Kurzarbeit – eine Brücke aus der Krise?

INHALT

1 EINLEITUNG

2 DER ARBEITSMARKT UND ARBEITSLOSIGKEIT
2.1 Arbeitsnachfrage, Arbeitsangebot und Arbeitslosigkeit im neoklassischen Modell5
2.2 Theorien zur Entstehung von Arbeitslosigkeit
2.2.1 Effizienzlohnmodelle
2.2.2 Die Humankapitaltheorie
2.2.3 Die Insider-Outsider-Theorie
2.3 Messung der Arbeitslosigkeit

3 KURZARBEIT
3.1 Definition und Ziele
3.2 Gesetzliche Regelungen und Voraussetzungen
3.3 Sonderregelungen für 2009/2010, ihre Begründungen und Absichten

4 KRITISCHE ANALYSE DERAUSWIRKUNGEN DES KURZARBEITER­GELDES
4.1 Auswirkungen auf Betriebe
4.1.1 Vorteile und Entlastung
4.1.2 Kosten und Nachteile
4.2 Auswirkungen auf Arbeitnehmer
4.2.1 Vorteile für Arbeitnehmer
4.2.2 Kosten und Nachteile
4.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft
4.3.1 Gesamtwirtschaftliche Vorteile
4.3.2 Gesamtwirtschaftliche Kosten und Nachteile
4.4 Wichtige Kritikpunkte am Kurzarbeitergeld

5 EMPIRISCHE DATEN ZUR AKTUELLEN WIRKUNG DER KURZAR­BEIT
5.1 Die derzeitige Lage in Deutschland
5.2 Deutschland im Vergleich zu anderen Ländern
5.3 Prognosen für 2010

6 WÜRDIGUNG UND AUSBLICK

QUELLENVERZEICHNIS

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

Abbildung 1: das erwerbspersonenpotenzial

Abbildung 2: Arbeitslosigkeit im neoklassischen modell

Abbildung 3: Arbeitsproduktivität und lohnstückkosten im zeitlichen verlauf

Abbildung 5: Veränderungsraten des Wirtschaftswachstums 1951-2009

Abbildung 6: zunehmende Inanspruchnahme der Kurzarbeit.

Abbildung 7: Arbeitslosigkeit im dezember 2007 und im juni 2009

1 Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland wurde von der Wirtschaftskrise 2009 hart getroffen. Mit den zwei Konjunkturpaketen der Bundesregierung wurden einige Maßnahmen be­schlossen, um die Auswirkungen der Krise so gering wie möglich zu halten. Zu den wichtigsten Elementen des Konjunkturpakets II gehören die Modifizierungen bei den Regelungen zum Kurzarbeitergeld. Durch die Verlängerung der Bezugsdauer von 12 auf 24 Monate, die erhöhte Erstattung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung und Beteiligung an Weiterbildungskosten sollen Entlassungen vermieden und Weiter­bildung gefördert werden.

Bislang scheint diese Strategie erfolgreich zu sein: 1,433 Mio. Menschen in 63.894 Be­trieben waren im Juni 2009 als kurzarbeitend gemeldet (Statistik der Bundesagentur für Arbeit). Obwohl die Krise zu immensen Einbrüchen in der Produktion von Gütern und Dienstleistungen geführt hat, ist die Arbeitslosigkeit in Deutschland kaum angestiegen. Das Kurzarbeitergeld wird allerdings auch kritisch gesehen: Für 2010 wird ein rapider Anstieg der Arbeitslosigkeit befürchtet. Darüber hinaus warnen Kritiker, dass Kurzar­beit den wirtschaftlichen Aufschwung behindern könne. Es wurde sogar der Vorwurf laut, das Kurzarbeitergeld sei ebenso wie andere Elemente des Konjunkturpakets nur darauf ausgelegt, die Arbeitslosigkeit bis zu den Bundestagswahlen im September 2009 im Zaum zu halten. Daher stellt sich die Frage: Kann durch Kurzarbeit wirklich eine tragfähige Brücke aus der Krise entstehen?

