Möglichkeiten und Grenzen einer Reform des kommunalen Wahlrechts in Deutschland am Beispiel Nordrhein-Westfalen

Vorwort

Die vorliegende Diplomarbeit mit dem Titel „Möglichkeiten und Grenzen einer Reform des kommunalen Wahlrechts in Deutschland am Beispiel Nordrhein-Westfalen“ wurde während des Sommersemesters 2009 in den Monaten März bis Juni unter der Leitung von

Herrn Prof. Dr. Jochen Franzke geschrieben.

Das Thema befasst sich in der Hauptsache mit der sozialwissenschaftlichen Beurteilung vergangener und gegenwärtiger Reformbestrebungen hinsichtlich der kommunalen Wahlrechts- bzw. Wahlsystemstrukturen des Bundeslandes Nordrhein-Westfalen und der politischen Auseinandersetzung über Möglichkeiten und Grenzen jüngster Reformvorhaben.

Im Zentrum dieser Analyse im Bereich der Kommunal- und Regionalpolitik stehen die landesspezifischen Gemeinderatswahlen. Es handelt sich bei dieser Analyse zum kommunalen Wahlrecht nicht um eine juristische Arbeit. Vielmehr sollen die unterschiedlichen politischen, sozialen und subsidiären Gesichtspunkte vergangener und gegenwärtiger Reformbestrebungen den Rahmen dieser Arbeit bilden. Als redaktionelle Frist bezüglich der Wahlbeobachtungen und Datensammlungen soll bei der hier vorliegenden Diplomarbeit der 30. Mai 2009 gelten.^[1] Folglich wird die in diesem Jahr anstehende Kommunalwahl in Nordrhein-Westfalen^[2] bei der Analyse selbst nicht mit berücksichtigt werden, wohl aber die noch nicht abgeschlossenen Initiativen zur Reform des Kommunalwahlrechts sowie gegebenenfalls Bestrebungen für entsprechende Gesetzesänderungen, die Auswirkungen auf die kommende Kommunalwahl bzw. weitere Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen haben könnten.

Mit dem ersten Abschnitt soll eine Einführung in das Thema die Basis für die weiteren Kapitel bilden sowie den aktuellen Forschungsstand in komprimierter Weise darstellen.

Darüber hinaus sollen die begrifflichen Grundlagen zum allgemeinen Repräsentativsystem, zur deutschen Kommunalwahl und zur Thematik der Politikverdrossenheit mit den entsprechenden Begriffsdifferenzierungen einen Aufschluss über den kommunalpolitischen Kontext geben, in welchem dieses Thema behandelt wird.

Im zweiten Kapitel soll rückblickend eine Bestandsaufnahme Aufschluss über die kommunale Wahlbeteiligung und über die politische und gesellschaftliche Akzeptanz des kommunalen Wahlsystems seit den Wahlen von 1946 geben. Kapitel III beschreibt schwerpunktmäßig die Entstehung und Charakteristika des Kommunalwahlrechts in Nordrhein-Westfalen.

Dabei soll auch ein kurzer Exkurs einiger Vergleichsansätze zu anderen Bundesländern in die Erläuterung eingebunden werden. Im vierten Kapitel werden die Rechtsnormen zum kommunalen Wahlrecht (gesetzliche Grundlagen) vorgestellt. Anschließend sollen die Aspekte bisher erfolgter Reformschritte erfasst und entsprechende Stellungnahmen seitens der Kommunal- und Landesbehörden sowie von Einzelpersonen in die Analyse involviert werden.^[3] Schließlich soll die Wahlhandlung detailliert beleuchtet und als Beteiligungsform der Bürgerinnen und Bürger Nordrhein-Westfalens eine sozialwissenschaftliche Beurteilung erfahren.

Im fünften Kapitel wird eine Bestandsaufnahme bezüglich der bisherigen Bestrebungen zur Reform des kommunalen Wahlrechts in Nordrhein-Westfalen vorgenommen. Darüber hinaus sollen bisherige Bürgerbegehren und Bürgerentscheide zu dieser Thematik analysiert und weitere Reformziele, darunter geforderte Initiativen des Bundesrates vorgestellt werden.

Im Kapitel VI wird ein Fazit zu den Ergebnissen der Analyse bezüglich der Reformbestrebungen und der Realisierbarkeit der vorgestellten Forderungen verschiedener Initiativen gezogen.

In den Schwerpunktkapiteln (Kapitel III bis Kapitel V) sollen verschiedene Positionierungen von Einzelpersonen und Institutionen hinsichtlich der Reformbestrebungen in Nordrhein-Westfalen in den Kontext der Arbeit eingebunden werden. Zudem sollen die verschiedenen politischen Standpunkte aus der sozialwissenschaftlichen Perspektive beurteilt und entsprechend einer Richtung nach der Frage, ob weitere Reformen notwendig sind, zugeordnet werden.

Abschließend soll im letzten Kapitel (Kapitel VII) auf die eingangs gestellte Fragestellung Bezug genommen werden. Es soll geklärt werden, ob sich die selbst gesetzten Thesen mit Hilfe der angegebenen Quellen und Datensammlungen (u.a. Interviews) beweisen ließen bzw. welche politischen Positionen den Kontext der Reformbestrebungen bilden.

Auf Basis der aufgezeigten Möglichkeiten und Grenzen der bisherigen kommunalen Wahlrechtsreformen im analysierten Bundesland soll eine Beurteilung der gegenwärtigen Diskussion über zukünftige Reformen des Wahlrechts in Nordrhein-Westfalen erfolgen.

Berlin / Potsdam im Juni 2009 Carl-Martin Hißler

I. Einleitung

1. Einführung und Forschungsgegenstand

Die geschichtliche Entwicklung des allgemeinen Wahlrechts^[4] in Deutschland ist geprägt durch soziale und materielle Konflikte, den Wunsch nach Gleichheit und Emanzipation und die Hoffnung auf eine bessere Zukunft und eine gerechtere Welt. Das allgemeine Wahlrecht weist eine historische Entwicklung auf, in der Untertanen, Leibeigene, Sklaven und Frauen zu mündigen Bürgern wurden.

Mit dem Wahlrecht verbanden engagierte Bürger, soziale Bewegungen und politische Parteien das Streben nach mehr Gerechtigkeit, z. B. Geschlechtergerechtigkeit, die Berücksichtigung materieller Interessen und den Aufbau einer Sozialgesetzgebung. Es war ein Kampf um politische Partizipation, um politische Rechte und Mitbestimmung und um Einflussnahme auf politische Entscheidungen und Ergebnisse. Die Entwicklung des Wahlrechts ist von Anfang an ein wichtiger Bestandteil des Demokratisierungs- und Modernisierungsprozesses in Europa gewesen. Angestrebt wurde die Umverteilung von Macht und Reichtum, verknüpft mit sozialrevolutionären Hoffnungen. Um die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates, sowie die Entwicklung der Wahldemokratien und Massenparteien zu verstehen, ist es notwendig, die Entwicklung des allgemeinen Wahlrechts und des parlamentarischen Systems an sich zu begreifen.

Insgesamt war und ist das Wahlrecht ein entscheidender Faktor zum Verständnis sozialer und politischer Machtverhältnisse, da sich mit dem Wahlrecht die unterschiedlichen Interessen einer heterogenen Gesellschaft ausdrücken.^[5]

In der Bundesrepublik Deutschland finden politische Wahlen auf zwei Ebenen statt,

der Bundesebene und der Landesebene. Die Kommunalpolitik sowie die Wahlen in den Kommunen sind grundsätzlich Angelegenheiten der Länder, da im Kontext des konsequent föderalistisch aufgebauten politischen Systems die Gemeinden zur Ebene der Länder gehören. Es ist Aufgabe der Länder, die Rahmenbedingungen für die Gemeinden innerhalb der Verwaltungsgrenzen festzusetzen. Ebenso obliegt den Ländern parallel zu den Gemeindehoheiten die Kompetenz zur Aufsicht und Kontrolle über die auf ihrem Territorium befindlichen Gemeinden.^[6]

Den Ländern übergeordnet legt der Bund mit dem Art. 28 des Grundgesetzes allgemeine Prinzipien für die Gemeinden und Gemeindeverbände fest und gewährleistet den Gemeinden das Recht auf Selbstverwaltung.^[7] Die Ordnungsgrundsätze gelten als Demokratiegebot; zusammengefasst spricht man auch vom Homogenitätsprinzip^[8]. Im Selbstverständnis einer demokratischen Staatsordnung müssen hierzu in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eigene Vertretungen gewählt werden.^[9]

