Abkürzungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
1. Die Krux mit dem Wahlrecht
2. Anforderungen und Einflüsse des Grundgesetzes
2.1 Die Wahlrechtsgrundsätze
2.1.1 Allgemeinheit der Wahl
2.1.2 Gleichheit der Wahl
2.1.3 Unmittelbarkeit der Wahl
2.2 Die legislative Gestaltungsfreiheit
2.2.1 Demokratieprinzip
2.2.2 Parteiendemokratie
2.2.3 Wahlsystemgesetzgebung
3. Verfassungsrechtliche Analyse des Wahlrechts
3.1 Die personalisierte Verhältniswahl
3.2 Die Sitzverteilungsmechanik
3.2.1 Mandatsausgleichsverfahren
3.2.1.1 Kompensation der Überhangmandate
3.2.1.2 Kompensation von Verrechnungsverzerrungen
3.2.1.3 Der Wählerwille beim Mandatsausgleich
3.2.2 Vergrößerung des Bundestages
3.2.3 Auftreten negativer Zweitstimmengewichte
3.2.4 Komplexität des Verfahrens
3.3 Das Zweistimmensystem
3.4 Der verfassungsrechtliche Reformbedarf
4. Verfassungsrechtliche Analyse ausgewählter Reformvorschläge
4.1 Das Verhältniswahlsystem
4.1.1 Bundestagswahl im reinen Verhältnissystem
4.1.2 Grundgesetzliche Bewertung der reinen Verhältniswahl
4.1.3 Staatspraktische Auswirkungen der Verhältniswahl
4.2 Das Mehrheitswahlsystem
4.2.1 Bundestagswahl im reinen Mehrheitssystem
4.2.2 Grundgesetzliche Bewertung der reinen Mehrheitswahl
4.2.3 Staatspraktische Auswirkungen der Mehrheitswahl
4.3 Das Grabenwahlsystem
4.3.1 Bundestagswahl im reinen Grabenwahlsystem
4.3.2 Grundgesetzliche Bewertung der reinen Grabenwahl
4.3.3 Staatspraktische Auswirkungen der Grabenwahl
5. Fazit
Zusammenfassung (Abstract) der Diplomarbeit
Quellenverzeichnis
Anlagen
Abs. Absatz
Art. Artikel
BGBl. Bundesgesetzblatt
BVerfG Bundesverfassungsgericht
BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
BWahlG Bundeswahlgesetz in der Fassung der Bekanntma-
chung vom 23. Juli 1993 (BGBl. I S. 1288, S. 1594),
zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. Mai 2016
(BGBl. I S. 1062)
CDU Christlich Demokratische Union Deutschlands
CSU Christlich-Soziale Union in Bayern e. V.
ebd. ebenda
f. folgend
FDP Freie Demokratische Partei
ff. folgende
GG Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1), zuletzt geändert
durch Gesetz vom 23. Dezember 2014
(BGBl I S. 2438)
GRÜNE Bündnis 90/Die Grünen
Hrsg. Herausgeber
i. V. m. in Verbindung mit
PDS Partei des Demokratischen Sozialismus
RWahlG Reichswahlgesetz vom 27. April 1920
SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands
vgl. vergleiche
Abbildung 1: Mandatsanteile bei personalisierter und reiner Verhältniswahl (2013)
Abbildung 2: Mandatsverteilung im Mehrheitswahlsystem (1998 und 2013)
Abbildung 3: Mandatsverteilung im Mehrheitswahlsystem (1980 und 2005)
Abbildung 4: Mandatsverteilung im Grabenwahlsystem (1998 und 2013)
Abbildung 5: Mandatsverteilung im Grabenwahlsystem (2002 und 2005)
„Es gibt Anlass, noch einmal in Ruhe und gründlich auf das […] Wahlrecht zu schauen“1, mahnte Norbert Lammert, Präsident des 18. Deutschen Bundestages, seine Abgeordneten in der konstituierenden Sitzung des neu gewählten Parlamentes am 22. Oktober 2013. Dieses war erstmals auf neuer Rechtsgrundlage bestimmt worden, nachdem die Mandatsverteilung bei der vorhergehenden Wahl im Jahr 2009 noch nach einem System erfolgte, welches bereits am 3. Juli 2008 vom BVerfG für unvereinbar mit dem GG befunden wurde.2 Entscheidender Auslöser für dieses Urteil war das Auftreten des sogenannten negativen Stimmgewichtes, eines unerwünschten Effektes im Wahlrecht, durch den „ein Zuwachs an Stimmen zu Mandatsverlusten führt oder […] für den Wahlvorschlag einer Partei […] mehr Mandate erzielt werden, wenn auf ihn selbst weniger oder einen konkurrierenden Vorschlag mehr Stimmen entfallen“3. Versehen mit einem komfortablen Handlungszeitraum von fast drei Jahren „den verfassungswidrigen Zustand […] zu beheben“4 und dem klaren Auftrag „das für den Wähler kaum noch nachzuvollziehende Regelungsgeflecht […] der Sitzzuteilung im Deutschen Bundestag auf eine neue, normenklare und verständliche Grundlage zu stellen“5, verwiesen die Karlsruher Verfassungshüter die Angelegenheit zur Korrektur an den Gesetzgeber. Erst mit reichlich Verspätung verabschiedete die damalige schwarz-gelbe Regierungsmehrheit im September 2011 das 19. Gesetz zur Änderung des BWahlG6, welches am 3. Dezember desselben Jahres schließlich in Kraft trat.7 Eine abschließende und zufriedenstellende Regelung war damit jedoch nicht getroffen worden.
