1. Einleitung
2. Der Zusammenhang von internationalen Verhandlungen und innenpolitischen Entscheidungsstrukturen: Die „Two-Level“-Theorie von Robert Putnam
3. Grundlagen der amerikanischen Handelspolitik
3.1. Aussagen der Verfassung
3.2. Das Zollgesetz von 1930 und seine Folgen
3.3. „Fast-Track“: Das Handelsgesetz von 1974
4. Das politische System der USA im Kontext der handelspolitischen Akteure
4.1. Die Interaktion von Präsident und Kongress nach dem „Trade Act“ von 1974
4.2. Der Kongress als letzte Instanz: Die Schwäche der Parteien und die Stellung der Abgeordneten
4.3. Die Macht der Interessengruppen
4.4. Zwischenergebnis
5. Grundlagen des NAFTA
5.1. Die wirtschaftliche Situation in den USA zu Beginn der 1990er Jahre
5.2. Das amerikanisch-kanadische Freihandelsabkommen
5.3. Verhandlungsmotive der Parteien
5.4. „Fast-Track“-Ermächtigung im Kongress
6. Der Verlauf der Debatte in den USA
6.1. „Happily Never NAFTA“: NAFTA-Gegner und ihre Argumente
6.2. „NAFTA Now!“: NAFTA-Befürworter und ihre Argumente
6.3. Strategie der NAFTA-Gegner
6.4. Strategie der NAFTA-Befürworter
7. Die Verhandlungen
7.1. Verhandlungsgegenstand und Grundpositionen
7.2. Beginn der Verhandlungen
7.3. Verhandlungsrunden in Dallas und Washington
7.4. Verhandlungsergebnisse
7.5. Der Wahlkampf 1992 und seine Folgen für das NAFTA
7.6. Die Rolle der Nebenabkommen
7.7. Das Ergebnis der Nebenabkommen
8. Der Weg zur Ratifizierung
8.1 Mehrheitsverteilung im Kongress
8.2. Bill Clintons Position und die Kampagne der Regierung
8.3. „One bank, one vote“: Deals in letzter Minute
8.4. Sieg auf der Zielgeraden: Die Ratifizierung
9. Bewertung und Schlussbetrachtung
Bibliographie
„During my tenure as Trade Representative, I spent as much time negotiating with domestic constituents (both industry and labor) and members of the U.S. Congress as I did negotiating with our foreign trading partners”.
(Robert Strauss, Handelsbeauftragter Jimmy Carters)[1]
Einführung in das Thema und Fragestellung
Mit dem „North American Free Trade Agreement“ (NAFTA), das am 1. Januar 1994 zwischen den USA, Mexiko und Kanada in Kraft getreten ist, wurde die damals größte Freihandelszone der Welt mit über 360 Millionen Einwohnern und Konsumenten geschaffen. Zudem war es das erste Freihandelsabkommen, in dem zwei Industrienationen (die USA und Kanada) und ein Entwicklungsland (Mexiko) sich zu einer wechselseitigen Marktliberalisierung verpflichtet haben.[2] Durch das NAFTA wurden Handelsrestriktionen wie Zölle, Importquoten oder Subventionen über einen Zeitraum von bis zu 15 Jahren größtenteils abgebaut, um den grenzüberschreitenden Austausch von Waren und Dienstleistungen zu erleichtern, fairen Wettbewerb zu ermöglichen und um Investitionsmöglichkeiten zu verbessern. Diese Maßnahmen betrafen in besonderer Weise den Energiesektor, die Landwirtschaft, Textilprodukte, die Automobilindustrie, den Bereich der Finanzdienstleistungen und den Transportsektor. Darüber hinaus wurde ein größerer Schutz geistiger Eigentumsrechte vereinbart.[3]
Diese Beschlüsse waren das Ergebnis zweieinhalbjähriger Verhandlungen auf internationaler und nationaler Ebene: Auf der Grundlage eines für die amerikanische Handelspolitik entwickelten Mechanismus (des „Fast-Track“-Verfahrens) hatte der Kongress Präsident Bush zunächst dazu ermächtigt, Verhandlungen zu einem Freihandelsabkommen aufzunehmen. Auf der internationalen Bühne wurden dann die Verhandlungen zwischen den drei Vertragspartnern USA, Mexiko und Kanada geführt, und die Ergebnisse dieser Verhandlungen mussten in den Partnerstaaten wiederum ratifiziert werden. In den USA bedurfte es dafür abermals der Zustimmung von beiden Häusern des Kongresses.
Handelspolitik hat daher eine außen- und eine innenpolitische Dimension. Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, diese beiden Dimensionen zu verbinden und dabei aufzuzeigen, wie innenpolitische Faktoren in den USA das Verhandlungsergebnis zum NAFTA beeinflusst haben. Dabei stehen folgende Fragen im Vordergrund: Welche Ziele verfolgten die USA bei den Verhandlungen vor dem Hintergrund außenpolitischer und wirtschaftlicher Interessen einerseits und innenpolitischer Zwänge andererseits? Wie interagieren Präsident und Kongress in der amerikanischen Handelspolitik, und welche Auswirkungen hatte dies auf die Verhandlungsposition der USA? Welche Rolle spielten nicht-staatliche Akteure wie Interessengruppen bei den Verhandlungen? Wie wirkte es sich auf das Abkommen aus, dass es von zwei verschiedenen amerikanischen Präsidenten (George Bush und Bill Clinton) aus zwei Parteien und inmitten eines Präsidentschaftswahlkampfes verhandelt wurde? Und schließlich: Welchen Einfluss hatten die amerikanische Innenpolitik auf die Verhandlungsstrategie Mexikos und Kanadas? Am Ende der Arbeit soll deutlich geworden sein, ob und wenn ja, inwiefern der Inhalt des NAFTA das Ergebnis amerikanischer Innenpolitik war, und wo die Grenzen von innenpolitischer Einflussnahme lagen.
Methode und Vorgehensweise
Die Untersuchung gliedert sich in drei Teile: Der Verfasser wird zunächst eine theoretische Grundlage und einen historischen Überblick schaffen, anhand dessen dann das politische System der USA im Kontext der Handelspolitik beleuchtet wird. In einem zweiten Teil werden die politischen und ökonomischen Voraussetzungen des NAFTA und die sich daraus ergebene Debatte, die über das NAFTA geführt wurde, dargestellt, um in einem dritten Abschnitt die internationalen Verhandlungen und den Prozess der Ratifizierung in den USA zu untersuchen. Die Arbeit fasst dabei die relevanten Handlungsebenen und Akteure sinnvoll zusammen, anstatt strikt chronologisch vorzugehen.