Dieses sehr aktuelle Thema wird derzeit viel diskutiert, aber es gibt bislang kaum Studi­en zur Wirkung von Kurzarbeit. Vor diesem Hintergrund ist es hochinteressant, die Ent­wicklung und Verbreitung sowie die Vor- und Nachteile dieses arbeitsmarktpolitischen Instruments näher zu analysieren. In der vorliegenden Arbeit sollen die Auswirkungen des Kurzarbeitergeldes auf die Volkswirtschaft der Bundesrepublik untersucht werden. Dazu werden in Kapitel 2 relevante Grundlagen der Arbeitsmarkttheorie vorgestellt. Um später die Wirkung der Kurzarbeit analysieren zu können, werden in Kapitel 3 die gesetzlichen Regelungen zum Kurzarbeitergeld und deren Ziele genannt. In Kapitel 4 folgt eine theoretische Analyse der Auswirkungen auf Unternehmen, Arbeitnehmer und auf ganze Volkswirtschaften, bevor in Kapitel 5 die aktuelle Wirkung anhand empiri­scher Daten gezeigt wird sowie Prognosen für 2010 aufgestellt werden. Das Schlusska­pitel wird neben einer Zusammenführung der Teilergebnisse Empfehlungen für die zu­künftige Arbeitsmarktpolitik enthalten.

Aus Gründen der Vereinfachung wird in der vorliegenden Arbeit die männliche Sprach­form verwandt, wobei die weibliche Formjeweils impliziert ist.

2 Der Arbeitsmarkt und Arbeitslosigkeit

Zum Verständnis der Thematik und der volkswirtschaftlichen Implikationen ist ein grundlegendes Verständnis des thematischen Hintergrunds unerlässlich. Aus diesem Grund wird in Abschnitt 2.1 ein Überblick über die wichtigsten Grundlagen der Arbeits­marktökonomik gegeben.

2.1 Arbeitsnachfrage, Arbeitsangebot und Arbeitslosigkeit im neo­klassischen Modell

Arbeitsnachfrage bezeichnet die Nachfrage nach dem Produktionsfaktor Arbeit. Genau wie die Nachfrage nach anderen Faktorleistungen wird sie aus der Nachfrage nach Gü­tern und Zwischenprodukten abgeleitet: Aus ihrer Produktionsfunktion^[1] ermitteln Fir­men den optimalen Einsatz der Produktionsfaktoren. Kurzfristig gesehen können Unter­nehmen ihre Betriebsgröße sowie den Kapitalstock nicht verändern und daher nur durch Variation des Faktors Arbeit auf Faktor- oder Absatzpreisänderungen reagieren. Der Faktor Arbeit hat ein positives, aber abnehmendes Grenzprodukt.^[2] Analog verläuft auch das Wertgrenzprodukt der Arbeit, das sich aus Multiplikation des Grenzprodukts mit dem Absatzpreis einer Produkteinheit ergibt. Die Kurve des Wertgrenzprodukts ent­spricht der Arbeitsnachfragekurve eines Unternehmens. Im Firmengleichgewicht ist das Wertgrenzprodukt der Arbeit gleich dem Lohn. Ist der Lohn höher als das Wertgrenz­produkt der Arbeit, wird das Unternehmen Arbeitskräfte entlassen; ist der Lohn niedri­ger, lohnt es sich, zusätzliche Arbeitskräfte einzustellen. Die Nachfragekurve ist negativ geneigt, da die Nachfrage nach Arbeit mit steigenden Reallöhnen sinkt (Wagner et al. 2004, S. 26-31).

Langfristige Einflussgrößen auf die Arbeitsnachfrage sind die Tertiarisierung, die Glo­balisierung sowie geänderte Arbeitsbedingungen durch organisatorische und technologi­sche Innovationen. Kurzfristig ist die Arbeitsnachfrage abhängig von konjunkturellen Schwankungen sowie von Anpassungsprozessen bei der Beschäftigung.

