Beschwerdemanagement in Kommunalverwaltungen – Theoretische Grundlagen, Städtevergleich, Implementierungsstrategie für die Stadt Halle (Saale)

Inhaltsverzeichnis

  Inhaltsverzeichnis  

  Abbildungsverzeichnis  

  Abkürzungsverzeichnis  

1.  Einleitung  1

1.1  Problemstellung  1

1.2  Zielsetzung Aufbau und Schwerpunkte der Arbeit  3

2.  Kundenbeziehungen der kommunalen Verwaltungen und  5

  Beschwerdemanagement  

2.1  Der Kundenbegriff in Verbindung mit kommunalen Aufgaben  5

2.2  Kundenorientierung als Element der Bürgerkommune  8

2.3  Das Prinzip der Customer Contracts  10

2.4  Beschwerden und Beschwerdemanagement im kommunalen Bereich  13

3.  Beschwerdemanagement im Städtevergleich  17

3.1  Die Befragung ausgewählter Städte  17

3.1.1  Ziele der Befragung  17

3.1.2  Methodik der Datenerhebung Ablauf der Befragung Rücklauf  18

3.2  Auswertung der Städteumfrage  19

3.2.1  Datenanalyse  19

3.2.2  Beschwerdebegriff  20

3.2.3  Strategische und Operative Ziele eines Beschwerdemanagements  22

3.2.4  Personelle Organisatorische und Finanzielle Ressourcen  25

3.2.5  Beschwerdestimulierung  28

3.2.6  Beschwerdeannahme  30

3.2.7  Beschwerdebearbeitung und reaktion  33

3.2.8  Beschwerdeauswertung und controlling  34

3.3  Schlussfolgerungen  39

4.  Beschwerdebearbeitung bei der Stadtverwaltung Halle  39

4.1  Bisherige Formen der Beschwerdebearbeitung  42

4.1.1  Beschwerdebearbeitung im Bürgerbüro  42

4.1.2  Weitere dezentrale Beschwerdestellen  44

4.2  Führungskräftebefragung zur Bewertung des Ist-Zustandes  45

4.2.1  Ziele der Befragung  45

4.2.2  Methodik der Datenerhebung Ablauf der Befragung Rücklauf  46

  2  

4.3  Auswertung der Befragung  48

4.3.1  Datenanalyse  48

4.3.2  Beschwerdeaufkommen  49

4.3.3  Aussagen zu Beschwerdearten und der jetzigen Form der  50

  Beschwerdebearbeitung  

4.3.4  Aussagen zur Beschwerdeauswertung und Beschwerdezufriedenheit  54

4.3.5  Hinweise auf Veränderungsbedarf und Fortbildungswünsche  56

4.4  Schlussfolgerungen  57

4.4.1  Einschätzungen und Verbesserungsvorschläge zur Arbeit des  58

  Bürgerbüros  

4.4.2  Einführung eines Aktiven Beschwerdemanagements  61

4.5  Grundzüge einer Implementierungsstrategie zur Einführung eines  64

  Beschwerdemanagements bei der Stadtverwaltung Halle  

4.5.1  Allgemeine Implementierungsgrundsätze  64

4.5.2  Einführungsschritte für die Stadtverwaltung Halle  66

5.  Ausblick  68

6.  Anhang  

6.1  Anschreiben zur Städteumfrage  70

6.2  Städteliste  71

6.3  Fragebogen zur Städteumfrage  72

6.4  Umfrageergebnis Städteumfrage  77

6.5  Organigramm Stadtverwaltung Halle  83

6.6  Verwaltungsgliederungsplan der Stadtverwaltung Halle  84

6.7  Organigramm Fachbereich Büro der Oberbürgermeisterin  86

6.8  Auszug aus dem Fachkonzept Büro der Oberbürgermeisterin  87

  Abschnitt Bürgerbüro  

6.9  Anschreiben zur Führungskräftebefragung  92

6.10  Fragebogen zur Führungskräftebefragung in der Stadtverwaltung Halle  93

6.11  Umfrageergebnis zur Führungskräftebefragung  102

7.  Literaturverzeichnis  116

8.  Quellenverzeichnis  117

  3  

Abbildungsverzeichnis

  Abbildung 1  2

  Töpfer Armin Die erfolgreiche Steuerung öffentlicher Verwaltungen  

  S  11

  Abbildung 2  10

  Töpfer Armin Die erfolgreiche Steuerung öffentlicher Verwaltungen  

  S  167

  Abbildung 3  12

  Bertelsmann Stiftung (Hrsg ) Service-Garantien in der Kommunalver-  

  waltung Customer Contracts S  19

  Abbildung 4  16

  Stauss Bernd Seidel Wolfgang Beschwerdemanagement Kun-  

  denbeziehungen erfolgreich managen durch Customer Care S  82

  Abbildung 5  20

  Stauss Bernd Seidel Wolfgang Beschwerdemanagement Kun-  

  denbeziehungen erfolgreich managen durch Customer Care S  83

  32  

  Abbildung  6

  Stauss Bernd Seidel Wolfgang Beschwerdemanagement Kun-  

  denbeziehungen erfolgreich managen durch Customer Care S  131

  36  

  Abbildung  7

  Stauss Bernd Seidel Wolfgang Beschwerdemanagement Kun-  

  denbeziehungen erfolgreich managen durch Customer Care S  298

  Abbildung 8  37

  Stauss Bernd Seidel Wolfgang Beschwerdemanagement Kun-  

  denbeziehungen erfolgreich managen durch Customer Care S  318

  Abbildung 9  38

  Stauss Bernd Seidel Wolfgang Beschwerdemanagement Kun-  

  denbeziehungen erfolgreich managen durch Customer Care S  319

  4  

Abbildung 10 41

Raab, Gerhard, Lorbacher Nicole; Customer Relationship Manage- ment, Arbeitshefte Führungspsychologie, S. 70

Abbildung 11 65

Stauss, Bernd, Seidel, Wolfgang; Beschwerdemanagement – Kun- denbeziehungen erfolgreich managen durch Customer Care, S. 584