In einem abstrakten Normenkontrollverfahren klagten Abgeordnete von SPD und GRÜNEN sowie weitere 3.063 Beschwerdeführer vor dem Zweiten Senat des obersten deutschen Gerichtes gegen die Neufassung des BWahlG. Die Richter erklärten in ihrem Urteil vom 25. Juli 2012 tragende Elemente der Norm für nichtig8 und läuteten so in der Hängepartie um das Wahlrecht die nächste Runde ein. Abermals war für die Entscheidung das negative Stimmgewicht ausschlaggebend, welches nach Meinung der Verfassungsrichter „mindestens in etwa der gleichen Größenordnung“9 wie im bisherigen Wahlrecht auftreten könne. Im Hinblick darauf, dass der Effekt „untrennbar mit den Überhangmandaten“10 – zusätzlichen Parlamentssitzen, die entstehen, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Direktmandate erhält als ihr dort nach Zweitstimmenproporz zustehen11 – zusammenhängt, verfügte das Gericht darüber hinaus, dass diese in Zukunft nur noch bis zu einer „Höchstgrenze von etwa 15 Sitzen“12 hinnehmbar seien, um eine Verletzung der „Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien“13 zu vermeiden.
Da das Verfassungsgericht diesmal keine Frist zur Ausgestaltung eines neuen Wahlrechts setzte war Eile geboten, um rechtzeitig vor der 2013 stattfindenden Bundestagswahl eine grundgesetzkonforme Neuregelung zu verabschieden. Das 22. Gesetz zur Änderung des BWahlG wurde mit den Stimmen der Regierungskoalition aus CDU/CSU und FDP unter Zustimmung der Oppositionsfraktionen von SPD und GRÜNEN beschlossen14 und trat am 9. Mai 2013 in Kraft.15 Erstmals angewandt bei der folgenden Wahl zum 18. Deutschen Bundestag sieht das neue BWahlG nun eine vollständige Kompensation entstehender Überhangmandate vor, in dem diese überzähligen Sitze durch zusätzliche für die anderen Parteien ausgeglichen werden16, wodurch die Proportionalität zwischen den Parlamentsfraktionen gewährleistet17 und die Wahrscheinlichkeit eines Auftretens von negativem Stimmgewicht „stark verringert“18 wird.
Mit Einführung des neuen Verfahrens wurde zwar den wesentlichen Auflagen der Verfassungsrichter Rechnung getragen19, jedoch offenbarten sich zwei nicht zu vernachlässigende Gesetzesmängel: Die Komplexität und das damit einhergehende Verständlichkeitsproblem des Wahlrechts sowie als Folge der Berechnung von Überhang- und Ausgleichsmandaten die ungewisse Vergrößerung des Bundestages über die gesetzliche Anzahl von 598 Abgeordneten20 hinaus. „Wir müssen das Wahlrecht verständlicher machen“21, fordert deshalb Norbert Lammert, der offen die Schwachstellen des neuen BWahlG kritisiert und wie kein anderer für eine Reform der Reform eintritt. „Allein der Umstand, dass die Wähler am Wahltag nicht wissen, wie viele Abgeordnete sie wählen, ist Grund genug für eine Reform“22, mahnt der Parlamentspräsident und zeigt sich überzeugt, dass auch der Großteil der Abgeordneten selbst Probleme hätte „unfallfrei die Mandatsberechnung zu erklären“23. Von einer „verständliche[n] Grundlage“24 für die Wählerschaft kann daher erst recht in keinem Fall gesprochen werden.
Ziel dieser Diplomarbeit ist es, die überarbeitete Sitzverteilungsmechanik im derzeit geltenden BWahlG anhand der einschlägigen Anforderungen des GG einer juristischen Revision zu unterziehen, um deren Verfassungsmäßigkeit im Gesamten beurteilen zu können. Anknüpfend an die Forderung der Karlsruher Richter nach einem durchschaubaren25 Wahlrecht werden anschließend Alternativen zum System „einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl“26 aufgezeigt, erörtert und anhand der Verfassung auf Tauglichkeit für ein von Grund auf novelliertes bundesdeutsches Wahlrecht überprüft.
Für die Bearbeitung der in diesem Zusammenhang auftretenden Fragestellungen werden einschlägige Urteile des BVerfG, gängige Kommentare zum GG, fachspezifische Publikationen, wissenschaftliche Arbeiten und Aufsätze, Veröffentlichungen des Statistischen Bundesamtes und der Bundeszentrale für politische Bildung sowie die Berichterstattung regionaler und überörtlicher Zeitungen herangezogen.
Vor einer näheren Betrachtung des Wahlrechts sollen zunächst die verfassungsrechtlichen Anforderungen und Einflüsse auf ein BWahlG dargelegt werden. Die Ausgestaltung des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag spielt im GG nur eine marginale Rolle. Neben wenigen konkreten Anforderungen in Form der Wahlrechtsgrundsätze gibt es einige weitere Verfassungsnormen, die dem Bundeswahlgesetzgeber potentielle Gestaltungsgrenzen aufzeigen.
Die „grundlegende[n] Anforderungen an […] Wahlen“27 manifestieren sich in den Wahlrechtsgrundsätzen.28 Diese dienen der Realisierung der Volkssouveränität29 und bilden unverzichtbare Bedingungen für den Verlauf einer demokratischen Wahl30, wobei sie den gesamten Vorbereitungs-, Abstimmungs- und Auswertungsvorgang erfassen.31 Zwischen den einzelnen Grundsätzen besteht zwar keine Hierarchie32, jedoch lassen sich bei der näheren Ausgestaltung des Wahlrechts nicht alle Prinzipien in voller Reinheit verwirklichen.33 Da Geheimheit und Freiheit der Wahl ihre Bedeutung nicht in Zusammenhang mit der Systemfrage, sondern vielmehr bei der technischen Wahlausgestaltung entfalten, wird im Folgenden ausschließlich auf die übrigen geschriebenen Wahlrechtsgrundsätze eingegangen.