Im Gegensatz zur Arbeitsnachfrage ist das Arbeitsangebot relativ fix. Langfristig wird es durch demographische Einflüsse und das Erwerbsverhalten bestimmt (Bellmann et al., S. 265-273).

Ein Maß für das Arbeitsangebot eines Landes ist das Erwerbspersonenpotenzial. Darun­ter versteht man die Summe aus Erwerbspersonen (registrierte Arbeitslose und Erwerbs­tätige) und der stillen Reserve (Sesselmeier, Blauermel 1998, S. 10). Zur stillen Reserve zählt man Personen, die ohne Einschaltung der Agentur für Arbeit nach Arbeit suchen; sogenannte entmutigte Arbeitskräfte, die die aktive Arbeitssuche aufgegeben haben (z.B. Frauen, die sich gerade keine großen Chancen auf einen Ar­beitsplatz ausrechnen und daher ihre Familienpause verlängern), aber auch Schüler oder Studenten, die ihren Abschluss hinauszögern, bis sich die Arbeitsmarktlage verbessert hat oder die schlicht in den Warteschleifen des Bildungssystems stecken, sowie Perso­nen in Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung oder im Vorruhestand. Darüber hin­aus müssen "Zusatzarbeitskräfte" berücksichtigt werden, die nur in schlechten Konjunk­tursituationen in Erscheinung treten und z.B. bei Arbeitslosigkeit ihres Partners Arbeit suchen, ansonsten aber nicht arbeiten. Kurzarbeiter und Beschäftigte in Arbeitsbeschaf- fungs- und Strukturanpassungsmaßnahmen werden aber nicht zur stillen Reserve, son­dern zu den Erwerbstätigen gezählt. Die stille Reserve wird nicht in offiziellen Statisti­ken erfasst und muss daher geschätzt werden (Fuchs, S. 80-82).

Das Erwerbspersonenpotenzial ist verhältnismäßig unabhängig von konjunkturellen Schwankungen; Bewegungen finden hauptsächlich zwischen den Einzelkomponenten statt (Fuchs, S. 79-82). Aus diesem Grund muss ein Anstieg der Erwerbstätigenzahlen nicht im selben Ausmaß einen Rückgang der registrierten Arbeitslosenzahlen hervorru­fen, wenn ein Teil der zusätzlichen Stellen nicht mit registrierten Arbeitslosen, sondern aus der stillen Reserve besetzt wird (Bäcker et al. 2008, S. 486-488). Das relativ kon­stante Erwerbspersonenpotenzial und die Schwankungen zwischen stiller Reserve, re­gistrierten Arbeitslosen und Erwerbstätigen sind in Abbildung 2 gut zu erkennen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eigene Darstellung. Datenquelle: IAB (Bach et al. 2009b, S. 1).

Arbeitsangebot und -nachfrage bestimmen die erreichbaren Kombinationen von Lohn­höhe und Beschäftigung (Roth 2002, S. 39). In der Volkswirtschaftslehre spricht man von Arbeitslosigkeit, wenn das Angebot an Arbeitskräften (Arbeitsangebot) die Nach­frage nach Arbeitskräften (Arbeitsnachfrage) übersteigt. Wäre das Gleichgewicht auf dem Arbeitsmarkt nur vom Arbeitsangebot und der Arbeitsnachfrage bestimmt, gäbe es nur freiwillige Arbeitslosigkeit^[3]. Allerdings beziehen Unternehmen in ihre Kalkulatio­nen auch die anfallenden Lohnnebenkosten sowie Regulierungen des Arbeitsmarkts mit ein (Roth 2002, S. 15-16). Bei Löhnen über dem Gleichgewichtsniveau kommt es zu unfreiwilliger Arbeitslosigkeit.

Abbildung 2: Arbeitslosigkeit im neoklassischen Modell.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Darstellung. In Anlehnung an Roth 2002, S. 38.