5

Abkürzungsverzeichnis

CRM Customer Relationship Management

CiRM Citizen Relationship Management

GB Geschäftsbereich

Ges. Gesamt

FB Fachbereich

FBL Fachbereichsleiter

k. A. keine Angabe

OB Oberbürgermeister

R Ressort

RL Ressortleiter

SWOT-Analyse Strength Weakness Opportunity Treatment - Analyse

6

1. Einleitung

1.1 Problemstellung

In der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt heißt es im § 1 „Die Gemeinde ist Grundlage und Glied des demokratischen Staates. Sie verwaltet in eigener Verant- wortung ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze mit dem Ziel, das Wohl ihrer Einwohner zu fördern. 1 “ Das bedeutet, dass die Kommune zuallererst für ihre Bürger da ist und nicht primär für den Staat, die Gesetze, die Verwaltungsgerichte oder für ihre Beschäftigten. Die Gemeindeordnung verpflichtet ferner die kommunalen Mandatsträ- ger und Verwaltungen von Rechts wegen in allen Angelegenheiten den Willen der Bür- gerschaft zu kennen und ihn bei ihren Entscheidungen zu berücksichtigen.

„Die Umsetzung dieser Rechtspflicht gebietet den Kommunen, ihren Bürgern Einfluss auf ihre Leistungen und Produkte sowie auf ihre Programme einzuräumen. Genau dies entspricht den Erwartungen der Bürger, die heute über rechtlich korrektes Verwal- tungshandeln und kostengünstige Leistungen weit hinausgehen. Sie fordern eine Ver- waltung, die ihre Anliegen konzentriert und ganzheitlich bearbeitet und sie nicht von Pontius zu Pilatus schickt. Sie erwarten, dass das Rathaus sie ernst nimmt, sie über wichtige Entscheidungen, von denen sie betroffen sind, frühzeitig und verständlich in- formiert und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gibt. Und schließlich fordern sie von ihrer Kommune vorausschauendes Handeln im Hinblick auf die Lebens- und Umwelt- qualität und das gedeihliche Zusammenleben aller Bürger und Einwohner.“ 2

Wie sieht es in der Realität aus? Viele Kommunen befinden sich am Rande des Ruins, das kommunale Personal oftmals an der objektiven Leistungsgrenze. In den neuen Bundesländern bluten die Kommunen personell sogar aus, es fällt schwer, qualifizier- tes Personal zu gewinnen, die politischen Gestaltungsmöglichkeiten gehen gegen Null, Haushaltssicherungskonzepte legen allen Handelnden Fesseln an, der Ausverkauf beginnt und Finanzquellen versiegen dauerhaft. Dies ist die eine Seite der Entwicklung.

Auf der anderen Seite gehen gerade von der kommunalen Ebene in den letzten zehn Jahren wirkliche Reform- und Modernisierungsbemühungen aus.

1 Vgl. Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt, Ministerium des Innern, 1. Auflage,

2004, S. 11

2 Vgl. Banner, Gerhard: Über den Kirchturmhorizont hinaus, überlokale Zusammenarbeit, Von

der Ordnungskommune zur Dienstleistungs- und Bürgerkommune, Schriften der Landeszentra-

le für politische Bildung Baden-Württemberg, Stuttgart, 1998

1

Die Kommunen sind in starkem Maße in einem Modernisierungsprozess begriffen, in Richtung auf einen modernen Dienstleistungsbetrieb, der sich deutlicher an den Be- dürfnissen und Wünschen seiner Bürger und Einwohner orientiert, betriebswirtschaft- lich denkt und handelt und sich dabei dem Wettbewerb stellt. Die Dienstleistungskom- mune, deren Blick primär ihren Abnehmern und zwar in deren Eigenschaft als Kunden gilt, befindet sich auf dem Vormarsch. Kundenzufriedenheit ist hier der Leistungsmaß- stab.

Abbildung 1: Töpfer, Armin; Die erfolgreiche Steuerung öffentlicher Verwaltungen, S. 11

Gleichzeitig haben sich viele Kommunen auf den Weg zur Bürgerkommune gemacht, die zwar die alte Ordnungskommune und die Dienstleistungskommune einschließt, aber darüber hinaus den Bürger als Partner und Ressource sieht.

Betrachtet man die Ergebnisse des Kundenmonitors 2003, der für die Globalzufrieden- heit von Kunden je Branche Werte ermittelt, ergibt sich auf einer Skala von Eins (voll- kommen zufrieden) bis Fünf (unzufrieden) für Städte- und Kreisverwaltungen ein Wert von 2,82 (Wert für 2002 im Vergleich 2,84).

2

Damit setzt sich ein über mehrere Jahre zu verzeichnender Trend in Richtung besserer Zufriedenheitswerte fort, aber die Verwaltungen liegen immer noch im letzten Drittel der Umfrage, die Spitzenwerte von 1,89 (Optiker) und schlechteste Werte von 2,92 (Fondsgesellschaften) ausweist.

Ein weiterer Aspekt ist die Attraktivität deutscher Städte für Investoren aus dem In- und Ausland. Wollen die Städte im Wettbewerb bestehen, müssen sie ihre Standortqualitä- ten stärken. Dazu gehört auch eine leistungsfähige Stadtverwaltung. „Nach einer Um- frage des Deutschen Instituts für Urbanistik bei 2000 Unternehmen in Deutschland sind Serviceorientierung und Unternehmerfreundlichkeit einer Kommunalverwaltung die wichtigsten weichen, unternehmensbezogenen Standortfaktoren. Diese Merkmale ei- ner Stadt bekommen zunehmend den Charakter von harten Standortfaktoren, d. h. sie nehmen im Kalkül von Standortentscheidungen eine entscheidende Rolle ein.“ 3

Bei den gegebenen sich verschlechternden finanziellen Rahmenbedingungen und gleichzeitig über zehn Jahren Reformbemühungen öffentlicher Verwaltungen erschien es lohnenswert, bestimmte die Modernisierungsbemühungen prägende Begriffe und Entwicklungstendenzen aufzunehmen sowie den Erfolg theoretischer Ansätze in der Praxis zu hinterfragen.

