Abkürzungsverzeichnis
Einleitung
1. Kausalität und die Konzeption der institutionellen Interaktion
1.1 Das Kausalitätskonzept von King/Keohane/Verba
1.2 Grundlagen der Institutionellen Interaktion
1.2.1 Institutionelle Interaktion - Versuch, ein Phänomen theoretisch zu fassen
1.2.2 Institutionelle Interaktion und die Frage der Effektivität
1.2.3 Stokke’s Taxonomy of Interplay
1.2.4 Das Konzept der Kausalmechanismen von Gehring und Oberthür
1.2.4.1 Beeinflussung über die Output-Ebene
1.2.4.2 Beeinflussung über die Outcome-Ebene
1.2.4.3 Beeinflussung über die Impact-Ebene
1.2.5 Kausalmechanismen zwischen Zwang und Freiwilligkeit
1.3 Folgerungen für die empirische Untersuchung
2. Der Europäische Emissionshandel
2.1 Ausgangspunkt Kyoto-Protokoll
2.2 Aufbau und Funktionsweise des europäische Emissionshandelssystems
2.2.1 Grundprinzipien und Ziele des Emissionshandels
2.2.2 Verpflichtende Teilnahme statt Freiwilligkeit
2.2.3 Ausstattung der Unternehmen mit Zertifikaten und Start des Handels
2.2.4 Einbeziehung der flexiblen Mechanismen JI und CDM
2.3 Verknüpfung des EU-ETS mit kompatiblen Emissionshandelssystemen
3. Der geplante Schweizer Emissionshandel
3.1 Die Schweizer Klimapolitik zur Einhaltung der Kyoto-Verpflichtung
3.2 Die CO2-Lenkungsabgabe und die Möglichkeit der Abgabenbefreiung
3.3 Aufbau und Funktionsweise des geplanten Schweizer Handelssystems
3.3.1 Freiwilligkeit statt verpflichtender Teilnahme
3.3.2 Ausstattung mit Zertifikaten und Funktionsweise des Handelssystems
3.3.3 Einbeziehung der flexiblen Mechanismen CDM und JI
3.4 Zwischenfazit
4. EU-ETS und Schweizer Klimapolitik als Fall institutioneller Interaktion
4.1 Skizzierung des Interaktionsfalles
4.2 Die Kyoto-Reduktionspflichten als gemeinsamer Rahmen
4.3 Der Schweizer Emissionshandels als Produkt von Anpassungszwängen
4.3.1 Das politisch-ökonomische Übergewicht der EU und die Schweiz
4.3.2 Veränderung von Akteursinteressen in der Schweiz durch den EU-ETS
4.3.2.1 Emissionsreduktion - Benachteiligte Schweizer Wirtschaft?
4.3.2.2 Forderungen der Schweizer Wirtschaft
4.3.2.3 Einführung des Schweizer Emissionshandels mit Anschluss-Option
4.3.3 Fazit: Veränderte Akteursinteressen als Motor der Veränderung
4.3.4 Einordnung des untersuchten Falles in den theoretischen Rahmen
Schluss
Literaturverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
“ Continued GHG emissions at or above current rates would cause further warming and induce many changes in the global climate system during the 21st century that would very likely be larger than those observed during the 20th century. ” 1
Diese Einschätzung des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) aus dem aktuellen vierten Klimabericht verdeutlicht, wie wichtig und zentral die globale Reduktion von Treibhausgasen ist. Der Klimawandel ist in vielen Facetten heute schon sichtbar. Um ihn in seinen globalen Auswirkungen wenigsten teilweise eindämmen zu können, ist es höchste Zeit, klimapolitisch zu handeln.
Mit dem Kyoto-Protokoll wurden erstmals weltweit für zahlreiche Staaten verbindliche Reduktionspflichten ausgehandelt. Als Unterzeichner des Protokolls haben sich sowohl die Europäische Union, als auch die Schweiz zu Reduktionen im Umfang von acht Prozent bezogen auf das Basisjahr 1990 verpflichtet. Die Europäische Union hat als zentrales klimapolitisches Instrument im Kampf gegen steigende Treibhausgasemissionen in ihren Mitgliedstaaten den Emissionshandel auf Unternehmensebene eingeführt. Dieser startete im Jahr 2005 mit der verbindlichen Einführungsphase. Die Schweiz setzte dagegen mit dem CO2-Gesetz zunächst eher auf freiwillige Maßnahmen der Wirtschaft. Seit einiger Zeit ist allerdings ein Emissionshandelssystem - ähnlich dem der Europäischen Union - auf Unternehmensebene in Planung. Es steht denjenigen Schweizer Unternehmen offen, die sich durch verbindliche Reduktionsverpflichtungen von der ab 2008 erhobenen CO2-Abgabe befreit haben. Der Start ist für das Jahr 2008 vorgesehen. Diese auffällig gleichgerichtete Entwicklung in der Europäischen Union und der Schweiz ist der Ausgangspunkt für die vorliegende Arbeit. Es stellt sich die Frage, wie sich die Schweiz in ihrer Entscheidung für einen Emissionshandel auf Unternehmensebene von den Entwicklungen in der Europäischen Union hat leiten lassen. „Der Nachbar als Vorbild? Das europäische Emissionshandelssystem und der Schweizer Emissionshandel.“ Hat sich die Schweiz wirklich an der EU, wie an einem Vorbild orientiert? Hat sie also von ihren europäischen Nachbarn gelernt? Oder hat sich die Entscheidung der Schweiz als Ergebnis eines Anpassungszwanges manifestiert? Die EU handelt und die Schweiz passt sich an?
Um diese Fragen beantworten zu können, unterstelle ich mit der vorliegenden Arbeit einen kausalen Zusammenhang zwischen der Entscheidung der Schweiz für ein Emissionshandelssystem und dem Bestehen des EU-ETS (European Union - Emission Trading Scheme). Ich vermute, dass es keine Lernprozesse, sondern Anpassungszwänge waren, die zum Schweizer Emissionshandel geführt haben. Die Ausgangsthese dieser Arbeit lautet dementsprechend:
Die Einführung des Emissionshandels auf Unternehmensebene in der Schweiz ist nicht zufällig, sondern hängt kausal mit der Einführung des europäischen Emissionshandels zusammen. Die Entscheidung der Schweiz für ein Emissionshandelssystem ist als Ergebnis eines Anpassungszwangs erfolgt.