Die theoretische Grundlage befasst sich mit dem Zusammenhang von internationalen Verhandlungen und innenpolitischen Entscheidungsstrukturen. In seinem Aufsatz „Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level-Games“[4] hat der Politologe und Soziologe Robert D. Putnam diesen Zusammenhang systematisiert. Sein Ansatz wird in Kapitel 2 ausführlicher erläutert, soll hier aber zum besseren Verständnis der Fragestellung kurz dargestellt werden: Putnam geht von der Prämisse aus, dass ein Handlungsergebnis nur dann erfolgreich ist, wenn die auf internationaler Ebene beschlossenen Ergebnisse im nationalen Kontext mehrheitsfähig sind. Daraus begründet er die Theorie, dass sich die Macht, die ein Regierungschef innerhalb seines politischen Systems innehat, umgekehrt proportional zu seiner internationalen Verhandlungsstärke verhält: Je autonomer ein Regierungschef von innenpolitischen Einflüssen ist, desto weniger kann er nach Putnams Theorie seinen Forderungen auf der Verhandlungsebene Geltung verschaffen. Umgekehrt: Je mehr die Macht eines Regierungschefs an innenpolitische Faktoren gekoppelt ist, desto besser ist seine Ausgangsposition, Interessen seines Landes auf internationaler Ebene durchzusetzen.[5] Innenpolitische Zwänge dienen –laut Putnam- somit als Druckpotential bei internationalen Verhandlungen. Die vorliegende Arbeit greift diese Theorie auf und wird in ihrer Schlussbetrachtung anhand der oben genannten Fragen darlegen, ob sie sich auf die Verhandlungen zum NAFTA anwenden lässt.
Nach der theoretischen Einführung erfolgt ein Überblick über die historische Entwicklung der amerikanischen Handelspolitik sowie eine Analyse zur Interaktion von Präsident, Kongress, Interessengruppen und Wählern im politischen System der USA. Beide Sichtweisen sind wichtig, um den historischen, rechtlichen und politischen Kontext zu verdeutlichen, in dem die relevanten Akteure bei den Verhandlungen zum NAFTA agierten.
Anschließend wird auf die ökonomischen und politischen Grundlagen des NAFTA eingegangen: Neben den Motiven der USA, Kanadas und Mexikos, in Verhandlungen zu einem Freihandelsabkommen einzutreten, werden auch die wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen für das NAFTA -insbesondere die wirtschaftliche Situation in den USA und das amerikanisch-kanadische Freihandelsabkommen von 1989- betrachtet, die vor Aufnahme der Verhandlungen eine Rolle gespielt haben. Danach wird der Verlauf der NAFTA-Debatte innerhalb der USA dargestellt: Welche Gruppen hatten ein Interesse an dem Freihandelsabkommen, und welche lehnten es ab? Welche Argumente spielten dabei eine Rolle, und wie waren sie vor dem Hintergrund der im Rahmen des NAFTA verhandelten Bereiche zu bewerten? Was führte dazu, dass das NAFTA in den USA, in denen nach dem Zweiten Weltkrieg Freihandel konsequent vorangetrieben wurde, die bedeutendste und strittigste Debatte über Handelspolitik seit dem Zollgesetz von 1930 ausgelöst hat?[6]
Im letzten Teil der Arbeit werden zunächst die eigentlichen Verhandlungen zum NAFTA dargestellt. Dabei bietet es sich an, die Grundpositionen der Verhandlungspartner sowie den Verlauf und die Ergebnisse der Verhandlungen anhand einzelner Bereiche und Sektoren zu betrachten. Nach dem Abschluss der Verhandlungen war das NAFTA im amerikanischen Wahlkampf ein wichtiges Thema, und erst durch den Wahlsieg Clintons kam es zu Nachverhandlungen in den Bereichen Umweltschutz und Schutz von Arbeitnehmern. Die Funktion der Nebenverhandlungen und deren Ergebnisse sind bezogen auf die Fragestellung der vorliegenden Arbeit von großer Bedeutung und werden im Anschluss an die Hauptverhandlungen erörtert. Danach wird der Prozess der Ratifizierung in den USA analysiert, bei dem das Zusammenwirken von Kongress und Präsident eine entscheidende Rolle gespielt hat. Hier soll vor allem auf die Strategie der Clinton-Regierung und auf die Motive der Kongressmitglieder, für oder gegen das NAFTA zu stimmen, eingegangen werden. In einer Schlussbetrachtung wird dann zusammenfassend dargelegt, wie das Verhandlungsergebnis des NAFTA vor dem Hintergrund innenpolitischer Faktoren in den USA zu bewerten ist.
Die Innenpolitik Mexikos bzw. Kanadas wird nur dort betrachtet, wo sie eine Relevanz für die Fragestellung besitzt. Entsprechend findet auch die Zeit nach den Verhandlungen und nach der Ratifizierung des NAFTA –und damit die Frage nach den tatsächlichen Auswirkungen des Abkommens- keine Erwähnung, denn dies würde zu einer „ex-post“-Betrachtung führen, die an der Fragestellung vorbeiginge. Weil ein Freihandelsabkommen zwischen den USA und Kanada bereits existierte, konzentrierte sich die Debatte in den USA auf ein Abkommen mit Mexiko. Auch fanden die wesentlichen Dispute während der Verhandlungen zwischen den USA und Mexiko statt. Daher spielt Kanada in der Untersuchung eine untergeordnete Rolle. Die Handelspolitik der USA vor dem Zollgesetz von 1930 ist für die Arbeit irrelevant und wird daher nicht thematisiert.
Begriffsklärungen
Ist in der Arbeit von „Amerika“ die Rede, sind damit stets die USA gemeint. Ebenso steht der Begriff „Handelspolitik“ synonym für Außenhandelspolitik, also für den Handel zwischen Nationalstaaten oder transnationalen Handelszonen, nicht zwischen Privaten oder Bundesstaaten. Wird Präsident George Bush erwähnt, ist immer von Präsident George H.W. Bush, dem 41. Präsidenten der USA, die Rede, und nicht von dem amtierenden Präsidenten, George W. Bush. Geldangaben in der Währung „Dollar“ sind immer U.S.-Dollar.
