Kommunale Selbstverwaltung, Konnexitätsprinzip und Struktur der kommunalen Einnahmen. Die Finanzausstattung deutscher Gemeinden

Inhaltsverzeichnis

1 FRAGESTELLUNG UND VORGEHENSWEISE DER ARBEIT

1.1 Die Entwicklung der Gemeindefinanzen in NW

1.2 Die Gemeinden im Würgegriff von Bundes- und Landesgesetzgeber

1.3 Probleme der gemeindlichen Einnahmenstruktur

1.4 Herangehensweise an die Problematik

2 DIE INSTITUTIONELLE GEWÄHRLEISTUNG DER KOMMUNALEN SELBSTVERWALTUNG IN ART. 28 ABS. 2 GG

2.1 Die institutionelle Rechtssubjektsgarantie

2.2 Die objektive Rechtsinstitutionengarantie

2.2.1 Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft

2.2.2 Allzuständigkeit (Universalität)

2.2.3 Eigenverantwortlichkeit

2.2.4 Gesetzesvorbehalt

2.2.5 Die abgeleiteten Gemeindehoheiten

2.3 Die subjektive Rechtsstellungsgarantie

3 DIE FINANZIELLE ABSICHERUNG DER OBJEKTIVEN RECHTSINSTITUTIONENGARANTIE IN DER FINANZVERFASSUNG DES GRUNDGESETZES

3.1 Funktion der Finanzverfassung für die kommunale Selbstverwaltung

3.2 Kommunalrechtsrelevante Regelungen in der Finanzverfassung

3.2.1 Das Konnexitätsprinzip als allgemeine Lastenverteilungsregel

3.2.1.1 Verwaltungsanknüpfung des Konnexitätsprinzips

3.2.1.2 Übertragbarkeit des Konnexitätsprinzips auf das Verhältnis Staat – Kommunen

3.2.1.3 Durchbrechungen des Konnexitätsprinzips

3.2.2 Die gemeindlichen Ertragshoheiten

3.2.2.1 Realsteuern

3.2.2.2 Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern

3.2.2.3 Gemeindeanteil an der Einkommensteuer

3.2.2.4 Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer

3.2.2.5 Obligatorischer und fakultativer Finanzausgleich der Länder

3.2.2.6 Sonderlastenausgleich durch den Bund

3.2.3 Die Steuergesetzgebungszuständigkeit

4 LANDES(VERFASSUNGS-)RECHTLICHE AUSGESTALTUNG DER OBJEKTIVEN RECHTSINSTITUTIONENGARANTIE IN NW

4.1 Inhaltliche Zusammenhänge zwischen Landes- und Bundesverfassungsrecht

4.2 Gemeindliche Aufgabentypen

4.2.1 Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben

4.2.2 Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben

4.2.3 Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung / Bundesauftragsangelegenheiten

4.3 Die finanzielle Stellung der nordrhein-westfälischen Gemeinden

4.3.1 Das Recht auf die Erschließung eigener Steuerquellen

4.3.2 Verpflichtung zu einem übergemeindlichen Finanzausgleich

4.3.3 Art. 78 Abs. 3 LVerf NW als relatives Konnexitätsprinzip

4.3.3.1 Die von Art. 78 Abs. 3 LVerf NW erfaßten Aufgabentypen

4.3.3.2 Schutzzweck der Norm

4.3.3.3 Materieller Inhalt der Norm

5 DIE FINANZHOHEIT UND EINE AUFGABENADÄQUATE FINANZAUSSTATTUNG ALS ECKPFEILER GEMEINDLICHER EIGENVERANTWORTLICHKEIT

5.1 Die Finanzhoheit als materieller Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie

5.2 Die Bestandteile der Finanzhoheit

5.2.1 Die Haushaltshoheit

5.2.2 Die Ausgabenhoheit

5.2.3 Die Einnahmenhoheit

5.3 Der Finanzausstattungsanspruch der Gemeinden

5.3.1 Umfang einer angemessenen Finanzausstattung

5.3.2 Verpflichtungsadressaten des Ausstattungsanspruchs der Gemeinden

6 STAATLICHE AUFGABENÜBERTRAGUNGEN, FINANZAUSSTATTUNG UND GEMEINDLICHE SELBSTVERWALTUNG – STRUKTURPROBLEME DER QUALITATIV-AUFGABENBEZOGENEN FINANZAUSSTATTUNG