Ziel ist es, diese These zu überprüfen und die beobachteten Entwicklungen nachzuvollziehen.
Hierzu wird als theoretische Grundlage die Idee der institutionellen Interaktion genutzt. Diese in den internationalen Beziehungen relativ neue Forschungsrichtung setzt sich damit auseinander, wie internationale Institutionen interagieren und sich dadurch in ihrem Wirken beeinflussen. Die Grundidee der institutionellen Interaktion besteht also darin, dass Institutionen nicht isoliert nebeneinander existieren, sondern dass sie sich vielmehr in unterschiedlicher Art und Weise gegenseitig beeinflussen. Bisherige Fallstudien haben sich zwar in der Regel mit internationalen Regimen und Institutionen befasst und versucht, einen konzeptionellen Rahmen zu entwickeln.2 Die Grundidee allerdings - die Idee, dass sich Institutionen gegenseitig beeinflussen - lässt sich meiner Meinung nach auch auf den vorliegenden Fall anwenden. Hierzu wird, in Anlehnung an Scharpf, ein Institutionenbegriff genutzt, der das Konzept der Institution auf Regelsysteme beschränkt, „die einer Gruppe von Akteuren offen stehende Handlungsverläufe strukturieren“.3 Damit lassen sich sowohl der Europäische Emissionshandel, als auch die Schweizer Politik zur Erfüllung der Kyoto- Reduktionspflichten als Institutionen im eigentlichen Sinn begreifen. Relativ unproblematisch gestaltet sich dies beim Europäischen Emissionshandel. Gehring und Oberthür, die sich insbesondere mit der Interaktion von internationalen und europäischen Institutionen im Umweltbereich befasst haben, haben ausführlich dargelegt, dass „EU legal instruments such as directives and regulations (in some cases also decisions) can be considered functional equivalents of specific international institutions“4. Relevant für die Institution Europäischer Emissionshandel sind dementsprechend die Richtlinien, Verordnungen und Entscheidungen, die Selbigen regeln. Ausgehend von der Überlegung, dass Institutionen letztlich soziale Regelsysteme darstellen, die über Normen und Regeln das Verhalten der betroffenen Adressaten beeinflussen und beschränken, lässt sich auch ein spezieller Politikbereich, wie die Schweizer Politik zur Erfüllung der Kyoto-Reduktionsziele als Institution begreifen. Was diese entsprechend ausmacht, sind die konkreten Normen und Regeln - wie z.B. das CO2-Gesetz - die das Verhalten der Adressaten regulieren und strukturieren.
Die vorliegende Arbeit gliedert sich in insgesamt vier Hauptteile. Zunächst wird mit der Institutionellen Interaktion die theoretische Grundlage der Untersuchung dargestellt. Im Anschluss daran wird mit dem zweiten und dem dritten Teil mit der Darlegung des europäischen, sowie des geplanten Schweizer Emissionshandelssystems die empirische Faktenlage geliefert. Der abschließende vierte Teil dient der logischen Zusammenführung der vorangegangenen Kapitel. Er enthält die Argumentation zur Überprüfung der Ausgangsthese.
An dieser Stelle sei vorab schon darauf hingewiesen, dass die These vom Anpassungszwang mit der vorliegenden Untersuchung bestätigt werden konnte.
Bevor mit der Konzeption der institutionellen Interaktion genauer auf das theoretische Fundament der Arbeit eingegangen wird, ist es notwendig, sich zunächst damit zu befassen, was unter Kausalität zu verstehen ist. Da sich das Forschungsinteresse der institutionellen Interaktion auf das Zusammenwirken und die gegenseitige Beeinflussung von verschiedenen institutionellen Arrangements richtet, stellt Kausalität eine notwendige Bedingung für jede Form institutioneller Interaktion dar. Ohne einen kausalen Effekt ist von der Logik her keine Interaktion zwischen zwei Institutionen möglich. Die beobachteten Entwicklungen wären in einem solchen Fall rein zufälliger Natur und kausal nicht von der jeweils anderen Institution verursacht.
Wann kann von einem kausalen Zusammenhang gesprochen werden? Wie kann ein solcher in den internationalen Beziehungen nachgewiesen werden? Um diese Fragen beantworten zu können, wird im Folgenden auf das Kausalitätskonzept von King et al.5 und das Prinzip des kontrafaktischen Argumentierens näher eingegangen, da sie eine wichtige theoretische Basis für die vorliegende Untersuchung darstellen.
Generell sollte das Ziel sozialwissenschaftlicher Forschung über die reine Beschreibung von sozialen oder politischen Vorgängen hinausgehen. Anders wäre Erkenntnisfortschritt nicht möglich. Auch wenn die Unsicherheit hinsichtlich kausaler Schlussfolgerungen in den Sozialwissenschaften nie völlig eliminiert werden kann, sollte dies dennoch nicht dazu führen, generell den Versuch der Identifizierung von kausalen Schlussfolgerungen zu unterlassen.6
„We can define a causal effect without understanding all the causal mechanisms involved, but we cannot identify causal mechanisms without defining the concept of causal effect.”7 Aus diesem Grund soll zunächst das Kausalitätskonzept von King et al. kurz dargelegt werden, bevor dessen Implikationen auf den vorliegenden Fall näher untersucht werden.
