ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
ABBILDUNGSVERZEICHNIS
TABELLENVERZEICHNIS
1. EINLEITUNG
1.1 PROBLEMSTELLUNG
1.2 ZIELSETZUNG UND GANG DER UNTERSUCHUNG
2. THEORETISCHE GRUNDLAGEN
2.1 EINFÜHRUNG IN DIE KOMMUNALE VERWALTUNGSMODERNISIERUNG
2.1.1 Die kommunale Verwaltung
2.1.2 Historische Entwicklung und Reformverlauf
2.1.3 Gesetzliche Grundlagen
2.1.4 Die Notwendigkeit für eine Verwaltungsmodernisierung
2.2 WESENTLICHE THEMENBLÖCKE
2.2.1 Überblick
2.2.2 Finanzen und Haushaltswesen
2.2.3 Trennung von Politik und Verwaltung
2.2.4 Strategisches Management
2.2.5 Informations- und Kommunikationstechnologien
2.2.6 Personalinnovationen
2.2.7 Wettbewerbselemente
2.2.8 Qualitätsmanagement und Kundenorientierung
2.2.9 Konzern „Kommune“
3. EMPIRISCHE ERHEBUNG ZUM AKTUELLEN STAND DER KOMMUNALEN VERWALTUNGSMODERNISIERUNG IN BREMEN, MECKLENBURG-VORPOMMERN, NIEDERSACHSEN UND SCHLESWIG-HOLSTEIN
3.1 ZIEL, AUFBAU UND VORGEHENSWEISE DER BEFRAGUNG
3.2 BEFRAGTE GEBIETSKÖRPERSCHAFTEN
3.3 AUSWERTUNG DER BEFRAGUNG
3.3.1 Anlässe für eine Verwaltungsmodernisierung
3.3.2 Wesentliche Themen der Vergangenheit
3.3.3 Erwartungen vs. Erfahrungen
3.3.4 Probleme und Hindernisse der Verwaltungsmodernisierung
3.3.5 Ausblick / Vordergründige Themen der Zukunft
4. SCHLUSSBETRACHTUNG UND AUSBLICK
4.1 KEY FINDINGS DER ERHEBUNG UND IHRE BEURTEILUNG
4.2 FAZIT UND AUSBLICK
LITERATURVERZEICHNIS
ANHANG
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 1: Organisation und Struktur der öffentlichen Verwaltung
Abbildung 2: Das Produkt im Zentrum der Steuerung
Abbildung 3: Contracting Out vs. Outsourcing
Abbildung 4: Einfluss der Kommunalverwaltung
Abbildung 5: Inhalt des Konzernberichts
Abbildung 6: Klassifikation der Rückläufer
Abbildung 7: Größenmerkmale der Rückläufer
Abbildung 8: Anlässe für die kommunale Verwaltungsmodernisierung
Abbildung 9: Bereits eingeführte Modernisierungselemente
Abbildung 10: Umfang der bereits eingeführten Modernisierungselemente
Abbildung 11: Kontraktvereinbarungen
Abbildung 12: Inhalte der Kontrakte
Abbildung 13: Verknüpfung des Kontraktmanagements
Abbildung 14: Einführung des Produkthaushalts
Abbildung 15: Umfang der Budgetierung
Abbildung 16: Einsatz des Berichtswesens
Abbildung 17: Berichtsadressaten
Abbildung 18: Harmonisierungsbestrebungen
Abbildung 19: Beteiligungscontrolling
Abbildung 20: Instrumente des Beteiligungscontrollings
Abbildung 21: Einsatz von Wettbewerbselementen
Abbildung 22: Erwartungen an die Modernisierungselemente
Abbildung 23: Erwartungshaltung der Befragten
Abbildung 24: Erfüllte Erwartungshaltungen der Befragten I
Abbildung 25: Erfüllte Erwartungshaltungen der Befragten II
Abbildung 26: Bereits behobene Defizite I
Abbildung 27: Bereits behobene Defizite II
Abbildung 28: Probleme/Hindernisse der Verwaltungsmodernisierung I
Abbildung 29: Probleme/Hindernisse der Verwaltungsmodernisierung II
Abbildung 30: Vordergründige Themen der Zukunft I
Abbildung 31: Vordergründige Themen der Zukunft II
Abbildung 32: Zeitaufwand für die Umstellung auf die Doppik
Abbildung 33: Bedeutung des Personalmanagements (in der Zukunft)
Abbildung 34: Leistungsorientierte Vergütung (in der Zukunft)
Abbildung 35: Qualitätsmanagement und Kundenorientierung (in der Zukunft)
Abbildung 36: Abschluss des Modernisierungsprozesses
Tabelle 1: Soziales und wirtschaftliches Umfeld des öffentlichen Dienstes
Tabelle 2: Beispiel eines Produkthaushalts
Tabelle 3: Kameralistik vs. Doppik (Beispiel)
Tabelle 4: Organisationsformen kommunaler wirtschaftlicher Betätigung
Tabelle 5: Strukturmerkmale der kommunalen Organisationsformen
Tabelle 6: Verteilung der Befragten/Rückläufer auf die Bundesländer
Seit Beginn der Neunziger Jahre hat sich das Bild der kommunalen Verwaltung grundlegend geändert. Stetig wachsende Erwartungshaltungen der Bürger an die Behörden bei gleichzeitig immer größeren Finanzdefiziten, neue Erkenntnisse aus der Betriebswirtschaftslehre sowie internationale Reformbewegungen fordern die Abkehr vom bisweilen weit verbreiteten, jedoch stark reformierungsbedürftigen Bürokratiemodell Max Webers hin zum global diskutierten Ansatz des New Public Managements.