Es gibt in der Bundesrepublik Deutschland bislang weder ein einheitliches Kommunalverfassungsrecht noch ein einheitliches Kommunalwahlrecht. Die gegenwärtige kommunalrechtliche und politische Landschaft in Deutschland zeigt jedoch, dass in weiten Teilen Änderungen in der Diskussion oder gar im politischen Prozess sind. Im Detail kommt es nach den Aussagen der Sozialwissenschaftler Wehling und Kost bei den kommunalen Verfassungssystemen zu einer Angleichung, welche insbesondere Themen betrifft, wie z. B. die Gemeindefinanzen, die direkte Demokratie sowie das Verhältnis von Rat und Bürgermeister.^[10]

Im Hinblick auf das Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen ist demzufolge nachvollziehbar, dass Unterschiede zu den übrigen Bundesländern auch oder gerade aufgrund des föderativen Systems der Bundesrepublik Deutschland existieren.^[11] Dies verdeutlicht auch die EU-Gesetzgebung.^[12]

Die konkrete innerstaatliche Umsetzung der EG-Richtlinie zur Durchführung von Kommunalwahlen obliegt in der Bundesrepublik Deutschland den Ländern, die dieser Pflicht, teilweise unter Änderung ihrer Landesverfassung, nachgekommen sind.^[13]

In Nordrhein-Westfalen fanden die ersten Kommunalwahlen 1946^[14] statt. Bis Ende der 1980er Jahre ist bei den Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen auffällig, dass es eine starke Wählerkonzentration auf die beiden großen Parteien CDU und SPD gibt. Im Zeitraum von 1946 bis 1984 lag der Stimmanteil beider Großparteien bei ungefähr 80 % der abgegebenen gültigen Stimmen. Relativ bedeutend sind auch die Stimmenzahlen bei den kleineren Parteien (zusammengefasst als Sonstige), die bei den Wahlen von 1952 aufgrund der gestiegenen Gesamtwahlbeteiligung ein Absinken des Stimmenanteils verzeichnen müssen.^[15]

In der gesamten Chronologie der Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen von 1946 bis zu den Kommunalwahlen im Jahr 2004 weisen die Wahlstatistiken ein kontinuierliches Absinken der Wahlbeteiligung auf.^[16]

Die Wahlbeteiligung bei den Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen geht seit den 1960er Jahren kontinuierlich zurück. Ausnahmen sind lediglich die Jahre 1975 und 1994, als zeitgleich zu den Bundestagswahlen die Wahlen zu den Kommunalparlamenten stattfanden und die Wahlbeteiligung auf über 80 % stieg.^[17] Bei den Wahlen 2004 sank die Wahlbeteiligung auf ein Rekordtief von

54,4 % bei rund 14 Millionen Wahlberechtigten.

Das Absinken der Wahlbeteiligung bei den Kommunalwahlen betrifft sowohl die Wahlen in den kreisangehörigen Städten und Gemeinden (Ratswahlen bzw. Wahlen zu den Stadt- oder Gemeinderäten) als auch die Kreistagswahlen sowie die Wahlen in den kreisfreien Städten (Stadtratswahlen bzw. Wahlen zu den Bezirksvertretungen).^[18][19]

Auffällig sind auch die Ergebnisse der Bürgermeisterwahlen aus den Jahren 1999 und 2004. Seit 1999 gibt es in Nordrhein-Westfalen die Form der Direktwahl des Bürgermeisters. Diese Art der Bürgermeisterdirektwahl lehnt sich an das Modell der Süddeutschen Ratsverfassung^[20] an, jedoch finden Kommunalwahl und Bürgermeisterwahl zum selben Datum statt. Aufgrund der herausragenden Position des Bürgermeisters mit einer dominierenden persönlichen Auseinandersetzung der Bewerber für dieses Amt traten die Wahlen zu den Gemeinderäten in den Hintergrund. Im Jahr 2004 lag die Wahlbeteiligung nach den Stichwahlen am zweiten Sonntag mit 38 Prozent der abgegebenen gültigen Stimmen auf einem historischen Tiefstand. Laut Kost sind für die Bürgermeisterwahlen in Nordrhein-Westfalen nach den vergangenen beiden Wahlen die prägenden Kennzeichen folgende: 1. Es gibt einen relativ geringen Stammwähleranteil. 2. Der Einfluss der Parteiorientierung auf das Wahlverhalten wird schwächer. 3. Die thematische Kommunalorientierung der Wähler nimmt zu. 4. Die erhobenen Daten lassen auf eine Kandidatenorientierung als stärksten Erklärungsfaktor schließen.^[21]

Neben den Daten zur sinkenden Wahlbeteiligung auf kommunaler Ebene und den Kennzeichen und Folgen der Direktwahl des Bürgermeisters in Nordrhein-Westfalen geht Kost auch auf weitere Partizipationsmöglichkeiten wie z. B. die Möglichkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ein.^[22][23]

Obwohl Kost die Entwicklung im Bereich der direkten Partizipationsmöglichkeit insgesamt positiv bewertet, fordert er weitere Anstrengungen und Nachbesserungen im Hinblick auf direktdemokratische Anwendungsmöglichkeiten, um eine vermehrte bürgerschaftliche Mitarbeit im politischen Bereich der Kommunen zu stärken und um das verloren gegangene Vertrauen, festzumachen an den Ergebnissen der Wahlbeteiligung, zurück zu gewinnen.^[24]

Die von Kost und anderen Autoren angeführten Möglichkeiten und Grenzen zukünftiger Reformschritte sollen in dieser sozialwissenschaftlichen Analyse einen besonderen Part des Forschungsgegenstandes bilden. Im Vordergrund steht die Analyse der Wahlen zu den Gemeinderäten (Gemeinderatswahlen in kreisangehörigen Gemeinden) und die Beurteilung neuer Partizipationsmöglichkeiten. Es stellt sich die Frage, ob und auf welche Art und Weise ein kausaler Zusammenhang zwischen dem gegenwärtigen Wahlrechtssystem und der sinkenden Wahlbeteiligung auf kommunaler Ebene bestehen kann und ob die Bürger Nordrhein-Westfalens ihre Skepsis und ggf. Verdrossenheit gegenüber dem politischen System, den kommunalpolitischen Verhältnissen und den Wahlen (beziehungsweise einem ggf. reformbedürftigen Kommunalwahlrecht) dadurch zum Ausdruck bringen, dass weitere Reformschritte zur Stärkung der (direkt-)demokratischen Teilhabe am politischen Geschehen auf der lokalen Ebene gefordert werden. Darauf aufbauend soll auch der Frage nachgegangen werden, ob neue Reformansätze und Ergänzungen zu bisherigen Reformen des bestehenden Kommunalwahlrechts in Nordrhein-Westfalen geeignet sind, um tatsächlich eine Stärkung der politischen Willensbildung und Partizipation zu erreichen. Rückblickend soll analysiert werden, wie sich vergangene Reformschritte auf die politische Bewertung von Organisationen und Institutionen ausgewirkt haben und ob es Widerstände seitens der Kommunen gab (speziell der kreisangehörigen Gemeinden).

2. Stand der Forschung

In diesem Abschnitt soll zunächst ein Überblick über den Stand der sozialwissenschaftlichen Forschung zum Thema Wahlrecht und Wahlrechtsreformen in Deutschland sowie über die Bedeutung der Wahlrechts- und Wahlsystemforschung gegeben werden. Im Anschluss daran sollen Forschungsinitiativen und Forschungen zum Kommunalwahlrecht und deren Auswirkungen auf die politische Bürgerbeteiligung in Nordrhein-Westfalen eine nähere Erläuterung erfahren.

Wahlforschung kann als Gegenstand einer Vielzahl wissenschaftlicher Forschungssektoren, insbesondere als Teildisziplin der Politologie bzw. der politischen Soziologie gewertet werden. Sie gilt im Allgemeinen als ein relativ komplexes Themenfeld.^[25]

Ein neuzeitlich datierter Beginn der Wahlforschung kann generell nicht beschrieben werden, da die Bezüge zu den Demokratietheorien sehr nahe liegen und der Demokratiebegriff bereits in der Aristotelischen Staatsformenlehre auftaucht.^[26] Die Geschichte und Entwicklung des europäischen Wahlrechts und der Wahlrechtsforschung in Europa und somit auch in Deutschland ist eng verbunden mit dem Demokratisierungsprozess und der Geschichte des Frauenwahlrechts sowie mit der Einführung des Artikel 21 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948, in dem die politische Partizipation als Grundrecht definiert wurde. Mit dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966^[27] gingen die Unterzeichnerstaaten die verpflichtende Bindung ein, dieses Recht zu schützen.

