Einleitung
Vorgehensweise
1 Prinzip der demokratischen Legitimation
1.1 Vorbemerkung
1.2 Demokratie und Legitimitätsbegriff
1.2.1 Demokratie
1.2.2 Legitimation und Legitimität
1.2.3 Volkssouveränität
1.2.4 Begriff des Volkes
1.3 Demokratisches Regieren im Mehrebenensystem
1.3.1 Volkssouveränität und Demokratie auf EU-Ebene
1.3.2 Die Unionsbürger als Legitimationssubjekt der EU
1.4 Zwischenfazit
2. Analyse der EU-Governance
2.1 Besonderer Charakter europäischen Regierens
2.2 Die EU als Mehrebenensystem
2.3 Machtverteilung zwischen den EU-Organen
2.4 Die EU als eigenständiger Akteur in Europa
2.5 Zwischenfazit
3. Demokratie und Legitimation der EU
3.1 Demokratische Legitimation des EU-Systems
3.2 Demokratiedefizit der EU
3.2.1 Partizipation (Input)
3.2.2 Prozess (Throughput)
3.2.3 Ergebnisse (Output)
3.3 Zwischenfazit
4 Europäische Wirtschafts- und Währungsunion
4.1 EU-Ziel einer Wirtschafts- und Währungsunion
4.2 Geschichte der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion
4.3 Stabilitäts- und Wachstumspakt - Vereinheitlichung der Fiskalpolitik
4.4 Die EU-Politik in der Finanzkrise
4.5 Zwischenfazit
5. Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM)
5.1 Hintergrund
5.2 Zweck des ESM
5.3 Mitglieder des ESM
5.4 Verfahren des ESM
5.5 Rechtlicher Rahmen
5.6 Finanzierung und Haftung
5.7 Laufzeit und Austrittsoptionen
5.8 Zwischenfazit
6 Analyse der ESM-Governance
6.1 Aufbau
6.1.1 Gouverneursrat
6.1.2 Direktorium
6.1.3 Geschäftsführender Direktor
6.2 Prozesse und Strukturen
6.2.1 Abstimmungsregeln
6.2.2 Prüfungsregeln
6.3 Akteure
6.3.1 EU-lnstitutionen
6.3.2 Mitgliedstaaten
6.3.3 Europäisches Volk
6.4 Interessen
6.4.1 EU-lnstitutionen
6.4.2 Mitgliedstaaten
6.4.3 Europäisches Volk
6.5 Ressourcen
6.5.1 EU-lnstitutionen
6.5.2 Mitgliedstaaten
6.5.3 Europäisches Volk
6.6 Zwischenfazit
7 Demokratie und Legitimation des ESM
7.1 Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
7.2 Partizipation (Input)
7.2.1 Nicht-demokratisches Gremium als ESM-Lenkungsrat
7.2.2 Fehlende Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten
7.2.3 Verlust der Stimmrechte
7.2.4 Verletzung der Informationspflichten des Bundestages
7.3 Prozess (Throughput)
7.3.1 Verletzung des Haushaltsrechts des deutschen Bundestages
7.3.2 Fehlende Laufzeit und Kündigungsoptionen des ESM
7.3.3 Unbegrenzte Haftung
7.3.4 Berufliche Schweigepflicht
7.4 Ergebnisse (Output)
7.4.1 Verformung der wwu zu einer Transfer- und Haftungsgemeinschaft
7.4.2 Finanzielle Stabilität in der Eurozone
7.4.3 Sinkendes Vertrauen der EU-Bürger in europäische Krisenpolitik
7.5 Zwischenfazit
8. Ratifizierung des ESM-Vertrags In Deutschland
8.1 Ratifizierungsdokumente
8.2 Gewährleistung der Beteiligung des Bundestages
8.3 Gewährleistung der Haushaltshoheit
8.4 Informationspflicht
8.5 Erhöhung des Stammkapitals
8.6 Zwischenfazit
9 Fazit und Ausblick
9.1 Demokratische Legitimation der EU
9.2 Möglichkeiten zur Überwindung des Demokratiedefizits
9.2.1 Mehr Intergouvernementalismus
9.9.2 Mehr Supranationalismus
9.9.3 Mehr Macht für das Europäische Parlament
9.9.4 Mehr direktdemokratische Elemente
9.9.5 Bewertung
9.3 Demokratische Legitimation des ESM
9.4 Ansätze für mehr demokratische Legitimation des ESM
9.4.1 Einbeziehung des EP in Entscheidungsprozesse
9.4.2 Etablierung eines direkt gewählten Gremiums
9.4.3 Direktdemokratische Elemente
9.4.4 Bewertung
9.5 Stärkung der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion
9.6 Vereinbarkeit von Demokratie und Effizienz
9.7 Ist Demokratie jenseits des Nationalstaats möglich?
Quellenverzeichnis
Seit Beginn der Finanz- und Verschuldungskrise in der Europäischen Union wächst der Druck auf die europäischen Institutionen, eine geeignete Strategie zur Krisenbewältigung zu entwickeln. Mit den finanziellen und wirtschaftlichen Schwierigkeiten einiger Euroländer und deren Abwertung durch internationale Ratingagenturen geriet zudem die Stabilität des Euro in Gefahr. Die EU reagierte mit der Ausschüttung von Rettungshilfen an die Krisenländer und verfestigte diese durch die Gründung der Rettungsfonds EFSM[1] und ESM[2]. Damit sollte die Stabilität des Euro sowie die Liquidität der Krisenländer gewährleistet werden. Mit den Hilfskrediten von EFSM und ESM verbunden ist die Verpflichtung zu Strukturanpassungsprogrammen innerhalb der Länder, die Hilfen beantragen.