Das New Public Management (NPM) steht als Sammelbegriff für das weltweite Bestreben, „starre und inzwischen offensichtlich disfunktionale bürokratische Systeme zu effizienten, wirksamen, wirtschaftlich handelnden und bürgerorientierten öffentlichen Dienstleistungseinrichtungen umzugestalten“[1].
Die deutsche Reformbemühung wird unter dem Begriff des „Neuen Steuerungsmodells“ (NSM) geführt und versteht sich hierzulande als Übertragung und Weiterentwicklung der Ansätze des NPM.[2] Die Vorstellung des Staates als Dienstleister soll die Übertragung verschiedener aus der Privatwirtschaft abgeleiteter und auf die öffentliche Verwaltung angepasster Konzepte und Instrumente ausdrücken.[3] Das NSM wurde zu Beginn der Neunziger Jahre von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) eingeführt und enthält Vorschläge zur Verbesserung und Modernisierung der öffentlichen Hand.
Die Gefahr ist jedoch, dass wichtige Kernelemente der Neuen Steuerung nicht aufeinander abgestimmt werden oder gar unberücksichtigt bleiben bzw. fehlerhaft oder unvollständig umgesetzt werden, so dass die öffentliche Hand das Ziel der flächendeckenden Verwaltungsmodernisierung zu verfehlen droht.
Insofern ist das Ziel dieser Arbeit, die aktuelle Entwicklung der Verwaltungsmodernisierung am Beispiel der Kommunen in den Bundesländern Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein sowie in Bremen abzubilden und dahingehend zu beurteilen, ob die Kommunen das Ziel der flächendeckenden Verwaltungsmodernisierung erreichen bzw. ob und welche Hindernisse der Erreichung dieses Ziels entgegenstehen.
Als Vorbereitung auf die empirische Untersuchung erfolgt dazu im Kapitel 2 zunächst eine Beschreibung der theoretischen Grundlagen und der wesentlichen Themenblöcke der Verwaltungsmodernisierung, auf die sich die Untersuchung beschränkt.
Davon ausgehend wird ein Fragebogen konzipiert, mit dessen Hilfe die kommunale Verwaltungsmodernisierung im Kapitel 3 dieser Arbeit empirisch untersucht werden soll.
Die Ergebnisse der Untersuchung werden in Kapitel 4 in so genannten Key Findings zusammengefasst sowie durch ein Fazit und Ausblick abgerundet.
Kommunen in der Organisation und Struktur der öffentlichen Verwaltung Kommunen nehmen im föderalen Staatsaufbau Deutschlands eine besondere Stellung ein, obgleich sie keine eigene (dritte) Ebene bilden, sondern der Länderebene zuzurechnen sind und damit dem Aufsichts- und Weisungsrecht der Länder unterliegen.[4] Dennoch verfügen Kommunen über eigenverantwortlich zu gestaltende Aufgaben und eine eigene Finanzwirtschaft.[5]
Bei Kommunen unterscheidet man zwischen Gemeinden und Gemeindeverbänden. Letztere sind vor allem Landkreise, die mehrere Gemeinden umfassen. Unter der Kreisebene gibt es darüber hinaus noch mehrere bundeslandspezifische Sonderformen wie z. B. Verbandgemeinden (Rheinland- Pfalz), Samtgemeinden (Niedersachsen) oder Ämter (Brandenburg, Mecklenburg- Vorpommern, Schleswig-Holstein) als Zusammenschluss von meist sehr kleinen Ortsgemeinden. Neben den kreisangehörigen Gemeinden gibt es kreisfreie Städte.
Die Organisation und Struktur der öffentlichen bzw. kommunalen Verwaltung ist im nachfolgenden Organigramm graphisch zusammengefasst:
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 1: Organisation und Struktur der öffentlichen Verwaltung
Quelle: Eigene Darstellung.
Aufgabenkompetenz der Kommunen
Grundsätzlich verfügen die Kommunen im Rahmen der Gesetze von Bund und Ländern über die Organisations-, Personal-, Finanz-, Planungs-, Satzungs-, Gebiets- und Aufgabenhoheit.[6] Die Verfassung weist den Kommunen die Wahrnehmung der Aufgaben mit örtlichem Wirkungskreis zu. Die Selbstverwaltungsgarantie ist jedoch insoweit begrenzt, als dass sie an den Rahmen der Gesetze gebunden ist. Bund und Länder sind berechtigt, die Kommunen zur Wahrnehmung bestimmter örtlicher Aufgaben zu verpflichten bzw. den Standard der Aufgabenerfüllung vorzugeben. Ferner unterliegen die Kommunen mit ihrem Handeln der staatlichen Aufsicht.[7]
Finanzhoheit der Kommunen
Die Finanzhoheit der Kommunen umfasst das Recht, die kommunale Haushaltswirtschaft eigenverantwortlich zu gestalten. Somit stehen den Kommunen die Erhebung von Einnahmen und die Leistung von Ausgaben zu, sofern dies im Rahmen der Gesetze erlaubt ist.