Es gibt verschiedene Theorien, die erklären, warum es überhaupt zu unfreiwilliger Ar­beitslosigkeit kommt und warum nicht einfach die Löhne angepasst werden, bis ein Gleichgewicht entsteht. Häufig werden in diesem Zusammenhang Gründe für Lohnrigi­ditäten gesucht, die für die Arbeitslosigkeit verantwortlich gemacht werden. Da eine umfassende Darstellung dieser Theorien den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde, soll an dieser Stelle nur kurz auf die im Bezug auf die Kurzarbeit wichtigsten Theorien ein­gegangen werden.

2.2 Theorien zur Entstehung von Arbeitslosigkeit

2.2.1 Effizienzlohnmodelle

Effizienzlohnmodelle erklären Lohnrigiditäten durch eine positive Korrelation von Re­allohn und Arbeitsproduktivität^[4]. Ein Effizienzlohn ist ein vom Arbeitgeber freiwillig bezahlter Lohn über dem Wertgrenzprodukt der Arbeit und damit über dem Gleichge­wichtsniveau. Eine Ursache für Effizienzlöhne ist asymmetrische Information^[5]. Da der Arbeitgeber die Anstrengung und Leistung des Arbeitnehmers nicht ausreichend kon­trollieren kann, setzt er einen höheren Lohn an als nötig. Damit will er die Arbeitneh­mer zu einer hohen Arbeitsmoral und Motivation führen, eine höhere durchschnittliche Qualität der Bewerber erreichen, Fluktuation qualifizierter Arbeitskräfte verhindern und Shirking (englisch für Drückebergerei) vermeiden (Sesselmeier, Blauermel 1998, S. 153-157).

Das "Gift-Exchange"-Modell von Akerlof geht davon aus, dass ein Arbeitsverhältnis auf dem Prinzip des "gegenseitigen Beschenkens" basiert: Arbeitgeber zahlen Löhne über dem Marktniveau und im Gegenzug sind Arbeitnehmer zu höheren Arbeitsleitun­gen bereit (Sesselmeier, Blauermel 1998, S. 157-161). Aufgrund asymmetrischer Infor­mation kennen Arbeitgeber die Fähigkeiten und die Produktivität eines einzelnen Be­werbers nicht (man spricht auch von hidden characteristics), sondern höchstens die Durchschnittsqualität aller Arbeitskräfte. Bei geringen Löhnen würden sich sehr pro­duktive Arbeitskräfte gar nicht bewerben und das Unternehmen hätte nur die Wahl aus unproduktiveren Bewerbern. Durch Effizienzlöhne kann das Unternehmen ergo die Durchschnittsqualität seines Bewerberpools steigern (Sesselmeier, Blauermel 1998, S. 161-162).

Der Labour Turnover Ansatz geht davon aus, dass durch Effizienzlöhne die Fluktuation gering gehalten und somit Beschäftigungsstabilität erreicht werden kann.^[6] Da eine hohe Fluktuation in der Regel mit Produktivitätseinbußen einhergeht und unerfahrene Ar­beitskräfte erst eingearbeitet werden müssen, haben Unternehmen ein begründetes Inter­esse an einer stabilen Belegschaftsstruktur. Dies gilt besonders für Tätigkeiten, die ein hohes Maß an Erfahrung und Training-on-the-job erfordern. Durch hohe Löhne versu­chen Unternehmen daher Anreize für Arbeitskräfte zu schaffen, im Unternehmen zu bleiben und das Unternehmen als attraktiven Arbeitgeber zu präsentieren (Sesselmeier, Blauermel 1998, S. 163-165).