Jedoch wuchs mit Verwirklichung dieser EU-Krisenpolitik und besonders mit Gründung der dauerhaften Institution ESM der Unmut innerhalb der europäischen Bevölkerung über demokratische Defizite bei der Entscheidung über stetig wachsende Rettungspakete und die sich stetig ausweitende Macht Brüsseler Institutionen über finanzielle Entscheidungen innerhalb der Nationalstaaten. Besonders in Ländern, denen die EU hohe öffentliche Einsparungen auferlegte, wurde offener Protest gegen die europäische Politik laut. Ebenso erfreuten sich antieuropäisch eingestellte Parteien und Verbände eines großen Zulaufs seitens der Bevölkerung. Grund für diese Reaktionen war die augenscheinlich fehlende demokratische Legitimation des ESM, auf dessen Gründung und Ausgestaltung die EU-Bürger keinen direkten Einfluss hatten - obwohl er durch Steuergelder finanziert wird. In Deutschland führte die Ratifizierung des ESM sogar zu einer Klage vor dem Bundesverfassungsgericht. Das Gericht wies die Klage ab und gab damit den Weg für eine Ratifizierung frei, betonte jedoch erneut die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestags - und zwar auch in Fällen besonderen Handlungsdrucks. Doch die Anwendung von demokratischen Grundsätzen und das Treffen von schnellen, effektiven Entscheidungen schließen sich scheinbar gegenseitig aus. Sind die demokratischen Institutionen und die empfundene „Langsamkeit“ ihrer Verfahren den heutigen finanzpolitischen Herausforderungen noch gewachsen? Und hätte die EU auch eine andere Krisenpolitik einschlagen können, die vielleicht zu einer breiteren Unterstützung innerhalb der Bevölkerung geführt hätte?
Um diese Fragen zu beantworten ist es nötig, zunächst die grundsätzlichen Elemente der demokratischen Legitimation und die damit verbundenen Theorien genauer darzustellen. Hierbei steht vor allem die Anwendung des Modells der demokratischen Legitimation auf Regierungsstrukturen jenseits des Nationalstaats im Vordergrund. Im Folgenden werden die generellen Governancestrukturen der EU im Hinblick auf ihre demokratische Legitimation untersucht. Hierbei wird deutlich, dass bereits im grundsätzlichen Charakter der EU als Mehrebenensystem und in ihrer besonderen Form als Staatenbund Defizite in der demokratischen Legitimation festgelegt wurden. Um zudem die Gründung des ESM als dauerhafter europäischer Rettungsfonds in die Wirtschafts- und Währungspolitik der EU einordnen zu können, soll ein kurzer Abriss der Bemühungen der EU hin zu einer gemeinsamen Wirtschafts- und Währungsunion helfen. Ebenso wird die ESM-Gründung in die seit Entstehung der europäischen Finanzkrise erfolgten EU-Maßnahmen eingeordnet. Dabei wird deutlich, dass der ESM anders als die zuvor eher ad-hoc verabschiedeten Finanzhilfen als eine permanente Organisation angelegt ist. Daher erscheint es umso bedenklicher, dass in seinen Entscheidungsstrukturen und -Prozessen keine Einflussmöglichkeiten für nationale Parlamente oder EU-Bürger vorhanden sind. Seine demokratische Legitimation erhält der ESM lediglich über die 17 Finanzminister der Euroländer, die im Gouverneursrat eine Art Aufsichtsrat des ESM bilden. Wo genau die Defizite der demokratischen Legitimation liegen, soll in den folgenden Kapiteln analysiert werden. Ebenso werden verschiedene Möglichkeiten dargestellt, mit denen die Defizite der demokratischen Legitimation der EU ansatzweise behoben werden könnten. Auch für die weitere Ausgestaltung des ESM sollen Ansätze präsentiert werden, wie seine demokratische Legitimation gestärkt werden könnte. Zudem wird eine Perspektive für die weitere Entwicklung der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion entworfen und der scheinbar unvermeidbaren Parallelität von schnellen, effizienten Entscheidungen und demokratischen Verfahren auf den Grund gegangen.