King et al. propagieren Kausalität als ein theoretisches Konzept. Sie definieren den realisierten kausalen Effekt zwischen zwei Variablen als die Differenz aus dem tatsächlich erreichten Zustand und dem in der kontrafaktischen Situation hypothetisch erreichten Zustand der abhängigen Variablen. Dabei muss sich die angenommene kontrafaktische Situation dadurch auszeichnen, dass sie grundsätzlich vorstellbar ist und alle weiteren Variablen unverändert bleiben.8 Die Treatment-Variable wird also verändert, während alle weiteren Variablen konstant gehalten werden müssen. Der realisierte kausale Effekt stellt dabei allerdings nur eine mögliche Realisierung dessen dar, was King et al. als den „random causal effect“9 bezeichnen. Dies hängt damit zusammen, dass bei einer Wiederholung der Situation sowohl der tatsächlich erreichte Zustand, als auch der hypothetisch erreichte Zustand der abhängigen Variable gewissen Schwankungen unterworfen ist. Dies ist auf die nicht-systematischen Faktoren zurückzuführen. Um deren Einfluss zu minimieren und den tatsächlichen kausalen Effekt zu bestimmen, wird die Situation hypothetisch möglichst oft wiederholt. Der Durchschnitt über viele Realisierungen des „random causal effect“ bildet dann den (tatsächlichen) kausalen Effekt der unabhängigen Variablen auf die abhängige Variable.
Die Notwendigkeit des kontrafaktischen Argumentierens ergibt sich daraus, dass es in den internationalen Beziehungen in der Regel nicht möglich ist, Experimente durchzuführen. Eine Möglichkeit, damit umzugehen, bietet das kontrafaktische Gedankenexperiment. Es zeichnet sich dadurch aus, dass eine hypothetische Situation konstruiert wird, die der faktisch eingetretenen Situation bis auf die Ausprägung der vermutlich ursächlichen Variablen gleicht. Es werden also alle Umwelteinflüsse bis auf die unabhängige Variable, deren Einfluss überprüft werden soll, gleich gehalten. Tetlock und Belkin haben die Bedeutung kontrafaktischer Gedankenexperimente in der Internationalen Politik hervorgehoben und sechs normative Kriterien für kontrafaktische Argumentationen entwickelt.10 Sie weisen darauf hin, dass die Frage nach Ursache und Wirkung in der Forschung zur internationalen Politik ohne kontrafaktische Gedankenexperimente nicht möglich wäre: „We can avoid counterfactuals only if we eschew all causal inference and limit ourselves to strictly noncausal narratives of what actually happened (no smuggling in causal claims under the guise of verbs such as ‚influenced’, ‚responded’, ‚triggered’, ‚precipitated’, and the like)”.11
Für den vorliegenden Fall ist die kontrafaktische Argumentation insofern bedeutsam, als sie genutzt werden soll, um deutlich zu machen, dass von einem kausalen Zusammenhang ausgegangen werden kann. Es muss also konkret gefragt werden: Hätte die Schweiz ein eigenes Emissionshandelssystem eingeführt, wenn es kein EU- Emissionshandelssystem gegeben hätte? Kann diese Frage mit „Nein“ beantwortet werden, oder kann zumindest davon ausgegangen werden, dass die Wahrscheinlichkeit für ein Schweizer Emissionshandelssystem bei Abwesenheit eines EU-weiten Emissionshandelssystems rapide sinken würde, dann ist nach der Kausalitätsdefinition von King et al. ein kausaler Effekt anzunehmen. Ich gehe in der vorliegenden Arbeit von einem kausalen Zusammenhang aus und werde diese Annahme im Verlaufe der Argumentation in Kapitel vier mit Hilfe des kontrafaktischen Argumentierens rechtfertigen. Mit der Annahme eines kausalen Zusammenhangs im vorliegenden Fall wird es also darum gehen, den zu Grunde liegenden Kausalmechanismus zu identifizieren und damit die zentrale These vom Anpassungszwang auf ihre Gültigkeit hin zu untersuchen. Dies wird mittels der theoretischen Konzeption der institutionellen Interaktion erfolgen. Diese in der Literatur relativ neue Forschungsrichtung wird im folgenden Teil der Arbeit detaillierter vorgestellt.
In den letzten Jahren hat sich mehr und mehr eine Forschungsrichtung herauskristallisiert, die sich mit dem Zusammenspiel institutioneller Arrangements in der internationalen Politik befasst. Lange Zeit wurden Regime und Institutionen isoliert voneinander betrachtet. Der hauptsächliche Forschungsfokus lag anfangs auf der Regimebildung und der Frage, wie sich Regime im Laufe der Zeit verändern. Später verlagerte sich das Interesse hin zur Frage nach der Effektivität institutioneller Regelungen.12
Das Interesse an der Art und Weise, in der sich Institutionen und Regime gegenseitig beeinflussen (können) und welche Implikationen dies auf deren Weiterentwicklung und deren Effektivität hat, haben in den neunziger Jahren ein neues Forschungsfeld eröffnet. Grund dafür ist nicht zuletzt die stetig steigende Dichte institutioneller Regelungen in gegebenen sozialen Zusammenhängen.13 Leslie King betont „Institutions do not act alone and in isolation. They interact with, affect, and are affected by other institutions. In an increasingly turbulent, crowded institutional world, it is indisputable that institutions impinge on one another in a variety of ways, overlapping, conflicting, or reinforcing institutional goals, domains, and operation. These interactions affect institutional performance, effectiveness, and survival.”14 Damit wird deutlich, dass ein sehr weitläufiges Forschungsgebiet Einzug in die internationalen Beziehungen gefunden hat. Raustiala und Victor heben die steigende Dichte institutioneller Regelungen in der internationalen Politik hervor und ziehen daraus den Schluss, dass Interaktionen zwischen Regimen häufiger werden.15 Entsprechend muss sich die Wissenschaft auf die neuen Erkenntnisse einstellen und theoretische Konzepte entwickeln, um dem empirisch beobachtbaren Phänomen gerecht werden zu können.
Verschiedenste Begriffe haben sich innerhalb der wissenschaftlichen Gemeinde zur Bezeichnung des gleichen Phänomens entwickelt. Diese reichen von „institutional interaction“16 über „institutional interplay“17 und „regime interplay“18 bis hin zu „regime complex“19. Alle befassen sich - wenn auch aus unterschiedlichen Blickwinkeln - mit dem Phänomen, dass sich institutionelle Arrangements gegenseitig beeinflussen und damit eine Auswirkung auf deren Entwicklung, Leistung und Effektivität haben.