Im politischen Sinne soll das allgemeine, gleiche und geheime Wahlrecht bei freien Wahlen geschützt werden.^[28]

Der Beginn^[29] der deutschen Wahlforschung mit seiner Ausprägung der Forschungen zum Thema Wahlrecht und Wahlsystem wird u.a. von dem Autor Dieter Roth in seinem Werk „Empirische Wahlforschung: Ursprung, Theorien, Instrumente und Methoden“ beschrieben. So wurde die erste größere Wahlstudie in der Bundesrepublik Deutschland zu den Berliner Wahlen am 3. Dezember 1950 u.a. von der Sozialwissenschaftlerin Stephanie Münke publiziert.^[30]

Laut Arzheimer und Falter stellte sich die Wahlforschung aber auch die Frage, welche Auswirkungen die Entscheidung für ein bestimmtes Wahlsystem auf das Wahlergebnis und damit auf das politische System insgesamt habe und welches Wahlsystem vor diesem Hintergrund als das Beste anzusehen sei. Darüber hinaus müsse deutlich unterschieden werden zwischen der Wähler- und Wahlsystemforschung und dem weiter gefassten Begriff des Wahlrechts.^[31]

Die Forschungen im Bereich des Wahlrechts analysieren im Grunde auch die politische Kultur der Gesellschaft und geben neben anderen Faktoren wie Wahlsystem, Wahlmotiv, Wahlverhalten, Parteien und Kandidaten ebenfalls Auskunft über den Status quo der politischen Macht im Untersuchungsraum. Darüber hinaus kann das Wissen um das jeweilige Wahlrecht aufschlussreich sein bezüglich der Strukturmerkmale des Mediensystems und der vorherrschenden ökonomischen, sozialen, ethnischen und kulturellen Konflikte eines Landes. Diese Untersuchungen zur rechtlichen Ausgestaltung von Wahlen sind nach den Worten der Autoren Rosenberger und Seeber nur dann möglich, wenn eine klare Linie zwischen Demokratie und Diktatur gezogen wird.^[32]

Für Nordrhein-Westfalen nennt der Politikwissenschaftler David H. Gehne in seinem Buch „Bürgermeisterwahlen in Nordrhein-Westfalen“ eine Vielzahl von Faktoren, die für die aktuelle Forschungsdebatte zu den Rats- und Bürgermeisterwahlen in Nordrhein-Westfalen relevant sind. Gehne betont, dass es keine vergleichbaren sozialwissenschaftlichen Thesen zur Wirkung von Wahlrecht auf das Parteiensystem innerhalb der kommunalen Debatte gibt. Folglich stellt er in seinen Analysen eine Länder vergleichende und ausführliche Darstellung des Wahlrechts bei Rats- und Bürgermeisterwahlen vor. Dabei erläutert Gehne eine integrierte Übersicht zu Wechselwirkungen zwischen Wahlrecht- und Parteiensystem bei Rats- und Bürgermeisterwahlen. Gehne differenziert zwischen der allgemeinen Debatte über Wahlrecht und Parteiensysteme und dem Forschungsstand zu den seit 1999 in Nordrhein-Westfalen möglichen Direktwahlen des Bürgermeisters in den Kommunen.^[33] Gehne fasst in einem gesonderten Kapitel den „schmalen Forschungsstand zu Direktwahlen der Bürgermeister“^[34] zusammen. Dabei werden als Basis die ausführlichen Studien der Sozialwissenschaftler Andersen und Bovermann herangezogen.^[35]

Bezüglich des Forschungsstandes zu den Kommunalwahlen^[36] wird von Gehne betont, dass der Schwerpunkt der kommunalen Wahlforschung auf der Dokumentation und Deskription von Ratswahlergebnissen liegt und seitens der zuständigen statistische Ämter durchgeführt wird. Gehne kritisiert, dass diese Ämter aber über ihren gesetzlichen Auftrag hinaus in der Regel einen geringen analytischen Anspruch haben.^[37]

Studien und Thesen zum kommunalen Wahlverhalten nehmen aber laut Gehne seit den 1990er Jahren zu, besonders auch mit Blick auf die Frage nach Konvergenz bzw. Divergenz des Wahlverhaltens auf kommunaler Ebene. Einen Überblick über einige Forschungsarbeiten gibt Lars Holtkamp in seiner Abhandlung zum Thema „Kommunale Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie. Parteien und Bürgermeister in der repräsentativen Demokratie.“

Außerdem werden Thesen aus dem Forschungsstand zum Zusammenhang von Wahlrecht und Parteiensystem auf kommunaler Ebene präsentiert. Holtkamp skizziert einige Faktoren, von denen ein unterschiedlich starkes kandidatenorientiertes bzw. parteiorientiertes Wahlverhalten auf kommunaler Ebene abhängt. Darüber hinaus geht er auch auf den Forschungsstand zur Frage des Einflusses von unterschiedlichen Wahlrechtsbestimmungen auf das Wahlverhalten ein. Laut Holtkamp lassen sich diese Faktoren, die Auswirkungen auf das kommunale Wahlverhalten haben können (darunter auch das Wahlrecht) wie in folgender Abbildung^[38] zusammen fassen.

Abbildung 1: Übersicht zu diskutierten Auswirkungen auf das kommunale Wahlverhalten^[39]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Insgesamt liegen zum kommunalen Wahlverhalten relativ viele Studien mit regionalem Zuschnitt vor. Die vorliegenden Aggregatdaten^[40] geben allerdings nur bedingt Aufschluss über das individuelle Wahlverhalten, so Holtkamp. Er konstatiert, dass sich in Nordrhein-Westfalen zum Beispiel kleinräumige Kandidatenorientierungen aufgrund der geringen Größe der Wahlbezirke nicht mit Stichproben erfassen lassen. Diese individualbasierten Studien seien somit nur begrenzt aussagefähig, um den Einfluss verschiedener Effekte einschätzen zu können. Aus seiner Sicht interessant sei es, dass in Nordrhein-Westfalen diese individualbasierten, kostenintensiven Studien seit den 1990er Jahren mit hohen Erwartungen verknüpft wurden. Es erscheine wenig sinnvoll, die Kandidatenorientierung bei Ratswahlen durch die Aussagen zu den Bürgermeisterkandidaten messen zu wollen, da die Stimmenabgabe bei Bürgermeister- und Ratswahl getrennt erfolgt. In Bundesländern mit personalisiertem Wahlrecht könne man über den Anteil der Kumulier- und Panaschierstimmen den Anteil der Kandidatenorientierung relativ überzeugend abschätzen, so Holtkamp.^[41]

Eine Gesamtfrage innerhalb der Beurteilung des aktuellen Forschungsstandes ist laut Holtkamp, ob man gegenüber der Bundesebene ein eigenständiges Kommunalwahlverhalten überhaupt konstatieren kann, obwohl dieses Verhalten in der empirischen Sozialforschung kaum „trennscharf“ erfasst wurde. Darüber hinaus können auch individualdatenbasierte Studien, die auf der repräsentativen Befragung der Wählerschaft basieren, aufgrund erheblicher methodischer Probleme nicht einmal den Einfluss der Kandidatenorientierung auf die Ergebnisse von Ratswahlen zuverlässig messen. Ebenso schwierig lässt sich die „kleinräumige Kandidatenorientierung“ aufgrund der geringen Größe der Wahlbezirke in Nordrhein-Westfalen anhand von Stichproben messen. Folglich sind die individualbasierten Studien nur begrenzt aussagefähig, wenn der Einfluss von Themen- , Kandidaten- und Parteieffekten eingeschätzt werden soll.

Dagegen kann das Wahlrecht als Einflussfaktor nach den Worten von Holtkamp in den Bundesländern, in denen ein personalisiertes Wahlrecht besteht, durch die Möglichkeit von Kumulieren und Panaschieren der Anteil der Kandidatenorientierung relativ gut abgeschätzt werden, was aber in Nordrhein-Westfalen nicht der Fall ist, da im analysierten Bundesland Nordrhein-Westfalen die Listenform geschlossen ist, wie auch in den Bundesländern Saarland und Schleswig-Holstein.^[42]

3. Die begrifflichen Grundlagen

Im Rahmen dieser sozialwissenschaftlichen Analyse ist eine den folgenden Kapiteln und Unterkapiteln voran gestellte Definition des >Repräsentativen Staates< sowie des Kommunalwahlrechts in Nordrhein-Westfalen als auch eine Begriffsbestimmung der sogenannten Politikverdrossenheit hilfreich, um Klarheit über die Verwendung der Begriffe zu erhalten und mögliche Missverständnisse im Voraus weitgehend ausschließen zu können.

Eine in diesem Abschnitt manifestierte Definition der Begrifflichkeit >Repräsentativer Staat< bzw. >Repräsentative Demokratie< erscheint geeignet, um die anschließende Diskussion um die vielfältigen Forderungen nach mehr direkter Demokratie wie auch die kritischen Argumente gegen das Repräsentativsystem oder Teile des Repräsentativsystems besser verstehen und erläutern zu können. Darüber hinaus soll die Frage geklärt werden, ob und in wieweit das bestehende Repräsentationssystem vom Wahlbürger akzeptiert wird und ob tatsächlich eine Repräsentation in den Kommunen erfolgt, da unabhängig von der Selbstverwaltungsklausel, die durch den

Artikel 28 GG zur Geltung kommt, die Kommunen^[43] einer Kommunalaufsicht^[44] unterliegen und folglich die zugestandene Selbstverwaltung in diesem Sinne eingeschränkt ist.