Vorgehensweise
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 1: Kategorien zur Bewertung der demokratischen Legitimität europäischen Regierens (Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Wimmel 2008:63)
Schwerpunkt dieser Arbeit ist die Untersuchung der Governancestrukturen der EU sowie des ESM und die Bewertung hinsichtlich der demokratischen Legitimation. Als Legitimationskonzepr[3] wird ein normatives Verständnis von Demokratie zugrunde gelegt, das subjektive Werte wie das Prinzip der Volkssouveränität oder Transparenz betont. Zu untersuchende Legitimationsobjekte sind die EU hinsichtlich ihrer politischen Ordnung im Allgemeinen sowie speziell die EU-lnstitution ESM. In dieser Arbeit soll es dabei in erster Linie um die Verwirklichungsbedingungen der Demokratie gehen, die durch demokratische Legitimation in öffentlicher Willensbildung erreicht wird. Als unabhängige Legitimationsvariablen zur Bewertung der demokratischen Legitimation dienen drei Faktoren:
Partizipation fragt nach den direkten und indirekten Einflusschancen der Bürger auf die Politik beziehungsweise nach den Möglichkeiten, sich aktiv am politischen Entscheidungsfindungsprozess zu beteiligen (vgl. Wimmel 2008:57). Mit dieser Variablen wird die erste Phase des politischen Prozesses bis zur inhaltlichen Politikformulierung durch die gewählten Volksrepräsentanten abgedeckt. Maßgeblich für die anschließende Bewertung ist einerseits, inwieweit die Bürger an allgemeinen, freien, gleichen und geheimen Wahlen teilnehmen dürfen oder inwieweit sie direktdemokratisch mitbestimmen können, und andererseits, ob von einer stabilen kollektiven Identität gesprochen werden kann, was oft als Voraussetzung für legitime demokratische Verfahren - vor allem bei Mehrheitsentscheidungen - herangezogen wird (vgl. Wimmel 2008:57). Das Ziel und der angestrebte Zustand hierbei ist die Gewährleistung der Volkssouveränität.
Nachdem die Bürger ihre Beteiligungschancen wahrgenommen haben, konzentriert sich der politische Prozess auf die Repräsentanten und Interessenvertreter, die in bestimmten Verfahren verhandeln und entscheiden. Im Falle der EU hängt die politische Legitimität in dieser zweiten Phase von den „prozeduralen Mechanismen der Entscheidungsfindung im europäischen Mehrebenensystem“ (Wimmel 2008:58) ab, sowohl zwischen den einzelnen EU-lnstitutionen als auch zwischen der nationalen und der europäischen Ebene. Für die Bewertung ist entscheidend, inwiefern die nationalen Parlamente in den Entscheidungsprozess eingebunden sind, ob Entscheidungen transparent und nachvollziehbar getroffen und ob Informationen für alle Betroffenen zugänglich gemacht werden. Die Qualität der Legitimationsverfahren wird darin deutlich, ob sie wirkungsvoll das Ziel der Volkssouveränität unterstützen.
Für diese Variable ist entscheidend, welche Erträge und Ergebnisse in der dritten Phase des politischen Prozesses, also am Ende des institutioneilen Entscheidungsprozesses herauskommen. Die Faktoren, die für eine Bewertung herangezogen werden, sind rein normativ. Bezogen auf die EU kommen vor allem als Leistungskriterien die Schaffung dauerhaften Friedens und wirtschaftlichen Wachstums sowie die Effizienz und Effektivität von Regulierungen und Problemlösungen in Frage (vgl. Wimmel 2008:59).
Als Legitimationsstandard soll zunächst das Prinzip des Nationalstaats gelten. Es wird jedoch auch die Frage gestellt, ob Demokratie jenseits der Nationalstaaten möglich ist und wie ein entsprechendes Demokratiekonzept aussehen könnte.
Da es in den folgenden Kapiteln darum gehen soll, ob generell die Rechtsetzung durch die Europäische Union und speziell durch den ESM hinreichend demokratisch legitimiert ist, sollen zunächst die Begriffe der „Demokratie“ und der „Legitimation“ bzw. „Legitimität“ geklärt werden. Zentral ist ebenso der Begriff der „Volkssouveränität“ - besonders auf europäischer Ebene. Auch dieser soll hier erläutert werden. Ausgegangen wird von einem normativen Rechtsverständnis von demokratischer Legitimation, das gewisse Werte wie Volkssouveränität, politische Freiheit und Gleichheit, soziale Gerechtigkeit oder Transparenz und Beteiligungsmöglichkeiten bei politischen Entscheidungsprozessen voraussetzt. Dieses Verständnis von Legitimation geht über das Legitimationskonzept der Legalität (beispielsweise durch die Vereinbarkeit der Vertragsgrundlagen der EU mit nationalen Verfassungen oder der formalen Rechtseinhaltung im legislativen und exekutiven EU-Entscheidungs- prozess) hinaus. Es wird die Annahme vertreten, dass es, um Gesetzgebung demokratisch zu legitimieren, erforderlich ist, die betroffenen Bürger am Prozess der Gestaltung und Erzeugung von Politikinhalten zu beteiligen. Dies kann entweder durch direktdemokratische Elemente oder durch Mechanismen geschehen, wodurch die Betroffenen im politischen Gesetzgebungsprozess möglichst unmittelbar repräsentiert sind. Daraus wird schließlich die Beurteilung der Legitimität politischer Ordnungen abgeleitet. Ebenso wird Legitimation nicht als ausschließlich basierend auf der Zustimmung der betroffenen Bürger verstanden, also als „empirische Legitimität“ (Wimmel 2008:54), nach der im Extremfall auch politische Ordnungen als legitim gelten können, die nicht durch legale Rechtsvorschriften erlassen wurden, wenn nur die Bürger ihnen zustimmen.