Im weiteren Verlauf der Arbeit soll das Phänomen der institutionellen Interaktion näher beleuchtet werden. Welchen Stellenwert hat es im aktuellen wissenschaftlichen Disput? Welche Ansätze gab es bisher dieses Phänomen theoretisch zu fassen? Wo liegen Schwächen und Probleme der verschiedenen Ansätze?
Im weiteren Gang der Arbeit soll dann ein für den vorliegenden Fall Erfolg versprechender Ansatz -das Konzept von Kausalmechanismen institutioneller Interaktion20 - näher vorgestellt werden.
Mit der Beobachtung, dass sich institutionelle Arrangements gegenseitig beeinflussen, haben sich mittlerweile zahlreiche Autoren befasst und versucht theoretische Konzepte zu entwickeln.21 Dementsprechend existiert eine Fülle von Ansätzen, dieses empirische Phänomen theoretisch zu fassen. Die wichtigsten sollen im weiteren Verlauf der Arbeit dargestellt werden.
Krasner definiert internationale Regime als „sets of implicit or explicit principles, norms, rules and decision-making procedures around which actors’ expectations converge in a given area of international relations”22. Internationale Regime sind eine Form einer sozialen Institution. (Internationale) Institutionen stellen damit im Endeffekt Regelsysteme dar, mit denen eine bestimmte soziale Ordnung hervorgerufen wird. Die Grundidee der institutionellen Interaktion basiert damit auf den Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Regelsystemen. Allerdings sollte der Begriff der Institution in der Art gefasst werden, dass spontane Institutionen, die sich ohne bewusste Entscheidungen der beteiligten Akteure entwickelt haben, ausgeklammert werden. Betrachtet werden im Weiteren also lediglich formal verhandelte Institutionen, die durch bewusste Entscheidungen der beteiligten Akteure entstanden sind.
Wie King betont, kann „Institutional Interplay“ definiert werden als „interactions occurring between or among distinct institutions operating at the same level (horizontal interplay) or at different level (vertical interplay).23 Diese auf Young zurückgehende Unterscheidung zwischen ‚vertical’ und ‚horizontal interplay’ versucht der Tatsache gerecht zu werden, dass Interaktionen sowohl zwischen Institutionen auf unterschiedlichen sozialen Ebenen stattfinden (vertical interplay), als auch zwischen Institutionen, die auf dem gleichen sozialen Level angesiedelt sind (horizontal interplay). Letzteren Typ bezeichnet Young auch als „Institutional Linkages“24. Sie wiederum kategorisiert Young in vier analytisch unterschiedliche Typen. „Embedded Regimes“ bezeichnet den Fall, dass Regime tief in übergreifenden Grundprinzipien und Praktiken eingebettet sind. Mit „Nested Regimes“ wird der Beobachtung Rechnung getragen, dass spezifische institutionelle Arrangements, die in ihrer Reichweite begrenzt sind, in größere und unspezifischere Arrangements desselben Themenkomplexes, eingebettet sind. „Clustered Regimes“ bezeichnet institutionelle Arrangements, die bewusst als Kombinationen aus verschiedenen Institutionen geschaffen wurden.25 Mit „Overlapping Regimes“ wird schließlich eine weitere Kategorie von Linkages bezeichnet, „in which individual regimes formed for different purposes and largely without reference to one annother intersect on a de facto basis, producing substantial impacts on one annother in the process.26 Diese letzte Kategorie der sich überlappenden Regelsysteme stellt den für die vorliegende Arbeit wohl wichtigsten Fall dar.
Youngs Kategorien stellen ohne Zweifel eine interessante analytische Unterscheidung der verschiedenen Formen institutioneller Interaktion dar. Dennoch sind sie - wie Gehring und Oberthür betonen - zu unspezifisch, um als theoretischer Rahmen für empirische Fallstudien dienen zu können.27 Stokke stellt in diesem Zusammenhang fest: „It would be highly improbable that a set of concepts developed for such differing purposes could adequately cover the most relevant parts of the discourse on, say, regime effectiveness.”28 Auch die von Young später vorgeschlagene Unterscheidung zwischen „functional linkages“ und „political linkages“29 wird von verschiedenen Autoren kritisiert.30 Functional Linkages bezeichnen dabei als „facts of life“31 das Phänomen, dass das Wirken des einen Regimes die Effektivität eines anderen Regimes direkt über die Ebene der Aktivitäten, also des Handels, beeinträchtigt. Political Linkages dagegen sind Verbindungen zwischen Regimen, die auf einer gewissen Intention der beteiligten Akteure beruhen. Sie entstehen dann, wenn Akteure sich dafür entscheiden, zwei oder mehr institutionelle Arrangements als Teile eines umfassenderen institutionellen Komplexes zu betrachten.32 Young spricht bei der Unterscheidung dieser beiden Dimensionen auch von „(…) functional and political interplay or, in other words, de facto and intentional interplay“33.
Youngs Verdienste um das relativ neue Forschungsfeld der Interaktion von Institutionen sind ohne Zweifel sehr hoch einzuschätzen. Zahlreiche Autoren haben sich seiner Kategorisierungen bedient.34 Dennoch fehlt es seinen theoretischen Ansätzen an Restriktion. Die von ihm analytisch entwickelten Kategorien sind zu umfassend und eignen sich nur bedingt dazu, konkrete Interaktionsfälle zu untersuchen.
Entscheidend für die Untersuchung von Fällen institutioneller Interaktion ist der Forschungsfokus. Welche Forschungsfrage soll im Vordergrund stehen? Insbesondere Stokke hat darauf verwiesen, dass sinnvolle Kategorisierungen von institutioneller Interaktion immer auch an den Forschungsfokus der Analyse angepasst sein müssen.35 Oberthür und Gehring betonen, dass es der Forschung bisher an einem umfassenden konzeptionellen Rahmen fehlte, weshalb empirische Forschungen weitgehend ohne einen konzeptionell geleiteten Fokus blieben.36 Die wohl interessantesten Fragestellungen ergeben sich aus dem Fokus auf die Effektivität institutioneller Regelungen angesichts des vermehrten Auftretens institutioneller Interaktion.