Die Gewährleistung eines Stimmrechtes sowie der eigenen Wählbarkeit für alle Staatsbürger unabhängig von Geschlecht, Besitz, politischer Überzeugung oder sonstigen persönlichen Kriterien kommt im Grundsatz der allgemeinen Wahl zum Ausdruck.34 Er unterstreicht die Egalität der Staatsbürger, sorgt für einen einheitlichen Zugang zur Wahl35 und stellt damit die demokratische Legitimation der Staatsgewalt auf ein möglichst breites Fundament.36 Eine Differenzierung der Bürger im Vorfeld der Stimmabgabe37 wird unterbunden.38
Zu komplizierte Wahl- und Sitzzuteilungssysteme sind nach teilweise vertretener Ansicht potentiell geeignet, Einzelne faktisch von ihrem Partizipationsrecht an der Wahlhandlung auszuschließen.39 Diese Argumentation erscheint zwar nicht hundertprozentig schlüssig, da unabhängig von komplexen Mandatsberechnungen grundsätzlich jedem klar sein sollte, dass eine Stimmabgabe für einen bestimmten Kandidaten oder eine Partei diesen in aller Regel auch zu Gute kommt. Angesichts der fundamentalen Bedeutung des Grundsatzes der allgemeinen Wahl muss jedoch auch diese zumindest theoretisch denkbare Beeinträchtigung einer verfassungsrechtlichen Analyse unterzogen werden. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass durch Komplexität hervorgerufene Einschränkungen des Allgemeinheitsgrundsatzes in der Regel nicht durch ausreichend gewichtige Gründe gerechtfertigt werden können. Die legislative Herausforderung in der Wahlrechtssetzung besteht deshalb darin, unnötig komplexe und damit verfassungswidrige Regelungssysteme zu vermeiden und stattdessen eine für den Normalbürger verständliche und nachvollziehbare, normenklare und verfahrensmathematisch möglichst einfache Grundlage für das vollständige Verfahren einer Bundestagswahl zu schaffen.40
Das Wahlrecht soll von jedem „in formal möglichst gleicher Weise“41 ausgeübt werden können, um allen Abstimmenden denselben Einfluss auf das Ergebnis zu garantieren. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl verlangt, dass jede Stimme im Zeitpunkt der Wahldurchführung mit einheitlichem Zählwert42 und rechtlicher Erfolgschance ausgestattet ist.43 Als weiterer Indikator gilt teilweise die Erfolgswertparität44, welche erst nach der Ergebnisermittlung untersucht werden kann.
Eine Differenzierung des Stimmgewichtes45 ist grundsätzlich unzulässig46, zwingende Gründe können jedoch begrenzte Abweichungen rechtfertigen. Beispielsweise hält das Regelungsziel regierungsfähige Mehrheiten zustande zu bringen nach herrschender Meinung der Wahlrechtsgleichheit die Waage. Fünfprozenthürde und Grundmandatsklausel47 sind daher verfassungskonform.48
Ansprüche des Gleichheitsgrundsatzes an ein Wahlgesetz hängen stark von Wesen und Zweck des konkreten Systems ab. Während sich diese bei der Mehrheitswahl in der Gewährleistung einheitlicher Zählwerte mit gleichen Stimmenerfolgschancen erschöpfen, kommt bei der Verhältniswahl noch die Herstellung einer maximalen Erfolgswertgleichheit hinzu.49 Aufgabe des Gesetzgebers ist es jeweils „dem Ideal der Wahlrechtsgleichheit soweit wie […] möglich zu entsprechen“50.
Die Abgeordneten werden ohne Zwischengremien direkt vom Volk bestimmt, eine weitere politische Willensentscheidung mit Einfluss auf die Parlamentszusammensetzung darf nach der Entscheidung der Wähler nicht gefällt werden.51 Dem Einzelnen muss vor der Wahl erkennbar sein, wer zur Wahl aufgestellt ist und wie sich seine Stimmabgabe theoretisch auswirken kann.52 Eine Garantie für den tatsächlichen Eintritt eines erhofften Erfolges ist damit jedoch nicht verbunden.53
Die beschriebenen Wahlrechtsgrundsätze stellen die einzigen konkret auf ein Wahlrecht abgestellten Normen des Grundgesetzes dar. In Ermangelung anderer greifbarer verfassungsrechtlicher Vorschriften54 obliegt die Entscheidung der Wahlsystemfrage dem Gesetzgeber, dem dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zugestanden wird.55 Nur wenige Normen kommen in Betracht, den durch die Wahlrechtsgrundsätze gesteckten verfassungsrechtlichen Rahmen für ein BWahlG zu tangieren und damit eigenständige Bedeutung für den Gesetzgebungsprozess zu erlangen.