Dies geschieht mit dem Ziel, diese für praktische Entscheidungen in der Stadt Halle verwertbar darzustellen. Die Stadt Halle befindet sich am Schnittpunkt des noch nicht abgeschlossenen Übergangs zur Dienstleistungskommune und der verstärkten Aus- richtung an den Merkmalen einer Bürgerkommune. Kundenorientierung und Be- schwerdemanagement sind Elemente dieses Prozesses.

1.2 Zielsetzung, Aufbau und Schwerpunkte der Arbeit

Das Ziel dieser Arbeit ist ausgehend von der allgemeinen Fragestellung, welche Kun- denbeziehungen öffentliche Verwaltungen, hier speziell Kommunalverwaltungen, ha- ben, die Problematik von Beschwerdemanagementsystemen im öffentlichen Bereich näher zu betrachten.

3 Vgl. Töpfer, Armin; Die erfolgreiche Steuerung öffentlicher Verwaltungen, 1. Auflage, Gabler

Verlags GmbH, Wiesbaden, 2000, S. 31

3

Die gewonnenen theoretischen Erkenntnisse sowie die mit einem Städtevergleich er- hobenen Daten über praktische Umsetzungsprozesse sollen für die Einführung eines Beschwerdemanagementsystems bei der Stadtverwaltung Halle nutzbar gemacht wer- den.

Im Kapitel 2 der Arbeit werden zunächst die Arten von Kundenbeziehungen in einer Kommunalverwaltung dargestellt. Es werden der Begriff des Kunden und die Bezie- hungen von Verwaltung und Bürger im Rahmen der Strategien des New Public Mana- gements erörtert. Daraus abgeleitet erfolgt die Begründung der Notwendigkeit eines Beschwerdemanagements für kommunale Verwaltungen.

Das Kapitel 3 befasst sich mit der Auswertung der Befragung von Städten zu ihrem Umgang mit Beschwerden und dem Stand der Einführung von Aktiven Beschwerde- managementsystemen. Anhand der Auswertung des Fragebogens werden die Elemen- te von Beschwerdemanagementsystemen und deren Einfluss auf die kommunale Pra- xis dargestellt. Hauptaugenmerk wurde im Interesse eines Lernens von den Besten („best-practice“) darauf gelegt, welche Rückschlüsse für eine zu entwickelnde Imple- mentierungsstrategie bei der Stadtverwaltung Halle gezogen werden können.

Im 4. Kapitel erfolgt eine Analyse der bisher in der Stadtverwaltung Halle vorhandenen bürgerorientierten Angebote sowie der Strukturen für eine Beschwerdebearbeitung. Hierzu wurde eine Befragung der Führungskräfte (Fachbereichsleiter und Ressortleiter) vorgenommen, die neben den Erfahrungen der Autorin die Grundlage der Ist-Analyse bilden. Es werden eine mögliche Implementierungsstrategie für ein Beschwerdemana- gement entwickelt sowie Optimierungsmöglichkeiten für die bereits vorhandene Struk- tur des Bürgerbüros aufgezeigt.

Abschließend erfolgt eine kritische Würdigung der Arbeitsergebnisse.

Auf Grund der Fülle des vorhandenen Datenmaterials beschränkt sich die Auswertung der Fragebogenaktionen auf ausgewählte Punkte. Die Rückläufe aus den Fragebögen ermöglichen eine Einbeziehung in ein Projekt „Aufbau eines Aktiven Beschwerdema- nagements bei der Stadt Halle“.

Innerhalb des Textes werden für Personen sowohl männliche als auch weibliche Be- zeichnungen verwandt.

4

Diese stehen gleichberechtigt nebeneinander und meinen jeweils ebenso das andere Geschlecht mit, auch wenn im Interesse einer besseren Lesbarkeit nicht jede Person in der sowohl männlichen als auch weiblichen Form gebraucht wird.

2. Kundenbeziehungen der kommunalen Verwaltungen und

Beschwerdemanagement

2.1 Der Kundenbegriff in Verbindung mit kommunalen Aufgaben

In vielen Leitbildern von Verwaltungen heißt es: Wir wollen eine bürgerorientierte und unbürokratische Verwaltung sein, wir orientieren uns an den Bedürfnissen der Bürger, wir garantieren einen umfassenden und freundlichen Service.

Dabei steht die Erhaltung und Erhöhung der Zufriedenheit der Bürger als Kunden im Vordergrund. „Verwaltungen wollen – oder sollen – aus politisch motivierten Vorgaben den Bürger als Kunden sehen: umworben und wertgeschätzt. Dabei ist der geläufige Begriff vom Kunden nicht unproblematisch. Zum einen kann der Kunde der öffentlichen Verwaltung nicht einfach den Anbieter wechseln. Zum anderen haben Verwaltungen auch immer mit Kunden zu tun, die mit negativen Entscheidungen der Verwaltung kon- frontiert sind.“ 4

Es macht Sinn, sich mit dem Kundenbegriff auseinanderzusetzen und in Abgrenzung zur Definition des Kunden als Konsumenten in der freien Wirtschaft eigene Definitions- kriterien für den Bereich der öffentlichen Verwaltung zu finden. Die Klärung ist wichtig, um Qualitätsstandards sowie Ziele im Bereich der Kundenzufriedenheit, der Kunden- orientierung und des aktiven Beschwerdemanagements im kommunalen Bereich zu definieren.

Soweit der Bürger mit der Verwaltung in Kontakt kommt und ihre Leistungen nutzt, zieht er Vergleiche mit der privaten Wirtschaft und hat ähnliche Ansprüche und Erwar- tungen. „Um ihren Dienstleistungscharakter herauszustellen, bezeichneten sich Ver- waltungen vielfach als Dienstleistungsunternehmen und verstanden die Bürger als Kunden. Dies wurde oft missverstanden und auch karikiert. Der Kunde ist König!

4 Vgl. Paratsch, Frank, Theymann, Wolfram; Die Chance des Beschwerdemanagements, in:

Innovative Verwaltung – Zeitschrift für modernes Verwaltungsmanagement, Heft 1 – 2, 2002, S.

18

5

Wenn die freundliche Bedienung beim Fleischer fragt: Darf´s auch etwas mehr sein?, so wurde teilweise die Frage gestellt, ob die Politesse, wenn sie den Parksünder er- wischt und einen Strafzettel ausstellt, denn ebenso fragen soll: Darf´s auch etwas mehr sein.“ 5 Dieses Beispiel könnte den Kundenbegriff ad absurdum führen.

