Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen. Verfassungsrechtliche Grundlagen und Entwicklung des LPVG 2011

Abkürzungsverzeichnis

 

1 Einleitung

 

1.1 Einführung in das Thema

 

Am 19. September 2007 verabschiedete der Landtag des Landes NRW in zweiter Lesung mit den Stimmen der Regierungskoalition aus CDU und FDP gegen die Stimmen der Opposition das „Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsrechts und schulrechtlicher Vorschriften^[1]“. ^[2]

 

Das Gesetzgebungsverfahren hatte vor allem zum Ziel, das LPVG NRW an die bundesrechtlichen Regelungen (BPersVG) und die Rechtsprechung des BVerfG zum Schleswig-holsteinischen Mitbestimmungsgesetz^[3] anzugleichen und dadurch ein „angemessenes und modernes“ Personalvertretungsrecht zu schaffen.^[4] Zudem sollten die Beteiligungsverfahren insgesamt „gestrafft, vereinfacht, optimiert und beschleunigt“^[5] werden, um so eine verbesserte Aufgabenerledigung und eine leistungsfähigere Verwaltung zu gewährleisten.

 

Damit verzichtete die damalige CDU/FDP-Landesregierung um Ministerpräsident Jürgen Rüttgers insoweit auf einen „eigenständigen Weg in der Weiterentwicklung des LPVG NRW“^[6].

 

Bei Gewerkschaften und im Fachschrifttum stieß die Gesetzesreform jedoch auf erhebliche Kritik; nicht zuletzt, weil mit ihr eine Reduzierung der Mitspracherechte von Personalräten einherging.^[7]

 

Im Hinblick auf den Regierungswechsel im Herbst 2010 machte sich die neue Landesregierung aus einer Koalition zwischen SPD und Bündnis 90/Die Grünen zu einer ihrer Prioritäten, die vorausgegangene Gesetzesreform weitgehend rückgängig zu machen und griffen den Gedanken auf, ein „zeitgemäßes und zukunftsorientiertes Landespersonalvertretungsgesetz“ zu schaffen.^[8]

 

„Gemeinsam mit den Beschäftigten in den Interessenvertretungen wollen wir die _‚gleiche Augenhöhe’ bei der Mitbestimmung wieder herstellen und das LPVG fortentwickeln“, so lautete eine der Vereinbarungen im Koalitionsvertrag.^[9]

 

Schließlich verabschiedete der Landtag des Landes NRW am 29.06.2011 in zweiter Lesung mit den Stimmen der Regierungskoalition aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen sowie der oppositionellen Linken und einer Stimme aus der CDU-Fraktion das „Gesetz zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes und des WDR-Gesetzes^[10]“.^[11]

 

Das Gesetz trat am 16.07.2011 in Kraft.^[12]

 

Mittels dieser Einleitung sollte kurz die jüngste Rechtsentwicklung des LPVG NRW aufgezeigt werden und die Zusammenhänge der beiden Novellierungen, welche letztlich als „Reform“ und „Reform der Reform“^[13] zu verstehen sind.

 

In der vorliegenden Arbeit werden nun die verfassungsrechtlichen Hintergründe des Personalvertretungsrechts im Grundgesetz und in der LV NRW beleuchtet (Punkt 2) sowie die Struktur der Personalvertretung in der FinVerw. NRW aufgezeichnet (Punkt 3).

 

Zusätzlich werden die wesentlichen Gesetzesänderungen der letzten Novellierung des LPVG NRW aus 2011 im Vergleich zum LPVG NRW 2007 dargestellt und bewertet. Hierbei wird Bezug zur FinVerw. NRW hergestellt (Punkt 4).

 

Abschließend werden die wesentlichen Erkenntnisse zu einem Fazit verdichtet (Punkt 5).

 

Zunächst einmal wird jedoch im folgenden Abschnitt eine Einführung in die Rechtsmaterie gewährt, sozusagen als Ausgangspunkt für die weiteren Ausführungen.