Auch der Shirking-Ansatz geht von asymmetrischer Information aus: Ein Arbeitgeber kennt zwar die Qualifikation eines Arbeitnehmers, nicht aber seine Leistungsbereit­schaft und seinen Einsatz (man spricht auch von hidden action). Da eine vollkommene Kontrolle prohibitiv hohe Kosten verursachen würde, soll durch einen hohen Lohn ein diszipliniertes Verhalten erzielt werden. Dies funktioniert besonders dann, wenn dem

Arbeitnehmer bei "Bummeln" die Entlassung droht (Lazear 1996, S. 70). Je höher der Lohn, desto geringer ist die Wahrscheinlichkeit für den Arbeitnehmer, einen vergleich­bar gut bezahlten Job zu finden und desto schlimmer ist der Verlust für ihn. Wenn meh­rere Unternehmen nach dieser Strategie handeln, sinkt die Arbeitsnachfrage und die Ar­beitslosigkeit steigt. Dies erhöht zusätzlich den Druck auf die Arbeitnehmer (Sesselmei­er, Blauermel 1998, S. 165-168).

Aus Arbeitgebersicht kann es daher sinnvoll sein, Effizienzlöhne anzubieten, auch wenn es dadurch zu unfreiwilliger Arbeitslosigkeit kommt.

2.2.2 Die Humankapitaltheorie

In der Humankapitaltheorie ist Arbeit kein homogener Produktionsfaktor, sondern das Arbeitsangebot setzt sich aus verschieden gut ausgebildeten Arbeitskräften zusammen. Als Humankapitalinvestitionen bezeichnet man alle Investitionen in die zukünftige Pro­duktivität einer Arbeitskraft, also in die Aus- und Weiterbildung der Arbeitnehmer. Üb­licherweise wird - unabhängig davon, wer die Kosten trägt - so lange in Humankapital investiert, bis die Grenzkosten der Investitionen dem Barwert der dadurch entstehenden Grenzerträge entsprechen.^[7] In den meisten Fällen trägt der Arbeitnehmer selbst oder der Staat die Kosten für eine allgemeine Ausbildung. Eine spezifische Ausbildung hingegen liegt im Interesse des Arbeitgebers (da sie die Produktivität des Arbeitnehmers im Be­trieb erhöht) und wird daher in der Regel von diesem finanziert, weil sie dem Arbeit­nehmer am Markt keinen Nutzen bringt. Durch diese Investitionen in den Arbeitnehmer entstehen versunkene Kosten. Daher wird das Unternehmen bei spezifisch ausgebilde­ten Arbeitskräften nicht nur die Grenzproduktivität zur Ermittlung des Lohnes betrach­ten, sondern auch die versunkenen Kosten berücksichtigen. Da der Arbeitgeber den be­triebsspezifisch ausgebildeten Arbeitnehmer unbedingt im Unternehmen halten will, wird er ihn mit einem Lohn über dem Marktniveau zu binden versuchen und der gut ausgebildete Arbeitnehmer hat eine bessere Verhandlungsposition (Sesselmeier, Blauer­mel 1998, S. 65-69).

Ist in einem Unternehmen eine Verringerung des Personalbestands erforderlich, finden die ersten Anpassungen bei Geringqualifizierten statt. Erst bei länger anhaltenden, stär­keren Rezessionen erkennt man auch Bestandsveränderungen und Anpassungen bei den Höherqualifizierten. Die Erwartungen der Unternehmen über den weiteren konjunktu­rellen Verlauf spielen hierbei eine wichtige Rolle. Antizipiert ein Unternehmen bereits einen Aufschwung, wird es mit allen Mittel versuchen hochqualifizierte Arbeitskräfte im Unternehmen zu halten. Dies wird als Hortung von Arbeitskräften bezeichnet und ist sehr wichtig im Zusammenhang mit Kurzarbeit (Bellmann et al., S. 273; Franz 2006, S. 376-378; Roth 2002, S. 39).