Quellenlage und Literatur
Seit dem Inkrafttreten des NAFTA 1994 ist eine Vielzahl an Literatur erschienen, die sich mit dem Zustandekommen und den Auswirkungen des Abkommens beschäftigt. Die vorliegende Untersuchung stützt sich dabei auf jene Werke, die einen Schwerpunkt auf den Verlauf der Verhandlungen zum NAFTA legen. Dazu zählt vor allem der Bericht Hermann von Bertrabs, der als mexikanischer Unterhändler die Zustimmung für das NAFTA in Washington organisieren sollte.[7] Einen detaillierten Einblick in die Verhandlungen geben außerdem die Bücher von George Grayson,[8] Joachim Lange,[9] Frederick Mayer[10] sowie von Maxwell Cameron und Brian Tomlin.[11] Der innenpolitischen Seite des NAFTA hat sich maßgeblich Howard Wiarda in einem Aufsatz gewidmet.[12] Wie bereits erwähnt, stellt der Text Robert Putnams das theoretische Gerüst für diese Arbeit dar.[13] Der Politologe I. M. Destler hat mit „American Trade Politics“ ein Standardwerk zur amerikanischen Handelspolitik verfasst, das der Arbeit ebenfalls als Grundlage dient.[14] Zur Rolle von Kongress, Präsident und Interessengruppen im amerikanischen System gibt es seit über 200 Jahren zahlreiche Untersuchungen; hier wurden vor allem die Werke John Kingdons[15] und Leroy Rieselbach[16] herangezogen, weil sie –als Bücher neueren Datums- dem Komplex der Handelspolitik besondere Beachtung schenken. Für die genaue Analyse des Ratifizierungsprozesses liefern der politische Berater Clintons, George Stephanopoulos[17] sowie und der Journalist Joe Klein[18] wertvolle Innenansichten hinsichtlich der amerikanischen Regierung unter Bill Clinton. Darüber hinaus wurden zahlreiche Artikel der überparteilichen und international anerkannten amerikanischen Tageszeitung Washington Post ausgewertet: Zum einen diente die Washington Post den an der NAFTA-Debatte beteiligten Akteuren als Medium, um ihre Argumente gegenüber einer großen Leserschaft zu kommunizieren. Zum anderen beleuchtet sie den Verlauf der Debatte in den USA durch ihre tagesaktuelle Sichtweise authentischer, als Bücher dies können.
Die institutionelle Fundierung der amerikanischen Außenhandelspolitik hat zwei Dimensionen: Den nationalen handelspolitischen Prozess und die Einbindung in internationale Organisationen, Regime und regionale Abkommen.[19] Robert D. Putnam hat mit seiner „Two-Level“-Theorie die Verknüpfung von innenpolitischen Entscheidungen einerseits und internationalen Verhandlungen andererseits systematisiert.[20] Seiner Theorie liegen zwei Annahmen zugrunde: Auf der einen Seite geht Putnam davon aus, dass Druck, der sich aus der Perspektive für oder den Verlauf von internationalen Verhandlungen ergibt, eine notwendige Voraussetzung dafür sein kann, dass innenpolitische Reformen durchgesetzt werden können. Auf der anderen Seite ist das erfolgreiche Zustandekommen eines Abkommens davon abhängig, ob seine Ergebnisse innenpolitische Forderungen berücksichtigen und so innerhalb der verhandelnden Staaten mehrheitsfähig werden.[21]
Aus diesen Annahmen ergeben sich zwei Handlungsebenen: Auf der internationalen Ebene, Putnam nennt sie „Level 1“, handeln die Regierungschefs bzw. ihre Verhandlungsführer ein Abkommen aus, dem alle Verhandlungspartner zustimmen können. Auf der nationalen Ebene, „Level 2“, führen Diskussionen und Verhandlungen mit innenpolitisch relevanten Institutionen und Gruppen dann zu der Entscheidung, ob das Abkommen ratifiziert werden kann oder nicht.[22] Wer an diesem Entscheidungsprozess teilnimmt, hängt vom jeweiligen politischen System ab. In pluralistischen Demokratien ist das wichtigste Organ zumeist das Parlament, das ein internationales Abkommen ratifizieren muss. Neben den Abgeordneten kommen Parteien, Interessengruppen, Verbände und Gewerkschaften, Angehörige der Ministerien und der Verwaltung, Medien, Wählervereinigungen und die öffentliche Meinung als Faktoren hinzu, die auf der zweiten Ebene mitwirken.[23]
Diese verschiedenen Faktoren versuchen, ihren Interessen im politischen Entscheidungsprozess –etwa im Rahmen internationaler Verhandlungen- Geltung zu verschaffen. Auf der internationalen Verhandlungsebene versuchen die nationalen Regierungen ihrerseits, ihre Möglichkeiten zu maximieren, den innenpolitischen Druck, der auf ihnen lastet, in Verhandlungsergebnisse umzusetzen. Beide Ebenen bedingen also einander: Um dabei ein glaubwürdiges Verhandlungsmandat zu haben, werden schon vor und während der Verhandlungen die Positionen der innenpolitisch mitwirkenden Akteure austariert, um die Wahrscheinlichkeit, dass die Verhandlungsergebnisse im innenpolitischen Prozess die notwendige Zustimmung erhalten, zu erhöhen. Konkret bedeutet dies, dass die Notwendigkeit einer späteren Ratifizierung durch das Parlament den Verlauf der Verhandlungen mitbestimmt.[24]
Ein erfolgreiches Abkommen kommt mithin für alle Ergebnisse der ersten Ebene zustande, die auf der zweiten Ebene in den beteiligten Staaten mehrheitsfähig sind. Aus diesem Zusammenhang leitet Putnam die scheinbar paradoxe Theorie her, dass die Verhandlungsposition eines Regierungschefs, dem sein politisches System eine relativ schwache Position verleiht, genau dadurch gestärkt wird und umgekehrt: Denn wenn durch institutionelle oder innenpolitische Faktoren die Gefahr hoch ist, dass ein Abkommen vom Parlament nicht verabschiedet wird, kann der Verhandlungsführer seinen Vorstellungen leichter Nachdruck verleihen, indem er darauf verweist, dass bei Ablehnung seiner Forderungen das gesamte Abkommen an der fehlenden Zustimmung in seinem Land zu scheitern droht. Mit der gleichen Logik kann er Forderungen der anderen Seite zurückweisen.[25] Andersherum hat beispielsweise ein autokratischer Herrscher relativ wenig Verhandlungsspielraum, weil er das Verhandlungsergebnis in der Regel nicht einem Parlament oder einer anderen Kontrollinstitution vorlegen muss und die Zustimmung allein von ihm abhängt.[26] Je größer die Autonomie des Regierungschefs von innenpolitischen Faktoren also ist, desto schwächer ist seine internationale Verhandlungsposition. Für die Verhandlungsführer bedeutet dies auch, dass sie bei den Verhandlungen nicht nur die Ratifizierung im eigenen Land berücksichtigen, sondern auch der innenpolitischen Situation in den Partnerländern Rechnung tragen müssen.[27]