Ebenso konstruktiv zeichnet sich eine frühe Definition des Kommunalwahlrechts in Nordrhein-Westfalen ab, da es im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland kein einheitliches Kommunalwahlrecht gibt, sondern landesspezifische Rechtsgrundlagen mit einer traditionell unterschiedlichen Ausgestaltung des jeweiligen Kommunalwahlrechts.^[45]

Schließlich soll der Begriff der sogenannten Politikverdrossenheit mit seinen Erscheinungsformen und Ursachen sowie den Auswirkungen auf das politische System und die politische Kultur in Deutschland erläutert werden. Es soll dabei zwischen den Begriffen Demokratieverdrossenheit, Parteienverdrossenheit und Politikerverdrossenheit unterschieden werden.

Diese Begriffserläuterung dient dem Verständnis der Definition und Behandlung des Begriffs der Politikverdrossenheit und soll nachweisen, dass es sich beim Begriff der Politikverdrossenheit bzw. des politischen Verdrusses nicht um eine neue Erscheinung innerhalb der politischen Kultur, sondern um eine mehrdimensionale Angelegenheit handelt.^[46] Mit der Definition der politischen Verdrossenheit soll eine begriffliche Basis geschaffen werden, um schließlich die eingangs gestellte Frage behandeln zu können, ob eine Reform des kommunalen Wahlrechts mit einer Ausweitung der Partizipationsmöglichkeiten sowie der Stärkung der direkten Demokratie Einfluss auf die Wahlbeteiligung und die Akzeptanz der Wählerschaft zum politischen System ausübt.

3.1 Repräsentative Demokratie

Die Begriffe „repräsentative Demokratie“ oder „repräsentativer Staat“ stehen in einem engen Zusammenhang zum Begriff der „Demokratie“, welcher dadurch gekennzeichnet ist, dass die Staatsgewalt beim Volke liegt. Das Volk ist Träger des Staatswillens^[47]. Aus der antiken, griechischen Demokratie, in der sich die unmittelbare und direkte Demokratie etabliert hatte^[48], wurde in der Neuzeit eine mittelbare bzw. repräsentative Demokratie. In dieser Staatsform wählen Staatsbürger in freien Wahlen ihre Repräsentanten mit einer Mandatierung zur Entwicklung von Gesetzen und diese bilden ggf. in Abhängigkeit von den Mehrheitsverhältnissen eine Regierung.^[49]

Die repräsentative Demokratie bezeichnet eine demokratische Herrschaftsform, bei der die Kontrollfunktion zur Kontrolle der Exekutive mittelbar von Volksvertretern ausgeübt wird. Die Ausübung der demokratischen Rechte der Bevölkerung ist in der repräsentativen Demokratie auf die Beteiligung an Wahlen und die Mitwirkung in Parteien, Verbänden und Initiativen beschränkt.^[50]

Man unterscheidet zwei Grundformen der repräsentativen Demokratie, die parlamentarische Demokratie und die präsidentielle Demokratie.

Deutschland mit einem parlamentarischen Regierungssystem hat als Gesetzgeber und als entscheidendes Organ bei der Regierungsbildung das Parlament. Folglich wird die Regierung nicht direkt vom Volk, sondern mittelbar vom Parlament gewählt.^[51]

In der Einführungsliteratur von Manfred G. Schmidt zum Thema „Stärken und Schwächen der Demokratie und der Demokratietheorien“ werden die Vorzüge und Nachteile diverser Demokratieformen diskutiert. Schmidt merkt den Unterschied zwischen Repräsentativdemokratie und Direktdemokratie an. Die Staatsausgaben können merkbar differieren, wenn man die repräsentative mit der direkten Demokratie vergleicht. Laut Schmidt sei der „Grad der Vernachlässigung“ bezogen auf hohe Staatsverschuldungen in allen demokratischen Systemen ein Faktor, der von Demokratietyp zu Demokratietyp unterschiedlich ist.^[52] Als vorteilhaft wird die Direktdemokratie beurteilt hinsichtlich der höheren Transparenz bei der Kostenaufstellung der Staatsausgaben und bei der Steuerpolitik. Hier sei der Finanzstatus besser zu kalkulieren als in Repräsentativdemokratien. Dagegen sind die Entscheidungskosten der Direktdemokratie höher als bei der Repräsentativdemokratie, was Beispiele aus Ländern wie der Schweiz zeigen. Außerdem ist die Integrations- und Befriedigungskapazität, d. h. die Stärkung der Wählerakzeptanz zum politischen System mit meist langwieriger Willensbildung und der Anfälligkeit für populistische Politiken erkauft worden, so Schmidt.^[53]

Es stellt sich nun die Frage, wie die repräsentative Demokratie in den Kommunen verankert ist und ob tatsächlich die Belange der Bürgerinnen und Bürger einer Kommune im Sinne der genannten Rechte der Staatsbürgerschaft in einer Demokratie Berücksichtigung finden. Im Sinne der repräsentativen Demokratie besteht die Möglichkeit der Wahl und Abwahl der politischen Führung. Grundsätzlich zwingt dies die politische Führungsschicht dazu, dem Staatsvolk Rechenschaft abzulegen, und es veranlasst die politischen Führer zu größerer Rücksichtnahme auf Präferenzen und Präferenzänderungen der Wähler, anders als in autokratischen Systemen.^[54]

Diese Grundsätze gelten nicht nur für die Landes- und Bundesebene, sondern müssen im Sinne des Grundgesetzes^[55] auch auf die kommunale Ebene ausgeweitet werden. Folglich enthält das Demokratiegebot spezifizierende Gestaltungsvorgaben für das Landesverfassungsrecht im Sinne von „Richtlinien“. Dies entspricht einer sogenannten Normativbestimmung, wonach das Volk nicht nur in den Ländern, sondern auch in den Kreisen und Gemeinden eine Vertretung, eine Repräsentation haben muss, die nach den allgemeinen Wahlrechtsgrundsätzen^[56] gewählt sein muss. Diese für den Bundestag gültigen Wahlrechtsgrundsätze^[57] gelten somit auch für Kreise und Gemeinden, nicht jedoch für Gemeindeverbände. Der Gemeinderat wird oft als Volksvertretung angesehen, allerdings ist im staatsorganisationsrechtlichen Sinne der Gemeinderat als unmittelbar demokratisch legitimiertes Organ kein Parlament, sondern Organ der Selbstverwaltungskörperschaft und somit Teil der Verwaltung. Die daraus zu schließende Rechtsetzungstätigkeit ist dem Bereich der Verwaltung und nicht dem Bereich der Gesetzgebung zuzuordnen.^[58][59]

Nach den Autoren Mann und Püttner hängt die Einbeziehung von Partizipationselementen unmittelbarer Demokratie (Bürgerinitiativen, Bürgerbegehren, Bürgerentscheid) in die gewohnte repräsentative Demokratie von den jeweiligen Landesverfassungen ab. Die Zulässigkeit besteht nach Maßgabe der jeweiligen Landesverfassung.^[60]

Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung muss nun die Frage beantwortet werden, wie das Demokratieprinzip nach Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet wird, um dem Begriff der repräsentativen Demokratie auch auf der kommunalen Ebene gerecht zu werden. Zum einen sei hier die Neuerung des EG-Vertrages durch die Einführung des Subsidiaritätsprinzips zu nennen, welches der Vertrag von Maastricht in den EG-Vertrag^[61] eingebracht hat. Im Sinne dieses Subsidiaritätsprinzips soll einem drohenden europäischen Zentralismus entgegengewirkt werden, um die Entscheidungsprozesse in der Gemeinschaft stärker zu regionalisieren. Den Mitgliedsstaaten sowie ihren Untergliederungen und Gebietskörperschaften (Ländern, Städten, Regionen und Gemeinden) soll ein möglichst breiter Handlungsspielraum belassen werden. Im positiven Sinne ist die Europäische Gemeinschaft nur dann für Entscheidungen zuständig, wenn sie eine konkurrierende oder parallele Zuständigkeit besitzt, d. h. sowohl Gemeinschaft als auch der Mitgliedsstaat handeln dürfen. Einige Autoren nennen dies keine Kompetenzverteilungs-, sondern eine Kompetenzausübungsmaxime. Es werden der Gemeinschaft keine Kompetenzen genommen, sondern die Ausübung existierender EG-Kompetenzen wird koordiniert.^[62]

Generell ist die Kommune Gegenstand der Demokratisierungsdiskussion und die Frage auf der kommunalen Ebene nach der lokalen repräsentativen Demokratie ist aufgrund der Nähe zu den Problemen der Bürger begründet. Dennoch sind in der deutschen Kommunaltradition direktdemokratische Elemente relativ fremd. Der Volkswillen wurde bis Anfang der 1990er Jahre

in Deutschland auf allen Gebietskörperschaftsebenen in der Regel auf die Dominanz repräsentativer Regeln im Sinne des Art. 28 Abs. 1 GG beschränkt^[63]. Bis zu diesem Zeitpunkt waren in kleinen Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG Gemeindevertretungen die Ausnahme.^[64]

In Nordrhein-Westfalen ergibt sich die repräsentative Demokratie aus den §§ 40 und 41 GO NRW.^[65]

Seit Anfang der 1990er Jahre werden vermehrt direktdemokratische Instrumente in Form von Sachentscheidungen (Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden) und Personalentscheidungen (Direktwahl des Bürgermeisters) in das länderspezifische Kommunalwahlrecht integriert. Die noch immer bestehenden rechtlich unterschiedlichen Rahmenbedingungen zur Beantragung und Implementierung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden wie auch die Machtposition des direkt gewählten Bürgermeisters dürfen dabei nicht außer Acht gelassen werden.^[66] Im Folgenden geht es also um die institutionelle Ausgestaltung bzw. Ergänzung der bisherigen repräsentativen Demokratie mit direktdemokratischen Partizipationselementen und die sozialwissenschaftliche und fachpolitische Beurteilung dieser Instrumente aus verschiedenen Blickwinkeln.