2.2.3 Die Insider-Outsider-Theorie

Diese Theorie unterscheidet drei Gruppen von Arbeitnehmern: Insider, die sich in ei­nem Beschäftigungsverhältnis befinden; Entrants, die gerade ein neues Beschäftigungs­verhältnis aufgenommen haben und noch eingearbeitet werden müssen, sowie Outsider, die arbeitslos sind. Insider haben eine große Verhandlungsmacht, da sie bereits firmen­spezifisch ausgebildet wurden und eine Entlassung dem Unternehmen hohe Kosten ver­ursacht. Darunter fallen Entlassungskosten (Abfindungskosten), bereits für die Ausbil­dung getätigte Investitionen, die dann verloren gingen, und Kosten für eine Neubeset­zung der Stelle. Außerdem werden durch Entlassungen andere Arbeitskräfte demoti­viert. Je höher das betriebsspezifische Humankapital von Insidern ist, desto größer ist auch ihr Machtvorsprung zu Outsidern. Insider befinden sich daher in einer sehr guten Verhandlungsposition und sind im Gegensatz zu Outsidern in Gewerkschaften organi­siert. Sie haben somit bessere Möglichkeiten gemeinsam Druck auszuüben und können deutlich höhere Löhne verlangen als Outsider (Sesselmeier, Blauermel 1998, S. 175­181).

Gerade durch diese kollektiven Lohnverhandlungen, andere inflexible Regelungen so­wie hohe Lohnnebenkosten kommt es zu unfreiwilliger Arbeitslosigkeit. Arbeitslose als Außenseiter auf dem Arbeitsmarkt können kaum in den Lohnbildungsprozess eingrei­fen, auch nicht durch die individuelle Bereitschaft zur Arbeit für einen geringeren Lohn. Effizienzlöhne nützen den beschäftigten Insidern, aber verringern das Beschäftigungsni­veau und machen es daher für Outsider schwieriger, wieder Arbeit zu finden. Die Au­ßenseiter können auch von einigen Instrumenten der Arbeitsmarktpolitik wie dem Kurz­arbeitergeld nicht profitieren.

[...]

^[1] Die Produktionsfunktion gibt an, welchen Output ein Unternehmen beijedem Faktoreinsatz produzieren kann.

^[2] Das Grenzprodukt bezeichnet den Ertragszuwachs, der durch den Einsatz einer zusätzlichen Einheit des Produktionsfaktors erzielt werden kann. Ein positives, abnehmendes Grenzprodukt bedeutet, dass die Outputmenge durch zunehmenden Arbeitseinsatz zunimmt, aber der Zuwachs durch eine zusätzliche Ein­heit bei steigendem Faktoreinsatz kleiner wird.

^[3] Freiwillig deshalb, weil zwar nichtjeder eine Beschäftigung hat, aber das nur, weil die Arbeitskräfte nicht bereit sind zum gegebenen Lohn zu arbeiten.

^[4] Die Arbeitsproduktivität ist als Outputje Erwerbstätigen beziehungsweise je Erwerbstätigenstunde defi­niert. Mit steigendem Lohn nimmt laut der Effizienzlohntheorie auch die Produktivität zu.

^[5] Asymmetrische Information bezeichnet in der Wirtschaftswissenschaft eine ungleiche Informationsver­teilung zwischen zwei Parteien, wie zum Beispiel zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Dieses Un­gleichgewicht kann bei Vertragsschluss (in dem Fall bei der Einstellung eines Arbeitnehmers) oder bei Vertragserfüllung (nach der Einstellung im Beschäftigungsverhältnis) vorliegen und führt meist zu Pro­blemen.

^[6] Fluktuation bezeichnet die Austauschrate des Personals, also die Menge der Ein- und Austritte in ein Unternehmen. Die Fluktuationsrate misst die Veränderung bezogen auf eine bestimmte Periode.

^[7] Dies bedeutet, dass Kosten der Ausbildung solange sinnvoll erscheinen, wie die marginalen Kosten für die nächste Einheit nicht den (abdiskontierten) Gegenwartswert der zukünftigen zusätzlichen Erträge übersteigen. Aus Sicht eines Arbeiters darf die nächste Kurseinheit nicht mehr kosten als ihm der Lohn, den er dadurch zusätzlich in Zukunft erwartet, im Moment wert ist. Dies hängt von seiner individuellen Einschätzung und seinen persönlichen Präferenzen ab (wie viel ihm zukünftiges Einkommen heute wert ist).