6.1 Die Reichweite der staatlichen Befugnis zur Aufgabenübertragung

6.1.1 Verfassungsrechtliche Anforderungen einer Aufgabenübertragung

6.1.2 Aufgabenübertragung durch den Bundesgesetzgeber

6.1.3 Aufgabenübertragung durch den Landesgesetzgeber

6.2 Qualitativer Wandel von pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben

6.3 Aufgabenentzug durch Aufgabenüberlastung: Das Problem von Aufgabenübertragungen ohne entsprechende Kostenerstattungsregelungen

7 DIE AUSGESTALTUNG DES KOMMUNALEN FINANZAUSGLEICHS IM GFG NW 2000

7.1 Die Funktionen des kommunalen Finanzausgleichs

7.1.1 Stärkung der kommunalen Einnahmen

7.1.2 Ausgleich von Finanzkraftunterschieden

7.1.3 Förderung landesplanerischer Ziele in den Kommunen

7.2 Verfassungsrechtliche Determinanten des kommunalen Finanzausgleichs

7.2.1 Das Gebot der Gleichbehandlung und der Systemgerechtigkeit

7.2.2 Das Harmonisierungsgebot

7.2.3 Das Nivellierungsverbot

7.3 Der Verbundsatz und die Verbundmasse

7.4 Zuweisungen des GFG NW

7.4.1 Schlüsselzuweisungen

7.4.1.1 Berechnung des Finanzbedarfs

7.4.1.2 Berechnung der Finanzkraft

7.4.1.3 Die Ausgleichsintensität

7.4.2 Pauschale Zuweisungen für investive und konsumtive Maßnahmen

7.4.3 Sonderbedarfszuweisungen

7.4.4 Zweckgebundene Zuweisungen

7.4.5 Zuweisungen außerhalb des Steuerverbundes

7.5 Exkurs: Die Kreisumlage

8 DIE FINANZIELLE SITUATION NORDRHEIN-WESTFÄLISCHER GEMEINDEN

8.1 Allgemeine Einnahmen- und Ausgabenentwicklung

8.2 Strukturelle Verschiebungen im Einnahmenbereich

8.2.1 Steuereinnahmen

8.2.1.1 Gewerbesteuer

8.2.1.2 Grundsteuer

8.2.1.3 Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern

8.2.1.4 Gemeindeanteil am Einkommensteueraufkommen

8.2.1.5 Gemeindeanteil am Umsatzsteueraufkommen

8.2.2 Zuweisungen vom Land

8.2.2.1 Schlüssel- und Bedarfszuweisungen des Landes

8.2.2.2 Investitionszuweisungen des Landes

8.2.3 Gebühren und Beiträge

8.2.4 Sonstige Einnahmen

8.3 Strukturelle Verschiebungen im Ausgabenbereich

8.3.1 Personalausgaben

8.3.2 Sachaufwand

8.3.3 Sozialstaatliche Ausgaben

8.3.4 Zinsausgaben und Verschuldung

8.3.5 Sachinvestitionsausgaben

8.4 Zusammenfassende Darstellung der strukturellen Entwicklung der gemeindlichen Einnahmen und Ausgaben

9 STRUKTURPROBLEME DER QUANTITATIV-FISKALISCHEN FINANZAUSSTATTUNG

9.1 Strukturdefizite im Steuersystem

9.1.1 Die Gewerbesteuer – zunehmende Aushöhlung der eigengestaltbaren Gemeindesteuer

9.1.2 Die Grundsteuer – eine gute Gemeindesteuer

9.1.3 Der Einkommensteueranteil – kommunalspezifische Schwächen und zunehmende Unstetigkeit

9.1.4 Der Umsatzsteueranteil – kommunalspezifische Schwächen

9.1.5 Die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern – Irrelevanz aufgrund ihres geringen Aufkommens

9.1.6 Zusammenfassende Darstellung der strukturellen Schwächen im Steuersystem

9.2 Strukturdefizite im kommunalen Finanzausgleich

9.2.1 Finanzbedarfsermittlung

9.2.1.1 Methodische Anforderungen

9.2.1.2 Defizite bei der Finanzbedarfsermittlung im GFG NW 2000

9.2.2 Finanzkraftermittlung

9.2.2.1 Methodische Anforderungen

9.2.2.2 Defizite bei der Finanzkraftermittlung im GFG NW 2000