Abbildung 2: Übersicht zur Willensbildung nach dem Grundgesetz^[67]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

3.2 Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen

Der Autor Ulrich von Alemann beschreibt das Wahlrecht als einen Gesamtkomplex, der immer schon Gegenstand politischer und wissenschaftlicher Kontroversen gewesen ist, da die Wahl als Mitsprachemöglichkeit der Bürger das Schlüsselelement unter dem Gesichtspunkt sowohl der Breite der Beteiligung als auch der Bedeutung als allgemeine Richtungsentscheidung darstellt.

In der wissenschaftlichen Diskussion steht der Einfluss des Wahlrechts auf das Parteiensystem aber auch allgemein auf die Struktur des politischen Systems, seine Eigenschaften und seine Akzeptanz (Stabilität, Innovationsfähigkeit, etc.) im Vordergrund. Die Wahlrechtsauseinandersetzungen in Deutschland (auf Bundes- , Landes- und Kommunalebene) beziehen sich auf Machtfragen ebenso wie auf Fragen nach dem Gesellschafts- und Demokratieverständnis. Wenn die Regelungen des Wahlrechts die Machtverteilung erheblich beeinflussen können, so wird deutlich, dass sie von den unmittelbar betroffenen politischen Akteuren (insbesondere den Parteien) primär unter dem Gesichtspunkt ihrer wahrscheinlichen Auswirkungen für die eigene Position bewertet werden und die Entscheidung über die Ausgestaltung des Wahlrechts selbst zur Machtfrage wird. Alemann sagt, dass die Entwicklung des Wahlrechts in Nordrhein-Westfalen hierfür ein besonders reichhaltiges Anschauungsmaterial bietet. Wichtig ist nach den Worten des Autors, dass sich die Wahlrechtsentwicklungen auf Bundes- und Landesebene (Kommunen eingeschlossen) mit verschiedenen politischen Konstellationen aufgrund der Bedeutung des Landes Nordrhein-Westfalen in Bezug auf den Gesamtstaat gegenseitig stark beeinflussen.^[68]

In der Bundesrepublik Deutschland sind die Regeln bekanntlich als Wahlrechtsgrundsätze verfassungsrechtlich im Grundgesetz verankert. Es gibt in Deutschland kein einheitliches Kommunalwahlrecht. Dieser „Wahlrechtsspielraum“ wird in den Bundesländern formell dadurch ermöglicht, dass das Grundgesetz sich in den Vorgaben auf die unumstrittenen Grundsätze der allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl beschränkt.^[69] Die Ausgestaltung des Kommunalwahlrechts erfolgt im Gesetz über die Kommunalwahlen im Land Nordrhein-Westfalen (Kommunalwahlgesetz). Im Land Nordrhein-Westfalen werden gemäß § 1 Abs. 1 KWahlG NRW bei den Kommunalwahlen die Vertretungen (Kreistage, Stadt- und Gemeinderäte) und auch die obersten Verwaltungsbeamten (Landräte und Oberbürgermeister) gewählt.^[70]

Eine Sicherung des Kommunalwahlrechts erfolgt auf europäischer Ebene durch die

EG-Richtlinien^[71], die jedem Bürger das aktive und das passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen im Wohnsitz-Mitgliedsstaat einräumen, ohne es an die Stelle des Wahlrechts im jeweiligen Heimatstaat zu setzen, wodurch die Handlungsfreiheit der betreffenden Unionsbürger deutlich erweitert wird. Allerdings seien auch die Beschränkungen zu nennen. Die Mitgliedsstaaten können eigenverantwortlich entscheiden, dass für die politischen Ämter innerhalb des Exekutivorgans der Gemeindegebietskörperschaft nur Inländer das passive Wahlrecht erhalten. Die Möglichkeit der Bürger anderer Mitgliedsstaaten, das passive Wahlrecht auszuüben, darf jedoch nicht unverhältnismäßig beschränkt werden. Bezüglich der Teilnahme an Kommunalwahlen werden alle EU-Bürger grundsätzlich wie Inländer behandelt.^[72]

Für Nordrhein-Westfalen gibt es zahlreiche Rechtsgrundlagen zu den allgemeinen Kommunalwahlen und Direktwahlen. Im Folgenden werden alle bekannten Rechtsgrundlagen aufgelistet:

Abbildung 3: Rechtsgrundlagen zu den Kommunal- und Direktwahlen in Nordrhein-Westfalen^[73]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Bei den Wahlrechtsdiskussionen gibt es nach Alemann wiederkehrende Hauptstreitpunkte zum Verfahren der Umsetzung von Wählerstimmen in Parlamentssitze. Hierbei spielen zunächst folgende Gesichtspunkte eine Rolle: Werden die politischen Positionen der Bevölkerung im Parlament widergespiegelt? Kann das Ziel einer eindeutigen Regierungsmehrheit und damit verbunden eine Systemstabilität, eine positive Personalauslese und eine möglichst enge Beziehung zwischen Wählern und Gewählten gewährleistet werden?^[74][75]

3.3 Politikverdrossenheit

Die Sozialwissenschaftlerin Anke Knopp beschreibt die mehrdimensionale Ausgestaltung des Begriffs Politikverdrossenheit. Dabei hinterfragt sie die These, dass die Ursache des politischen Verdrusses bei den Bürgern liegt. Vielmehr sei die überkommene Politik bürgermüde geworden,

d. h. es werde auf die Wünsche nach differenzierten Beteiligungsmöglichkeiten nicht mehr reagiert, obwohl seitens der Politiker eine zurückgehende Wahlbeteiligung und sinkende Mitgliederzahlen in Parteien, Gewerkschaften und Kirchen beklagt werden. Die Autorin: „Immer mehr Bürger fühlen sich durch die Allgewalt der Parteien entmündigt. Sie lehnen die formalistischen Verfahren der Partizipation in Großorganisationen als bürokratisch und undemokratisch ab. Hier liegt also weniger Politik-, sonder eher Politiker- und Parteienverdrossenheit vor.“ Anke Knopp verweist auf den Artikel 20 Abs. 1 und 2 des Grundgesetzes, wonach der Volkswillen durch Wahlen und Abstimmungen zum Ausdruck kommt. Folglich bedarf es, um diesem Anspruch gerecht zu werden, der Partizipation der Bürger^[76] auf allen Ebenen des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Im Jahr 1992 wurde das Wort des Jahres mit dem Begriff „Politikverdrossenheit“ gekürt. Die Problematik der Politikverdrossenheit lässt sich jedoch Jahre später immer noch anhand von öffentlich messbaren politischen Sachverhalten nachweisen: Die Wahlbeteiligung der Bevölkerung ist auf Bundes-, Landes- und Europaebene stark rückläufig.