Ob die Position einer Regierung, die sich in internationalen Verhandlungen befindet, auf der innenpolitischen Ebene relativ stark oder schwach ist, hängt von verschiedenen Faktoren ab: Zunächst ist entscheidend, ob und in welcher Form das Parlament ein Abkommen ratifizieren muss, wie groß die Macht des Parlaments ist und wodurch die Entscheidungen des Parlaments beeinflusst werden. In Demokratien hängt dies unter anderem davon ab, ob es sich ein parlamentarisches oder ein präsidiales System handelt.[28] Weiterhin spielt die Macht nichtsstaatlicher Akteure wie Interessengruppen eine Rolle. Auch die politische Herkunft und Reputation des Regierungschefs kann entscheidend dafür sein, wie einfach es für ihn ist, Mehrheiten im Parlament zu bekommen. Darüber hinaus müssen andere, parallel laufende Gesetzesinitiativen, für die er ebenfalls Mehrheiten benötigt, berücksichtig werden.[29] Schließlich ist die Verteilung der Interessen zu berücksichtigen: Haben die innenpolitisch relevanten Gruppen homogene Interessen bei den jeweiligen Verhandlungen, kann der Verhandlungsführer das Verhandlungsergebnis darauf ausrichten: Je mehr er auf der internationalen Ebene erreicht, desto besser sind seine Chancen, innenpolitisch Unterstützung zu erfahren. Sind die Interessen hingegen heterogen, beispielsweise durch Industrieverbände einerseits und Umwelt- und Arbeitergruppen andererseits, können bei den Verhandlungen die verschiedenen Interessen entweder gegeneinander abgewogen oder gegeneinander ausgespielt werden.[30]
Die amerikanische Verfassung[31] gibt in ihrem ersten Artikel dem Kongress die ausschließliche Zuständigkeit für die Handelspolitik. In Abs. 8, S. 3 heißt es dazu: „The Congress shall have the power…to regulate commerce with foreign nations…”. Der Präsident hat zwar ein Vetorecht gegen alle Entscheidungen des Kongresses, das dieser aber mit 2/3-Mehrheit wieder zurückweisen kann (Art. 1, Abs. 7, S. 2); darüber hinaus sieht die Verfassung in der Handelspolitik keinerlei Eingriffsrechte der Exekutive vor. Die Verfassung ermächtigt den Präsidenten nicht, internationale Abkommen im Rahmen der Handelspolitik auszuhandeln.[32] In keinem anderen Bereich hat sie somit das Primat der Legislative so eindeutig festgelegt.[33]
Bis in die 1960er Jahre waren Zölle das grundlegende Instrument der Außenhandelspolitik.[34] Das Recht des Kongresses, Zölle festzulegen und den Handel zu regeln, macht ihn besonders anfällig für Protektionismus, also für eine Politik, die heimische Industrien schützt. Das Zollgesetz von 1930, besser bekannt als der nach seinen Initiatoren benannte „Smoot-Hawley-Act“, war das Produkt dieser Tendenz und der Beweis für die Entschlossenheit des Kongresses, die ihm von der Verfassung erteilte Macht auch zu nutzen. Im „Smoot-Hawley-Act“ legte der Kongress spezifische Zollregeln für über 20.000 Güter und Waren fest, die fast alle auf Zollerhöhungen hinaus liefen. Damit wurde die komplexeste und protektionistischste Zollstruktur eingeführt, die es in den USA jemals gab. Das Ergebnis war, dass Handelspartner als Maßnahme der Vergeltung ihrerseits die Zölle anhoben und in der Folge der Welthandel stagnierte (sog. „trade retaliation“). Das Gesetz war gerade vor dem Hintergrund der sich anbahnenden Großen Depression verheerend.[35] Importe in die USA fielen von 4,4 Milliarden Dollar im Jahr 1929 auf 1,3 Milliarden Dollar 1932, die Exporte sanken von 5,2 Milliarden auf 1,6 Milliarden Dollar im selben Zeitraum. Die damit verbundenen Exportverluste der anderen Nationen führten darüber hinaus dazu, dass diese ihre Schulden an die USA nicht mehr begleichen konnten.[36]
Der „Smoot-Hawley-Act“ war das letzte so umfassende allgemeine Zollgesetz, das der Kongress seitdem in Kraft gesetzt hat. Die dramatische wirtschaftliche Krise, die auch auf dieses Gesetz zurückgeführt wurde, zog ein rasches Umdenken in der Handelspolitik nach sich. Bereits 1934 wurde auf Initiative von Präsident Franklin Roosevelt ein neues Handelsgesetz verabschiedet, das in die umgekehrte Richtung zielte: Durch den „Reciprocal Trade Agreement Act“ (RTAA) von 1934 konnte der Kongress den Präsidenten autorisieren, bilaterale Abkommen mit anderen Staaten auf der Basis von Wechselseitigkeit (Reziprozität) auszuhandeln. Dabei konnte er jeden U.S. Zoll in einem vom Kongress festgelegten Rahmen reduzieren, ohne während oder nach den Verhandlungen den Kongress zu konsultieren oder seine Zustimmung zu benötigen. Die Möglichkeit zur Kontrolle bestand lediglich darin, dass die Autorisierung alle drei Jahre durch den Kongress erneuert werden musste.[37] 1945 hatten die USA bereits 32 dieser Abkommen geschlossen, in denen die Zölle um durchschnittlich 44 Prozent gesenkt wurden.[38] Das RTAA autorisierte den Präsidenten ebenso, multilaterale Handelsabkommen zu schließen, die der Kongress dann allerdings ratifizieren musste. Auf dieser Grundlage initiierten die USA 1947 die Verhandlungen zum GATT („General Agreement on Tariffs and Trade“), welches Richtlinien für nationale Handelspolitiken festlegte und die Basis für globale Verhandlungsrunden darstellte, in denen der Abbau von Handelshemmnissen beschlossen wurde.[39] Die Tatsache, dass zwischen 1931 und 1980 U.S. Zölle auf abgabepflichtige Güter von 60 Prozent auf 5,7 Prozent reduziert wurden, zeigt die Bedeutung des RTAA und des GATT.[40]