Entsprechend den unterschiedlichen Aufgaben, die eine Kommune hat, tritt der Bürger ihr in verschiedenen Rollen gegenüber. Nur bei getrennter Betrachtung dieser Rollen macht der Kundenbegriff Sinn. Die Verwendung des Kundenbegriffs als Adressat von Verwaltungsleistungen ist Teil des New Public Management. Das New Public Mana- gement beinhaltet, die Binnenperspektive der Verwaltung zu verlassen und den Emp- fänger von Leistungen zum bestimmenden Punkt des Verwaltungsangebotes zu ma- chen.

Dies weckt zunächst positive Assoziationen. „Einen Kunden wird man sicher nicht so lange warten lassen, wie es der Bürger als Untertan in der Kommunalverwaltung doch recht häufig musste. Wer auf dem Flur einen Kunden sieht, wird nun nicht mehr schnell in sein Zimmer springen und die Tür abschließen.“ 6

Der Kunde in der Wirtschaft ist vorrangig Käufer oder Konsument von Produkten und Dienstleistungen. Er hat eine freie Wahl und steht dem Anbieter des Produktes gleich- berechtigt gegenüber. Die Leistungen der Kommune gehen aber weit über dieses An- gebot hinaus, so gibt es Verhältnisse im Rahmen der Ordnungsverwaltung, die keine gleichberechtigten Beziehungen darstellen, sondern bewusst in die Freiheiten des ein- zelnen Bürgers eingreifen. Hier ist sicher keine Kundenbeziehung im engeren Sinne gegeben. „Beim Kauf von Theaterkarten, beim Besuch eines VHS-Kurses kann zwar von Dienstleistungen gesprochen werden, aber schon bei der Inanspruchnahme auf- gezwungener Ausweispapiere und Baugenehmigungen kann kaum von einem ‚Dienst’ im engeren Sinn gesprochen werden. Und bei der Erstellung von Strafzetteln für fal- sches Parken oder der Erteilung anderer Bußgelder kann nicht einmal mehr von ‚Leis- tung’ die Rede sein.“ 7

Welche Möglichkeit räumt die Übertragung des Kundenbegriffs auf die öffentliche Ver- waltung ein?

5 Vgl. Hill, Hermann; Bürgerorientierung als Eckpfeiler der Staatsmodernisierung, Festvortrag

anlässlich der Preisverleihung „Innovative Verwaltung 2000“, München, Oktober 2000, S. 2

6 Vgl. Bogumil, Jörg, Kißler, Leo; Bediente Kunden?, Aufsatz, Fernuniversität Hagen, 1997, S. 2

7 Ebd., S. 2

6

„Dabei geht es einfach darum, das Handeln der Verwaltung nicht aus der Binnenper- spektive zu sehen, sondern von außen nach innen aus der Sicht des Kunden zu be- trachten. Schon der Wechsel der Perspektive führt zu einer völlig anderen Beurteilung. Wenn sich der Sachbearbeiter im Bauamt vorstellt, es wäre sein Bauvorhaben und jeden Tag, den die Baugenehmigung länger dauert, steigen die Preise, dann wird er sich sicher mehr als bisher bemühen, das Verfahren zu beschleunigen. Wenn sich der Sachbearbeiter im Einwohnermeldeamt vorstellt, er würde umziehen und müsste drei Tage Urlaub nehmen, um alle Behörden zu besuchen, dann wird er sich überlegen, wie man die Anliegen des Kunden aus einer Hand und an einer Stelle erfüllen kann.“ 8

Insofern erfolgt mit der Orientierung auf den Kunden eine Aufwertung des Bürgers. Gleichzeitig ist es sinnvoll, nicht alle öffentlichen Dienstleistungen nur aus diesem Blickwinkel zu erfassen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Verwaltung ihre Leistungen nicht wie die Privatwirtschaft nur an zahlungskräftige Kunde anbietet und auch nicht der Bedürfnisbefriedigung folgt, so dass jede Nachfrage ein Angebot er- zeugt. Deshalb kann Kundenorientierung nicht als allgemeingültiges Ziel formuliert werden, sondern sie ist genau auf bestimmte kommunale Leistungen zu beziehen und dann näher zu untersetzen.

Auch gegenüber der Verwaltung gibt es so etwas wie „Kundenmacht“. Zwar hat der Kunde oft nicht wie am Markt die Möglichkeit, auf ein anderes Verwaltungsprodukt auszuweichen, aber er kann öffentlichkeitswirksame Aktivitäten entfalten. Auch aus diesem Grund macht es für die Verwaltung Sinn, sich den Wünschen der Bürger als Kunden zu stellen und sich mit ihnen auseinander zu setzen, bevor Dritte dazu auffor- dern.

Ebenso aufschlussreich sind viele interkommunale Produktvergleiche, die sich an der Kundenperspektive orientieren. „Während es in Wetzlar nur 87 Tage dauert, bis ein Bauantrag geprüft wurde, verstrichen in Frankfurt 305 Tage.“ 9 Deshalb fordert Bogumil für die Leistungsbeurteilung durch den Bürger so etwas wie eine Stiftung Warentest für den öffentlichen Dienst, damit der Bürger im Sinne eines Wettbewerbs die Möglichkeit erhält, die Leistungen seiner Kommune beurteilen zu können.

8 Vgl. Hill, Hermann; Bürgerorientierung als Eckpfeiler ..., a. a. O., S. 2

9 Vgl. Bogumil, Jörg, Kißler, Leo; Vom Untertan zum Kunden?: Möglichkeiten und Grenzen von

Kundenorientierung in der Kommunalverwaltung, Aufsatz, Fernuniversität Hagen, 1997, S. 3

7

2.2 Kundenorientierung als Element der Bürgerkommune

Ein soziales System überlebt nur, wenn es in der Lage ist, sich in seiner Veränderung so zu bewegen, wie sich die relevante Umwelt verändert. Für die Kommunen und Kommunalverwaltungen heißt dies, dass sie nur dann lebensfähig in ihrer Rolle als Selbstverwaltungskörperschaften sind, wenn sie zum einen selbst über notwendige, insbesondere auch finanzielle Spielräume verfügen, aber zum anderen mehr Selbstgestaltungs- und Selbstorganisationspotenziale ihrer Bürger nutzen.