Bei Betrachtung der Wahlbeteiligung in den Kommunen sei laut Knopp eine Steigerung auszumachen, allerdings beziehen sich ihre Daten ausschließlich auf Vergleiche von Durchschnittswerten der Wahlbeteiligung in den Jahren 1989 und 1994 für die Kommune Bielefeld und den Kreis Gütersloh.^[77][78]

Insgesamt ist die Wahlbeteiligung in Nordrhein-Westfalen für die Kommunalwahlen seit den ersten Wahlen im Jahr 1946 eindeutig rückläufig.^[79]

Etabliert haben sich hingegen Alternativbewegungen, insbesondere Bürgerinitiativen sowie Nichtregierungsorganisationen. Zugleich ist die „Partei der Nichtwähler“ zu einem feststehenden Begriff geworden, so Knopp. Anke Knopp sagt, dass nun die Frage gestellt werden muss (besonders auch für die kommunale Ebene), wie die Wege zurück zur Bürgerpartizipation gestaltet werden müssen.^[80]

Speziell für das Land Nordrhein-Westfalen fanden in der Vergangenheit entsprechende Reformansätze hinsichtlich der Neugestaltung der Kommunalverfassung statt, um durch zahlreiche innovative, plebiszitäre Elemente dem Problem der Politikverdrossenheit zu begegnen. Auch Knopp befasst sich mit der Frage, welche möglichen Ursachen für den „Tatbestand der Politikverdrossenheit“ vorliegen und ob die Bürgerbeteiligungselemente der Gemeindeordnung wirksame Heilmittel sein können.^[81]

Den Begriff der Politikverdrossenheit definiert sie wie folgt: Im semantischen Sinne kann der Begriff „Verdruss“ mit „Unwillen erregen“ oder den Verben „ermüden und mangeln“ verstanden werden. Um dem Phänomen der Politikverdrossenheit näher zu kommen und um zu beantworten, wo Unwillen entsteht und in welcher Form dieser Unwillen in Erscheinung tritt, müssen die unterschiedlichen demokratischen Partner wie Parteien als Willens- und Meinungsbildner, Staat und Gesellschaft aus den jeweiligen Funktions- und Positionsmustern heraus als einzelne Komplexe analysiert und interpretiert werden.^[82]

Zunächst argumentieren die Parteien, dass die Gesellschaft „politikmüde“ sei, wobei man sagen kann, dass die Parteien diese „Politikmüdigkeit“ selbst erzeugt haben. Interessant ist nun, dass Knopp bei der Gesellschaft differenzierte Reaktionen sieht. Die Gesellschaft reagiere auf diese Politik (und als Folge auch auf den Staat, da dieser oftmals als mit den Parteien identisch interpretiert wird) mit Politikverdruss (genauer: mit Demokratie- bzw. Politikerverdruss). Diese Ausdifferenzierung des politischen Verdrusses soll in den Unterkapiteln näher beschrieben werden. Nicht ausgeschlossen werden darf insgesamt, dass bei der Beurteilung und Analyse der Interaktivität der Partner verschiedene Erklärungen zum Tragen kommen: Vertrauensverlust, Legitimationsschwund, mangelnder Dialog und Gegensätzlichkeit von Politik und Mensch im demokratischen System können im Rahmen eines dynamischen Gefüges mit aktiver gegenseitiger Einwirkung als Ursachen der Politikverdrossenheit analysiert werden.^[83] Eine allseits zu verzeichnende Wahlmüdigkeit besteht hierbei in nahezu allen entwickelten Industrienationen mit parlamentarischen Systemen westlichen Typs.^[84] Insgesamt kann der Begriff Politikverdrossenheit als Unterbegriff der Politischen Kultur verstanden werden, da diese den Stil der politischen Auseinandersetzung sowie die Einstellungen, Forderungen und Leistungen der Bürger gegenüber bestehenden politischen Institutionen beschreibt. Darüber hinaus spielen Einstellungen gegenüber Radikalismus, Engagement für sozialpolitische Einrichtungen sowie die Wahlbeteiligung und der persönliche Einsatz für die Grundrechte eine wesentliche Rolle bei der Ausgestaltung und Wahrnehmung der politischen Kultur in Deutschland.^[85]

3.3.1 Demokratieverdrossenheit

Der Politikwissenschaftler und Buchautor Colin Hay beschreibt unter anderem, welche Gründe zu einer „politischen Enttäuschung“ bzw. zu einem Vertrauensverlust gegenüber dem politischen System und der Demokratie seitens der Bürger bzw. der Wählerschaft führen können. Ein Hauptgrund ist die Dissonanz zwischen der Erwartungshaltung der Bürger und den Lösungsoptionen, die die Politik letztlich zu implementieren vermag. Aufgrund der Uninformiertheit über die politischen Arbeitsweisen ist oftmals ein nicht unerheblicher Teil der Bevölkerung von den aufgelegten Programmen der Politik enttäuscht, was eine Verdrossenheit gegenüber der Politik bzw. der Demokratie verursachen kann. Hay betont dabei, dass es kein System der perfekten Partizipation geben wird und dass eine perfekte demokratische Legitimität nie ganz erfüllt werden kann, da es in einem komplexen demokratischen System immer Kritiker und Gegner geben wird. Es ist nach Colin Hay aber notwendig, dass Demokratien grundsätzlich ein Minimum an Partizipationsmöglichkeiten darbieten müssen, Wahlen zur Legitimität der Demokratie reichen nicht aus. Ohne vielfältige Partizipationsmöglichkeiten wäre die demokratische Legitimität, welche propagiert wird, nicht mehr als eine Fassade. Hay vergleicht die Minimal- und Maximalwerte der Wahlbeteiligung in den ausgewählten OECD Ländern und verdeutlicht damit ein Absinken der Wahlbeteiligung für die untersuchten Länder. In Deutschland lag der Höhepunkt der nationalen Wahlbeteiligung bei den Bundestagswahlen im Jahr 1972 bei 91,1 %, der Tiefpunkt im Untersuchungszeitraum lag im Jahr 1990 bei 77,8 %.^[86][87]

Abbildung 4: Sinkende Wahlbeteiligung in ausgewählten OECD Ländern, 1945 - 2005^[88]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Hay untersuchte daraufhin die Zufriedenheit der Befragten bezüglich demokratischer Rahmenbedingungen und der Demokratie im Allgemeinen. Er analysierte, wie viel Prozent der Befragten Demokratie als gutes Regierungssystem ansehen und wie viel Prozent der Befragten Demokratie als das beste Regierungssystem definieren. Die vom World Values Survey erfassten Daten lassen darauf schließen, so Hay, dass Demokratien viele Probleme mit sich bringen, jedoch anderen Regierungsformen überlegen sind. Die Ergebnisse sagen eindeutig aus, dass es eine stabile und beachtliche Unterstützung für die Demokratie als Regierungsform in den untersuchten Ländern gibt, sowohl als abstraktes Ideal, als auch als am meisten geeignete Regierungsform, so Hay.^[89][90]

Aus der eher soziologischen Sicht bestätigt Anke Knopp, dass der Bürger von heute die Demokratie als „einen institutionellen Rahmen zur Reform politischer Institutionen“ versteht. Kennzeichen einer bejahenden und partizipationsbereiten Haltung der Menschen sind insbesondere unterschwelliger Art, so Knopp. Charakteristisch für diese Haltung sind demzufolge die hohe Beteiligungsquote der Bürger an öffentlichen Spenden, die relativ hohe Bereitschaft der Menschen

zu sozialem Engagement sowie eine tiefe Verwurzelung der Menschen mit ihrer lokalen

Umgebung (Verwurzelung und Zufriedenheit in den Kommunen).^[91]

Abbildung 5: Die Zufriedenheit mit der Demokratie nach Ergebnissen ausgewählter

OECD-Länder^[92]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

In der Studie der Friedrich-Ebert-Stiftung vom 8. Juli 2008 zum Thema „Persönliche Lebensumstände, Einstellungen zu Reformen, Potentiale der Demokratieentfremdung und Wahlverhalten“^[93] wurden die Ergebnisse der persönlich-mündlichen Repräsentativbefragung^[94] zusammen gefasst. Danach äußern 62 Prozent der Bundesbürger ihre Zufriedenheit mit der Demokratie in Deutschland, für 8 Prozent funktioniert sie sehr gut, für weitere 54 Prozent gut.

Die Frage, ob man von einem Demokratieverdruss sprechen kann, muss also verneint werden. Allerdings stellt Knopp die Frage, ob neue Formen der Demokratie notwendig sind oder gewünscht werden, d. h. ob ein Abrücken von der Volksparteienlandschaft hin zu Bürgerinitiativen mit plebiszitären Elementen gewünscht wird.

Hier würde sich laut Knopp der Konflikt zwischen repräsentativer Demokratie und Basisdemokratie herausbilden. Daher sollte die vordringliche Frage lauten, wie das gegenwärtige System der repräsentativen Demokratie ergänzt werden kann durch direktdemokratische Elemente, sodass Abkopplungs- und Verselbstständigungstendenzen der Parteien und der Parlamente stärker kompensiert werden können als es bisher verfassungstechnisch möglich war. Hierbei soll die repräsentative Demokratie nicht in Frage gestellt werden, jedoch muss sich der Bürger in der Ausgestaltung ggf. neuer Beteiligungselemente ernst genommen fühlen. Interessant ist, dass Knopp die Einbringung von neuen basisdemokratischen Elementen, wie sie z. B. der Verein „Mehr Demokratie e.V.“ fordert, als nicht ausreichend empfindet, wenn es um den Bestand der Demokratie in der Verfassung geht. Hier sollte die generelle Forderung nach stärkerem Plebiszit und einer damit verbundenen Änderung des Grundgesetzes zur Geltung kommen, so Knopp.^[95]

[...]