Mit dem RTAA delegierte der Kongress einen Teil seiner von der Verfassung vorgesehen Rechte an den Präsidenten und legte damit den Grundstein für eine Kompetenzverlagerung in der Handelspolitik zugunsten der Exekutive. Zölle als zentrales Element amerikanischer Handelspolitik waren nun Verhandlungssache des Präsidenten anstatt Gegenstand von Gesetzgebung („Bargaining Tariff“).[41] Dieser freiwillige Verzicht auf handelspolitische Macht nützte beiden Seiten: Der Kongress konnte zwar weiterhin protektionistische Forderungen formulieren, schützte sich aber vor dem Druck heimischer Industrien, die nun ihre Bemühungen auf den Präsidenten lenkten. Dem Präsidenten hingegen gab der RTAA maximale Glaubwürdigkeit in bilateralen Zollverhandlungen, weil er hier der Initiative oder der Zustimmung des Kongresses –im Gegensatz zu multilateralen Verhandlungen- nicht bedurfte.[42]
Der „Reciprocal Trade Agreement Act“ kann als Beginn der Ära des Freihandels in den USA bezeichnet werden.[43] Nach dem zweiten Weltkrieg verdoppelte sich der Anteil der USA an weltweiten Importen auf 36 Prozent. In der amerikanischen Gesellschaft herrschte Konsens darüber, dass Freihandel zu Wachstum und Wohlstand führt, und im Zusammenhang mit dem beginnenden Kalten Krieg und der Bipolarität zwischen freier Welt und Kommunismus wurde Freihandel so zur dominierenden wirtschaftspolitischen Ideologie in den USA.[44] Dieser Konsens umfasste nicht nur den Kongress und die beiden Parteien, sondern auch Wirtschaft und Arbeiter, die beide zunächst sichtbar von den Auswirkungen der Marktöffnung (beispielsweise durch niedrigere Preise) profitierten.[45] Die Zustimmung des Kongresses für die Verhandlungsrunden des GATT stand damit nie Frage. So lösten nach 1947 multilaterale Abkommen im Rahmen des GATT bilaterale Übereinkünfte als Grundlage amerikanischer Handelspolitik ab.[46]
Mit der Weiterentwicklung des Freihandels wurden jedoch zunehmend die Probleme der mit dem RTAA verbundenen Kompetenzverteilung deutlich: Weil spätestens während der fünften Verhandlungsrunde des GATT, der Kennedy-Runde (1964-1967), die Reduzierung der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten weitgehend abgeschlossen wurde, konzentrierten sich die internationalen Verhandlungen vermehrt auf die Abschaffung nicht-tarifärer Handelshemmnisse wie Quoten, Subventionen oder Dumping.[47] Abkommen, die diese Bereiche der „Non-Tariff Trade Barriers“ (NTBs) umfassten, mussten –ebenso wie die früheren GATT-Verhandlungsrunden- vom Kongress ratifiziert werden. Im Gegensatz zu Verhandlungen über Zölle, bei denen es lediglich um deren prozentuale oder numerische Zurückführung geht, gestalten sich Verhandlungen über NTBs jedoch wesentlich komplexer und vielschichtiger, weil sie nicht nur die Finanzierung, sondern auch die Produktionsprozesse verschiedenster Sektoren unmittelbar berühren.[48] Sie fördern daher auch den Wettstreit verschiedener Interessen und mithin ein gespaltenes Abstimmungsverhalten im Kongress. Die Folge war, dass die Gefahr der Nicht-Ratifizierung einzelner Bereiche eines Abkommens wuchs und sich die Verhandlungspartner nicht darauf verlassen konnten, dass das erreichte Verhandlungsergebnis in den USA auch tatsächlich die notwendige Mehrheit finden würde. Offenkundig wurde dieses Dilemma zum Ende der Kennedy-Runde, als Präsident Lyndon Johnson den GATT-Partnern zusagte, einer internationalen Anti-Dumping-Konvention beizutreten und der Kongress anschließend seine Zustimmung verweigerte.[49] Dieser Präzedenzfall stellte die Glaubwürdigkeit der U.S.-Regierung bei internationalen Verhandlungen im Bereich der Handelspolitik massiv in Frage.[50] Die Kompetenzverteilung in der Handelspolitik wurde daraufhin reformiert und mit dem Handelsgesetz von 1974 ein Verfahren eingeführt, das das Verhandlungsmandat der Exekutive auf internationaler Ebene wieder stärken sollte, ohne dem Kongress seine legislativen Kompetenzen gänzlich zu entziehen.
In diesem so genannten „Fast-Track“-Verfahren autorisiert der Kongress den Präsidenten, ein Handelsabkommen mit der Regierung eines oder mehrerer Staaten innerhalb von zwei Jahren auszuhandeln. Der Kongress muss dem Abkommen dann als Ganzes zustimmen oder es ablehnen und hat somit nicht die Möglichkeit, einzelne Bestandteile des Abkommens zu verändern. Mit dem „Omnibus Trade and Competitiveness Act“ von 1988 wurde das „Fast-Track“-Verfahren dahingehend erweitert, dass es auf Antrag des Präsidenten für weitere zwei Jahre verlängert werden kann. Der genaue Ablauf sieht vor, dass ein Drittstaat formell beim amerikanischen Präsidenten beantragt, ein Freihandelsabkommen auszuhandeln. Diesen Antrag leitet der Präsident dann an den Kongress weiter, der innerhalb von sechzig Sitzungstagen die Aufnahme von Verhandlungen autorisieren oder diese ablehnen muss. Diese Frist gilt auch für eine Verlängerung des „Fast-Track“-Verfahrens. Sowohl der Finanz- und Steuerausschuss des Repräsentantenhauses („Ways and Means Committee“) als auch der Finanzausschuss des Senates („Finance Committee“) haben dabei ein Vetorecht: Schon ihre Ablehnung würde die Autorisierung zu Verhandlungen ausschließen. Am Ende der Verhandlungen muss der Präsident neunzig Tage, bevor der das Abkommen unterzeichnet, den Senat und das Repräsentantenhaus über diese Absicht informieren. Nach der Unterzeichnung hat das Repräsentantenhaus sechzig und der Senat anschließend dreißig Sitzungstage Zeit, um das Abkommen zu debattieren. Danach muss zuerst das Repräsentantenhaus, dann der Senat darüber abstimmen.[51] Während der Verhandlungen werden je fünf Mitglieder des „Finance Committee“ des Senats und des „House Ways and Means Committee“ des Repräsentantenhauses als Berater des Präsidenten ernannt; zudem hat der Präsident die Pflicht, den Kongress über den Stand der Verhandlungen zu unterrichten.[52] Der Kongress kann so schon während der Verhandlungen seine Interessen und Wünsche artikulieren und in die Verhandlungen einfließen lassen.[53] Dem Kongress wird durch das „Fast-Track“-Verfahren eine Art Vetorecht für Handelsabkommen zugestanden, das somit die institutionelle Grundlage für die Einflussnahme des Kongresses auf die NAFTA-Verhandlungen darstellt.