 

1.2 Einführung in die Rechtsmaterie

 

Das Personalvertretungsrecht gehört zum öffentlichen Dienstrecht^[14] und ist damit Teil des öffentlichen Rechts.^[15]

 

Obwohl es von der Funktion her primär arbeitsrechtliche Aspekte anspricht, unterliegt es der Verwaltungsgerichtsbarkeit.^[16]

 

Es regelt die Mitbestimmung bzw. die Beteiligung der Beschäftigten (= Beamte und Angestellte) im öffentlichen Dienst. Deswegen wird es in Anlehnung an die Privatwirtschaft auch als „Betriebsverfassungsrecht des öffentlichen Dienstes“ bezeichnet.^[17]

 

Entscheidend für die Abgrenzung, ob das Betriebsverfassungsrecht oder das Personalvertretungsrecht Anwendung findet, ist allein die formelle Rechtsform des Arbeitgebers: Bei öffentlich-rechtlicher Organisation gilt stets das Personalvertretungsrecht.^[18]

 

Im Personalvertretungsrecht erfolgt die Beteiligung der Beschäftigten durch den Personalrat.

 

Bei der Beteiligung wird von drei unterschiedlich stark ausgeprägten Stufen ausgegangen: Mitbestimmung, Mitwirkung und Anhörung.

 

Bei der Mitbestimmung kann eine Maßname nur mit Zustimmung des Personalrats erfolgen. Die Mitwirkung berechtigt den Personalrat dagegen nur, die Sache im Vorfeld mit der Dienststelle zu erörtern. Die Anhörung hat schließlich lediglich eine informelle Funktion.

 

Insofern stellt das Personalvertretungsrecht „Spielregeln“ auf.

 

Es regelt, wie Maßnahmen zustande kommen, nicht aber deren Inhalt.^[19] Oberstes Gebot hierbei ist der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Dienststelle und Personalvertretung (§ 2 Abs. 1 BPersVG bzw. LPVG NRW).

2 Verfassungsrechtliche Grundlagen

 

2.1 Rechtliche Verankerung

 

Die Suche nach den verfassungsrechtlichen Grundlagen des Personalvertretungsrechts führt einen zunächst zurück in die Zeit der Weimarer Republik.

 

Dort sah Art. 130 Abs. 3 WRV vor, dass die Beamten der Republik „nach näherer reichsgesetzlicher Bestimmung eine besondere Beamtenvertretung erhalten“.

 

Daneben fand sich in Art. 165 Abs. 2 WRV normiert, dass Arbeiter und Angestellte „zur Wahrung ihrer sozialen und wirtschaftlichen Interessen gesetzliche Vertretungen in Betriebsarbeiterräten sowie in nach Wirtschaftsgebieten gegliederten Bezirksarbeiterräten und in einem Reichsarbeiterrat“ erhalten.

 

Zu dem in Art. 130 Abs. 3 WRV vorgesehenen Ausführungsgesetz ist es zwar nie gekommen, dennoch sind für nahezu alle Reichs- und Landesverwaltungen durch Verwaltungsanordnungen Beamtenausschüsse errichtet worden.^[20]

 

2.1.1 Grundgesetz

 

Im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung enthält das Grundgesetz keine ausdrückliche Regelung zur Mitbestimmung im öffentlichen Dienst.^[21]

 

Auch befindet sich im Grundgesetz keine Übernahmeklausel zur Mitbestimmung, wie es Art. 140 GG in Bezug auf die Glaubensbestimmungen der Weimarer Reichsverfassung vorsieht.

 

Das in Art. 130 Abs. 3 WRV verankerte Recht der Beamten auf eine besondere Beamtenvertretung lässt sich allerdings als Statusrecht unter die „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG subsumieren.^[22]

 

Jedoch können die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nur eine Personalvertretung für Beamte und nicht für die übrigen Beschäftigten im öffentlichen Dienst rechtfertigen.