---

^[1] Für die vorliegende Arbeit wurde das Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 26. Mai 2009 für das Land Nordrhein-Westfalen abgewartet (VerfGH 3/09) bezüglich der Diskussion und der Klageschrift der gegenwärtigen nordrhein-westfälischen Opposition zur Festlegung des Wahltags für die allgemeinen Kommunalwahlen 2009. Am selben Tag wurde ebenfalls das Urteil bezüglich des verfassungsgerichtlichen Verfahrens (VerfGH 2/09) zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Abschaffung der Stichwahl bei der Bürgermeister- und Landratswahl durch die Neufassung des § 46 c, II Satz 2 des Kommunalwahlgesetzes (KwahlG NRW) mit Gesetz zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes vom 9. Oktober 2007 (GV. NRW. S. 374) verkündet. Auch dieses Urteil wurde abgewartet. Darüber hinaus wurden die qualitativen Experteninterviews im Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen im Referat 12 (Verfassung, Staatshoheitsrecht, Wahlen) und im Referat 31 (Kommunalpolitische Handlungsbedingungen, Kommunales Verfassungsrecht, Kommunalaufsicht, Kommunale Wahlbeamte, Kommunale Interessen in Rechtsetzung und Verwaltungsvollzug, Aufgaben und Gebietsstruktur der Gemeinden) erst nach den o.a. Urteilsverkündungen am 29. Mai 2009 geführt. Einzelheiten zu den Ergebnissen werden in den entsprechenden Kapiteln benannt und erläutert; s. a. Kapitel I, Abschnitt 4: Methoden und Aufbau der Untersuchung

^[2] Die nächsten Kommunalwahlen finden am 30. August 2009 statt. Vgl. Bekanntgabe zu den Allgemeinen Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen durch das Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen,

s. a. http://www.im.nrw.de/bue/187.htm (aufgerufen am 7. April 2009):

^[3] Für die Einbindung verschiedener Beurteilungen und Positionierungen von Institutionen und Einzelpersonen zu der Diskussion um Reformen des Kommunalwahlrechts in NRW wurden nicht-standardisierte, qualitative Interviews (Experteninterviews) durchgeführt. Die entsprechenden eingearbeiteten Ergebnisse der Interviews werden in dieser Arbeit in den noch folgenden Schwerpunktkapiteln (Kapitel III, IV & V) vorgestellt.

^[4] Das Allgemeine Wahlrecht soll hier verstanden werden als eines der wichtigsten demokratischen Prinzipien im

Rahmen der politischen Systeme Europas, welches sich in Deutschland erstmals nach der Revolution 1848 durch

die Nationalversammlung in Frankfurt am Main konstituierte. Nicht alle emanzipatorischen Vorstellungen

wurden von Beginn an erfüllt: Hier sei gesagt, dass z. B. Frauen das Recht auf Wahlen zur damaligen Zeit gänzlich

verweigert wurde. Vgl. Gesprächskreis Geschichte der Friedrich-Ebert-Stiftung: Notz (2008): S. 6f

^[5] Vgl. Rosenberger / Seeber (2008): S. 31-48

^[6] Vgl. Wehling / Kost (2003): S. 7

^[7] Vgl. Art. 28 Abs. 2 GG

^[8] Als Homogenitätsprinzip (im Sinne des Grundgesetzes auch als Homogenitätsgebot bekannt) bezeichnet man die Gleichartigkeit der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesländer zur Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland: „Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen.“,

Vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG

^[9] „(...) In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedsstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe des Rechts der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar. (...)“,

Vgl. Art. 28 Abs. 1 GG

^[10] Vgl. Wehlung / Kost (2003): S. 9f

^[11] Die Unterschiede beziehen sich auf die Wahlperiode, das Wahlalter , das Wahlsystem, die Listenform, die Stimmenzahl, die Sperrklausel, das Sitzzuteilungsverfahren sowie auf Besonderheiten geregelt nach gesonderten Gerichtsurteilen. Vgl. in Anlehnung an das unabhängige und überparteiliche Onlineangebot der Informationsseiten von Wahlrecht.de, s. a. http://www.wahlrecht.de/kommunal/index.htm (aufgerufen am 14. April 2009) / vgl. Kommunalwahlgesetze und Kommunalwahlordnungen der Bundesländer, in NRW gilt das „Gesetz über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen (Kommunalwahlgesetz, KWahlG)“ in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. Juni 1998 sowie die „Kommunalwahlordnung (KWahlO)“ vom 31. August 1993.

^[12] Die Aussage bezieht sich hier auf die Richtlinien zur aktiven und passiven Wahlberechtigung. Vgl. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 EGV sowie auf die Durchführungsbestimmungen: Mit der Richtlinie 94/80/EG des Rates vom 19. Dezember 1994 hat der Rat Durchführungsbestimmungen erlassen, vgl. Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EGV.

^[13] Vgl. Haratsch / Koenig / Pechstein (2006): Rn 664f

^[14] Die britische Besatzungsmacht ließ 1946 die preußischen Provinzen Westfalen und den Nordteil der Rheinprovinz

zu einem Gebiet fusionieren. 1947 wurde das Land um das Gebiet Lippe-Detmold erweitert. Nach der Gründung

der Bundesrepublik Deutschland im Jahr 1949 wurde das Land offiziell zu einem Bundesland.

Vgl. Gehne (2008): S. 111

^[15] Vgl. Andersen (1989): S. 101ff

^[16] Vgl. Veröffentlichungen des Statistischen Landesamtes Nordrhein-Westfalens zu den Kommunalwahlen im Zeitraum von 1946 bis 2004, s. a. http://www.wahlen.lds.nrw.de/kommunalwahlen/ab1946.html (aufgerufen am 15. April 2009)

^[17] Wahlbeteiligung 1975: 86,4 % v. H. bei 12,011.318 Mio. Wahlberechtigten; Wahlbeteiligung 1994: 81,7 % v. H. bei 12,993.928 Mio. Wahlberechtigten; eine ausführlichere Beschreibung der Wahlentwicklung von 1946 bis 2004 siehe Kapitel II

^[18] Ab 1999 werden in den kreisfreien Städten die Oberbürgermeister, in den Kreisen die Landräte, sowie in den kreisangehörigen Gemeinden die Bürgermeister direkt gewählt. Entsprechende Ergebnisse und Bewertungen siehe Kapitel II.2

^[19] Vgl. Gehne (2008): S. 116ff

^[20] In Nordrhein-Westfalen gilt die Duale Rat-Bürgermeisterverfassung unter einer Spitze. Vgl. Büchner / Franzke (Hrsg.) (1999): S. 44; Der nordrhein-westfälische Bürgermeister übt in den Gemeinden folglich zwei wesentliche Funktionen aus: Er ist Chef der gesamten Verwaltung und Vorsitzender des Rates sowie des wichtigsten Ausschusses (Hauptausschuss), vgl. Kost (2005): S. 192

^[21] Vgl. Kost (2005): S. 195

^[22] Ebd.

^[23] Vgl. § 26 GO NRW

^[24] Vgl. Kost (2005): S. 201f

^[25] Die Untersuchungen zum Oberbegriff Wahlen unterteilen sich in den Forschungsbereich zum Wahlverhalten der Bürgerinnen und Bürger mit den vier Erklärungsmustern (der sozialpsychologische Ansatz, der individualpsychologische Ansatz, der Rational-Choice-Ansatz sowie der Ansatz des sozialen Milieus), in den Forschungsbereich zum Wahlsystem des Untersuchungsgebietes sowie in den Forschungsbereich zum Wahlrecht im jeweiligen Land. Vgl. Arzheimer / Falter (2003): Kapitel 1.2 Grundfragen der Wahlforschung; vgl. Pappi / Shikano (2007): Kapitel II Die Ausgangslage (zur Wahl- und Wählerforschung)

^[26] Vgl. Schmidt M. G. (2000): S. 34f

^[27] Der Pakt trat am 23. März 1976 in Kraft.

^[28] Mit dem Artikel 25 des Paktes wurde der Text der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte in einem wesentlichen Punkt abgeändert. So sollen politische Rechte „ohne unangemessene Einschränkungen“ garantiert werden. Folglich gibt es eine nationale Einschränkung, d. h. das Wahlrecht ist kein transnationales Recht, sondern hängt von der Staatsbürgerschaft und der Repräsentativkörperschaft (Territorium) eines Staates oder einer Staatenunion ab. Vgl. Grandner / Schmale / Weinzierl (2002): Einleitung;

s. a. http://wirtges.univie.ac.at/VGS/VGS_alt/qs9ein.html (aufgerufen am 30. April 2009), vgl. Institut für Menschenrechte; s. a. http://institut-fuer-menschenrechte.de/dav/Bibliothek/Dokumente/UN-Dokumente%20deutschsprachig/ICCPR.pdf (aufgerufen am 30. April 2009)

^[29] hier: die Zeit nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs.