Der „Trade Act“ von 1974 veränderte erstmals seit vier Jahrzehnten die Grundlage der Machtteilung zwischen Legislative und Exekutive im handelspolitischen Prozess, denn der Kongress wird nunmehr durch die Pflicht zur Autorisierung und zur Ratifizierung eines Abkommens zu Beginn und zum Ende von internationalen Verhandlungen tätig.[54] „Fast-Track“ bedeutet daher –bezogen auf die Handelspolitik- die Abkehr von der legislativen Präsidentschaft und die Rückwendung zur gesetzgeberischen Rolle des Kongresses.[55] Von diesem Verfahren sollten sowohl der Kongress als auch der Präsident profitieren: Der Kongress erhielt durch die Pflicht, alle Verhandlungen zu autorisieren und zu ratifizieren, einen Teil seiner Macht zurück. Außerdem kann er schon während der Verhandlungen aktiv werden, indem er Abgeordnete als Berater zu den Verhandlungen entsendet und vom Präsidenten über den Stand der Verhandlungen unterrichtet wird. Dafür verzichtet der Kongress auf die Möglichkeit, nur einzelnen Bereichen eines Abkommens zuzustimmen und andere abzulehnen. So sollte der Einfluss von Einzelinteressen, die den besonderen Schutz ihres Sektors erreichen wollen, eingegrenzt werden. Der Präsident gewinnt im Gegenzug Glaubwürdigkeit und Verhandlungssicherheit hinzu: Zwar besteht immer noch die Gefahr, dass der Kongress das Abkommen nach seiner Unterzeichnung ablehnt, aber einzelne Bereiche und Sektoren können nicht neu verhandelt werden. Diese neue Form der Kompetenzverteilung führte letztlich sowohl für die Exekutive als auch für die Legislative zu einer komfortableren Situation. Denn für beide Gewalten schaffen Kompetenzen der jeweils anderen Gewalt einen Freiraum gegenüber Forderungen jener Akteure, deren Druck sie in ihrem institutionellen Umfeld ausgesetzt sind.[56]
Neben dem „Fast-Track“-Mechanismus hat der Kongress auf andere Weise versucht, im Rahmen der Handelspolitik Druck von Interessengruppen auf die Legislative zu lenken: Schon 1962 hatte er das Amt des Handelsbeauftragten („U.S. Trade Representative“) geschaffen, der im Weißen Haus angesiedelt ist und den Rang eines Botschafters hat, zugleich aber an Kabinettssitzungen der Regierung teilnimmt. Er ist federführend bei internationalen Verhandlungen. Der Handelsbeauftragte soll entgegenlaufende Handelsinteressen sowohl national als auch international wie ein „Broker“ ausgleichen.[57] Zudem erhoffte sich der Kongress vom Handelsbeauftragten, dass er die wirtschaftlichen Interessen der Klientel der Abgeordneten stärker vertreten würde als der Präsident und das Außenministerium, denen immer wieder vorgeworfen wurde, Wirtschaftspolitik zugunsten außenpolitischer Interessen zu vernachlässigen.[58]
Darüber hinaus hat die Exekutive auf Drängen des Kongresses seit Mitte der 1970er Jahre zunehmend Abkommen mit europäischen Staaten und Japan ausgehandelt, die einen freiwilligen Verzicht auf Exporte seitens Europa und Japan zugunsten eines festgelegten Anteils am U.S.–Markt vorsahen (sog. „voluntary export restraint agreements“). Damit lag auch die Frage der Exportquoten für bestimmte Staaten nicht mehr im Verantwortungsbereich des Kongresses.[59]
Schließlich wurde es Sektoren, die von den negativen Auswirkungen des Freihandels besonders betroffen waren, ermöglicht, begrenzte Ausgleichszahlungen bei der „U.S. International Trade Commission“ (USITC) oder dem Wirtschaftsministerium zu beantragen.
All diese Maßnahmen verringerten die Anfälligkeit des Kongresses für Druckpotential von außen und zeigen, in welchem Maße er sich zum Zwecke des Selbstschutzes aktiv selbst diszipliniert hat.[60]
In der Forschung wird bisweilen zwischen dem innen- und dem außenpolitischen Präsidenten unterschieden: Während im Rahmen der Innenpolitik zwar anerkannt ist, dass der Präsident die Agenda des Kongresses dominiert und –nicht zuletzt durch sein Vetorecht- Teil des legislativen Prozesses ist, bleibt er hier immer darauf angewiesen, eine Mehrheit im Kongress für seine Initiativen zu gewinnen. In der Außenpolitik hingegen ist der Präsident unabhängiger und benötigt die Beratung mit dem Parlament und dessen Zustimmung seltener.[61] Handelspolitik kann aufgrund der beschriebenen Kompetenzverteilung keiner der beiden Kategorien eindeutig zugeordnet werden; sie ist sowohl in der Innen- als auch in der Außenpolitik angesiedelt.[62] Seit Mitte der 1960er Jahre wird sie aber zunehmend von innenpolitischen Faktoren dominiert, denn Handelspolitik spielt heute auch in klassischen Domänen der Innenpolitik verstärkt eine Rolle: Während sich bis zu Beginn der Kennedy-Runde des GATT 1964 Außenhandelspolitik fast ausschließlich mit der Frage von Zöllen beschäftigte, sind heute Bereiche wie Gesundheits- und Sicherheitsstandards, Subventionen für landwirtschaftliche Produkte, Umweltverschmutzung, Patentzulassungen oder Mindestlöhne Gegenstand handelspolitischer Abkommen.[63] Dies führt zu einer stärkeren inhaltlichen Verlagerung zugunsten der Innenpolitik.
Handelspolitik ist also – wie unter 3.3. untersucht- das Produkt aus der Interaktion zwischen Präsident und Kongress,[64] die durch das „Fast-Track“-Verfahren zu einer „constitutional marriage of presumed equals“ wurden, wie der Kongressforscher Ralph K. Huitt es ausgedrückt hat.[65] Die größte Macht des Präsidenten im Rahmen der Gesetzgebung besteht originär in seinem Vetorecht, welches ihm im Rahmen des „Fast-Track“-Verfahrens jedoch nicht zur Verfügung steht: Nachdem der Präsident ein Handelsabkommen unterzeichnet hat, kann er in den dann einsetzenden Ratifizierungsprozess formell nicht mehr eingreifen. Daher muss er auf seine informellen Kompetenzen zurückgreifen, um das Abstimmungsverhalten von Abgeordneten zu beeinflussen. Er nutzt dabei vor allem sein Prestige und die Popularität seines Amtes. Sie gewähren ihm Zugang zu Massenmedien und Abgeordneten. Mit Einladungen ins Weiße Haus oder direkten Anrufen kann er sich und seinen Argumenten Gehör verschaffen.[66] Es ist ihm ferner möglich, durch ein „executive order“[67] individuelle Vereinbarungen mit Kongressmitgliedern treffen, um lokale Projekte zu genehmigen, die der Abgeordnete dann als persönlichen Erfolg gegenüber den Wählern verkaufen kann (sog. „side-payments“)[68]. Aus wahltaktischen Gründen hat der Präsident insgesamt den größten Einfluss auf die Abgeordneten seiner eigenen Partei, die er durch häufige Besuche im Wahlkreis in deren Wahlkampf massiv unterstützen und für die er werben kann.[69] Durch diese Einflussmöglichkeiten wird die Exekutive zum „most awesome lobbyist on Capitol Hill“.[70]
Neben den unterschiedlichen, aber klar festgelegten Kompetenzen, die Präsident und Kongress haben, sind sie auch Träger verschiedener Repräsentationspflichten: Abgeordnete im Repräsentantenhaus vertreten ihren Wahlkreis, Senatoren ihren Bundesstaat. Sie sind daher anfälliger für Einzelinteressen, für den Druck heimischer Industrien und somit für eine protektionistische Handelspolitik. Der Präsident hingegen ist dem Wohl des gesamten Volkes verpflichtet. Daher tendiert er in der Regel dazu, internationalen Handel in einem gesamtwirtschaftlichen Zusammenhang und als außenpolitisches Instrument zu sehen und deshalb für eine Liberalisierung der wirtschaftlichen Beziehungen einzutreten.[71] Zusammenfassend kann damit gesagt werden, dass sich Präsident und Kongress als zwei unterschiedliche Verfassungsorgane mit getrennten Funktionen in der Handelspolitik einerseits in einem Spannungsfeld befinden, andererseits aber auf gegenseitige Kooperation angewiesen sind.