Unter Demokratie versteht man gemeinhin „Volksherrschaft“: Sie beruht auf der Idee einer durch die Beteiligung aller Bürger legitimierten Herrschaft auf Zeit, die durch die Mehrheit getragen wird. An gestrebt wird eine „Identität von Herrschern und Beherrschten“ (Schmitt 2003:234). Durch die globale Verflechtung von Politik und Wirtschaft gewinnt diese Identität eine neue Dimension. Die Theorie der Demokratie unterscheidet zwei wesentliche Bezugsräume für demokratisches Regieren (Dahl 1989:213ff.). In der Antike war die Demokratie auf Städte beschränkt, in denen die
Bürger prinzipiell direkt an politischen Entscheidungen teilhaben konnten. Mit dem Anwachsen der Bevölkerung in Europa, dem technischen Fortschritt sowie der daraus folgenden Zunahme städteübergreifender sozialer Kommunikation vergrößerten sich die bestehenden Herrschaftsräume - die direkte Demokratie, die nur für kleinere Herrschaftseinheiten praktikabel erschien, wurde von dem Prinzip der territorialen Repräsentation abgelöst (vgl. Beichelt 2009:297). Mit ihr einher gingen die Demokratisierung des Parlamentarismus, die Entwicklung der Gewaltenteilung, die Entstehung von Nationalstaaten sowie die Einführung des Wahlrechts In weiten Teilen Westeuropas. Das Ergebnis - die repräsentative Demokratie - wurde in der Zeit der Nationalstaaten meist als überlegenes Herrschafts- und Organisationsmodell betrachtet (vgl. Beichelt 2009:297). Im Laufe der geschichtlichen Entwicklung haben sich jedoch verschiedene Vorstellungen von Demokratie herausgebildet - auch in der Gegenwart werden Demokratien verwirklicht, die in ihrer Ausgestaltung erhebliche Unterschiede aufweisen. Neuere Kritik an diesem Demokratieansatz bezieht sich meist auf die These, dass sich Demokratie nicht mehr allein auf den Nationalstaat beziehen kann. So betont ZÜRN, dass sich westeuropäische Gesellschaften bereits in einer „denationalisierten Welt“ (Zürn 1989:95) befänden.
Legitimation ist ein verfahrensbezogener Begriff und bezeichnet den Prozess des Zustandekommens von Legitimität - Legitimität bestimmt also das Ergebnis des Legitimationsprozesses (vgl. Veil 2007:33). Legitimität ist daher eine Eigenschaft politischer Herrschaft, die diese anerkennungswürdig macht (vgl. Veil 2007:40). Von Legitimität wird gesprochen, wenn ein Handeln nicht nur juristisch für rechtmäßig erklärt, sondern auch von den Menschen als rechtmäßig empfunden wird - sozusagen eine Herrschaft, die durch Zustimmung der Betroffenen gerechtfertigt ist. Legitimität wird in der Regel mit „Rechtmäßigkeit und Anerkennung“ übersetzt. Gründe für Legitimität und Legitimierungsfähigkeit können grundsätzlich in Verfahren, Ergebnissen und Norm- oder Wertkonformität liegen (vgl. Abromeit 2002:147). Politische Entscheidungen können anerkennungsfähig sein, weil sie von den betroffenen Bürger erstrebte Ergebnisse produzieren („Output“), weil sie auf formal rechtmäßige Weise zustande gekommen sind („Input“) oder weil sie „im Einklang mit bestimmten, allgemein geteilten Werten Stehen“ (Abromeit 2002:147). Die Output-Legitimation erhält ihre Grundlage durch die Ergebnisse ihrer Politik und deren Akzeptanz in der Bevölkerung. Die „Herrschaft für das Volk“ (Scharpf 1999:16) steht dabei im Vordergrund. Laut Scharpf sind politische Entscheidungen legitim, wenn sie „das allgemeine Wohl im jeweiligen Gemeinwesen fördern (Scharpf 1999:16). Jedoch sind die Maßstäbe der Output-Legitimation oft nicht eindeutig festgelegt.