Ausgangspunkt für die Reformierung bzw. Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen war die bereits beschriebene internationale Verbreitung des NPM zu Beginn der 80er Jahre, welche sich hierzulande Anfang der 90er Jahre in ernsthaften Diskussionen fortsetzte. Davon ausgehend konzipierte die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmodernisierung (KGSt) 1991 das NSM.[8]
Die Innenministerkonferenz (IMK) hat durch Beschluss vom 6.5.1994 den Kommunen die Bereitschaft der Länder zugesichert, sie bei ihren Reformvorhaben zu unterstützen und gleichzeitig bekräftigt, die länderübergreifende Einheitlichkeit in den Grundzügen des kommunalen Haushaltsrechts sicherzustellen und Reformbemühungen zwischen den Ländern abzustimmen.[9]
In der Folge fanden viele weitere Reformbewegungen statt, die insbesondere das Haushalts- und Rechnungswesen betrafen. So wurde 1997 das Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) in den §§ 6a und 33a dahingehend novelliert, dass mit dem Einsatz von Budgetierung und doppelter Buchführung zwei für die Reform des Haushaltswesens von Bund und Ländern wichtige Instrumente für die praktische Anwendung ergänzend zur Kameralistik zugelassen wurden.[10]
Mit Beschluss vom 11.6.1999 billigte die IMK die vom Unterausschuss „Reform des Gemeindehaushaltsrechts“ (UARG) erarbeitete „Konzeption zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts“. Diese sieht eine Abkehr vom bisherigen Geldverbrauchskonzept hin zum Ressourcenverbrauchskonzept vor. Dafür kommen entweder die Erweiterung der bestehenden Kameralistik um eine Kosten- und Leistungsrechnung (erweiterte Kameralistik) oder die Bereitstellung eines neuen Haushaltsrechts auf Grundlage der doppelten Buchführung (Doppik) in Betracht. Hierbei obliegt es den Ländern, ob sie den Kommunen ein Wahlrecht zwischen der erweiterten Kameralistik und der Doppik (Optionsmodell) einräumen oder den obligatorischen Übergang auf die Doppik vorschreiben.[11] Die in dieser Arbeit betrachteten Bundesländer und Stadtstaaten haben sich mit Ausnahme von Schleswig-Holstein (Optionsmodell) für die verbindliche Einführung der Doppik entschieden.[12]
Der UARG verfasste in der Folge Eckpunkte für die Reform des kameralistischen Haushalts- und Rechnungswesens der Kommunen auf Grundlage der erweiterten Kameralistik und der Doppik, die in der IMK vom 24.11.2000 durch Beschluss gebilligt wurden. Am 21.11.2003 nahm die IMK „den Bericht zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts (…) zustimmend zur Kenntnis. Auf der Grundlage der IMK-Beschlüsse vom 11.6.1999 über die Konzeption zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts und vom 24.11.2000 über die Eckpunkte für ein kommunales Haushalts- und Rechnungssystem (…) soll durch die Reform des Gemeindehaushalsrechts
- das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen von der bislang zahlungsorientierten Darstellungsform auf eine ressourcenorientierte Darstellung umgestellt und
- die Steuerung der Kommunalverwaltungen statt durch die herkömmliche Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) durch die Vorgabe von Zielen für die kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung) ermöglicht werden.“[13]
Die gesetzlichen Grundlagen für das neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen erstrecken sich über Bund, Länder und Kommunen.
Der Bund setzt hierbei jedoch nur die gesetzlichen Rahmenbedingungen fest.[14] Diese gesetzlichen Rahmenbedingungen sind im HGrG sowie im Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes (GG) verankert und garantieren den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.[15]
Die Zuständigkeit zur Regelung der Kommunalverfassung liegt bei den Ländern. Diese kommunalen Verfassungen werden als Kreis- bzw. Gemeindeordnungen (GO) bezeichnet und bilden die wichtigste direkte gesetzliche Grundlage für die kommunale Verwaltung. Eine GO regelt Aufbau, Struktur, Zuständigkeit, Rechte und Pflichten sämtlicher kommunaler Organe. Ergänzend zu der GO ist für die kommunale Finanzwirtschaft außerdem die „Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) für ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen“ bzw. – je nach Ausführung – die „GemHVO für die erweiterte Kameralistik“ relevant.[16]
Dabei gilt jedoch zu beachten, dass die GO in den Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen durch die jeweiligen Landesverfassungen ersetzt werden, da hier die Gemeinde- und Landesebene zusammenfallen.
Die öffentlichen Verwaltungen stehen unter dem Druck der Modernisierung. Dies ist auf eine Vielzahl von Gründen zurückzuführen.
Finanzmittelknappheit
Die insbesondere durch die anhaltende demographische Verschiebung „von jung nach alt“ bedingte, nahezu chronische Finanzmittelknappheit der Kommunen ist ein wesentlicher Aspekt bei der Notwendigkeit für eine Verwaltungsmodernisierung.[17] Insbesondere die Einführung moderner Steuerungsinstrumente wie die Kosten- und Leistungsrechnung sowie die damit verbundenen Produktorientierung und Budgetierung versprechen große Kosteneinspar- und Effizienzsteigerungspotentiale, die die Finanzsituation öffentlicher Verwaltungen mittel- bis langfristig deutlich verbessern könnten.