„[Die Staatsgewalt] wird vom Volke in Wahlen […] ausgeübt“56. Dieser Konkretisierung des Demokratieprinzips57 kann nicht ohne Verletzung der spezielleren Wahlrechtsgrundsätze zuwider gehandelt werden. Bedeutung für den Gesetzgeber erlangt daher ausschließlich die Frage nach dem Realisierungsgrad der Volksherrschaft. Unter mehreren Varianten ist das Wahlrecht zu bestimmen, das nach Einschätzung des Gesetzgebers der Verwirklichung des demokratischen Gedankens am nächsten kommt.58 Speziellen Schutz erfahren das Demokratieprinzip und aufgrund ihrer essentiellen Bedeutung für dessen Verwirklichung, auch ohne explizite Benennung, die Prinzipien der Allgemeinheit, Gleichheit, Freiheit und Geheimheit59 der Wahl60 durch die Ewigkeitsgarantie61 des GG. Eingrenzende Anforderungen für ein Wahlrecht sind damit aber nicht verbunden.62
Das GG räumt den Parteien eine Sonderstellung6364 ein, der im Bereich der Wahlsystemgestaltung dann Rechnung getragen wird, wenn sie gegenüber sonstigen, parteilosen Wahlbewerbern eine besondere Berücksichtigung erfahren.65 Diese muss dabei kein bestimmtes Maß erreichen66, die konkrete Dimension ist vielmehr abhängig von der Systemgestaltung.
Die Chancengleichheit politischer Parteien67 „bei der Wahlhandlung selbst entspricht materiell der strengen und formalen Gleichheit“68 der Wahl, divergierende Vorgaben oder „unterschiedliche Behandlung der Parteien [sind] verfassungskräftig versagt“69. Für den Bereich der Wahlsystematik ergeben sich aufgrund der zumindest im Zeitpunkt der Wahldurchführung angenommenen Kongruenz keine über die Wahlrechtsgleichheit hinausgehenden Anforderungen, ein Verstoß gegen diesen Grundsatz wird in aller Regel auch mit einer Beeinträchtigung der Chancengleichheit der Parteien einhergehen.70
Der Parlamentarische Rat, dessen Aufgabe die Ausgestaltung der rechtlichen Neuordnung der Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg war, verzichtete bewusst auf Festlegung eines Wahlmodus im GG, um die Hürden für Anpassungen vergleichsweise niedrig zu halten.71 Die Systembestimmungen des BWahlG stellen zwar materielles Verfassungsrecht dar, dessen einfachgesetzliche Ausgestaltung verhindert jedoch eine rechtliche Selbstbindung oder gar eine Bewahrungspflicht der bisherigen Rechtsetzung. Der Gesetzgeber ist berechtigt72, „vielfältige Entscheidungen von großer Tragweite“73 zu treffen, was ihm die Gestaltung als Verhältnis-, Mehrheits- oder Kombinationswahl auch für die Zukunft freistellt.74
Nachdem nun mit den Anforderungen und grundgesetzlichen Einflüssen auf die Wahlgesetzgebung die einzuhaltenden Maßstäbe bekannt sind soll im Folgenden das gegenwärtige BWahlG einer juristischen Analyse unterzogen werden, um beurteilen zu können, ob die geltende Rechtsgrundlage für Bundestagswahlen auch verfassungskonform ausgestaltet ist.
Mit dem Inkrafttreten des 22. Gesetzes zur Änderung des BWahlG am 9. Mai 2013 erfuhr die Berechnung der Sitzverteilung im Deutschen Bundestag zwar eine grundlegende Novellierung, die „Kernelemente des 1949 […] entstandenen und […] weiterentwickelten deutschen Wahlrechts“75 bestehen jedoch unverändert fort. Vor einer näheren verfassungsjuristischen Untersuchung der Sitzverteilungsmechanik sollen die Grundzüge des Wahlrechts sowie der Mandatsverteilung zunächst erläutert werden.
Die mit der Personenwahl verbundene Verhältniswahl76 stattet jeden Wähler mit zwei Stimmen77 aus: Der Erststimme für die Wahl eines Wahlkreisabgeordneten78 nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl79 und der für die Mandatsverteilung entscheidenden Zweitstimme80 für die Wahl der Landesliste einer Partei. Die Umrechnung der Wählerstimmen in Mandate erfolgt in vier Rechenschritten.81
Zunächst werden die Kontingente der Bundesländer an den zu vergebenden 598 Mandaten ermittelt. Ausschlaggebend hierfür ist die jeweils dort lebende deutsche Bevölkerung. Jeder zugewiesene Sitz vertritt damit in etwa die gleiche Anzahl an Personen. Die einem Bundesland zustehenden Mandate werden entsprechend dem Verhältnis der auf die Landeslisten entfallenden Zweitstimmen verteilt, parallel dazu werden die durch die Erststimmen vergebenen Direktmandate gezählt. Die jeweils höhere der beiden so ermittelten Zahlen steht einer Partei in einem Bundesland an Mandaten zu.82 Summiert ergeben die in dieser Ausgangsverteilung ermittelten Sitze pro Land die garantierte Mindestmandatszahl der jeweiligen Partei auf Bundesebene. Ist die addierte Mindestsitzzahl aller Parteien aufgrund von Überhangmandaten insgesamt höher als die gesetzliche Zahl von 598, so erhöht sich die Gesamtzahl der Abgeordneten entsprechend. Da gleichzeitig die Sitze bei einer bundesweiten Oberverteilung im Verhältnis der in der ganzen Republik errungenen Zweitstimmen der Parteien verteilt werden, so dass wieder für jeden Sitz etwa die gleiche Stimmenzahl benötigt wird, muss die entstandene Verzerrung durch zusätzliche Mandate solange ausgeglichen werden bis auch die letzte Partei ihre Mindestsitzzahl erreicht. Ein solcher Ausgleich ist im neuen Wahlrecht auch ohne anfallende Überhangmandate denkbar83 – ein Phänomen, das später noch näherer Betrachtung bedarf. Abschließend werden die nun bekannten bundesweiten Gesamtmandatszahlen der Parteien bei der bundeslandspezifischen Unterverteilung den Landeslisten zugewiesen, wobei wieder die Anzahl der Zweitstimmen oder, wenn diese höher ausfällt, die Anzahl der errungenen Direktmandate ausschlaggebend ist.84
Zwischen Stimmabgabe und Parlamentszusammensetzung tritt bei einem Verhältniswahlsystem, als welches auch die Bundestagswahl dem Grundcharakter nach zu qualifizieren ist85, ein Sitzzuteilungsverfahren zur Umrechnung der Wählerstimmen in Abgeordnetenmandate. Aufgabe der im Rahmen des BWahlG 2013 neu ersonnenen Verteilungsmechanik ist die verfassungsrechtlich einwandfreie, möglichst proportionsgenaue Abbildung des Wählerwillens unter Berücksichtigung der Verrechnung von Direkt- mit Listenmandaten. Der neu eingeführte Mandatsausgleich und die damit einhergehende Vergrößerung des Bundestages, die vermeintlich nach wie vor bestehende Möglichkeit des Auftretens negativer Stimmgewichte sowie die grundsätzliche Komplexität der Sitzverteilung geraten dabei immer wieder in die Kritik und bedürfen der näheren Untersuchung auf Konformität mit den grundgesetzlichen Ansprüchen an das Bundeswahlrecht.