 

Art. 130 Abs. 3 WRV i.V.m. Art. 33 Abs. 5 GG findet im Personalvertretungsrecht schließlich Ausdruck im sog. Gruppenprinzip^[23], welches die Beschäftigten gem. § 5 BPersVG bzw. § 6 LPVG NRW in die Gruppen der Arbeitnehmer und Beamte unterteilt, um vereinzelt Sonderregelungen zu treffen.^[24]

 

Mangels einer eindeutigen Regelung im Grundgesetz wurden indes in Rechtsprechung und Literatur Ableitungsansätze entwickelt, welche eine verfassungsrechtliche Verpflichtung für personalvertretungsrechtliche Mitbestimmung begründen.^[25]

 

Diese Ansicht ist jedoch im Fachschrifttum umstritten.^[26]

 

2.1.1.1 Grund der Mitbestimmung

 

Im Zentrum steht eine Ableitung aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) und dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 GG). Demnach besteht eine staatliche Schutzpflicht für beamtete wie für nicht beamtete Beschäftigte: Grund hierfür ist die Einordnung in den Arbeitsprozess. Sie erfordert eine angemessene Kompensation durch kollektive Beteiligung der Beschäftigten an Ihren Angelegenheiten, um das größtmögliche Maß an Selbstentfaltung und Selbstbestimmung zu erhalten.^[27]

 

Diese Herleitung stützt sich auf die Rechtsprechung des BVerwG und des BVerfG:

 

So führte das BVerwG aus, dass der durch die Personalvertretung gewährte „kollektive Schutz durch das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG verbürgt wird; er will den Beschäftigten an ihrem Arbeitsplatz und in ihrer Einbindung in die Dienststelle das größtmögliche Maß an Selbstentfaltung und Selbstbestimmung erhalten“^[28]. Und neben dem Sozialstaatsprinzip rechtfertigt „ebenso das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG den kollektiven Schutz des arbeitenden Menschen durch Betriebsräte und Personalvertretungen“^[29].

 

Damit folgte das BVerwG im Wesentlichen der Argumentation des BVerfG:

 

Das BVerfG ordnete in seiner Rechtsprechung die personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsrechte als „wichtiges Mittel zur Wahrung der Menschenwürde und der Persönlichkeitsentfaltung in der Dienststelle [ein]. Sie wurzeln im Sozialstaatsgedanken und gehen auf Vorstellungen zurück, die auch den Grundrechtsverbürgungen der Art. 1, 2 und 5 Abs. 1 zugrunde liegen.“^[30]

 

Das BVerfG ließ hierbei allerdings offen, ob das Sozialstaatsprinzip oder die Grundrechte den Gesetzgeber verpflichten, „für den Bereich des öffentlichen Dienstes Beteiligungsrechte eines gewählten Repräsentationsorgans der Beschäftigten zu schaffen.“ ^[31]

 

Andererseits stellte es jedoch fest, dass weder durch das Sozialstaatsprinzip noch durch die Grundrechte vorgeschrieben ist, wie die „Beteiligung der Beschäftigten an innerdienstlichen, sozialen und personellen Angelegenheiten“ konkret auszugestalten ist.^[32]

 

2.1.1.2 Grenzen der Mitbestimmung

 

Der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung sind allerdings auch verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt.

 

Eine zentrale Rolle spielt dabei das Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 u. Abs. 2 S. 1 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG.

 

Danach geht alle Staatsgewalt vom Volke aus (sog. Volkssouveränität). Jede Form von staatlichem Handeln bedarf demzufolge demokratischer Legitimation durch das Staatsvolk.

 

Die Legitimation muss jedoch nicht zwingend in jedem Fall unmittelbar durch Volkswahlen erfolgen. Es reicht vielmehr aus, dass sich die demokratische Legitimation der mit staatlichen Aufgaben belegten Organe mittelbar auf das Gesamtvolk als Träger der Staatsgewalt zurückführen lässt. In diesem Zusammenhang wird auch von einer sog. „ununterbrochenen Legitimationskette vom Volk zu den Staatsorganen“ gesprochen.

