eine Kompetenz der EU im kulturellen Bereich vor (ex-Artikel 128). Die Gemeinschaftsaufgaben in diesem Bereich sind jedoch durch die Absätze 1 und 2 auf Förderung und Ergänzung der Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten sowie einer Beibehaltung der „nationalen und regionalen Vielfalt“ begrenzt (vgl. Dörr, 1997, 25-28; EGV). Gleichzeitig schränkt die EU ihre Kulturkompetenz ein, indem sie die Vielfalt der Kulturen anerkennt und sie den Mitgliedsstaaten hoheitlich zugesteht.

Der Mediensektor wird ausdrücklich der Kultur zugeordnet („künstlerisches und literarisches Schaffen, einschließlich im audiovisuellen Bereich“, EGV, Art. 151,

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Abs. 2, Pkt. 4). Insofern zählt speziell der Rundfunk - seinem Wesen nach audiovisuell - europarechtlich zu den Kulturen.

Durch die Protokolle zum Vertrag von Amsterdam wurde erstmals dem öffentlichrechtlichen Rundfunk eine grundlegende Bedeutung für die Gesellschaft durch die EU zugesichert. Er bewahre den Pluralismus in den Medien. Weiter heißt es:

„(...) Die Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft berühren nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu finanzieren, sofern die Finanzierung der Rundfunkanstalten dem öffentlich-rechtlichen Auftrag, wie er von den Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen, festgelegt und ausgestaltet wird, dient und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist.“ (EGV P-ÖRR)

Vor dieser vertraglichen Festlegung wurde der öffentlich-rechtliche Rundfunk „stiefmütterlich“ behandelt (Dörr, 1997, 7). Die EU spricht den Mitgliedsstaaten die Zuständigkeit der Rundfunkkontrolle zu. Sollten die Mitgliedsstaaten nicht ausreichend einen öffentlich-rechtlichen Auftrag definieren, würde im Subsidiaritätsprinzip ²⁴ der EU die Rundfunkkompetenz übertragen. Gleiches gelte bei daraus resultierenden Gefährdungen im gemeinschaftlichen Handel und Wettbewerb.

Nach dem Kulturartikel besitzt der EU das Recht, bestimmte Bereiche zu fördern (EGV, Art. 151, Abs. 2). Zum Beispiel wurden mittlerweile mehrere sogenannter MEDIA-Programme ²⁵ für den audiovisuellen Bereich aufgelegt. Damit stärkt die EU gezielt den Film- und Fernsehsektor in den Mitgliedsstaaten.

Im audiovisuellen Sektor hat sich durch die technologische Entwicklung in den vergangenen Jahren viel verändert. Während terrestrisches und Kabelfernsehen räumlich begrenzt sind, geht Satelliten- und Internet-Verbreitung über Ländergrenzen hinweg. Dadurch wird ein verbesserter Austausch von Informationen und Meinungen international möglich. Gleichzeitig werden die unter den EU- ²⁴ Näheresdazu später im selben Kapitel.

²⁵ http://ec.europa.eu/comm/avpolicy/media/index_en.html, zuletzt aufgerufen am 23.10.2006.

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Mitgliedsstaaten verbessert. Heute senden mehrere Fernseh- und Radiosender ihre Programme mehrsprachig (wie Euronews, Eurosport, arte und Deutsche Welle). Daneben gibt es Sprachraumprogramme (also Programme, die über Landesgrenzen hinweg an Zuschauer gerichtet sind, die dieselbe Sprache sprechen). Internet-Inhalte-Anbieter gestalten zunehmend ihre Webseiten in mindestens einer weiteren Sprache als ihre eigene Landessprache. Durch Überwindung der Sprachbarrieren besteht die Chance auf Verständigung der Nationen untereinander und somit auf verbesserte Integration in die Gemeinschaft.