9.2.3 Höhe des Ausgleichsgrades im GFG NW 2000

10 ANSÄTZE UND HEMMNISSE EINER REFORM DES GEMEINDEFINANZSYSTEMS

10.1 Die Notwendigkeit einer Gemeindefinanzreform

10.2 Lastenverteilung

10.2.1 Lastenverteilungsregelung in Art. 28 GG

10.2.2 Neufassung des Art. 104a Abs. 3 GG

10.2.3 Anknüpfung des Konnexitätsprinzips an die Gesetzgebungskompetenz

10.2.4 Eigener Vorschlag: Aufnahme einer Quotenregelung

10.3 Mögliche Reformen zur Stärkung des gemeindlichen Steuersystems

10.3.1 Stärkung einer bestehenden Steuern: Die Grundsteuer

10.3.2 Revitalisierung der Gewerbesteuer

10.3.3 Einführung des Hebesatzrechts beim gemeindlichen Einkommensteueranteil

10.4 Die Möglichkeiten zur Ausgestaltung eines adäquaten Finanzausgleichs

10.4.1 Verbesserungen in der Finanzbedarfsermittlung

10.4.2 Verbesserungen bei der Finanzkraftermittlung

10.5 Ausblick: Die Chancen einer umfassenden Verbesserung des kommunalen Finanzierungssystems

Zielsetzung und Themen der Arbeit

Die vorliegende Arbeit untersucht die finanzielle Misere deutscher Gemeinden am Beispiel von Nordrhein-Westfalen und analysiert das strukturelle Missverhältnis zwischen übertragenen Aufgaben und der finanziellen Ausstattung. Das Hauptziel besteht darin, aufzuzeigen, wie die verfassungsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaltung durch eine schleichende Aushöhlung der finanziellen Basis gefährdet wird, und Reformmöglichkeiten zu evaluieren, die eine aufgabenadäquate Finanzausstattung sichern können.

• Institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG)
• Strukturelle Mängel der quantitativ-fiskalischen Finanzausstattung
• Konnexitätsprinzip zwischen Aufgabenübertragung und Kostenerstattung
• Problematik der gemeindlichen Einnahmenstruktur und des kommunalen Finanzausgleichs
• Reformansätze zur Stärkung der kommunalen Finanzhoheit und des Steuersystems

Auszug aus dem Buch

Zusammenfassung der Kapitel

1 FRAGESTELLUNG UND VORGEHENSWEISE DER ARBEIT: Einführung in das Thema der kommunalen Finanzmisere und methodische Einordnung der Untersuchung.

2 DIE INSTITUTIONELLE GEWÄHRLEISTUNG DER KOMMUNALEN SELBSTVERWALTUNG IN ART. 28 ABS. 2 GG: Analyse der verfassungsrechtlichen Grundlagen, die den Gemeinden eine eigenverantwortliche Verwaltung garantieren.

3 DIE FINANZIELLE ABSICHERUNG DER OBJEKTIVEN RECHTSINSTITUTIONENGARANTIE IN DER FINANZVERFASSUNG DES GRUNDGESETZES: Untersuchung der finanzverfassungsrechtlichen Instrumente wie dem Konnexitätsprinzip zur Absicherung der kommunalen Ebene.

4 LANDES(VERFASSUNGS-)RECHTLICHE AUSGESTALTUNG DER OBJEKTIVEN RECHTSINSTITUTIONENGARANTIE IN NW: Spezifische Analyse der nordrhein-westfälischen Rechtslage und der gemeindlichen Aufgabenmodelle.

5 DIE FINANZHOHEIT UND EINE AUFGABENADÄQUATE FINANZAUSSTATTUNG ALS ECKPFEILER GEMEINDLICHER EIGENVERANTWORTLICHKEIT: Darstellung der Finanzhoheit als zentralem materiellen Bestandteil der Selbstverwaltungsgarantie.

6 STAATLICHE AUFGABENÜBERTRAGUNGEN, FINANZAUSSTATTUNG UND GEMEINDLICHE SELBSTVERWALTUNG – STRUKTURPROBLEME DER QUALITATIV-AUFGABENBEZOGENEN FINANZAUSSTATTUNG: Diskussion der Probleme, die bei der Verlagerung von Aufgaben auf die Kommunen ohne Kostenausgleich entstehen.