In den folgenden Kapiteln wird dieser Erkenntnis Rechnung getragen und der Blickwinkel auf die Frage nach der Effektivität institutioneller Arrangements verengt.
Wie im vorhergehenden Kapitel gezeigt, ist eine Untersuchung konkreter Fälle von institutioneller Interaktion nur mit einer Verengung des Blickwinkels auf das Forschungsziel sinnvoll. Steht die Frage nach der Effektivität institutioneller Arrangements im Vordergrund, so müssen grundsätzlich zwei Möglichkeiten unterschieden werden. Im ersten Fall verstärken sich die betrachteten Institutionen in ihrer Wirkung gegenseitig. Man könnte also in einem gewissen Maße von einer eher positiven Interaktion sprechen. Im zweiten Fall stören sie sich. Oft wurde die gegenseitige Beeinflussung institutioneller Arrangements eher unter dem Blickwinkel von Konflikten und Problemen gesehen. Wie Stokke betont, sollte dies jedoch nicht dazu verleiten, institutionelle Interaktion generell als problematisch anzusehen.37 Einen typischen Fall, in dem eine Störung eines Regimes durch ein anderes vorliegt, nennen Oberthür und Gehring. So setzt das Kyoto Protokoll auf der einen Seite Anreize für den Anbau schnell wachsender Baum-Mono-Kulturen als so genannte CO2 -Senken. Dies wiederum steht auf der anderen Seite im konkreten Widerspruch mit der ‚Convention on Biological Diversity’ (CBD) von 1992, die darauf abzielt, die biologische Vielfalt von Wäldern als wichtigen Ökosystemen zu erhalten.38 Synergieeffekte in konkreten Interaktionsfällen dürfen jedoch nicht unterschätzt werden. Gehring und Oberthür haben dies mit der Untersuchung von über 160 Interaktionsfällen im Umweltbereich gezeigt. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass in über 60 Prozent der Fälle Synergien zwischen den betrachteten Institutionen nachgewiesen werden können.39
Verengt man den wissenschaftlichen Fokus auf die Frage nach der Effektivität institutioneller Regelungen angesichts des vermehrten Auftretens von institutioneller Interaktion, lassen sich Kategorien von Interaktionsmustern leichter erstellen. Entscheidend ist damit also die Frage, inwiefern durch institutionelle Interaktion Institutionen in ihrer Performanz beeinträchtigt werden. Stokke40, sowie Gehring und Oberthür41 haben viel versprechende Versuche unternommen, die Formen institutioneller Interaktion zu klassifizieren und die jeweils wirkenden Kausalmechanismen zu identifizieren. Ihre Ansätze sollen im weiteren Verlauf der Arbeit genauer betrachtet werden, da sie eine wertvolle theoretische Grundlage für die Untersuchung des vorliegenden Falles bilden.
Stokke befasst sich in seiner 2001 veröffentlichten Arbeit mit der Beziehung zwischen ‚Institutional Interplay’ und der Effektivität institutioneller Regelungen. Diese Einschränkung auf den Bereich der Effektivität institutioneller Arrangements ermöglicht es ihm eine Klassifikation institutioneller Wechselwirkungen zu erstellen. Sie beruht letztlich auf drei verschiedenen Typen.
Die Interaktion von Institutionellen Arrangements bezeichnet Stokke als „regime interplay“. Darunter fasst er ganz allgemein Situationen, in denen „ (…) contents, operation or consequences of one institution (the recipient regime) are significantly affected by annother (the tributary regime)”.42
Bei der Bestimmung seiner Taxonomie geht Stokke von drei Kategorien hinsichtlich institutioneller Effektivität aus. Die erste Kategorie umfasst dabei alle Fälle, in denen „(…) regimes may affect problem-solving behaviour by altering the utility actors assign to behavioural options within an issue area, for instance by providing incentives for rule-adherence or adding costs to non-compliance“.43 Die zweite Kategorie basiert darauf, dass Regime die Wahrnehmung von Akteuren über das, was als richtig und falsch betrachtet wird, beeinflussen können. Die dritte und letzte Kategorie schließlich umfasst alle die Fälle, in denen die Prioritäten, die die Akteure bestimmten Zielen zuweisen, beeinflusst werden.44 Diese letzte Kategorie kann auch unter dem Schlagwort „Lernen“ gefasst werden.
Ausgehend von dieser Dreiteilung entwickelt Stokke drei unterschiedliche Typen von ‚Interplay’. Fälle, in denen Regeln oder Programme, die in einem Regime entwickelt wurden, die Kosten oder Nutzen von Optionen eines anderen Regimes verändern, bezeichnet er als „utilitarian interplay“.45 „Normative Interplay“ tritt dagegen immer dann auf, wenn Regeln oder Normen einer Institution durch eine andere Institution entweder bestätigt werden oder sie einander widersprechen.46 Entsprechend der Logik der Regime-Effektivität bezeichnet Stokke’s dritte Kategorie - „ideational interplay“ - alle Fälle, in denen Lernprozesse stattfinden.47 Damit steht im letzten Fall Freiwilligkeit als kausaler Wirkmechanismus im Hintergrund. Anders im ersten Fall - „utilitarian interplay“ - in dem der kausale Mechanismus letztlich auf einer Form von Zwang beruht, der sich über Kosten- und Nutzenabwägungen ergibt. Vom ‚tributary regime’ muss diese Form des ‚Interplay’ allerdings nicht unbedingt beabsichtigt sein. Sie kann sich schlicht durch das Agieren und Reagieren der Institutionen ergeben. Insbesondere der Typ ‚utilitarian interplay’ kann im vorliegenden Fall wertvollen Input für die konkrete Fall-Analyse geben.