Das amerikanische System ist durch eine relative Schwäche seiner Parteien gekennzeichnet. Die Hauptursachen dieser Schwäche liegen im präsidialen Regierungssystem einerseits und im Wahlsystem andererseits. Dadurch, dass der Präsident nicht durch das Parlament gestellt wird bzw. abberufen werden kann und nicht zwangsläufig über eine eigene Mehrheit im Parlament verfügt, hat sich im amerikanischen Kongress keine strenge Parteidisziplin –wie etwa im Deutschen Bundestag- herausgebildet.[72] Dies wird durch das Wahlrecht verstärkt: Zwar werden die Kandidaten in der Regel durch Vorwahlen von ihrer Partei nominiert, gewählt werden sie aber direkt vom Volk. Eine Absicherung über Parteilisten gibt es nicht. Dadurch sind die Abgeordneten im amerikanischen System in erster Linie ihren Wählern und ihrem Wahlkreis und erst in zweiter Linie der Partei verantwortlich.[73] Dies gilt besonders für die Mitglieder des Repräsentantenhaus, die alle zwei Jahre wieder gewählt werden müssen. Darüber hinaus haben die Parteien eine große Eigenständigkeit in den Einzelstaaten und sind als Folge dessen auf Bundesebene verhältnismäßig schlecht organisiert und heterogen ausgeprägt.[74]
Die Unabhängigkeit des Abgeordneten gegenüber seiner Partei, die durch eine starke Personalisierung der Medien noch unterstützt wird,[75] hat sich zudem durch strukturelle Veränderungen innerhalb des Kongresses vergrößert: Bis in die 1970er Jahre wurden die Entscheidungen im Repräsentantenhaus im Wesentlichen von den Ausschussvorsitzenden gefällt, die stets der Mehrheitspartei angehören. Ihnen folgte dann –vereinfacht dargestellt- zunächst die Ausschussmehrheit und dann die Mehrheit des Kongresses. Seitdem wurden die Entscheidungsstrukturen auf Unterausschüsse und einzelne Abgeordnete verlagert. In Verbindung mit einer Vergrößerung seiner Mitarbeiterzahl, dem besseren Zugang zu Massenmedien und externen Informationsressourcen hat der Abgeordnete in beiden Häusern des Kongresses einen größeren Handlungsspielraum.[76] Dies gilt besonders für die Handelspolitik im Repräsentantenhaus: Während sie bis in die 1980er Jahre lediglich zwei Ausschüssen, dem „Ways and Means Committee“ und im „Finance Committee“, zugeordnet war, sind die Kompetenzen nun wesentlich breiter verteilt: So ist das „Banking, Finance and Urban Affairs Committee“ für Investitionen und Währungspolitik, das „Government Operations Committee“ für internationale Handelspolitik und das „Agriculture Committee“ für Exportkontrollen und den Handel mit landwirtschaftlichen Produkten zuständig. Diese Gremien werden nicht nur durch Unterausschüsse, sondern auch durch informelle Parlamentariergruppen ergänzt: Im Repräsentantenhaus gibt es beispielsweise einen „Steel Caucus“, einen „Textile Caucus“ und einen „North American Trade Caucus“.[77] Daraus ergibt sich eine Vielzahl von Akteuren innerhalb des Parlaments, die an der NAFTA-Debatte beteiligt waren. Die Macht des einzelnen Abgeordneten wurde so enorm gestärkt und die Kontrollmöglichkeiten der Parteien noch mehr geschwächt. Dass die Mehrheit einer Partei gegen die Mehrheit der anderen Partei stimmt (sog. „party unity votes“), ist im amerikanischen Kongress relativ selten.[78]
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[1] Zitiert nach: Robert D. Putnam, „Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level-Games“, in: International Organization, Summer 1988, S. 427-460, S. 433.
[2] Gary Clyde Hufbauer/ Jeffrey J. Schott, NAFTA. An Assessment, Washington 1993, S. 1, 84.
[3] Khosrow Fatemi, „Introduction“, in: ders. (Hg.): North American Free Trade Agreement. Opportunities and Challenges, New York 1993, S. 3-17, S. 10.
[4] Putnam, Diplomacy and Domestic Politics, S. 427-460.
[5] Ebd., S. 440.
[6] I.M. Destler, American Trade Politics, 3. Auflage, New York 1995, S. 217.
[7] Hermann von Bertrab, Negotiating NAFTA. A Mexican Envoy’s Account, Westport, London 1997.
[8] George W. Grayson, The North American Free Trade Agreement, Regional Community and the New World Order, hgg. von Thompson, Kenneth W., Boston 1995.
[9] Joachim Lange, Die politische Ökonomie des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens NAFTA. Erwartete wirtschaftliche Auswirkungen, Interessengruppen und der handelspolitische Entscheidungsprozeß, Tübingen 1998.
[10] Frederick W. Mayer, Interpreting NAFTA. The Science and Art of Political Analysis, New York 1998.
[11] Maxwell A. Cameron/ Brian W. Tomlin. The Making of NAFTA, How the Deal was Done, Ithaka, London 2000.
[12] Howard J. Wiarda, „The U.S. Domestic Politics of the U.S.-Mexico Free Trade Agreement“, in: M. Delal Baer/ Sidney Weintraub (Hg.), The NAFTA Debate. Grappling with Unconventional Trade Issues, Boulder, London 1994, S. 117-143.