Bürger, die sich mit ihrer Stadt und ihrer Verwaltung identifizieren, engagieren sich und können ihre Umwelt selbst mitgestalten. Insofern wird die Kommunalverwaltung der Zukunft nicht mehr nur Dienstleister oder Dienstleistungs-/Servicebetrieb sein, sondern Moderator, Kommunikator, Motivator für und zwischen gesellschaftlichen Gruppen.

Unbestritten sind zu allen Zeiten innerhalb der Bürgerschaft Engagementpotenziale vorhanden gewesen. Ziel der bürgerorientierten Kommune ist es, diesen geeignete Rahmenbedingungen zu geben. In diesem Kontext ist die Kundenorientierung neu ein- zubinden. Als Ziel bleibt sie auch unter heutigen Bedingungen erhalten. „Kundenorien- tierung bringt gerade noch in der heutigen Zeit positives Feedback, vermindert in er- heblicher Weise Konflikt- und Kritikpunkte und Potenziale, deren Behebung wiederum sehr kosten- und zeitaufwändig ist, schafft Imagegewinn und setzt eine positive Spirale in Gang.“ 10

Traditionell haben die Bürger im Verhältnis zu ihrer Kommunalverwaltung verschiedene Rollen. Alle fünf Jahre sind sie Wähler der Kommunalparlamente. Sie sind Kunden von Verwaltungsdienstleistungen (öffentliche Güter) und Adressaten von Verwaltungsakten (Hoheitsverwaltung). Diese Rollen wird es auch weiterhin geben. Aber die Bürger sind darüber hinaus auch Berater der Verwaltung in Sachen Qualitätsmanagement, sie sind Co-Planer und Mitwirkende, sie übernehmen öffentliche Aufgaben selbst.

10 Vgl. Fröhlke, Detlef; Aufbruch – Von der kommunalen Selbstverwaltung zur kommunalen

Selbstgestaltung, 1. Auflage, Carl Link/Deutscher Kommunal-Verlag, Kronach 2003, S. 63

8

Eine bürgerorientierte Kommune ist daher prinzipiell in drei verschiedenen Stufen vor- stellbar: 11

1.) Kundenorientierung (Aspekt der Effizienz- und Effektivitätssteigerung)

- Aufgabenbereiche: Qualitätsmanagement bei Dienstleistungen und Planungs- prozessen

- Rolle der Bürger: Ideengeber, Berater, Qualitätssicherer der Rathäuser

- Beispiele: Bürgerbefragungen, Beschwerdemanagement, Leitbildentwicklung, Bürgergutachten, Planungszellen

2.) Bürgermitwirkung (Aspekt der Akzeptanz und Legitimität)

- Aufgabenbereiche: Planungsprozesse, Stadt(teil)entwicklung, Großinvestitionen

- Rolle der Bürger: Co-Planer des Rathauses

- Beispiele: Stadtteilsanierung, Verkehrsplanung, Bürgerhaushalt, kinderfreundli- che Dienstleistungen

3.) Bürgerschaftliches Engagement i. e. S. (Aspekt der Subsidiarität)

- Aufgabenbereiche: Vereine, Bürgerstiftung, Nachbarschaftsinitiativen überneh- men Aufgaben, die die Kommune nicht mehr wahrnehmen kann, noch nicht wahrnehmen kann.

- Rolle der Bürger: „Unternehmer“, Träger, Betreiber

- Beispiele: Übernahme von Dienstleistungen in Schulen, Schwimmbadvereine, Selbsthilfegruppen

Somit ist das Beschwerdemanagement auch innerhalb der bürgerorientierten Kommu- ne ein wichtiges Bindeglied zwischen Bürger und Verwaltung. Gleichzeitig ist es ver- waltungsintern Teil eines immer mehr auch im Denken und Handeln von Kommunen verankerten kontinuierlichen Verbesserungsprozesses in allen Leistungsbereichen.

11 Vgl. Osner, Andreas; Good Governance durch Politikreform auf kommunaler Ebene: Ein neu-

es Selbstverständnis der Kommunalpolitik, Schriftenreihe der Bertelsmann Stiftung, Gütersloh,

2002, S. 5

9

Verwaltungen, die nach diesen Prinzipien arbeiten, steuern deshalb zunehmend ihre Prozesse nach den Prinzipien der Balanced Score Card, die als ein Gestaltungsele- ment die Kundenperspektive beinhaltet. 12

Abbildung 2: Töpfer, Armin; Die erfolgreiche Steuerung öffentlicher Verwaltungen, S. 167

2.3 Das Prinzip der „Customer Contracts“

Innerhalb der Städteumfrage haben von den befragten Städten fünf angegeben, dass es in ihrer Stadt Servicegarantien an die Bürger für einzelne Verwaltungsleistungen gibt. Eine Stadt plant deren Einführung. Dies zeugt von einem steigenden Interesse an diesem Instrument der partnerschaftlichen Ausgestaltung von Kundenbeziehungen zwischen Bürger und Verwaltung in Dienstleistungsbereichen.

Was ist unter dem Prinzip der „Customer Contracts“ zu verstehen? Hinter dem Konzept stehen Leitprinzipien, die sich auch die Kommunen auf die Fahnen geschrieben haben, die ihre Verwaltung modernisieren. Konkrete Servicegarantien können von der Kom- mune genutzt werden, als: Marketing-Instrument, zur Förderung des Qualitäts- und Beschwerdemanagements, zur verbindlichen Gestaltung der Zusammenarbeit zwi- schen Verwaltung und den Bürgern als Kunden.