Erstmals in der deutschen Historie umfasst das Bundeswahlrecht Regelungen für die Zuteilung von Ausgleichssitzen. Deren Einführung war infolge der Beschränkung der Zulässigkeit von Überhangmandaten zur Eindämmung des negativen Stimmgewichtseffektes durch das BVerfG nötig geworden.
Übersteigt die Anzahl der gewonnenen Direktmandate einer Partei in einem Bundesland die ihr dort nach Zweitstimmenergebnis zustehende Gesamtsitzzahl, so verfallen diese „zu viel“ errungenen Mandate nicht etwa, vielmehr verbleiben sie als sogenannte Überhangmandate beim Kontingent ihrer jeweiligen Partei, was zwangsläufig zu einer Anpassung der Parlamentsgröße führt. Über die maßgebenden Zweitstimmen86 hinaus wirkten sich, bis zum Erlass des BWahlG 2013, also auch die Erststimmen teilweise auf das Stärkeverhältnis der Parteien aus, was zumindest eine kleine Beifügung von Mehrheits- in das ansonsten grundsätzlich bestehende Verhältniswahlsystem darstellte.87 Kritisch betrachtet wurde in diesem Zusammenhang die Einhaltung des Wahlgleichheitsgrundsatzes, der die Herstellung größtmöglicher Erfolgswertparität verlangt, welche sich im Bundeswahlsystem als Quotient des Mandats- und Zweitstimmenanteils einer Partei errechnet. Steigt also infolge der durch Erststimmen entstandenen Überhangmandate die Abgeordnetenzahl einer Partei über das ihr durch den Zweitstimmenproporz zustehende Sitzkontingent an, erhöht sich auch ihr Zweitstimmenerfolgswert gegenüber konkurrierenden Parteien. Ein Zustand, der angesichts der fließenden Grenzen zwischen Verhältnis- und Mehrheitswahl bei Kombinationssystemen und deren unterschiedlichen Anforderungen an die Wahlgleichheit nur in bedingtem Maße hinzunehmen war. Überhangmandate traten in der Anfangszeit der Bundesrepublik und bis zur deutschen Wiedervereinigung eher als eine Randerscheinung88 auf, ihre Zahl stieg jedoch infolge der Etablierung des Fünfparteiensystems und der nachlassenden Wahlergebnisse der Volksparteien sprunghaft an.89 Die Gefahr des wachsenden Erststimmeneinflusses auf das Gesamtwahlergebnis und die Verschärfung der Problematik der Zweitstimmenverzerrung erkennend schob das BVerfG den Überhangmandaten mit seinem Urteil vom 25. Juli 2012 einen Riegel vor und stellte fest, dass Wahlrechts- und Chancengleichheit der Parteien dann verletzt seien, wenn ausgleichslose Überhangmandate „im Umfang von mehr als etwa einer halben Fraktionsstärke“90 anfallen.