 

Diese Kette wird im Bereich der Exekutive dadurch aufgebaut, dass die Regierung als deren Spitze von dem demokratisch unmittelbar legitimierten Parlament gestellt wird.

 

Die weiteren Angehörigen der Exekutive werden dagegen durch die Minister der Regierung mittelbar personell legitimiert. Obendrein besteht durch die Weisungsgebundenheit gegenüber einer dem Parlament verantwortlichen Stelle auch eine mittelbare sachliche Legitimation.^[33]

 

Die Personalräte sind in diesem System nicht demokratisch legitimiert, da sie von den Beschäftigten gewählt werden, die insoweit „nicht Legitimation stiftendes Teilvolk“^[34] darstellen.

 

Daraus lassen sich zwei wesentliche Grenzen ableiten:

 

Zum einen darf sich die Mitbestimmung ausschließlich auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur so weit gehen, als die Interessen der Beschäftigten sie rechtfertigen (sog. Schutzzweckgrenze).

 

Zum anderen muss bei einer Entscheidung, die für die Erfüllung des Amtsauftrages von wesentlicher Bedeutung ist, die Letztentscheidung eines legitimierten Verwaltungsträgers gesichert sein (sog. Verantwortungsgrenze).^[35]

 

Dieses strenge Demokratieverständnis hat das BVerfG in seinen Entscheidungen zum Bremischen Personalvertretungsgesetz^[36] und zum Schleswig-holsteinischen Mitbestimmungsgesetz^[37] untermauert.

 

2.1.2 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen

 

Auch in der Landesverfassung NRW lässt sich keine explizite Verankerung des Personalvertretungsrechts finden.

 

Art. 26 LV NRW befasst sich zwar mit der Mitbestimmung und gewährleistet eine „gleichberechtigte Mitbestimmung bei der Gestaltung der wirtschaftlichen und sozialen Ordnung“. Dieses Recht wird jedoch dem Wortlaut nach ausschließlich zugunsten der Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft gegenüber dem Unternehmer eingeräumt. Der Anwendungsbereich des Art. 26 LV NRW erstreckt sich demnach nicht auf die Beschäftigen im öffentlichen Dienst.^[38]

 

Gleichwohl lassen sich die obigen Herleitungen von Grund und Grenzen der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung auch auf die LV NRW beziehen. Denn sowohl die Grundrechte des Grundgesetz (Art. Abs. 1 LV NRW) als auch die Strukturprinzipien des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats (Art. 28 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 69 Abs. 1 S. 2 LV NRW) sind Bestandteil der LV NRW.^[39]

 

2.2 Gesetzgebungskompetenz

 

Die Kompetenzverteilung im Grundgesetz basiert auf dem Bundesstaatsprinzip (sog. Föderalismus) des Art. 20 Abs. 1 GG. Danach besteht die Bundesrepublik Deutschland aus einem Zentralstaat (dem Bund) und den Gliedstaaten (den 16 Ländern).^[40] Sämtliche Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten des Gesamtstaates, werden auf Bund und Länder verteilt.^[41]

 

Nach Art. 30 GG steht „die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben“ grundsätzlich den Ländern zu. Dieser Grundsatz gilt gem. Art. 70 Abs. 1 GG auch speziell für die Gesetzgebungsbefugnis.

 

Als Ausnahme zu dem Grundsatz gibt es Regelungen, die dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse zuweisen. Die Abgrenzung erfolgt nach Art. 71. Abs. 2 GG über die Vorschriften zur ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes:

 

Im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung (Art. 71 i.V.m. 73 GG) haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden.

 

Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 72 i.V.m. 74 GG) haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch macht.