7 DIE AUSGESTALTUNG DES KOMMUNALEN FINANZAUSGLEICHS IM GFG NW 2000: Analyse des bestehenden Finanzausgleichssystems in Nordrhein-Westfalen.

8 DIE FINANZIELLE SITUATION NORDRHEIN-WESTFÄLISCHER GEMEINDEN: Deskriptive Analyse der tatsächlichen Haushaltsentwicklung und struktureller Verschiebungen bei Einnahmen und Ausgaben.

9 STRUKTURPROBLEME DER QUANTITATIV-FISKALISCHEN FINANZAUSSTATTUNG: Identifizierung von Defiziten im Steuersystem und bei der Bedarfs- sowie Finanzkraftermittlung.

10 ANSÄTZE UND HEMMNISSE EINER REFORM DES GEMEINDEFINANZSYSTEMS: Diskussion politischer Reformansätze und deren Durchsetzbarkeit zur Sicherung der kommunalen Finanzbasis.

Schlüsselwörter

kommunale Selbstverwaltung, Finanzausstattung, Konnexitätsprinzip, Gemeindefinanzen, Nordrhein-Westfalen, Finanzhoheit, Aufgabenübertragung, Haushaltshoheit, Steuerertragshoheit, Finanzausgleich, Haushaltskonsolidierung, Pflichtaufgaben, kommunale Finanzmisere, Steuereinnahmen, Gemeindefinanzierungsgesetz

Häufig gestellte Fragen

Worum geht es in der Arbeit grundlegend?

Die Arbeit befasst sich mit der finanziellen Situation der Gemeinden in Nordrhein-Westfalen und zeigt auf, wie staatliche Aufgabenübertragungen ohne angemessene Finanzausstattung die verfassungsrechtlich geschützte kommunale Selbstverwaltung untergraben.

Welche zentralen Themenfelder werden bearbeitet?

Zentrale Themenfelder sind das Konnexitätsprinzip, die institutionelle Gewährleistung der Selbstverwaltung, die Struktur der kommunalen Einnahmen und Ausgaben sowie die Mängel des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen.

Was ist das primäre Ziel der Untersuchung?

Das primäre Ziel ist es, die systematische Aushöhlung der gemeindlichen Finanzhoheit zu dokumentieren und Reformmöglichkeiten zu identifizieren, die eine eigenverantwortliche Haushaltsführung und eine aufgabenadäquate Finanzausstattung wiederherstellen.

Welche wissenschaftliche Methode wird verwendet?

Die Arbeit kombiniert eine rechtliche Normanalyse der Verfassungsbestimmungen (Grundgesetz und LVerf NW) mit einer finanzwirtschaftlichen, deskriptiven Analyse von Finanzkennzahlen, um die strukturellen Defizite im Gemeindefinanzsystem aufzuzeigen.

Was wird im Hauptteil behandelt?

Der Hauptteil analysiert detailliert die verfassungsrechtlichen Absicherungen der Selbstverwaltung, die Problematik der Aufgabenübertragungen (quantitativ vs. qualitativ), die statistische Entwicklung der kommunalen Einnahmen und Ausgaben sowie die spezifischen Strukturmängel im Steuersystem und im kommunalen Finanzausgleich.

Welche Schlüsselwörter charakterisieren die Arbeit?

Kommunale Selbstverwaltung, Finanzausstattung, Konnexitätsprinzip, Finanzhoheit, kommunale Finanzmisere und Finanzausgleich sind die maßgeblichen Begriffe, die den Inhalt der Arbeit prägen.

Welche Rolle spielt das Konnexitätsprinzip in der Arbeit?

Das Konnexitätsprinzip ist das zentrale rechtliche Instrument, das in der Arbeit untersucht wird. Es soll sicherstellen, dass die Kosten für übertragene Aufgaben vom Verursacher getragen werden, was im untersuchten System des Landes Nordrhein-Westfalen jedoch häufig zu kurz greift.

Inwiefern beeinflusst die "Salamitaktik" der Gesetzgeber die Kommunen?

Die Arbeit kritisiert, dass durch eine "Salamitaktik" immer wieder kleine, kostenwirksame Aufgaben auf die Gemeinden abgewälzt werden. Da jede einzelne Aufgabe isoliert betrachtet oft nur geringe Auswirkungen hat, entgeht sie der gerichtlichen Kontrolle, während in der Summe die finanzielle Basis der Gemeinden schleichend zerstört wird.