Eine vierte Form institutioneller Interaktion führt Stokke schließlich noch mit „Interplay Management“ ein: „(…) interplay management refers to deliberate efforts by participants in tributary or recipient regimes to prevent, encourage, or shape the way one regime affects problem solving under annother“.48 ‚Interplay Management’ liegt damit letztendlich quer zu den drei anderen Typen von ‚Interplay’, denn bei allen Typen ist grundsätzlich eine Unterscheidung zwischen „managed“ and „non-managed“ vorstellbar.49 Mit der Kategorie „Interplay Management“ bezieht sich Stokke auf die von Young propagierte Unterscheidung zwischen ‚clustered’ und ‚overlapping regimes’ auf der einen und ‚political’ und ‚functional linkages’ auf der anderen Seite.50 Die Unterscheidung zwischen ‚managed’ und ‚non-managed’ zielt damit darauf ab, inwiefern Interaktionen zwischen Regimen bewusst genutzt werden oder sich lediglich als „facts of life“51 ergeben.
In ihrem 2006 publizierten Werk „Institutional Interaction in Global Environmental Governance: Synergy and Conflict Among International and EU Policies“ haben Gehring und Oberthür im Rahmen eines umfangreichen Forschungsprojektes institutionelle Interaktion zwischen internationalen Institutionen und EU-Politiken im Umweltbereich untersucht.52 In diesem Rahmen wurden ein umfangreiches Konzept institutioneller Interaktion entwickelt und insgesamt 163 Interaktionsfälle systematisch untersucht.
Die Autoren identifizieren in ihrer Untersuchung insgesamt vier grundlegende Kausalmechanismen, die bei der gegenseitigen Beeinflussung von Institutionen wirken können.
Die Identifikation von grundlegenden Kausalmechanismen ist jedoch nur bei einer klaren Ursache-Wirkungs-Beziehung möglich. Dies macht es erforderlich, komplexe Interaktionsgeflechte, wie sie real auftreten, in entsprechende Interaktionsfälle zu unterteilen.53 Wie Gehring und Oberthür darlegen basiert jede Form institutioneller Interaktion auf einer Ursache-Wirkungs-Beziehung zwischen zwei Institutionen. Damit ist es Ihnen möglich das Phänomen der institutionellen Interaktion von Situationen abzugrenzen, in denen Institutionen sich lediglich nebeneinander entwickeln, jedoch kein kausaler Zusammenhang besteht.54 Jeder Interaktionsfall besteht Gehring und Oberthür zur Folge aus (1) einer Quell-Institution (die unabhängige Variable) und ihren konkreten Regeln und Entscheidungen, von denen ein Einfluss ausgeht, (2) einer Ziel- Institution (die abhängige Variable) und ihren Bereichen oder Handlungsfeldern, die das ‚Ziel’ des von der Quell-Institution ausgehenden Einflusses sind, sowie (3) einer kausalen Beziehung zwischen Quell- und Ziel-Institution, wobei der Einfluss nur in einer Richtung - von der Quelle zum Ziel - wirkt.55
Die zu Beginn der vorliegenden Arbeit dargelegte kontrafaktische Argumentation ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung. Sie kann genutzt werden, um nachzuweisen, dass bei der Betrachtung zweier Institutionen eine kausale Beziehung vorliegt. Kann man - bei konstanten Rahmenbedingungen - davon ausgehen, dass sich eine Institution auch bei Abwesenheit einer anderen Institution in der gleichen Art und Weise entwickelt hätte, muss man nach der Logik des kontrafaktischen Argumentierens eine kausale Beziehung zwischen diesen beiden Institutionen negieren. Umgekehrt würde man selbstverständlich dann von einer kausalen Beziehung zwischen zwei Institutionen ausgehen, wenn sich eine Institution - wiederum bei ansonsten konstanten Rahmenbedingungen - bei Abwesenheit der zweiten Institution signifikant anders entwickelt hätte.
Kausalmechanismen als Basis einer Ursache-Wirkungsbeziehung zielen auf die Frage ab, in welcher Art und Weise der Einfluss von einer Quell-Institution auf eine Ziel- Institution übertragen wird.56 Wie sieht also - vereinfacht gesagt - der grundlegende Mechanismus aus, der der Kausalbeziehung zu Grunde liegt? Gehring und Oberthür weisen darauf hin, dass insbesondere die Verbindung zwischen Makro- und Mikro- Ebene bei der Identifikation von Kausalmechanismen beachtet werden muss. Entsprechend der bei der Analyse von Institutionen angewandten Logik, nach der Ursachen und Wirkungen auf jeweils unterschiedlichen Ebenen angesiedelt sind, gehen sie auch bei der Logik der Kausalmechanismen von einer Verbindung zwischen Makro- und Mikro-Ebene aus. Sowohl die Quell-Institution (als Ursache), als auch die Ziel-Institution (als Wirkung) sind zwar beide auf der Makro-Ebene angesiedelt. Eine direkte Beeinflussung über die Makro-Ebene ist allerdings kaum vorstellbar, weshalb die Autoren davon ausgehen, dass der Einfluss von der Quell-Institution über eine Veränderung von Wahrnehmungen, Präferenzen oder Verhalten der Akteure (= Mikro- Ebene) auf die Ziel-Institution übertragen wird.57 Sie verdeutlichen dies mit Hilfe der untenstehenden Grafik.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 1: Die Logik der Kausalmechanismen58
Damit wird deutlich, dass den Akteuren innerhalb der beiden Institutionen - seien es Staaten oder auch nicht-staatliche Akteure, wie zum Beispiel Nichtregierungsorganisationen oder Wirtschaftsverbände - eine wichtige Rolle als Überträgern von Einfluss zukommt.