Die teilweise am Gesetzgeber geübte Kritik, er nehme das Entstehen von Mandatsüberhängen mit der novellierten Sitzverteilungsmechanik auch jenseits der Zulässigkeitsgrenze von 15 Parlamentssitzen billigend in Kauf, um den verfassungswidrigen Missstand nachträglich durch Ausgleichsmandate zu kaschieren91, erweist sich in verfassungsrechtlicher Hinsicht als zu oberflächlich und im Kern unzutreffend. Zunächst ist festzustellen, dass das BVerfG in seinem Urteil davon spricht, dass ein „angemessene[r] Ausgleich zwischen dem Anliegen möglichst proportionaler Abbildung des Zweitstimmenergebnisses […] und dem […] Belang uneingeschränkten Erhalts von Wahlkreismandaten“92 dann nicht mehr gewahrt ist, „wenn die Zahl der Überhangmandate etwa die Hälfte der für die Bildung einer Fraktion erforderlichen Zahl von Abgeordneten überschreitet“93. Zwar konkretisieren die Richter diese Entscheidung zu einer „zulässigen Höchstgrenze von etwa 15 Sitzen“94, die weiche Formulierung deutet jedoch an, dass diese Zahl keinesfalls als absolut, sondern vielmehr als Anwendungsmaßstab der halben Fraktionsstärke, welcher ein Anteil von 2,5 Prozent der jeweils aktuellen Bundestagssitzzahl entspricht, zu betrachten ist.95 Eine absolute Zulässigkeitsgrenze von 15 Überhangssitzen existiert also nicht, da die Mandatszahl im Parlament nach oben hin flexibel ist. Nicht zu begründen ist auch der Vorwurf, durch Ausgleichsmandate werde nachträglich ein verfassungswidriger, die Wahlrechtsgleichheit beeinträchtigender, Missstand wiedergutgemacht. Einen Verstoß gegen das GG stellt explizit nur das Anfallen zu vieler „ausgleichsloser Überhangmandate“96 dar, die mit der jetzigen Sitzzuteilungsmechanik überhaupt nicht mehr entstehen. Vielmehr wurde mit dem BWahlG 2013 ein Verfahren eingeführt, das ausnahmslose alle Überhangmandate vollständig kompensiert. Die Mandatszahlen der Parteien aus den Ländern, in denen etwaige Überhangmandate berücksichtigt sind, werden dabei auf Bundesebene ausgeglichen, damit der nationale Zweitstimmenproporz wiederhergestellt wird.97 Der Mechanismus beseitigt die zuvor angefallenen Verzerrungen durch Überhangmandate, sorgt für etwa gleiche Zweitstimmenzahlen pro Mandat und darf daher zurecht als erfolgswertoptimal bezeichnet werden.98 Ein verfassungswidriger Zustand, den es wiedergutzumachen gilt entsteht dabei erst gar nicht, da der „Grundcharakter der Verhältniswahl […] im neuen Recht bei vollständiger Garantie der Ergebnisse der vorgeschalteten Mehrheitswahl gewahrt“99 bleibt. Im Ergebnis stellt sich die Kompensation von Überhangmandaten also als grundgesetzkonform dar.
Ausgleichsmandate können, wie bereits angedeutet, auch ohne Überhangmandate anfallen.100 Ursache dafür sind die einzelnen Verrechnungsebenen des Sitzverteilungsverfahrens, die jeweils unterschiedliche Bezugsgrößen aufweisen. Während die Sitzkontingente der Bundesländer anhand der jeweiligen Bevölkerungsgrößen ermittelt werden, basiert die bundesweite Oberverteilung der Gesamtmandate auf den gültigen Zweitstimmen der einzelnen politischen Gruppierungen. Da jeder Partei ihre bei der Ausgangsverteilung ermittelte Mindestsitzzahl garantiert wird, für die endgültige Sitzverteilung aber das bundesweite Zweitstimmenverhältnis der Parteien ausschlaggebend ist und pro Mandat in etwa die gleiche Stimmenzahl nötig sein soll, kann der Sitzanspruch einer Partei aus einem Bundesland über der ihr deutschlandweit nach Stimmenproporz zustehenden Mandatszahl liegen, was automatisch höhere Sitzanteile für andere Parteien nach sich zieht, um das Zweitstimmenverhältnis wiederherzustellen.101
Die so anfallenden Ausgleichsmandate werden wahlweise als „unnötig“102 oder „unecht“103 qualifiziert und geraten als Folge „einer technischen Inkonsistenz des […] Wahlsystems“104 in die Kritik. Als Hauptverursacher für die Entstehung dieser Korrekturmandate105 werden eine relativ geringe Wahlbeteiligung und ein recht großer Filtereffekt der Fünfprozentklausel in einem Bundesland ausgemacht, welche – einzeln oder in Kombination – dazu führen, dass in dem betreffenden Land vergleichsweise weniger Zweitstimmen zum Gewinn eines Mandats benötigt werden, was bundesweit zu einer Auslösung des Ausgleichsmechanismus führt.106 Problematisch erscheint in diesem Zusammenhang die Tatsache, dass gerade diejenigen, die dem Urnengang komplett fernbleiben, und Wähler, deren Parteien ein Zweitstimmenergebnis unterhalb der Sperrklausel erzielen, bewirken, dass andere politische Gruppierungen mehr Mandate erhalten.107 Auf den ersten Blick kann dieses Ergebnis durchaus als inverser, dem Grundsatz der unmittelbaren Wahl zuwiderlaufender Effekt, verstanden werden. Da der Mandatsausgleich keine den Wählerwillen abändernde politische Willensentscheidung darstellt108, ist die Unmittelbarkeit der Wahl jedoch gewährleistet. Zwar muss dem Einzelnen vor der Wahl hinreichend erkennbar sein, wie sich seine Stimmabgabe theoretisch auf den Erfolg der Kandidaten auswirken kann, davon erfasst ist jedoch lediglich die Zuordnung der Stimmen zu „bestimmten oder bestimmbaren“109 Bewerbern, welche auch bei der Wahl einer unter der Repräsentationsschwelle verbleibenden Partei gewährleistet wird, da die abgegebenen Stimmen hier, auch ohne erfolgswirksam zu werden, zweifelsfrei zugerechnet werden können. Die Wähler einer die Sperrklausel verfehlenden Partei verschaffen zwar anderen Gruppierungen mehr Mandate, ihre Stimmen werden jedoch deshalb nicht für eine andere Partei gewertet. Vielmehr senken sie durch ihre Erfolgsunwirksamkeit die Zahl der für die Oberverteilung relevanten Zweitstimmen, was rein mathematisch einen Mandatsausgleich verursachen kann. Die Sitzberechnung unter Berücksichtigung von Korrekturmandaten resultiert, auch ohne Überhangmandate, in einer genaueren proportionalen Abbildung des Wählerwillens, da das hierbei wesentliche Ziel ein möglichst genau dem Zweitstimmenverhältnis entsprechendes Parlament ist. Die Sitzverteilungsmechanik muss in ihrer Gesamtheit betrachtet werden, etwaige Mandatsgewinne oder ‑verluste zwischen einzelnen Rechenschritten stellen keinen widersinnigen Effekt dar. Vielmehr sind Veränderungen auf dem Weg zur endgültigen Verteilung jedem mehrstufigen Verfahren immanent, eine Abweichung des Zwischen- vom Endergebnis begründet dabei jedoch keine Verfassungswidrigkeit.110 Auch die „unechten“ Ausgleichsmandate bewegen sich also innerhalb der Vorgaben des GG und sind daher nicht als verfassungswidrig zu beanstanden.