[13] Putnam, Diplomacy and Domestic Politics.
[14] Destler, American Trade Politics.
[15] John W. Kingdon, Congressmen’s Voting Decisions, 3. Aufl., Ann Arbor 1993.
[16] Leroy N. Rieselbach, Congressional Politics. The Evolving Legislative System, 2. Aufl., Boulder 1995.
[17] George Stephanopoulos, All Too Human. A Political Education, Boston 1999.
[18] Joe Klein, Das Naturtalent. Die verkannte Präsidentschaft Bill Clintons, Berlin 2003.
[19] Monika Medick-Krakau, Amerikanische Außenhandelspolitik im Wandel. Handelsgesetzgebung und GATT-Politik 1945-1988, Berlin 1995, S. 355.
[20] Putnam, Diplomacy and Domestic Politics, S. 427 ff.
[21] Ebd., S. 428 ff.
[22] Putnam, Diplomacy and Domestic Politics, S. 434.
[23] Ebd., S. 432.
[24] Putnam, Diplomacy and Domestic Politics, S. 436.
[25] Ebd., S. 440.
[26] Putnam, Diplomacy and Domestic Politics, S. 449.
[27] Ebd., S. 453 f.
[28] Putnam, Diplomacy and Domestic Politics, S. 448 f.
[29] Ebd., S. 451.
[30] Putnam, Diplomacy and Domestic Politics, S. 444 f.
[31] „The Constitution of the United States”, in: Jay M. Shafritz, The Harper Collins Dictionary of American Government and Politics, New York, NY 1993, S. 527-544, S. 527 f.
[32] Philip A. Mundo, National Politics in a Global Economy. The Domestic Source of U.S. Trade Policy, Washington 1999, S. 95.
[33] Destler, American Trade Politics, S. 9.
[34] Wiarda, The U.S. Domestic Politics of the U.S.-Mexico Free Trade Agreement, S. 119.
[35] Destler, American Trade Politics, S. 11.
[36] Nicholas V. Gianaris, The North American Free Trade Agreement and the European Union, Westport, London 1998, S. 35.
[37] Mundo, National Politics in a Global Economy, S. 45 f.
[38] Destler, American Trade Politics, S. 12.
[39] Ebd., S. 12.
[40] Destler, American Trade Politics, S. 13.
[41] Ebd., S. 16.
[42] Destler, American Trade Politics, S. 71.
[43] Eric M. Uslaner, „Political Parties and Free Trade in the United States“, in: Charles F. Doran/ Gregory P. Marchildon (Hg.), The NAFTA Puzzle. Political Parties and Trade in North America, Boulder 1994, S. 33-63, S. 41.
[44] Robert Pastor, „The Cry-and-Sigh-Syndrome: Congress and Trade Policy”, in: Allen Schick (Hg.), Making Economic Policy in Congress, Washington 1983, S. 158-195, S. 184.
[45] Uslaner, Political Parties and Free Trade in the United States, S. 48.
[46] Sidney Weintraub, „NAFTA: For Better or Worse“, in: Brenda McPheil (Hg.), NAFTA Now! The Changing Political Economy of North America, Lanham, 1995, S. 1-15, S. 5.
[47] Destler, American Trade Politics, S. 71 f.
[48] Mundo, National Politics in a Global Economy, S. 114.
[49] Destler, American Trade Politics, S. 72.
[50] Ebd., S. 72, ebenso: Renee G. Scherlen, „NAFTA and Beyond: The Politics of Trade in the Post-Cold War Period”, in: James M. Scott (Hg.), After the End. Making U.S. Foreign Policy in the Post-Cold War World, Durham und London 1998, S. 358-385, S. 362 f., Grayson, The North American Free Trade Agreement, S. 61.
[51] Grayson, The North American Free Trade Agreement, S. 62.
[52] Mundo, National Politics in a Global Economy, S. 94.
[53] Lange, Die politische Ökonomie des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens NAFTA, S. 190 f.
[54] Medick-Krakau, Amerikanische Außenhandelspolitik im Wandel, S. 170.
[55] Ebd., S. 173.
[56] Medick-Krakau, Amerikanische Außenhandelspolitik im Wandel, S. 173, 346.
[57] I.M. Destler, „Protecting Congress or Protecting Trade”, in: Foreign Policy, No. 62, Spring 1986, S. 96-107, S. 97 f.
[58] Lange, Die politische Ökonomie des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens NAFTA, S. 186.
[59] Destler, Protecting Congress or Protecting Trade, S. 99.
[60] Pastor, The Cry-and-Sigh-Syndrome, S. 185.
[61] Rieselbach, Congressional Politics, S. 196, ebenso: David J. Vogler, The Politics of Congress, Boston 1974, S. 226 f.
[62] Vogler, The Politivs of Congress, S. 228.
[63] Wiarda, The U.S. Domestic Politics of the U.S.-Mexico Free Trade Agreement, S. 119, ebenso: Pastor, The Cry-and-Sigh-Syndrome, S. 160.
[64] Pastor, The The Cry-and-Sigh-Syndrome, S. 188.
[65] Ralph K. Huitt, „White House Channels to the Hill“, in: Harvey C. Mansfield, Sr. (Hg.), Congress Against the President, New York, NY, 1975, S. 71-84, S. 71.
[66] John W. Kingdom, Congressmen’s Voting Decisions, S. 189 ff.
[67] Die Macht des Präsidenten, ein „executive order“ auszustellen, basiert auf Art. 2, Abs. 3, S. 4 der U.S.-Verfassung: „[The President] … shall take care that the laws be faithfully executed…”, The Constitution of the United States, S. 534.
[68] Lange, Die politische Ökonomie des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens NAFTA, S. 185.
[69] Kingdon, Congressmen’s Voting Decisions, S. 189 ff.
[70] Pastor, The Cry-and-Sigh-Syndrome, S. 184.
[71] Andreas Fürst, „Handelsgesetzgebung als Kooperation oder Konflikt zwischen Kongreß und Präsident. Das Handelsgesetz von 1988 im historischen Vergleich“, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 20, 1989, S. 232-250, S. 233, 249, ebenso: Pastor, The Cry-and-Sigh-Syndrome, S. 184, Mundo, National Politics in a Global Economy, S. 95.
[72] Emil Hübner, Das Politische System der USA. Eine Einführung, 4. Aufl., München 2001, S. 77.
[73] Kingdon, Congressmen’s Voting Decisions, S. 29.
[74] Hübner, Das Politische System der USA, S. 70.
[75] Ebd., S. 77.
[76] Pastor, The Cry-and-Sigh-Syndrome, S. 170 f.
[77] Ebd., S. 173 f.
[78] Mundo, National Politics in a Global Economy, S. 90 f.