12 Vgl. Töpfer, Armin; Die erfolgreiche Steuerung ..., a. a. O., S. 164 ff.

10

„Customer Contracts sind Service-Verpflichtungen, durch die die Stadtverwaltung dem einzelnen Bürger bestimmte Dienstleistungen nach genau definierten Qualitätsstan- dards garantiert. Diese Standards werden gemeinsam mit den Bürgern festgelegt. Sind die Standards einmal verabredet, werden sie veröffentlicht … Sollten wider Erwarten die versprochenen Standards nicht erfüllt werden können, bie- ten Customer Contracts dem Bürger alternative Lösungen an.“ 13

Die Bertelsmann Stiftung dokumentiert zwei Beispiele gelungener Servicegarantien aus den Städten Hämeenlinna (Finnland) und Braintree (Großbritannien). Braintree ordnet seine Servicegarantien in die Philosophie des Total Quality Managements ein.

13 Vgl. Bertelsmann Stiftung (Hrsg); Service-Garantien in der Kommunalverwaltung – Customer

Contracts, 1. Auflage, Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, 2000, S. 13

11

Abbildung 3: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.); Service-Garantien in der Kommunalverwaltung – Customer Contracts, S. 19

Die Stadt Hämeenlinna arbeitet nach dem Motto „Eine Stadt – den Bürgern zu Diens- ten“ und bietet unter anderem Servicegarantien für Kindertagesstätten an. Entschei- dend ist, dass die Garantien nicht nur einseitig die Verwaltung verpflichten, sondern auch Erwartungen an die Bürger formulieren. Wenn sich diese Bespiele auch nicht eins zu eins auf deutsche Städte übertragen lassen, so ist es auch hier möglich, Servicega- rantien zu formulieren. Sie ermöglichen einen Wettbewerb um Qualität in der Verwal- tung, wenn sie nicht für Selbstverständlichkeiten, sondern herausfordernd formuliert sind. Sie bieten dem Bürger transparent eine Leistung an, die nachprüfbar an messba- ren Kriterien ist.

12

Die Garantien können gemeinsam mit den Mitarbeitern definiert werden, der dann auch genau weiß, was von ihm erwartet wird. Vorteilhaft ist auch, dass es für eine Be- schwerde eindeutige Grundlagen gibt.

Nun ist es in Deutschland nicht nur so, dass Servicegarantien ein Begriff im Rahmen des Autokaufes sind. Es gibt durchaus Kommunen, die für ihre Fachbereiche Service- garantien festgelegt haben. Servicegarantien bedeuten für diese, dass sie hinsichtlich Bearbeitungszeiten, Bearbeitungsumfang, Bearbeitungsgüte festlegen, zu welchen die Leistung erbracht wird. So garantiert zum Beispiel die Stadt Saarbrücken in ihrer Kfz- Zulassungsstelle, dass niemand länger wartet als 20 Minuten. Weiterhin gibt es allge- meine Verhaltensprinzipien, die den Kunden garantiert werden, so unter anderem: „Nicht der Kunde legt die Wege in der Verwaltung zurück, sondern die Verwaltung selbst. Die Verwaltungsangestellten treten gegenüber dem Kunden mit einer Meinung auf. Nach dreimal Klingeln nimmt jeder Beschäftigte spätestens ein Telefon ab. Die Abfrage der Kundenzufriedenheit (Beschwerdemanagement) ist eine ständige Aufgabe der Verwaltung.“ 14

Wer Kundenorientierung ernst meint, muss von Einheitlichkeit Abstand nehmen, weil die Interessen der Kunden im Sozialamt, der Zulassungsstelle oder dem Bauamt durchaus unterschiedlich sind. Die Kunden haben sehr differenzierte Vorstellungen über die Qualität von Dienstleistungen öffentlicher Verwaltungen. Dafür bieten Service- garantien eine Möglichkeit, differenziert auf diese Interessen einzugehen.

2.4 Beschwerden und Beschwerdemanagement im kommunalen Bereich

„Auch wenn im Kundenmanagement der Grundsatz „Do it right the first time“ einen hohen Stellenwert genießt, kann eine vollkommene Befriedigung sämtlicher Kunden- wünsche nicht immer sichergestellt und mögliche Fehler bei der Leistungserstellung ausgeschlossen werden.“ 15 Diese Aussage trifft auch auf die Fülle von Leistungen kommunaler Verwaltungen zu. Die Produktvielfalt, die eine kommunale Verwaltung ihren Bürgern bietet, übersteigt die jedes Unternehmens bei weitem.

14 Vgl. Töpfer, Armin; Die erfolgreiche Steuerung ..., a. a. O., S. 275

15 Vgl. Raab, Gerhard, Lorbacher Nicole; Customer Relationship Management, Arbeitshefte

Führungspsychologie Bd. 46, Sauer Verlag, Heidelberg, 2002, S. 101

13

Im Gegensatz zu wirtschaftlichen Unternehmen ist weiterhin zu berücksichtigen, dass die kommunale Verwaltung nicht nur Leistungen auf Grund einer Nachfrage des Bür- gers anbietet, sondern als Herstellerin eines Interessenausgleichs bzw. zur Sicherung allgemeiner Ordnung in die Interessen des einzelnen Bürgers eingreifen muss, zum Beispiel durch die Festsetzung von Maßnahmen in Rahmen des Baurechts, das Aus- sprechen von Bußgeldern oder die Beitreibung nicht gezahlter Gebühren und Steuern.

Somit sind verschiedene durch die Verwaltung beeinflussbare und nicht beeinflussbare Sachverhalte gegeben, die zu einer Unzufriedenheit des Bürgers mit der Folge führen können, dass er sich beschwert. Somit bezieht sich eine Beschwerde im öffentlichen Bereich weniger auf mangelhafte Produkte, sondern auf erbrachte Leistungen der Kommune oder auf ihre Funktionen im politischen System.

Es stellt sich die Frage, was eine Beschwerde ist. Darauf wird im Rahmen der Städte- umfrage noch einmal eingegangen. Allen Definitionen gemeinsam ist, dass eine Be- schwerde immer eine Unzufriedenheit ausdrückt. Die Verfasserin orientiert sich an der Beschwerdedefinition von Stauss: „Umfassend definiert sind Beschwerden Artikulati- onen von Unzufriedenheit, die gegenüber dem Unternehmen oder Drittinstitutio- nen mit dem Zweck geäußert werden, auf ein subjektiv als schädigend empfunde- nes Verhalten eines Anbieters aufmerksam zu machen, Wiedergutmachung für erlitte- ne Beeinträchtigung zu erreichen und/oder eine Änderung des kritisierten Verhaltens zu bewirken.“ 16

Der Begriff „Unternehmen“ lässt sich auch durch „Verwaltung“ ersetzen. Unter Drittin- stitutionen kann zum Beispiel die Presse oder auch der Stadtrat bzw. ein Politiker ver- standen werden. Weiterhin ist entscheidend, dass es um die subjektive Sicht des Be- schwerdeführers geht und um eine erwartete Reaktion.