[...]
1 Lammert: Rede anlässlich der konstituierenden Sitzung des 18. Deutschen Bundestages.
2 BVerfGE 121, 266.
3 BVerfGE 121, 266, S. 299.
4 BVerfGE 121, 266, S. 316.
5 Ebd.
6 Solms: Plenarprotokoll 17/130, S. 15319 f.
7 BGBl. I (2011), S. 2313 f.
8 BVerfGE 131, 316.
9 BVerfGE 131, 316, S. 351.
10 BVerfGE 131, 316, S. 323.
11 Vgl. Schneider/Toyka-Seid: Das junge Politik-Lexikon, Stichwort Überhangmandat.
12 BVerfGE 131, 316, S. 370.
13 BVerfGE 131, 316, S. 339.
14 Pau: Plenarprotokoll 17/222, S. 27605.
15 BGBl. I (2013), S. 1082 f.
16 Vgl. Schneider/Toyka-Seid: Das junge Politik-Lexikon, Stichwort Ausgleichsmandat.
17 Grotz, in: Oppelland: Das deutsche Wahlrecht im Spannungsfeld, S. 70.
18 Tiefenbach: Diese Reform reicht uns nicht, S. 5.
19 Ebd.
20 § 1 Abs. 1 Satz 1 BWahlG.
21 Sturm: Größe des Bundestags „nicht an China orientieren“.
22 Ebd.
23 Ebd.
24 BVerfGE 121, 266, S. 316.
25 Vgl. BVerfGE 121, 266, S. 316.
26 § 1 Abs. 1 BWahlG.
27 BVerfGE 99, 1, S. 13.
28 Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG.
29 Morlok, in: Dreier: Grundgesetz Kommentar, Art. 38 GG, Rn. 68.
30 Klein, in: Maunz/Dürig: Grundgesetz-Kommentar, Art. 38 GG, Rn. 82.
31 Vgl. Klein, in: Maunz/Dürig: Grundgesetz-Kommentar, Art. 38 GG, Rn. 83.
32 Vgl. BVerfGE 99, 1, S. 13.
33 Magiera, in: Sachs: GG, Art. 38 GG, Rn. 78.
34 Korte: Wahlen in Deutschland, S. 14; Nohlen: Wahlrecht und Parteiensystem, S. 43.
35 Einzelne normative Ausschlüsse im Rahmen verfassungsrechtlicher Begrenzungen (Art. 38 Abs. 2 GG und Art. 18 GG i. V. m. Art. 93 Abs. 1 Nr. 5 GG, § 39 Abs. 2 BVerfGG) und einfachgesetzlicher Ausschlüsse (§§ 12 ff. BWahlG) sind jedoch statthaft, siehe Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 115 ff.
36 Klein, in: Maunz/Dürig: Grundgesetz-Kommentar, Art. 38 GG, Rn. 89.
37 Z. B. durch Ausschluss bestimmter Bevölkerungsgruppen, wie ethnischen oder religiösen Minoritäten, im abhängigen Status befindlichen Personen oder Frauen, siehe Nohlen: Wahlrecht und Parteiensystem, S. 43.
38 Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 108.
39 Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 163.
40 Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 163, 168.
41 BVerfGE 11, 266, S. 272.
42 „Wert, mit dem die einzelne Stimme in die nachfolgenden Berechnungen und Sitzzuteilungen eingeht“, siehe Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 171.
43 Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 170 f.
44 Der Erfolgswert gibt an inwieweit sich die abgegebenen Stimmen auch gleichmäßig in der Sitzverteilung wiederspiegeln. Er ist der Quotient aus Mandatsanteil und Stimmenanteil einer Partei, siehe Pukelsheim: Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen zwischen Anspruch und Wirklichkeit, S. 405.
45 Wie beispielsweise beim Klassen- oder Pluralwahlrecht.
46 Nohlen: Wahlrecht und Parteiensystem, S. 44; Korte: Wahlen in Deutschland, S. 15.
47 § 6 Abs. 3 Satz 1 BWahlG.
48 Kluth, in: Schmidt-Bleibtreu et. al.: GG, Art. 38 GG, Rn. 28.
49 Kluth, in: Schmidt-Bleibtreu et. al.: GG, Art. 38 GG, Rn. 31.
50 Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 329.
51 Morlok, in: Dreier: Grundgesetz Kommentar, Art. 38 GG, Rn. 79 f.; Pieroth, in: Jarass/Pieroth: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 38 GG, Rn. 14.
52 BVerfGE 97, 317, S. 326.
53 Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 342.
54 Klein, in: Maunz/Dürig: Grundgesetz-Kommentar, Art. 38 GG, Rn. 8.
55 BVerfGE 95, 335, S. 349; Magiera, Siegfried, in: Sachs: GG, Art. 38 GG, Rn. 114 f.
56 Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG.
57 Art. 20 Abs. 1 GG.
58 Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 348 f.
59 „Die Geheimheit der Wahl erfährt […] insoweit Schutz durch die Ewigkeitsgarantie […], als sie eine unverzichtbare Voraussetzung für die […] Freiheit der Wahl darstellt“, siehe Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 369.