Die Input-Legitimation entspricht einer Legitimation durch ein demokratisches Verfahren - sie basiert gleichzeitig auf Formen der „Partizipation“ und des „Konsens“ (vgl. Scharpf 1999:17). Hierbei liegt der Schwerpunkt bei der „Herrschaft durch das Volk“ (Scharpf 1999:16). Politische Entscheidungen sind demzufolge dann legitim, wenn sie den Willen des Volkes widerspiegeln. Legitimation wird demnach hergestellt durch die „Partizipation der Bürger an der Produktion kollektiv bindender Entscheidungen“ (Holzinger et al. 2005:93). Wesentlicher Aspekt hierbei ist das Treffen von Mehrheitsentscheidungen sowie deren Akzeptanz durch die jeweilige Minderheit. Diese Akzeptanz schrumpft jedoch, wenn sich der empfundene Abstand zwischen den direkt betroffenen Bürgern und ihren Repräsentanten vergrößert. Auch wenn Lösungen zum Nutzen aller nicht möglich sind und Mehrheitsentscheidungen getroffen werden müssen, kann das Konsens-Ideal nicht mehr eingehalten werden (vgl. Scharpf 1999:17). „Deswegen muss (...) die Rechtfertigung der Mehrheitsherrschaft als Zentralproblem input-orientierter Theorie demokratischer Legitimation angesehen werden“ (Scharpf 1999:17). Auch Scharpf geht von einer Modellvorstellung eines politischen Systems aus, das politische Inputs (artikulierte Interessen) aus seiner gesellschaftlichen Umwelt aufnimmt und zu politischen Outputs (verbindliche Entscheidungen) verarbeitet (vgl. Scharpf 1975:21). Um dies gewährleisten zu können, sind neben der Gewaltenteilung weitere Mechanismen und Strukturen nötig, um politische Herrschaft zu kontrollieren. Denn hoheitliches Handeln muss aber auch nach außen wirksamer Kontrolle unterliegen (vgl. Draheim 2004:63). Daher ist es dem Recht als Norm unterstellt, der „Gesetzmäßigkeit allen staatlichen Handelns“ (Draheim 2004:63). In Nationalstaaten wird dies durch den Vorrang der Verfassung sowie durch den Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes umgesetzt (vgl. Katz 1999:189f.). Damit darf staatliches Handeln nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen, es darf nur aufgrund eines Gesetzes erfolgen.
Das Legitimationsziel In einem demokratischen politischen System ist die Herstellung von Volkssouveränität - das Mittel hierzu ist die demokratische Legitimation. Die demokratische Legitimität eines politischen Systems bemisst sich also an dem Maß, In dem das Ziel der Volkssouveränität erreicht wird, die Qualität der Legitimationsverfahren daran, wie wirkungsvoll sie diesem Ziel dienen (vgl. Veil 2007:40). Wichtigste formal-rechtliche Bedingung für die Gewährleistung demokratischer Legitimationsprozesse sind die Mechanismen der Wahl und Ernennung, die rechtlich abgesicherte Unabhängigkeit der Repräsentanten sowie der effektive Verantwortlichkeitszusammenhang zwischen Volk und den Organen (vgl. Kluth 1995:40).
Als Staats- und Regierungsform knüpft Demokratie also an das Prinzip der Volkssouveränität an. Volkssouveränität Wird allgemein definiert als das „tragende Prinzip der Legitimation demokratischer politischer Herrschaft“ (Nohlen/Schultze 2010:1192). Sie leitet und legitimiert die demokratische Staatsgewalt weniger durch direkten Befehl, sondern als „normatives Prinzip“. In der Regel wird dieses Prinzip in modernen Gesellschaften durch eine repräsentative Demokratie mit einem System von Wahlen, Verantwortlichkeiten und normativen Grundsätzen umgesetzt, um das Ausgehen der Herrschaftsgewalt vom Volk juristisch zu garantieren, denn im modernen Verfassungsstaat ist das Volk „Inhaber der Souveränität und damit Legitimationsquelle für Herrschaft“ (Draheim 2004:60). Auch in Art. 20 Abs. 2 GG sowie im Verfassungsrecht der übrigen EU-Mitgliedstaaten erscheint Demokratie durchweg als auf der Volkssouveränität aufbauendes Prinzip - wenn sich das Demokratieprinzip positivrechtlich auf das Prinzip der Volkssouveränität gründet, setzt es auch normativ ein Volk als Legitimationssubjekt voraus (vgl. Kluth 1995:33). Die Bürger werden also als Gesamtheit einer homogenen Gruppe - des Volkes - betrachtet, daher erscheint es nötig, den Begriff des Volkes genauer zu analysieren.
Rechtlich gesehen ist das Volk die Gemeinschaft der Staatsangehörigen (vgl. Fischer 2001:87). Als Staatsbürgerschaft bezeichnet man die innerstaatlichen Rechtsbeziehungen, die die volle Zugehörigkeit eines Individuums zu einer Gesellschaft ausmachen (vgl. Zippelius 2010:79). Um als Basis für demokratische Legitimation dienen zu können, ist eine inhaltliche Repräsentation erforderlich, die auf den „realen Volkswillen“ (Kluth 1995:41) gerichtet sein muss. Diese kann in sozio-kulturelle, politisch-strukturelle und ethnische Voraussetzungen unterschieden werden. Auf EU-Ebene ist vor allem das Vorliegen einer ausreichenden sozialen Homogenität, die Möglichkeit der Beurteilung der politischen Entscheidungen durch den Einzelnen und der Information und Kommunikation innerhalb des politischen Systems sowie die Vermittlung von Entscheidungsinhalten durch die Parteien und andere politische Instanzen von Bedeutung (vgl. Kluth 1995:41). Unter sozialer Homogenität wird eine gewisse Gleichheit und Vereinbarkeit von Überzeugungen und Institutionen verstanden. Formal-rechtlich besitzt das Volk die staatsbürgerlichen Rechte wie das aktive und passive Wahlrecht sowie das Recht, öffentliche Ämter zu bekleiden. Dies ist in der Regel den Staatsangehörigen Vorbehalten, überträgt man dies nun auf EU-Ebene, stellt sich die Frage, ob es zwischen allen EU-Bürgern vergleichbare Rechtsbeziehungen gibt, die es erlauben, von einer europäischen Staatsbürgerschaft und damit von einem europäischen Volk im rechtlichen Sinn zu sprechen (siehe Kapitel 3.2.1.1). So sind im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zwar die verschiedenen Bedingungen einer „Unionsbürgerschaft“[4] geregelt wie ein Aufenthaltsrecht In allen Mitgliedstaaten[5], trotzdem überwiegen nationale Bestimmungen wie beispielsweise bei den Regelungen zur Europawahl[6].