Zusätzlich ist der Gedanke einzubeziehen, den Barlow/Möller äußern. „Sehr einfach ausgedrückt ist eine Beschwerde eine enttäuschte Erwartung. Sie ist auch – und das ist wahrscheinlich wichtiger – eine Gelegenheit, die sich Firmen bietet, um einen unzu- friedenen Kunden zufrieden zu stellen, indem sie den Mangel in der Serviceleistung oder den Fehler im Produkt behebt. In dieser Hinsicht ist eine Beschwerde ein Ge- schenk, das ein Kunde einem Unternehmen überreicht.

16 Vgl. Stauss, Bernd, Seidel, Wolfgang; Beschwerdemanagement – Kundenbeziehungen er-

folgreich managen durch Customer Care, 3. Auflage, Carl Hanser Verlag, München und Wien

2002, S. 47

14

  Die Firma wird profitieren wenn sie dieses Geschenkpaket vorsichtig öffnet und  den

Inhalt genau begutachtet.“ 17 Damit wird der Aspekt von Beschwerden als Instrument

  zur Leistungsverbesserung betont  

  In Unternehmen und Verwaltungen die den Kunden als Störfaktor sehen sind Be-  

  schwerden negativ besetzt und oft verhasst Sie fühlen sich ungerecht behandelt den-  

  ken Beschwerden verursachen lediglich Kosten und verschwenden Ressourcen So-  

  mit werden Beschwerden eher abgewiegelt Schuldige für diese gesucht und die Folge  

  ist es beschweren sich weniger Kunden aber dies ist keineswegs ein Zeichen  von

  ausreichender Kundenzufriedenheit  

  Der Umgang mit Beschwerden kann grundsätzlich auf zwei Arten geschehen  zum

  einen wartet die Behörde auf Beschwerden reagiert dann dies wäre ein passives Ver-  

  halten Zum anderen können die Beschwerden Anregungen und Kritiken aus der Bür-  

  gerschaft stimuliert werden und als Chance für mehr Bürgerorientierung Mitarbeiter-  

  motivation und eine Verschlankung der Bearbeitungswege herangezogen werden  

  Hierbei handelt es sich um ein Aktives Beschwerdemanagement  18

  Wer Kundenorientierung im voran gestellten Sinne als Ziel ernst nimmt der wird Be-  

  schwerden nicht primär als abzuwehrendes Problem sondern als Chance und Aktives  

  Beschwerdemanagement als wichtigen Baustein einer auf den Bürger orientierten  

  Verwaltungsstrategie sehen  

  In der öffentlichen Verwaltung können mit einem Aktiven Beschwerdemanagement  

  folgende strategische Ziele verfolgt werden:  

  - Durch das Feedback der Kunden werden Informationen über die Stärken  und

  Schwächen der Verwaltung gewonnen Durch regelmäßige Auswertungen kön-  

  nen die Fehler erkannt und kontinuierlich beseitigt werden sowie Verbesserun-  

  gen auf Grund der Anregungen der Kunden umgesetzt werden  

  - Die kontinuierliche Anpassung des Verwaltungshandelns an die Wünsche  der

  Kunden erzeugt mehr Kundennähe und damit mehr Kundenzufriedenheit  

17  Vgl Barlow Janelle Möller Claus Eine Beschwerde ist ein Geschenk 1 Auflage Wirt-  

  schaftsverlag Carl Ueberreuter Frankfurt Main und Wien 2003 S  23

18  Vgl Otto Annegret Michalski Herbert Beschwerdemanagement als Erfolgsfaktor von Städ-  

  ten in: Der Städtetag Heft 6 2001 S  44

  15  

- Durch die ständige Anpassung an den Kunden werden die Mitarbeiter der Ver- waltung zunehmend durch positive Kritik ermutigt, ihren Verbesserungsprozess fortzusetzen. Dies steigert letztlich auch die Motivation der Mitarbeiter.

- Die Wünsche und Kritiken der Kunden können auch als Kontrollsystem für be- stehende bzw. abgewickelte Projekte verstanden werden.

Den Beschwerdemanagementprozess können wir unterteilen in einen Bereich, in den der Beschwerdeführer direkt involviert ist (direkter Beschwerdemanagementprozess) und einen, der dazu dient, die in Beschwerden enthaltenen Informationen näher zu nutzen.

Abbildung 4: Stauss, Bernd, Seidel, Wolfgang; Beschwerdemanagement – Kundenbeziehungen erfolgreich managen durch Customer Care, S. 82

Für die Kunden stellen Beschwerdefälle häufig Schlüsselerlebnisse dar, deren Behand- lung wesentlich ihre Loyalität zu einem Unternehmen beeinflusst. Dies kann auf die öffentliche Verwaltung übertragen werden. Eine zufrieden stellende Beschwerdebear- beitung verbessert die Einstellung zum Unternehmen oder zur Verwaltung. Deshalb ist im Rahmen der Kunden- und Bürgerorientierung Wert auf ein optimales Beschwerde- management zu legen.