Veraltete Prozesse und Technik
Schwerfällige Prozessabläufe und veraltete Technik tragen häufig maßgeblich dazu bei, dass die Leistungen der öffentlichen Verwaltungen zunehmend träge und ineffizient sind. Die Einführung des E-Government und der damit verbundenen Nutzung von elektronischen Medien ermöglicht dem Bürger eine deutlich schnellere und flexiblere Erledigung seiner Bedürfnisse.[18]
Fehlende Transparenz und Outputorientierung
Die Kameralistik ist derzeit immer noch das am weitesten verbreitete Rechnungswesen im öffentlichen Sektor. Die kamerale Buchführung ist jedoch ein weiterer, verbesserungswürdiger Bestandteil kommunaler Verwaltungen. Im Haushaltsplan legt die Gemeindevertretung lediglich den Einsatz finanzieller Mittel fest, während auf eine explizite Festlegung der zu erreichenden Ziele und Ergebnisse vollends verzichtet wird.[19] Diese mangelhafte Zielkonformität der Vorgaben führt vielerorts zu Fehlinvestitionen oder anderen irrationalen Zahlungen, die auf Basis unvollständiger Informationen (z. B. keine Berücksichtigung der Folgekosten) getätigt werden und einem optimalen Finanzmitteleinsatz im Wege stehen. Ferner fehlt es dem kameralen Rechnungsstil an der Fähigkeit, über eine Einnahmen-Ausgaben-Rechnung hinaus gehende Informationen bereitzustellen. So fehlt es beispielsweise an einer Erfolgsrechnung oder Bewertung des Vermögens und der Schulden. Die Einführung eines kaufmännischen Rechnungswesens würde die Transparenz der Informationen erheblich erhöhen.
Veränderungen im sozialen und wirtschaftlichen Umfeld
Des Weiteren führen veränderte Ansprüche und Erwartungshaltungen gegenüber der öffentlichen Hand zu einer Vielzahl von externen und internen Einflüssen, die den Druck auf die Kommunen hinsichtlich ihrer Leistungserstellung zusätzlich erhöhen. Nachfolgend ist dargestellt, welche Marktteilnehmer welche Ansprüche bzw. Erwartungen an den öffentlichen Dienst haben:
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Tabelle 1: Soziales und wirtschaftliches Umfeld des öffentlichen Dienstes Quelle: Eigene Darstellung in Anlehung an den Deutschen Städtetag (2002), Verwaltungsmodernisierung – Baustelle ohne Ende?, S. 113.
Internationale Ansätze aus Europa
An dieser Stelle sollten auch internationale Entwicklungen und Ansätze aus den europäischen Nachbarländern nicht unberücksichtigt bleiben. Deutschland sieht sich - ähnlich wie in der Privatwirtschaft auch – einem internationalen Wettbewerb ausgesetzt. In diesem Zusammenhang geht es für die hiesigen Kommunen u. a. auch darum, in der europäischen Standortkonkurrenz für Unternehmen und Arbeitskräfte attraktiv zu bleiben.[20] Die Merkmale des NPM finden sich im internationalen Vergleich in unterschiedlicher Ausprägung wieder. Eine besondere Stellung aufgrund des Fortschritts und Bewährtheit Ihrer Modernisierungsmaßnahmen nehmen hierbei die Länder Großbritannien und die Niederlande ein.
Großbritannien nimmt bei der Umsetzung der NPM-Philosophie eine Art Vorreiterrolle ein. Unter der konservativen Regierung (1979-1997) fanden eine deutliche Reduktion der Staatsaufgaben, die Privatisierung öffentlicher Unternehmen und eine Steigerung des Fremdbezugs staatlicher Leistungen durch Private statt.[21] Der zweite Reformschub unter der New-Labour-Regierung (seit 1997) änderte das Bild der kommunalen Verwaltung insofern, als dass ein „Best- Value-Regime“ implementiert wurde, welches zwar auf einen unmittelbaren Privatisierungsdruck verzichtet, jedoch auf ein „Performance Management von oben“ setzt. Hierbei werden den Kommunen von zentraler Ebene Leistungsziele vorgegeben, deren Einhaltung durch die „Audit Commission“ überwacht, nach einer „Fünf-Punkte-Skala“ bewertet und schließlich belohnt bzw. sanktioniert wird.[22] Hinzu kamen die Einführung der Doppik und eines ausgeklügelten Kontraktmanagements.