 

Somit gibt es in diesen Breichen eine grundsätzliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes.^[42]

 

Welche Rechtgebiete darunter fallen, ist in den Katalogen der Art. 73 und 74 GG festgehalten.

 

Durch die sog. Föderalismusreform I, dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006^[43], ist es zu einer Neuordnung der

 

Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet des Personalvertretungsrechts gekommen.

 

So ist die in Art. 75 Abs. 1 GG a.F. niedergelegte Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes weggefallen.

 

Dadurch hatte der Bund die Befugnis, Rahmenvorschriften zu erlassen, an die die Gesetzgebung der Länder unmittelbar gebunden war. Dies betraf insbesondere nach Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 i.V.m. Art. 72 GG a.F. das Landespersonalvertretungsrecht.

 

Entsprechende Regelungen dazu befinden sich in den §§ 94 bis 106 BPersG.^[44]

 

2.2.1 Kompetenz des Bundes

 

Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG hat der Bund konkurrierende Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet des „Arbeitsrechts einschließlich der Betriebsverfassung, des Arbeitsschutzes und der Arbeitsvermittlung sowie die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung“.

 

Durch die Zugehörigkeit des Personalvertretungsrechts zum öffentlichen Dienstrecht und nicht zum Arbeitsrecht (vgl. hierzu Punkt 1.2) hat der Bund hieraus keinen generellen Kompetenztitel für das Personalvertretungsrecht.^[45]

 

Allerdings gestattet es ihm arbeitsrechtliche Regelungen im Rahmen des Personalvertretungsrechts zu treffen, die beispielsweise die Weiterbeschäftigung von Auszubildenden (§ 107 i.V.m. § 9 BPersVG) oder den Kündigungsschutz (§ 108 BPersVG) betreffen.^[46]

Aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG steht dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über „die im Dienste des Bundes […] stehenden Personen zu“. Dies schließt sowohl die beamteten Beschäftigten als auch die nicht beamteten Beschäftigten ein. Damit trägt der Bund die Gesetzgebungskompetenz für das Personalvertretungsrecht auf Bundesebene.^[47]

 

Daneben hat der Bund gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 i.V.m. Abs. 2 GG die konkurrierende Gesetzgebung auf dem Gebiet der „Statusrechte und –pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden […] mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung“. Durch die Qualifizierung der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung als Statusrecht der Beamten, ergibt sich hieraus das Recht des Bundes, die Länder gesetzlich zur Einrichtung einer Personalvertretung für Beamte zu verpflichten.^[48]

 

Eine solche Existenzgarantie wäre zwar in erster Linie deklaratorisch, da sich eine Gewährleistung für die personalvertretungsrechtliche Mitbestimmung von Beamten bereits unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 GG ergibt (vgl. oben unter 2.1.1), sei allerdings als Folge der Neuordnung der Gesetzgebungskompetenz unter gleichbehandlungsrechtlichen Gesichtspunkten zwischen Betriebsverfassungsrecht und Personalvertretungsrecht geboten.^[49]

 

Von diesem Recht hat der Bund schließlich durch die Regelung des § 51 BeamtStG Gebrauch gemacht.^[50] Die Kritik^[51] von A. Rinken, dass der Gesetzgeber diesen Kompetenztitel nicht genutzt habe, ist daher insoweit unberechtigt.

 

2.2.2 Kompetenz der Länder

 

Die konkrete Ausgestaltung des Personalvertretungsrechts (sog. materielle Gestaltung) für Landes- und Kommunalbeamten darf der Bund dagegen nicht regeln. Dies obliegt gem. Art. 70 Abs. 1 GG allein den Ländern.^[52]

 

Außerdem haben die Länder, nach der Föderalismusreform I unabhängig von rahmenrechtlichen Vorgaben des Bundes, die Gesetzgebungskompetenz über das Personalvertretungsrecht der nicht beamteten Landes- und Kommunalbeschäftigten im öffentlichen Dienst. Rechtsgrundlage ist ebenfalls Art. 70 Abs. 1 GG.