Gehring und Oberthür orientieren sich bei der Identifizierung von grundlegenden Kausalmechanismen an den drei Ebenen output, outcome und impact. Diese Unterscheidung dreier Ebenen, auf denen Regime oder Institutionen ihre Wirkung entfalten, basiert darauf, dass internationale Institutionen in der Regel ihre Wirkung hinsichtlich des Zieles nicht direkt entfalten. Vielmehr produziert jede Institution einen ‚Output’. Dieser manifestiert sich in den verabschiedeten Normen und Regeln, die bestimmtes Verhalten als konform oder nicht-konform kennzeichnen und abweichendes Verhalten beispielsweise sanktionieren. Dieser ‚Output’ allein kann aber noch nicht wirksam sein. Vielmehr wird der ‚Output’ der Institution zunächst einen bestimmten ‚Outcome’ hervorrufen, der sich als Reaktion der betroffenen Akteure auf den ‚Output’ der Institution zeigt. Dieser ‚Outcome’ wiederum führt gegebenenfalls zu einem entsprechenden ‚Impact’ auf die von der Institution behandelte Policy.59 Wie Gehring und Oberthür betonen, sind diese „levels of effectiveness“60 hierarchisch geordnet, mit ‚Outcome’ auf der untersten Ebene. Die höheren Ebenen benötigen für ihr Eintreten jeweils die unteren Ebenen: „(…) impact requires outcome and outcome requires output“.61
Die Autoren identifizieren insgesamt vier grundlegende Kausalmechanismen, von denen zwei über die Output-Ebene und jeweils einer über die Outcome- und die Impact-Ebene läuft. Sie gehen also von den drei Dimensionen - Output, Outcome und Impact - aus und identifizieren ausgehend von ihnen vier Kausalmechanismen, die sie später im Sinne von Weber’schen Idealtypen noch weiter unterteilen. Drei davon - ‚Cognitive Interaction’, ‚Interaction through Commitment’ und ‚Behavioural Interaction’ werden anhand von konkreten Fällen empirisch untersucht. ‚Impact Level Interaction’ lassen die Autoren in ihrer empirischen Untersuchung jedoch auf Grund der zu komplexen, und damit nur schwer zu untersuchenden Kausalketten, außen vor.62
Wie bereits erwähnt, nennen Gehring und Oberthür zwei unterschiedliche Kausalmechanismen, die auf der Output-Ebene der Institutionen angesiedelt sind. Die Autoren sprechen in diesem Fall auch von „Interaction Influencing the Decision- Making Process of the Target Institution“63 und bezeichnen die beiden Typen von kausalen Verbindungen als ‚Cognitive Interaction’ und als ‚Interaction through Commitment’.
[...]
1 Siehe IPCC (Hrsg.) 2007: Fourth Assesment Report. Climate Change 2007. Valencia; S. 6.
2 Vgl. Jungcurt, Stefan 2006: A Framework for Analyzing Interplay between International Institutions. Paper presented at the Workshop in Political Theory and Policy Analysis. Indiana University; S. 2.
3 Siehe Scharpf, Fritz W. 2006: Interaktionsformen - Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung. VS Verlag für Sozialwissenschaften. Wiesbaden; S. 77.
4 Siehe Gehring, Thomas/ Oberthür, Sebastian (Hrsg.) 2006: Institutional Interaction in Global
Environmental Governance: Synergy and Conflict Among International and EU Policies. MIT Press. Cambridge MA; S. 24.
5 King et al. 1994: Designing Social Inquiry - Scientific Interference in Qualitative Research. Princeton University Press. Princeton, New Jersey.
6 Vgl. King et al. 1994: Designing Social Inquiry - Scientific Interference in Qualitative Research. Princeton University Press. Princeton, New Jersey; S. 76.
7 Vgl. ebd. S. 86.
8 Vgl. King et al. 1994: Designing Social Inquiry - Scientific Interference in Qualitative Research. Princeton University Press. Princeton, New Jersey; S. 76 ff.
9 Vgl. ebd. S.80.
10 Tetlock, Philip E./ Belkin, Aaron (Hrsg.) 1996: Counterfactual Thought Experiments in World Politics: Logical, Methodological and Psychological Perspectives. Princeton University Press. Princeton, New Jersey.
11 Siehe Tetlock, Philip E./ Belkin, Aaron (Hrsg.) 1996: Counterfactual Thought Experiments in World
Politics: Logical, Methodological and Psychological Perspectives. Princeton University Press. Princeton, New Jersey; S. 3.
12 Zur Effektivität internationaler Institutionen und Regime vgl. beispielsweise Haas, Peter M. et al. (Hrsg.) 1993: Institutions fort he Earth: Sources of effective International Environmental Protection. MIT University Press. Cambridge, MA. bzw. Young, Oran R. (Hrsg.) 1999a: The Effectiveness of International Environmental Regimes. Causal Connections and Behavioural Mechanisms. MIT University Press. Cambridge MA.
13 Vgl. Young, Oran R. 2007:Institutions and Environmental Change. The Scientific Legacy of a Decade of IDGEC Research. Amsterdam; S. 24.
14 Vgl. King, Leslie A. 1997: Institutional Interplay Research Questions. A Report for Institutional Dimensions of Global Change. University of Vermont; S. 3.
15 Vgl. Raustiala, Kal/ Victor, David G. 2004: The Regime Complex for Plant Generic Resources. In: International Organization 58 (2); S. 278.
16 Gehring, Thomas/ Oberthür, Sebastian (Hrsg.) 2006: Institutional Interaction in Global Environmental Governance: Synergy and Conflict Among International and EU Policies. MIT Press. Cambridge MA.
17 King, Leslie A. 1997: Institutional Interplay Research Questions. A Report for Institutional Dimensions of Global Change. University of Vermont.
18 Stokke, Olav Schram 2001: The Interplay of International Regimes. Putting Effectiveness Theory to Work. FNI Report 14/2001. Fridtjof Nansen Institute. Lysaker.
19 Raustiala, Kal/ Victor, David G. 2004: The Regime Complex for Plant Generic Resources. In: International Organization 58 (2).
20 Vgl. Gehring, Thomas/ Oberthür, Sebastian (Hrsg.) 2006: Institutional Interaction in Global
Environmental Governance: Synergy and Conflict Among International and EU Policies. MIT Press. Cambridge MA.