Demokratisches Regieren in Mehrebenensystemen ist oft Gegenstand von Debatten: Demokratie funktioniert hier nur unter der Bedingung hoher Komplexität der Strukturen, Prozesse und Inhalte. Zudem sind die Voraussetzungen andere als im modernen Staat, wo Regieren und demokratische Verfahren im gleichen Gebiet stattfinden, in dem öffentliche Aufgaben anfallen und Entscheidungen wirken. Innerhalb eines Mehrebenensystems ist diese Kongruenz nicht mehr gegeben. Das Prinzip und die Grundsätze der demokratischen Legitimation lassen sich also nicht ohne Weiteres vom Nationalstaat auf internationale Ebene übertragen. Welche Einschränkungen und Besonderheiten hierbei ins Gewicht fallen, soll im Folgenden thematisiert werden. Vor allem das Prinzip der Volkssouveränität im Mehrebenensystem der EU spielt hierbei eine zentrale Rolle.
In Art. 10 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) heißt es:
„Die Arbeitsweise der Union beruht auf der repräsentativen Demokratie.“
Auch in den Verfassungsdokumenten aller EU-Mitgliedstaaten wird das Prinzip der Volkssouveränität als zentral für das Bestehen der Demokratie gesehen (vgl. Veil 2007:58f.). Daraus lässt sich folgern, dass das Demokratieprinzip als allgemeiner Rechtsgrundsatz, der auf den Verfassungen der Mitgliedstaaten beruht, den Grundsatz der Volkssouveränität enthält. „Volkssouveränität ist daher ein gemeineuropäisches Verfassungsprinzip“ (Veil 2007:60). Die Volkssouveränität beschreibt also den ideellen Kern des EU-spezifischen Legitimationsmodells. Das Prinzip der Volkssouveränität erweist sich jedoch auf europäischer Ebene wegen der dort vorhandenen komplexen institutioneilen Strukturen als besonders verflochten (vgl. Landfried 2006:89). Schon auf Ebene der Nationalstaaten erscheinen die Volksrepräsentanten nur sehr indirekt mit ihren Wählern verbunden, im Rahmen des europäischen Institutionensystems sind sie noch weiter voneinander entfernt. So erscheint die in Massendemokratien ohnehin vorhandene Gefahr, „dass Bürokratie, Lobby-Gruppen und andere soziale Mächte die eigentlich beim Volk lokalisierte
Herrschaftsgewalt absorbieren“ (von Komorowski 2010:64), innerhalb der EU besonders akut. Andererseits betont VON Komorowski, dass die demokratische Rückbindung der Gemeinschaftsgewalt zwar noch verwickelter ist als In den Nationalstaaten, dafür aber womöglich durch eine „Verdopplung der Legitimationsstränge“ gekennzeichnet ist. Denn wenn auch die Unionsbürgerschaft demokratische Legitimationszusammenhänge begründen kann, kann der Bürger sowohl als Zugehöriger eines Nationalstaats als auch als Unionsbürger auf die Gemeinschaftsgewalt Einfluss nehmen und sie legitimieren - also gleich zweifach (vgl. von Komorowski 2010:64). Inwiefern diese doppelte Legitimation des EU-Systems jedoch auch in der Praxis funktioniert, besonders in Bezug auf die Umsetzung des zweiten Legitimationsstranges durch das Europäische Parlament, sei vorerst dahingestellt und wird später genauer untersucht (siehe Kapitel 3.2.2.2). Die Frage ist, ob und unter welchen Voraussetzungen die ihrer Herrschaftsgewalt unterworfenen EU-Bürger, die ja selbst Mitglied der Staatsvölker der Mitgliedstaaten sind, als europäisches Volk und damit als Subjekt demokratischer Legitimation auf EU-Ebene angesehen werden können (vgl. Kluth 1995:34).