Einen ähnlichen Vorbildcharakter nehmen die Niederlande mit dem so genannten
„Tilburger Modell“ ein. Das „Tilburger Modell“ zeichnet sich durch eine konzernartige Verwaltungsorganisation sowie durch ein ausgeprägtes Kontraktmanagement aus. Das kommunale Haushaltswesen wurde bereits 1985 nach dem Vorbild des kaufmännischen Rechnungswesens modernisiert.[23] Weitere wichtige Eckpfeiler der Verwaltungsreformen für die Stadt Tilburg lassen sich wie folgt zusammenfassen:
- Trennung von Politik und Verwaltung, wobei die Politik für die Gewährleistung und die Verwaltung für die tatsächliche Leistungserstellung zuständig ist
- Ein Teil der öffentlichen Leistungserbringung wird (zum Beispiel über Public Private Partnerships (PPP)) an Private vergeben
- Bürgerfreundlichkeit steht bei der Leistungserstellung im Vordergrund
- Wenn möglich, sollen öffentliche Leistungsersteller im Wettbewerb zu privaten Anbietern stehen
- wachsende Mitarbeiterverantwortung und -beteiligung an Entscheidungsprozessen
- Einführung des E-Governance.
„Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen“ hieß das einst vom ehemaligen Vorsitzenden der KGSt Gerhard Banner geprägte Leitbild zur Modernisierung kommunaler Verwaltungen.[24] Darauf aufbauend begreift sich das NSM auch als Alternative zur Privatisierung, indem öffentliche Einrichtungen bzw. Ämter mit ähnlichen betriebswirtschaftlichen Elementen geführt werden wie privatwirtschaftliche Unternehmen. Hierzu werden nachfolgend die wesentlichen Themenblöcke der Verwaltungsmodernisierung erläutert:
- Finanzen und Haushaltswesen
- Trennung von Politik und Verwaltung
- Strategisches Management
- Informations- und Kommunikationstechnologien
- Personalinnovationen
- Wettbewerbselemente
- Kundenorientierung und Qualitätsmanagement
- Konzern „Kommune“
Der Bereich Finanzen und Haushaltswesen versteht sich im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung als umfangreichster und wohl auch wichtigster Bestandteil der Diskussion um eine Modernisierung der Verwaltung. Das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen stellt nicht nur eine bedeutende Grundlage dar, sondern ist als eine wichtige Voraussetzung für die übrigen Reformelemente anzusehen.[25] Hier finden sich die meisten Reformprojekte wieder, von denen die wichtigsten im Folgenden dargestellt werden:
Der Haushaltsplan
Ein aufgrund der hohen Bedeutung für weitere Instrumente des NSM zentrales Merkmal ist der Haushaltsplan. Dieser dient der örtlichen Planung, Steuerung und Kontrolle durch die Politik und Verwaltungsführung und verteilt Budgets und Verantwortungen auf die jeweiligen Fachbereiche bzw. Ämter. Der Haushaltsplan muss also die Verantwortungs- bzw. Organisationsstrukturen der Kommune abbilden, um Fach- und Ressourcenverantwortung politisch und administrativ abgrenzen zu können.[26] Dies wird als organische Haushaltsgliederung bezeichnet.
Das Verlangen nach interkommunaler Vergleichbarkeit führte außerdem zu der Einsicht, die Haushalte vereinheitlichen zu müssen ohne dabei jedoch auf die Anpassung des Haushaltsplans an die individuellen Organisationsstrukturen der Kommune zu verzichten. Die kommunalen Haushalte werden deswegen nicht mehr funktional, sondern nach Produktbereichen gegliedert. Dies wird als Produktorientierter Haushalt bzw. Produkthaushalt bezeichnet.
Produkthaushalt
Der Produkthaushalt bietet der Politik und der Verwaltungsführung umfassende Informationen über Finanzen und Leistungen, auf deren Basis Planungen, Entscheidungen und Kontrollen verbessert werden können.[27] Die Kommunen erfassen die von ihnen erbrachten Leistungen nach Art, Menge und Qualität und bündeln diese zu Produkten (oft auch synonym als Output bezeichnet), Produktgruppen und Produktbereichen, wie folgendes Beispiel verdeutlicht:
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Tabelle 2: Beispiel eines Produkthaushalts
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehung an Bals/Hack/Reichard (2004), Neues kommunales Finanz- und Produktmanagement, S. 83.
An diese Methodik ist die Erwartung geknüpft, Informationen über Menge, Qualität und Kosten von Produkten und Leistungen transparent und interkommunal vergleichbar zu machen. Zugleich sollen Produkte als Kostenträger der Kostenrechnung Aussagekraft verleihen und damit Basis für ein effektives Controlling sein.[28] Ferner können Produkte Ausgangspunkt für Prozessoptimierungen und –reorganisationen sowie für ein strukturiertes Qualitätsmanagement sein. Darüber hinaus bieten Produkte zuverlässige Ausgangswerte für personalwirtschaftliche Maßnahmen (wie z. B. leistungsabhängige Entlohnung) und Maßnahmen des Kommunalmarketings (wie z. B. Bürgerbefragungen und/oder Öffentlichkeitsarbeiten).[29]
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 2: Das Produkt im Zentrum der Steuerung
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehung an Schwarting (2005), Effizienz in der Kommunalverwaltung, S. 114.