^[30] Diese Wahlstudie (vgl. Münke, Dr. Stephanie, 1950: „Wahlkampf und Machtverschiebung – Geschichte und Analyse der Berliner Wahlen vom 3. Dezember 1950“, Mitarbeit, Redaktion und Einleitung: Gurland, Dr. A. R. L., Band 1 der Schriften des Instituts für politische Wissenschaft, Berlin, Duncker & Humblot Verlag) bezieht sich jedoch in erster Linie auf Zeitreihenanalysen zur Erforschung des Wahlverhaltens, der Wahlkampftaktiken und der Machtverschiebungen im Gesamtstaat der Bundesrepublik Deutschland. Laut Roth kann die Arbeit von Stephanie Münke als Pionierleistung der empirischen Wahlforschung angesehen werden, da zum ersten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland die Umfrageforschung Eingang in die Wahlanalyse findet. Vgl. Roth (2008): S. 149f

^[31] Vgl. Arzheimer / Falter (2003): Kap. 2.1 Wahlrecht und Wahlsystem

^[32] Vgl. Rosenberger / Seeber (2008): S. 14

^[33] Vgl. Gehne (2008): S. 34

^[34] Gehne macht einen Ländervergleich und behandelt dabei die rechtlichen Grundlagen von Rats- und Bürgermeisterwahlen im Bezug auf den aktuellen Forschungsstand.

^[35] Vgl. Andersen / Bovermann (2002): S. 7f

^[36] Es finden sich laut Gehne bezüglich der Frage, ob und wie die Wahlsysteme, deren juristische Grundlage auf dem jeweiligen Kommunalwahlrecht basiert, bei Rats- und Bürgermeisterwahlen das elektorale Parteiensystem beeinflussen.

^[37] Vgl. Gehne (2008): S. 89

^[38] siehe Seite 10

^[39] Quelle: Eigene Darstellung nach den Ergebnissen von Lars Holtkamp, vgl. Holtkamp (2008): S. 172

^[40] Diese Daten entstehen durch Zusammenfassung von Individualdaten. Individualdaten sind Messdaten, die einem einzelnen Element einer Stichprobe zugeordnet sind. Die Gesamtheit sämtlicher in einer Befragung erhobenen Daten werden zu Aggregatdaten zusammengefasst und ausgewertet. Wichtig ist, dass nur der Zugriff auf Individualdaten aussagekräftige Berechnungen der deskriptiven und induktiven Statistik ermöglicht. Vgl. Statista – Das Statisitk-Portal; s.a. http://de.statista.com/statistik/lexikon/definition/67/individualdaten/

(aufgerufen am 01. Mai 2009)

^[41] Vgl. Holtkamp (2008), S. 171f

^[42] Ebd.

^[43] Gemeint sind hier die gewählten Repräsentanten in den Gemeinderäten.

^[44] Vgl. 13. Teil der Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen zum Thema Kommunalaufsicht:

- 11, §§ 119 – 128 GO NRW

^[45] Vgl. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG

^[46] Vgl. Huth (2002), S. 19

^[47] Vgl. Art. 20 Abs. 2 GG, Staatssouveränität

^[48] Das Volk war am Gesetzgebungsverfahren unmittelbar, z. B. durch Wahlen und Abstimmungen beteiligt.

^[49] Vgl. Schmidt (2004), S. 21f

^[50] Vgl. Schubert / Klein (2003), S. 244f

^[51] Vgl. Schmidt R. (2004), S. 22

^[52] Vgl. Schmidt M. G. (2000), S. 519

^[53] Ebd.

^[54] Ebd.

^[55] Vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG

^[56] Die Vertretung muss aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen sein.

^[57] Vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG

^[58] „Die Gemeinde ist kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft; damit ist die Rechtsetzungstätigkeit der Gemeinden trotz eines gewissen legislatorischen Charakters im System der staatlichen Gewaltenteilung dem Bereich der Verwaltung und nicht dem der Gesetzgebung zuzuordnen.“, vgl. BVerfGE 78, 344 [348]

^[59] Vgl. Mann / Püttner (2007), S. 206f

^[60] Ebd.

^[61] Vgl. Art. 5 Abs. 2 EGV

^[62] Vgl. Haratsch / König / Pechstein (2006), Rn. 174

^[63] s. a.: Abb. 2: Übersicht zur Willensbildung nach dem Grundgesetz

^[64] Vgl. Bogumil (2001), S. 1f

^[65] § 40 GO NRW (Träger der Gemeindeverwaltung): „(1) Die Verwaltung der Gemeinden wird ausschließlich durch den Willen der Bürgerschaft bestimmt. (2) Die Bürgerschaft wird durch den Rat und den Bürgermeister vertreten. Der Rat besteht aus den gewählten Ratsmitgliedern und dem Bürgermeister (Mitglied kraft Gesetzes). (...)“ ;

- 41 GO NRW (Zuständigkeit des Rates): „(1) Der Rat der Gemeinde ist für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit dieses Gesetz nicht anderes bestimmt. (...)“

^[66] Ebd.

^[67] Quelle: Eigene Darstellung angelehnt an die Informationsbroschüre des Vereins Mehr Demokratie e.V.: „Volksbegehrensbericht 2008“

^[68] Vgl. Alemann (1985), S. 175

^[69] Vgl. Art. 28 GG

^[70] Bekanntmachung des Innenministeriums zur Neufassung des Kommunalwahlgesetzes,

s. a. http://sgv.im.nrw.de/lmi/owa/pl_text_anzeigen?v_id=4520040121111440485

(aufgerufen am 15. Mai 2009)

^[71] Vgl. Richtlinie 94/80/EG (19. Dezember 1994 mit Änderung durch die Richtlinie 96/30/EG des Rats der Europäischen Union vom 13. Mai 1996)

^[72] Vgl. Kurzdarstellung über die Europäische Union: „Das Europa der Bürger – Wahlrecht und Wählbarkeit“ von Wilhelm Lehmann (07/2008), s. a. http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/de/FTU_2.4.pdf

(aufgerufen am 15. Mai 2009)

^[73] Quelle: Eigene Darstellung angelehnt an die Angaben des Innenministeriums von Nordrhein-Westfalen (Grundlagenauszug), s. a. http://www.im.nrw.de/bue/93.htm (aufgerufen am 15. Mai 2009)

^[74] Jene Fragen zu Chronologie sowie die Diskussionen um das Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen werden in Kapitel III näher erläutert bzw. beantwortet.

^[75] Vgl. Alemann (1985), S. 176

^[76] Vgl. GO NRW; Der vielfältige Begriff „Bürger“ wird hier wie folgt verstanden: Bürger ist, wer zu den Gemeindewahlen wahlberechtigt ist.

^[77] Wahlbeteiligung: Bielefeld 1989: 66,7 %, 1994: 82,8 %; Kreis Gütersloh 1989: 67,7 %, 1994: 82,3 %; vgl. Landesdatenbank NRW, s. a. http://www.it.nrw.de/wahlprofil/index.html (aufgerufen am 16. Mai 2009)

^[78] Möglicherweise hängt der Anstieg der Wahlbeteiligung bei den Ergebnissen aus den Jahren 1989 und 1994 mit ...

der Wiedervereinigung zusammen. Die Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen von 1989 fanden am 1. Oktober statt und somit vor dem Datum des Mauerfalls am 9. November 1989.

^[79] Dies gilt auch für die Ergebnisse der Ratswahlen der kreisangehörigen Gemeinden, vgl. Seite 34, Abb. 12

^[80] Vgl. Knopp (1999), S. 9ff

^[81] Ebd., S. 12

^[82] Ebd., S. 20f

^[83] Ebd.

^[84] Ebd., S. 22

^[85] Vgl. Schubert / Klein (2003), S. 226

^[86] s. a.: Abb. 4: Sinkende Wahlbeteiligung in ausgewählten OECD Ländern, 1945 – 2005; S. 22

^[87] Vgl. Hay (2007), S. 5ff

^[88] Quelle: Decline in electoral turnout, 1945 – 2005, selected OECD countries; vgl. Hay (2007), S. 14

^[89] Vgl. Hay (2007), S. 30f

^[90] s. a. Abb. 5: Die Zufriedenheit mit der Demokratie nach Ergebnissen ausgewählter OECD-Länder; S. 23

^[91] Vgl. Knopp (1999), S. 39f

^[92] Quelle: Satisfaction with Democracy, vgl. World Values Survey (2000-2); vgl. Hay (2007), S. 14

^[93] Vgl. Friedrich-Ebert-Stiftung, s. a. http://www.fes.de/inhalt/Dokumente_2008/Zusammenfassung_Studie_GPI.pdf (aufgerufen am 19. Mai 2009)

^[94] Grundgesamtheit: Deutsche Bevölkerung ab 16 Jahren in Privathaushalten; Stichprobe: n = 2.503 Interviews; Feldzeit: 24.01. - 4.3.2008

^[95] Vgl. Knopp (1999), S. 42