Bisher galt bei Anwendung des Prinzips der Volkssouveränität der Normalfall, dass das Staatsvolk gleichzeitig eine „kulturelle und politische Einheit im nationalen Rahmen“ (Kluth 1995:42) repräsentiert. Die Erweiterung des Demokratiekonzeptes auf die supranationale Ebene wirft also die Frage auf, ob auch dort von einem „Volk“ gesprochen werden kann. Es erscheint höchst anspruchsvoll, das Prinzip der Volkssouveränität auf hochkomplexe Herrschaftssysteme wie die EU anzuwenden. Denn aus dem Grundsatz der Volkssouveränität ergibt sich, dass nur die einzelnen Staatsvölker demokratische Legitimationssubjekte sein können, jedoch nicht die EUBürger als homogene Gruppe. Eine Möglichkeit der Begriffserweiterung ist es, den Begriff des Volkes als die Gesamtheit der europäischen Bürger zu verstehen, deren Selbstbestimmung und Freiheit das Demokratieprinzip sichern will, und die damit den Ursprung der hoheitlichen Gewalt der EU darstellen (vgl. Kluth 1995:43). Damit werde - so Kluth - eine „Demokratie ohne Volk“ auf der supranationalen Ebene grundsätzlich möglich, ohne dass Abstriche am bewährten Legitimationskonzept erforderlich sind. Ob jedoch die Gesamtheit der europäischen Bürger mit der Definition eines Volkes im Sinne einer kulturell-ethnischen Gemeinschaft gleichgestellt werden kann, soll im Weiteren untersucht werden (siehe Kapitel 3.2.1.1)
Die Verflechtung der europäischen und nationalen Politik macht es immer schwieriger, klassische Elemente der demokratischen Legitimation wie das Prinzip der Volkssouveränität durchgängig aufrechtzuerhalten. Bisherige Demokratiemodelle, die den Nationalstaat In den Mittelpunkt stellen, scheinen durch die fortschreitende europäische Integration nicht mehr anwendbar. Denn grundlegende Elemente der Demokratie wie ein homogenes Volk und ein klar abgegrenztes Territorium sind innerhalb des EU-Gefüges nicht mehr eindeutig erkennbar. Besonders der Begriff des Volkes - der Basis jeglicher demokratischer Legitimation - verliert im europäischen Rahmen seine grundsätzliche Bedeutung. Denn es gibt innerhalb der EU unterschiedliche Völker und auch die Gesamtheit der Unionsbürger, aber kein „EU- Volk“. Daher steht - möchte man die klassische Theorie der demokratischen Legitimation auf die EU anwenden - die Frage nach der Volkssouveränität im Mittelpunkt. Ihre Gewährleistung ist Sinn und Zweck eines jeden demokratischen Systems. Wie kann also ein politisches Gefüge wie die EU grundsätzlich als demokratisch legitimiert gelten, wenn es kein eigenes Staatsvolk, sondern lediglich verschiedene Völker besitzt? Derzeit fehlt es an Beispielen für Demokratiekonzepte für Organisationen jenseits des Nationalstaats. Aus diesem Grund muss weiterhin von dem Prinzip des Nationalstaats als Legitimationsstandard ausgegangen werden, auch wenn die demokratische Legitimation von supranationalen Institutionen bewertet werden soll.
Regieren in der EU ist geprägt von wechselseitiger Verflechtung nationaler und europäischer Entscheidungsprozesse. Diese Politikverflechtung ist in der institutioneilen Ordnung der EU angelegt und beruht auf dem föderativen Prinzip, das die Vertretung der Mitgliedstaaten und ihrer Bürger gewährleistet. Dieses Prinzip stellt die institutioneile Voraussetzung von Governance im Mehrebenensystem dar. In der neueren Literatur zum Mehrebenensystem EU werden nicht nur die verschiedenen Handlungsebenen, sondern auch die Strukturen und Prozesse zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren betrachtet. Denn auf europäischer Ebene verhandeln nicht allein nationale Regierungen miteinander - mittlerweile sind hier weitere Akteure mit beträchtlichem Einfluss entstanden wie der Europäische Gerichtshof oder die Europäische Kommission. Auch unterschiedliche Interessenvertretungen und Nichtregierungsorganisationen konzentrieren sich ausschließlich auf die Einbringung ihrer Politikinhalte in die EU-Organe. Die Herausforderung im europäischen Mehrebenensystem liegt darin, „die verschiedenen Prinzipien und Kräfte zu einem konstruktiven Ausgleich zu bringen und dabei die Legitimationsressourcen der jeweils anderen Ebene nicht überzustrapazieren“ (Di Fabio 2011:52). Der Schwerpunkt dieses Kapitels liegt entsprechend darin, innerhalb der EU- Governance diese Legitimationsressourcen zu identifizieren, um im Weiteren anhand von drei Legitimationsvariablen zu untersuchen, inwieweit das politische System der EU insgesamt als demokratisch legitimiert gelten kann (siehe Kapitel 3).
Das „System Europa“ besteht aus verschiedenen Handlungsebenen. Einerseits gibt es die Nationalstaaten, die als EU-Mitgliedstaaten auf europäischer Ebene agieren, andererseits handeln sie zusätzlich intergouvememental, da sie als Vertreter ihrer jeweiligen Regierung fungieren. Daneben gibt es die untergeordneten subnationalen Ebenen (z.B. die deutschen Bundesländer), die massiv von EU-Entscheidungen betroffen sind und ihre Interessen beispielsweise über den „Ausschuss der Regionen“ wahrnehmen. Drei Charakteristika prägen die europäische Mehrebenenstruktur, nämlich „die Verteilung staatlicher Kompetenzen auf mehrere Ebenen, die gewichtige Rolle nationaler Entscheidungsträger bei der Formulierung und Implementierung europäischer Politik und die Bedeutung des nationalen Machtwettbewerbs“ (Eising/Kohler-Koch 2005:45). Zudem sind auch die EU-Organe zu eigenständigen
Akteuren geworden, die sich auf verschiedene Weise aus den Mitgliedstaaten rekrutieren. Diese werden im Folgenden kurz vorgestellt.