60 Der Grundsatz der Unmittelbarkeit ist nicht verfassungsänderungsfest, da Demokratie auch im Wege abgeleiteter, mittelbarer Legitimation gewährleistet werden kann, siehe Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 368.
61 Art. 79 Abs. 3 GG.
62 Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 371.
63 Art. 38 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 20, 21 GG.
64 Vgl. BVerfGE 85, 264, S. 284.
65 Z. B. im Bereich des Wahlvorschlagsrechts.
66 Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 354.
67 Als Rechtsgrundlage wird uneinheitlich entweder Art. 21 Abs. 1 GG für sich oder i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG bzw. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG genannt, siehe Bausback: Verfassungsrechtliche Grenzen des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, S. 98.
68 Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 353.
69 BVerfGE 82, 322, S. 338.
70 Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 350 ff.
71 Vgl. Rosenbach: Der Parlamentarische Rat, S. 1.
72 Art. 38 Abs. 3 GG.
73 BVerfGE 95, 335, S. 349.
74 Vgl. BVerfGE 95, 335, S. 349; BVerfGE 131, 316, S. 336.
75 Boehl, in: Oppelland: Das deutsche Wahlrecht im Spannungsfeld, S. 21.
76 § 1 Abs. 1 BWahlG.
77 § 4 BWahlG.
78 Diese Direktmandate werden in 299 Wahlkreisen vergeben, siehe § 1 Abs. 2 BWahlG.
79 § 5 BWahlG.
80 „Bei der Verteilung der Sitze werden nur Parteien berücksichtigt, die mindestens 5 % der im Wahlgebiet abgegebenen Zweitstimmen erhalten oder in mindestens drei Wahlkreisen einen Sitz errungen haben.“, siehe Bundeswahlleiter: Erläuterung des neuen Verfahrens der Umrechnung von Wählerstimmen in Bundestagssitze, S. 1.
81 „Alle vier Rechenschritte werden mittels des Verfahrens Sainte-Laguë/Schepers […] durchgeführt.“, siehe ebd.
82 Ist die Anzahl der gewonnenen Direktmandate einer Partei im jeweiligen Bundesland höher als die ihr nach Zweitstimmenproporz dort zustehende Sitzzahl, so stellen die „überschüssigen“ Sitze Überhangmandate dar.
83 Vgl. Funk: Koalition sucht Ausweg aus der Bayern-Falle.
84 Zum Verfahren der Sitzverteilung im Deutschen Bundestag, siehe Bundeswahlleiter: Erläuterung des neuen Verfahrens der Umrechnung von Wählerstimmen in Bundestagssitze, S. 1-6.
85 BVerfGE 121, 266, S. 297.
86 Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung: Stimmzettel für die Wahl zum Deutschen Bundestag.
87 Schmitt: Kuriose demokratische Wahl, S. 112.
88 In den Jahren 1949 bis 1990 traten durchschnittlich pro Bundestagswahl knapp zwei Überhangmandate (Null in den Jahren 1965, 1969, 1972, 1976 und die Maximalzahl von sechs im Jahr 1990) auf, siehe Nohlen: Wahlrecht und Parteiensystem, S. 387.
89 Bei den Wahlen der Jahre 1994 bis 2009 kam es im Durchschnitt zu 15 Mandatsüberhängen (Minimal fünf im Jahr 2002 und maximal 24 im Jahr 2009), siehe ebd.
90 BVerfGE 131, 316, S. 368.
91 Hettlage: Wer mit zwei Stimmen wählt, S. 48.
92 BVerfGE 131, 316, S. 369.
93 BVerfGE 131, 316, S. 369 f.
94 BVerfGE 131, 316, S. 370.
95 Boehl, in: Oppelland: Das deutsche Wahlrecht im Spannungsfeld, S. 26.
96 BVerfGE 131, 316, S. 368.
97 Grotz, in: Oppelland: Das deutsche Wahlrecht im Spannungsfeld, S. 69.
98 Pukelsheim/Rossi: Imperfektes Wahlrecht, S. 5.
99 Boehl, in: Oppelland: Das deutsche Wahlrecht im Spannungsfeld, S. 28.
100 Vergleichsrechnungen zufolge wäre bei Anwendung des BWahlG 2013 in den Wahljahren 1965, 1969, 1972 und 1976 trotz fehlender Überhangsitze ein Mandatsausgleich erfolgt, siehe Pukelsheim/Rossi: Imperfektes Wahlrecht, S. 22.
101 Grotz, in: Oppelland: Das deutsche Wahlrecht im Spannungsfeld, S. 72 f.
102 Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 562.
103 Grotz, in: Oppelland: Das deutsche Wahlrecht im Spannungsfeld, S. 73.
104 Grotz, in: Oppelland: Das deutsche Wahlrecht im Spannungsfeld, S. 72.
105 Zur besseren Nachvollziehbarkeit der verschiedenen Ursachen und Funktionen im Mandatsausgleich sollte begrifflich zwischen Ausgleichsmandaten (zur Kompensation von Überhangmandaten) und Korrekturmandaten (jenen Zusatzsitzen zur Korrektur der systembedingten Verzerrung) unterschieden werden, siehe Schmitt: Kuriose demokratische Wahl, S. 129 f.
106 Grotz, in: Oppelland: Das deutsche Wahlrecht im Spannungsfeld, S. 74.
107 Grotz, in: Oppelland: Das deutsche Wahlrecht im Spannungsfeld, S. 75.
108 Vgl. Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 331.
109 BVerfGE 97, 317, S. 326.
110 Wolf: Das negative Stimmgewicht als wahlgleichheitswidriger Effekt, S. 563 f.