Die Europäische Gemeinschaft ist seit ihrer Gründung auch eine Wirtschaftsgemeinschaft. Der freie Handel mit Personen, Dienstleistungen, Waren und Kapital steht dabei im Mittelpunkt. Insofern könne die EU auch nur unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten (Beihilfen, Wettbewerbsnachteile) die Tätigkeiten des Rundfunks überprüfen. Holz-Bacha spricht ihr jegliche Kulturkompetenz ab. Sie sehe Handlungsbedarf in einer klaren Neuordnung der Zuständigkeiten im Rundfunbereich (Holz-Bacha, 2006b, 58 und 62).

Dörr definiert eine „Doppelnatur“ des Rundfunks. Er sei dem Wesen nach einerseits eine Institution der Kultur und der Gesellschaftspolitik, andererseits auch ein Element des Marktes, also von wirtschaftlicher Bedeutung (Dörr, 1997, 27). Dadurch wird deutlich, dass es je nach Gewichtung von Rundfunkfragen unterschiedliche Auffassungen zur Zuständigkeit der EU geben kann. Rundfunk sei nicht pauschal „Kultur“ und damit dem Artikel 151 EGV zuzuordnen (vgl. die Ausführungen zu den Standpunkten der EU im Bezug auf den öffentlichrechtlichen Rundfunk, Kapitel 4.1.2).

Die Vorstellungen, was jeweils dem Begriff Kultur subsumiert wird, können in jedem Staat verschieden sein. Daher gibt es auch eine unterschiedliche Auslegung des Begriffs in Deutschland und bei der EU. Durch die gesetzliche Klammer des Artikels 151 EGV, werde ein Europa der verschiedenen Kulturen geschützt. Eine Harmonisierung der Kultur sei demnach nicht möglich (Dörr, 1997, 30-31, 36). Der frühere EU-Kommissions-Präsident Jacques Delors bekräftigte in einem Schreiben die Bedeutung der Stellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Bezug auf

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Kultur und sicherte zugleich zu, dessen Bestand nicht zu gefährden. (vgl. Dörr, 1997, 34).

Die EU-Kommission hat sich 1995 in ihren „Leitlinien für staatliche Beihilfen für Kunst und Kultur unter besonderer Berücksichtigung des audiovisuellen Sektors“ dafür ausgesprochen, dass die Art der Rundfunkfinanzierung von den Mitgliedsstaaten frei zu entscheiden sei. Dabei gelten Rundfunkgebühren oder direkte Subventionen nicht als staatliche Beihilfen, wenn die Rundfunkanstalten diese Mittel nur zur Erfüllung ihres Auftrages verwenden (vgl. Dörr, 1997, 35; vgl. Kapitel 4.1.2).

Rundfunk falle nach den Bestimmungen der EU nur dann unter die direkte Regelungskompetenz, wenn er sich als Dienstleistung nach den Artikeln 49 bis 54 EGV einstufen lasse (vgl. Leist, 2001, 10).

Die 1997er Fernsehrichtlinie reguliert hauptsächlich das Massenmedium Fernsehen. Der Rundfunk steht heute jedoch zunehmend als konvergentes Medium da. Durch die Angleichung von Internet und Rundfunk (audiovisuelle Angebote im Internet, bzw. Zusatzangebote zum Rundfunk) entsteht eine Nähe zu Mediendiensten, die nach Wettbewerbsregeln kontrolliert würden. Deshalb bleibt zu klären, wozu speziell die Internet- und mobilen Medienangebote der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten künftig europarechtlich gezählt werden. Auch wenn die Inhalte gleich sind, kann derzeit für jedes Medium ein anderer Rechtsrahmen gelten. Video-on-demand-Angebote haben ihrem Wesen nach nichts mehr mit dem Prinzip des Fernsehens zu tun. Die Angebote werden zeitunabhängig bereitgehalten und können nur durch die individuelle Auswahl des Nutzers betrachtet werden. Er sieht dann nicht mehr zur selben Zeit mit einer großen Gruppe Menschen den identischen Inhalt des Programms (Fernsehen), sondern nach persönlicher Zeiteinteilung und in selbstbestimmtem Umfang (Internet) (vgl. Marti, 2004, 79). Auch auf diese technischen Details versucht die derzeit überarbeitete neue Fernsehrichtlinie einzugehen und die betreffenden Bereiche der Me- dien klarer zuzuordnen.