21 Vgl. hierzu u.a. Stokke 2001, Young 2002, Gehring/ Oberthür 2006,
22 Siehe Krasner, Stephan D. (Hrsg.) 1983: International Regimes. Cornell University Press. Ithaca; S. 2.
23 Siehe King, Leslie A. 1997: Institutional Interplay. Research Questions. University of Vermont; S. 18.
24 Vgl. Young, Oran R. 2002: The Institutional Dimensions of Environmental Change. Fit, Interplay, and Scale. The MIT Press. Cambridge MA; v.a. Kap. 4 und 5.
25 Vgl. Young, Oran R. 1999: Governance in World Affairs. Cornell University Press. New York; S. 165ff.
26 Siehe ebd. S. 170.
27 Vgl. Gehring, Thomas/ Oberthür, Sebastian (Hrsg.) 2006: Institutional Interaction in Global
Environmental Governance: Synergy and Conflict Among International and EU Policies. MIT Press. Cambridge MA; S. 21.
28 Siehe Stokke, Olav Schram 2001:The Interplay of International Regimes. Putting Effectiveness Theory to Work. FNI Report 14/2001. Fridtjof Nansen Institute. Lysaker; S. 4.
29 Siehe hierzu beispielsweise Young, Oran R. et al. 2005: Institutional Dimensions of Global Environmental Change (IDGEC): Science Plan. Revised Edition 2005. International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change. Bonn; S. 62.
30 Vgl. hierzu Stokke, Olav Schram 2001, S. 5; Gehring, Thomas/ Oberthür, Sebastian (Hrsg.) 2006, S.21f.
31 Siehe Young, Oran R. et al. 2005: Institutional Dimensions of Global Environmental Change (IDGEC). Science Plan. Revised Edition 2005. International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change. Bonn; S. 62.
32 Vgl. Young, Oran R. et al. 2005: Institutional Dimensions of Global Environmental Change (IDGEC). Science Plan. Revised Edition 2005. International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change. Bonn; S. 62.
33 Siehe Young, Oran R. 2007: Institutions and Environmental Change. The Scientific of a Decade of IDGEC Research. Amsterdam; S. 24.
34 U.a. King, Leslie A. 1997; Andersen, Regine 2002.
35 Vgl. Stokke, Olav Schram 2001: The Interplay of International Regimes. Putting Effectiveness Theory to Work. FNI Report 14/2001. Fridtjof Nansen Institute. Lysaker; S. 5.
36 Vgl. Oberthür, Sebastian/ Gehring, Thomas 2003: Investigating Institutional Interaction. Toward a Systematic Analysis. Portland Oregon; S. 2.
37 Vgl. Stokke, Olav Schram 2001: The Interplay of International Regimes. Putting Effectiveness Theory to Work. FNI Report 14/2001. Fridtjof Nansen Institute. Lysaker; S. 3.
38 Vgl. Oberthür, Sebastian/ Gehring, Thomas 2003: Investigating Institutional Interaction. Toward a Systematic Analysis. Portland Oregon; S.1 f.
39 Vgl. Gehring, Thomas/ Oberthür, Sebastian (Hrsg.) 2006: Institutional Interaction in Global
Environmental Governance: Synergy and Conflict Among International and EU Policies. MIT Press. Cambridge MA; Kap. 13.
40 Stokke, Olav Schram 2001: The Interplay of International Regimes. Putting Effectiveness Theory to Work. FNI Report 14/2001. Fridtjof Nansen Institute. Lysaker.
41 Gehring, Thomas/ Oberthür, Sebastian (Hrsg.) 2006: Institutional Interaction in Global Environmental Governance: Synergy and Conflict Among International and EU Policies. MIT Press. Cambridge MA.
42 Siehe Stokke, Olav Schram 2001: The Interplay of International Regimes. Putting Effectiveness Theory to Work. FNI Report 14/2001. Fridtjof Nansen Institute. Lysaker; S. 2.
43 Siehe ebd. S. 9.
44 Vgl. ebd. S. 9.
45 Vgl. ebd. S. 10.
46 Vgl. ebd. S. 10.
47 Vgl. ebd. S.10.
48 Siehe Stokke, Olav Schram 2001: The Interplay of International Regimes. Putting Effectiveness Theory to Work. FNI Report 14/2001. Fridtjof Nansen Institute. Lysaker; S. 11.
49 Vgl. ebd. S. 11f.
50 Vgl. ebd. S. 11.
51 Siehe Young, Oran R. et al. 2005: Institutional Dimensions of Global Environmental Change (IDGEC). Science Plan. Revised Edition 2005. International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change. Bonn; S. 62.
52 Gehring, Thomas/ Oberthür, Sebastian (Hrsg.) 2006: Institutional Interaction in Global Environmental Governance: Synergy and Conflict Among International and EU Policies. MIT Press. Cambridge MA.
53 Vgl. ebd. S. 26 und S. 29ff.
54 Vgl. Gehring, Thomas/ Oberthür, Sebastian (Hrsg.) 2006: Institutional Interaction in Global
Environmental Governance: Synergy and Conflict Among International and EU Policies. MIT Press. Cambridge MA; S.26.
55 Vgl. ebd. S. 27.
56 Vgl. ebd. S. 32.
57 Vgl. Gehring, Thomas/ Oberthür, Sebastian (Hrsg.) 2006: Institutional Interaction in Global
Environmental Governance: Synergy and Conflict among International and EU Policies. MIT Press. Cambridge MA; S. 32 f.
58 Abbildung entnommen aus: Gehring, Thomas/ Oberthür, Sebastian (Hrsg.) 2006: Institutional
Interaction in Global Environmental Governance: Synergy and Conflict among International and EU Policies. MIT Press. Cambridge MA; S. 33.
59 Vgl. Gehring, Thomas/ Oberthür, Sebastian (Hrsg.) 2006: Institutional Interaction in Global
Environmental Governance: Synergy and Conflict among International and EU Policies. MIT Press. Cambridge MA; S. 34.
60 Siehe ebd.
61 Siehe ebd.
62 Vgl. Gehring, Thomas/ Oberthür, Sebastian (Hrsg.) 2006: Institutional Interaction in Global
Environmental Governance: Synergy and Conflict Among International and EU Policies. MIT Press. Cambridge MA; S. 10 f.
63 Siehe ebd. S. 35.
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