Kontraktmanagement
Der bereits beschriebene Haushaltsplan enthält neben den Finanzzielen auch Leistungsziele und kann somit als eine Art “Hauptkontrakt” verstanden werden, der die Grundlage für das gesamte Kontraktmanagement bildet. „Ein Kontrakt ist eine verbindliche Zielabsprache über einen festgelegten Zeitraum und enthält insbesondere
- die zu erstellenden Leistungen/Produkte nach Quantität und Qualität (Leistungsziele),
- das hierfür vereinbarte Budget sowie
- Inhalt und Art der Berichterstattung über das tatsächlich erzielte Ergebnis“.[30]
Kontraktmanagement meint also die Organisation von kommunalem Handeln auf Basis von Vereinbarungen. Dies rührt aus der Annahme, dass eine rationale Steuerung von kommunalen Aktivitäten erst dann möglich ist, wenn sich Planungen und Entscheidungen an Zielen ausrichten.[31]
Zielvereinbarungen wurden bislang nur zufällig oder bereichsspezifisch getroffen, sind mittlerweile jedoch fester Bestandteil der kommunalen Modernisierungsbestrebungen. Dabei gilt zu berücksichtigen, dass aufgrund der Vielfalt kommunaler Aufgaben für jede Kommune ein eigenes individuelles Zielsystem erarbeitet werden muss. In der Regel beginnen solche Zielsysteme mit der Formulierung von so genannten Leitbildern, die anschließend konkretisiert werden. Davon ausgehend erfolgt die Operationalisierung der Ziele, bei der zwischen quantitativen Merkmalen (z. B. Mengen-, Zeit-, Wert- oder Kostenziele) und qualitativen Merkmalen (z. B. Bürgerzufriedenheit, Qualität der Leistungen, Flexibilität der Verwaltung, Transparenz, etc.) unterschieden wird. Sofern die Ziele hinreichend konkret sind, können aus ihnen schließlich Handlungsempfehlungen abgeleitet werden.
Der Begriff des Kontraktes setzt zwei gleichberechtigte Partner voraus, wobei man annehmen könnte, dass dies bei Rat und Verwaltung nicht der Fall sei. Hier wird jedoch unterstellt, dass Kontrakte am Ende eines kooperativen Beratungsprozesses zwischen Rat und Verwaltung vereinbart werden. Insoweit bietet die Zielvereinbarung dem Kontraktgeber Verlässlichkeit und gleichzeitig aber auch dem Kontraktnehmer den Freiraum, im Rahmen der gegebenen Ziele eigenständig zu handeln.[32]
Controlling, KLR und Berichtswesen
Um die kommunale Verwaltung - trotz der verselbständigten dezentralen Einheiten - steuern zu können, ist die Einführung eines zentralen Steuerungs- und Controllingbereichs unerlässlich. Das Controlling gibt Leistungs- und Finanzziele vor und überprüft die Zielerreichungsgrade. So ist es der Verwaltungsführung möglich, Abweichungen vom „Plan“ frühzeitig zu erkennen und entsprechend gegenzusteuern. Dafür braucht es finanzwirtschaftliche und fachliche Kennzahlen, die wiederum nur aus einer umfassenden KLR - dem zentralen Instrument des Controllings - abgeleitet werden können. Die Kennzahlen dienen als Information für die Steuerung, damit Produkt- und Finanzziele erreicht, die Wirtschaftlichkeit gesteigert und Verbesserungspotentiale erkannt werden.
Ferner soll mit Hilfe der KLR der spezifische Ressourcenverbrauch (d. h. die Kosten) den entsprechenden Produkten zugeordnet werden, um das Kostenbewusstsein zu stärken und Kosteninformationen transparent und vergleichbar zu machen.[33] Insbesondere eine ressourcen- und outputorientierte Budgetierung erfordert eine flächendeckende KLR. Die Kostenrechnung dient hier als Grundlage für eine „Preisbildung“ von öffentlichen Leistungen. Diese „Preise“ können neben Wirtschaftlichkeitsvergleichen auch für die interne Leistungsverrechung oder für Preisvergleiche mit privaten Anbietern dienen.[34]
Ein weiteres Instrumentarium des Controllings ist das Berichtswesen. Dieses dient der Informationsversorgung der Führungsebene und findet sich nicht nur in vielen Bereichen der Privatwirtschaft, sondern bietet sich auch für kommunale Entscheidungs- und Organisationsstrukturen an. Dabei gehört es zu den wesentlichen Aufgaben des Berichtswesens, Informationen zusammenzustellen und sie in geeigneter Form an den jeweiligen Adressaten weiterzuleiten. Der Bericht soll deutlich machen, ob die in den einzelnen Unternehmensbereichen angestrebten Ziele realisiert worden sind und wo zusätzliche Maßnahmen umgesetzt werden müssen.
Man unterscheidet im Allgemeinen zwischen den drei Berichtsformen
- Standardbericht,
- Abweichungsberichte und
- Sonder- bzw. Bedarfsberichte.
Standardberichte unterstützen die Entscheidungen während des laufenden Haushaltsjahres in Bezug auf Planung und Vollzug mit allen nötigen Informationen. Abweichungsberichte hingegen erfolgen auf Grund von Sachverhalten, die eine individuelle Entscheidung fordern. Das Verfassen dieser Berichte erfolgt durch das Überschreiten zuvor festgelegter Toleranzgrenzen. Bedarfs- bzw. Sonderberichte geben meist Antworten auf spezielle Anfragen. Sie sind individuell und bedarfsgerecht ausgestaltet und können daher nicht durch allgemeingültige Vorgaben festgelegt werden.