16

Dabei darf nicht außer Acht gelassen werden, dass am „Beschwerdeverhandlungs- tisch“ immer zwei Beteiligte sitzen. „Erstens ist das die Kundenseite. Hier wollen wir zunächst die Erwartungen unserer Kunden kennen lernen, um sie später bei unserer Argumentation betrachten zu können. Die zweite Verhandlungsseite sind wir selbst. Es geht also auch um das Kennenlernen unserer ureigensten Befindlichkeiten sowie um das Einbeziehen beider Seiten.“ 19

3. Beschwerdemanagement im Städtevergleich

3.1 Die Befragung von ausgewählten Städten

3.1.1 Ziele der Befragung

Seit Mitte der neunziger Jahre, beginnend mit der Stadt Arnsberg, deren Beschwerde- management 1995 eingeführt und 1996 mit dem Management Award durch das Institut for International Research ausgezeichnet wurde 20 , haben viele Stadtverwaltungen ih- ren Umgang mit Beschwerden überprüft, Beschwerdestellen geschaffen oder ein Akti- ves Beschwerdemanagement eingeführt. Dies ergaben sowohl die Internet- als auch die Literaturrecherchen. Ein Blick über die bundesdeutschen Grenzen hinaus zeigt, dass Kundenorientierung und Beschwerdemanagement dort ebenfalls Themen sind. Die Partnerstadt von Halle, Linz in Österreich, verfügt bereits seit 1994 über ein Be- schwerdemanagement. Entsprechende Materialien wurden der Autorin zur Verfügung gestellt und in die Auswertung einbezogen. 21

Insofern kann die Stadt Halle, sollte sie sich zur Einführung eines Beschwerdemana- gements entschließen, auf diese Erfahrungen zurückgreifen. Um einen Überblick über die wichtigsten inhaltlichen, personellen, organisatorischen und finanziellen Rahmen- bedingungen der Beschwerdebearbeitung sowie des Beschwerdemanagements ande- rer Stadtverwaltungen zu erhalten, ist eine Befragung ein geeignetes Mittel. Die Befra- gung hat zum Ziel, Vergleichsdaten für die wichtigsten Eckpunkte eines Beschwerde- managements zu erhalten, wie zum Beispiel: Gibt es ein Beschwerdemanagement?

19 Vgl. Rönnecke, Dirk; Kundenorientiertes Beschwerdemanagement, Kontakt und Studium,

Band 638, 1. Auflage, expert Verlag, Renningen 2002, S. 19

20 Vgl. Wisser, Bernd; Der Bürger als Anreger, in: Demokratische Gemeinde, Zeitschrift für sozi-

aldemokratische Kommunalpolitik, Heft 12, 2000, S. 13 – 14

21 siehe Quellenverzeichnis: Kurzbericht zur Einführung eines aktiven Beschwerdemanage-

ments der Stadt Linz, April 2004, 6 Seiten

17

Welche Ziele werden mit dem Beschwerdemanagement verfolgt? Welche Beschwer- den werden bearbeitet? Welche Ressourcen stehen zur Verfügung?

Wie erfolgt die Auswertung der Beschwerden? Welche Beschwerdekanäle gibt es und welche Öffentlichkeitsarbeit wird betrieben?

3.1.2 Methodik der Datenerhebung, Ablauf der Befragung,

Rücklauf

Um eine möglichst einfache und wenig Zeit erfordernde Beantwortung zu ermöglichen, erfolgte die Befragung mittels eines weitestgehend standardisierten Fragebogens. 22 Lediglich für die Erörterung von Zielen und Begriffen wurden wenige offene Fragen und Antwortmöglichkeiten vorgesehen.

Es wurden insgesamt 27 Fragen entwickelt und mit einem Anschreiben 23 an Städte verschickt, welche aus der vergleichenden Großstadtstatistik des Deutschen Städteta- ges ausgewählt wurden.

Orientiert an den Bevölkerungszahlen wurden insgesamt 22 Städte mit einer Einwoh- nerzahl ab 190.000 bis 600.000 Einwohnern angeschrieben. 24 In der Auswahl wurde darauf geachtet, dass sowohl Städte aus den neuen als auch den alten Bundesländern vertreten sind. Das Anschreiben richtete sich jeweils an das Büro des Oberbürgermeis- ters.

Für die Beantwortung wurde ab Ende April ein Zeitraum von drei Wochen eingeräumt sowie die Möglichkeit zu Nachfragen gegeben. Erstmals initiierte die Stadt Halle eine Befragung anderer Stadtverwaltungen.

Dies war mit einem gewissen Risiko verbunden, da viele Städte nur noch Befragungen unterstützen, die mit dem Deutschen Städtetag abgestimmt sind, was in der Kürze der Zeit nicht realisiert werden konnte.

22 siehe Anhang 6.3, Fragebogen Städteumfrage

23 siehe Anhang 6.1 Anschreiben Städteumfrage

24 siehe Anhang 6.2 Städteliste

18

Von den 22 angeschriebenen Städten antworteten 14 Stadtverwaltungen mit einem ausgefüllten Fragebogen. 25 Dies entspricht einer Rücklaufquote von 63,63 Prozent. Der Wert ist vor dem Hintergrund von Erfahrungswerten als sehr hoch anzusehen. Viele Städte übergaben über den Fragebogen hinaus weitergehendes Informationsma- terial und zeigten sich an einem vertiefenden Austausch interessiert. Somit könnte die durchgeführte Befragung ein erster Baustein zur interkommunalen Vernetzung beim Aufbau eines Beschwerdemanagementsystems sein.

3.2 Auswertung der Städteumfrage

3.2.1 Datenanalyse

Die aus der Umfrage gewonnenen Daten wurden nicht mit speziellen statistischen Be- rechnungsmethoden ausgewertet. Es erfolgte lediglich eine zahlenmäßige Erfassung der einzelnen Beantwortungen sowie die Ermittlung der prozentualen Anteile bezüglich der vorgegebenen Antwortmöglichkeiten.

Einige Städte haben auf bestimmte Fragen keine Antwort gegeben. Diese wurden in der jeweiligen Auswertung zu den einzelnen Fragen in der Spalte „keine Angaben“ erfasst. Soweit der Verfasserin diese Tatsache für die Auswertung der Beantwortungen unerheblich erschien, sind die Antworten bei der Summenermittlung und somit der Be- rechnung der prozentualen Verteilungen vernachlässigt worden. Als Basiszahl ist dann lediglich die Anzahl der gegebenen positiven Antworten zu Grunde gelegt worden. Die Gesamtauswertung wird als Anhang unter 6.4 dokumentiert. Die folgende Auswertung bezieht sich auf die Kernelemente eines Beschwerdemanagementprozesses 26 .

25 siehe Anhang 6.2 Städteliste

26 Vgl. Stauss, Bernd et al.: Beschwerdemanagement – Kundenbeziehungen ..., a. a. O., S. 83,

Abb. 4.2

19