Budgetierung
Mit der Budgetierung wird ein globaler Finanzrahmen gesteckt, der von der Fachebene eigenverantwortlich ausgefüllt und genutzt werden kann. An die Stelle
„haushaltsstellenscharfer“ Vorgaben tritt ein grundsätzlich flexibel zu handhabendes Gesamtbudget, strukturiert in Fachbereichs-, Dezernats- oder Amtsbudgets auf der einen sowie eine Anzahl von Einzelbudgets auf der anderen Seite.[35] Auf diese Weise wird den Kommunen eine Art „unternehmerische Freiheit“ eingeräumt, die zu mehr Flexibilität und damit zu höherer Effizienz führt. Außerdem stärkt die dezentrale Budgetverantwortlichkeit das Kostenbewusstsein, schafft einen Anreiz zur Hebung von Effizienzreserven und verhindert das Wirtschaften zu Lasten „fremder Töpfe“.[36] Hierbei sollte unbedingt beachtet werden, dass das Verwaltungspersonal die Möglichkeit bzw. Pflicht haben sollte, Überschüsse oder negative Salden in das nächste Haushaltsjahr übertragen zu können bzw. zu müssen.
Kameralistik vs. Doppik
Die Kameralistik (auch Verwaltungsbuchführung genannt) stellt den (ehemals) führenden Rechnungsstil öffentlicher Haushalte dar. Wesentliches Merkmal der kameralen Buchführung ist die zahlungsorientierte Abbildung des Zahlungsmittelbestandes (Einnahmen und Ausgaben) und des Geldvermögensbestandes (z. B. Kreditaufnahme und –tilgung). Der Ressourcenverbrauch wird weder periodengerecht noch leistungserstellungsorientiert zugeordnet.[37] So fehlt es insbesondere an einer Vermögensrechnung, die für die verbrauchsgerechte Periodisierung von Auszahlungen für Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe und des durch die Nutzung von Sachanlagen erfolgenden Ressourcenverbrauchs (Abschreibungen) benötigt wird. Aus diesen Gründen ist es schwer, im Rahmen einer kameralen Buchführung die Wirtschaftlichkeit einer Kommune zu kontrollieren bzw. zu beurteilen.[38]
Gemäß Art. 115 Abs. 1, Satz 2, 1. Halbsatz GG dürfen „die Einnahmen aus Krediten (…) die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten…“. Damit wird ein Versuch unternommen, das Leben auf Kosten künftiger Generationen zu vermeiden bzw. zu erschweren. Lasten auf künftige Generationen zu verschieben, soll nur noch vor dem Hintergrund geschehen, dass damit auch künftiger Nutzen verbunden ist. Die Kameralistik ist nicht imstande, diesem „Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit“ sowie weitergehenden Anforderungen an ein kommunales Rechnungswesen Rechnung zu tragen.
Die Kameralistik wurde in einigen Kommunen daher um kostenrechnende Elemente, d. h. um Vermögenskonten und Periodenabgrenzungen erweitert (erweiterte Kameralistik). Diese Vermögenskonten dienen dazu, aus der Periodisierung von Investitionsausgaben Abschreibungen zu ermitteln. Letztlich bildet jedoch auch diese erweiterte Kameralistik keine kaufmännische Bilanz im Sinne einer integrierten, vollständigen Bestandsbuchführung. Aus diesen Gründen werden kamerale Rechnungsstils zunehmend vom doppelten kaufmännischen Rechnungsstil abgelöst.
Der prägnanteste Unterschied der Doppik (Doppelte Buchführung in Konten) zur Kameralistik besteht darin, dass jeder doppische Buchungssatz aus zwei wertgleichen Buchungen besteht – nämlich im Soll eines Kontos und im Haben eines anderen Kontos. Folgendes (stark vereinfachtes) Beispiel soll dies verdeutlichen:
Die Gemeinde beschließt im Haushalt 2008, ein Fahrzeug zum Preis von 15.000 Euro zu erwerben. Das Fahrzeug wird noch im selben Jahr mit Krediten finanziert und beschafft. Die Abschreibung des PKW erfolgt linear über die Nutzungsdauer von 3 Jahren ohne Restbuchwert. Der Kredit wird nach 3 Jahren endfällig getilgt.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Tabelle 3: Kameralistik vs. Doppik (Beispiel)
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehung an die Abschlussdokumentation der hessischen Projektkommunen (2005), Doppik Hessen, S. 36.
Die Doppik erfasst also nicht nur die Ein- und Auszahlungen, sondern darüber hinaus auch alle Bestände sowie Erträge und Aufwendungen. Dies erlaubt den Ausweis von Vermögen und Schulden, ein Ergebnis auf Grundlage von Ressourcenaufkommen und –verbrauch, Transparenz der kommunalen Leistungserstellung und die Abbildung aller kommunalen Aktivitäten – und zwar nicht nur auf Einzel-, sondern auch auf Konzernabschlussebene.[39] Außerdem bietet die Doppik eine direkte Informationsgrundlage für eine umfassende Kosten- und Leistungsrechnung, währenddessen hierfür bei der Kameralistik aufwendige Nebenrechnungen notwendig sind. Ferner verbessert sich durch die Einführung eines doppischen Rechnungswesens die Vergleichbarkeit und Zugänglichkeit der Informationen, da die Doppik wegen ihrer Verbreitung in der Privatwirtschaft einen wesentlich breiteren Adressatenkreis erfährt als die Kameralistik.[40] Diese Umstände führen im Übrigen auch dazu, dass eine Gesamtdarstellung des Konzerns „Kommune“ (mit all ihren privatwirtschaftlichen Tochtergesellschaften) durch Konsolidierung doppischer Bilanzen und Gewinn- und Verlustrechnungen deutlich erleichtert wird.
Die Verwaltungsmodernisierung im Sinne des NSM zielt auf eine klare Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung, in der sich die Politik tendenziell um das „Was“, also um das Leistungsangebot, und die Verwaltung um das „Wie“, der Leistungserstellung, kümmert.[41] Die ineffiziente Steuerung durch Einzeleingriffe soll durch ein System von Zielvereinbarungen, also durch das Kontraktmanagement, abgelöst werden
Damit die Fachbereiche im Rahmen des Kontraktmanagements eigenständig arbeiten können, ist das Einräumen der notwendigen Handlungsspielräume unabdingbar. Viele Detailentscheidungen des Rats auf der einen und zum Teil strategische Entscheidungen der Verwaltungen auf der anderen Seite führen vielerorts zu Überschneidungen, so dass Verantwortlichkeitsgrenzen oft nicht mehr zu erkennen sind.
[...]
[1] Büdaus (1998), New Public Management, S. 2.
[2] Vgl. Stickler (2000), Veränderungsprozesse in der Kommunalverwaltung, S. 43.
[3] Vgl. Schedler / Proeller (2003), New Public Management, S. 52.
[4] Vgl. Bogumil (2005), Verwaltung und Verwaltungswissenschaften in Deutschland, S. 81.
[5] Vgl. Schwarting (2006), Der kommunale Haushalt, S.29.
[6] Vgl. Bogumil (2005), Verwaltung und Verwaltungswissenschaften in Deutschland, S. 81.
[7] Vgl. ebenda, S. 34.
[8] Vgl. Schwarting (2005), Effizienz in der Kommunalverwaltung, S. 21.
[9] Vgl. Abschlussdokumentation der hessischen Projektkommunen (2005), Doppik Hessen, S. 26.
[10] Vgl. ebenda, S. 26.
[11] Vgl. Proll (2006), Neues Kommunales Finanzmanagement, S. 9.
[12] Vgl. ebenda, S. 11.
[13] Auszug aus dem Beschluss der IMK vom 21.11.2003.
[14] Vgl. Bogumil (2005), Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, S. 59.
[15] Vgl. Schwarting (2006), Der kommunale Haushalt, S.29.
[16] Vgl. Adam (2005), Reformen des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland, S. 48.
[17] Vgl. Schwarting (2005), Effizienz in der Kommunalverwaltung, S. 24.
[18] Vgl. Schwarting (2005), Effizienz in der Kommunalverwaltung, S. 24.
[19] Vgl. Zahradnik (1997), Das Kommunale Rechnungswesen, S. 75.
[20] Vgl. KGSt 2/2007, Das Neue Steuerungsmodell, S. 13.
[21] Vgl. Schedler / Proeller (2003), New Public Management, S. 283.
[22] Vgl. Bogumil u.a. (2004) , Status-Report Verwaltungsreform, S. 41.
[23] Vgl. Schedler / Proeller (2003), New Public Management, S. 285.
[24] Vgl. Banner (1991), Von der Behörde zum Dienstleitungsunternehmen.
[25] Vgl. Budäus (2006), Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland, S. 188.
[26] Vgl. Bals/Hack/Reichard (2004), Neues kommunales Finanzmanagement, S. 12.
[27] Vgl. ebenda, S. 95.
[28] Vgl. Schwarting (2005), Effizienz in der Kommunalverwaltung, S. 113.
[29] Vgl. Bals/Hack/Reichard (2004), Neues kommunales Finanzmanagement, S. 77.
[30] KGSt 4/1998, Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen, S. 10.
[31] Vgl. Schwarting (2005), Effizienz in der Kommunalverwaltung, S. 55.
[32] Vgl. ebenda, S. 40 und 67.
[33] Vgl. Schwarting (2006), Der kommunale Haushalt, S. 242.
[34] Vgl. Saß (2005), Neues kommunales Haushalts- und Rechnungswesen als Governance- Instrument im öffentlichen Sektor, S. 358.
[35] Vgl. Schwarting (2005), Effizienz in der Kommunalverwaltung, S. 41.
[36] Vgl. Bals/Hack/Reichard (2004), Neues kommunales Finanzmanagement, S. 21.
[37] Vgl. Abschlussdokumentation der hessischen Projektkommunen (2005), Doppik Hessen, S. 34.
[38] Vgl. Zahradnik (1997), Das kommunale Rechnungswesen, S. 159.
[39] Abschlussdokumentation der hessischen Projektkommunen (2005), Doppik Hessen, S. 36/37.
[40] Vgl. Zahradnik (1997), Das kommunale Rechnungswesen, S. 165.
[41] Vgl. Stickler (2000), Veränderungsprozesse in der Kommunalverwaltung, S. 44.