Der Europäische Rat setzt sich aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie dem Präsidenten der Europäischen Kommission zusammen[7]. Der Rat gibt die „politischen Impulse“ für das Handeln innerhalb der EU[8]. Der Europäische Rat hat quasi eine Richtlinienkompetenz, er kann Grundsatzentscheidungen für die EU formulieren, neue Gemeinschaftsaufgaben initiieren und „entwickelt die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik auf der Grundlage der vom Europäischen Rat festgelegten strategischen Leitlinien“[9]. Die Staats- und Regierungschefs repräsentieren als Angehörige der nationalen Regierungen ihr Mitgliedsland, ihre Interessen sind dementsprechend eher national geprägt. Der Europäische Rat unterliegt keiner direkten Kontrolle - weder auf der nationalen Ebene (z.B. durch nationale Parlamente und Regierungen) noch auf der europäischen Ebene (z.B. durch das Europäische Parlament).
Der Rat der Europäischen Union erlässt meist gemeinsam mit dem Europäischen Parlament europäische Rechtsakte und ist damit eines der gesetzgebenden Organe der EU. Er setzt sich zusammen aus den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten, das heißt aus den jeweils für einen bestimmten Fachbereich zuständigen Ministern[10]. Der Rat trägt zur Koordinierung der Politiken der Mitgliedstaaten bei, entwickelt die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik auf Grundlage der vom Europäischen Rat festgelegten strategischen Leitlinien und stellt zusammen mit dem Europäischen Parlament den Haushaltsplan der Union fest[11].
Die einzige direkt vom Bürger legitimierte Institution der Europäischen Union ist das Europäische Parlament (EP). Fast alle der 754 Abgeordneten des EP gehören sieben übernationalen Fraktionen an[12]. Innerhalb einer Fraktion können die politischen Auffassungen teils sehr divergieren, daher identifizieren sich die Abgeordneten eher über Ländergruppen innerhalb des EP. Das stärkste Kontrollrecht hat das EP gegenüber der Kommission: Mit einem Misstrauensvotum kann es die Kommission auch während ihrer Amtszeit auffordern zurückzutreten[13]. Allerdings hat das EP keinerlei Kontrollrechte gegenüber dem Europäischen Rat. Damit besitzt es nicht dieselben Rechte wie die nationalen Parlamente. Auch ist der innere Zusammenhalt der Fraktionen im EP grundsätzlich niedriger als in den nationalen Volksvertretungen wie beispielsweise im Bundestag (vgl. Neßler 1997:176). Die Abgeordneten des EP befinden sich in einem „europäischem Interessendreieck“ (Neßler 1997:175) bestehend aus europäischen Interessen, Parteiinteressen und nationalen Interessen. Europäische Interessen bestehen vor allem darin, die Position des EP im Verhältnis zu den anderen EU-Organen zu stärken. Zudem sind die nationalstaatlich geäußerten, parteipolitischen Präferenzen für den Abgeordneten maßgeblich, da er wiedergewählt werden will. Auch seine politische Karriere hängt eher von den nationalen Parteien ab, als von dem, was die Abgeordneten auf europäischer Ebene leisten.
Die Europäische Kommission als „EU-Regierung“ besteht aus den Kommissaren und den Kommissionsbeamten. Der Präsident der Kommission wird von den Regierungen der Mitgliedstaaten nach Zustimmung des EP benannt[14]. Die Kommission ist durch ihr Initiativmonopol ebenso am legislativen Prozess beteiligt und kann darüber einen Teil ihrer Aufgaben selber definieren. Im Gesamtgefüge der EU ist sie das zentrale Entscheidungsvorbereitungs-, Formulierungs- und Verhandlungsorgan. In der Anfangsphase war die Kommission das am wenigsten legitimierte EU-Organ - das Personal wurde durch die nationalen Regierungen und den Rat ausgewählt. Mittlerweile hat sich die Legitimationsbasis der Kommission verbessert: Kommissionspräsident und Kommissionskollegium müssen sich einem Zustimmungsvotum des Parlaments stellen (vgl. Holzinger et al. 2005:96). Die Kommissare sind zwar weisungsunabhängig und nur der EU verpflichtet, verstehen sich jedoch aufgrund ihrer Benennung in der Regel als nationale Kommissare und vertreten so wiederum nationale Interessen. Insgesamt betrachtet sich die Kommission aber als echtes europäisches Organ, das durch ihr Initiativrecht inhaltliche Akzente setzen kann. Zudem vermittelt sie zwischen Rat und Parlament, wenn sich diese in bestimmten Verfahren nicht einigen können.
Die EU wird meist als supranationale Organisation bezeichnet, deren Funktionen weit über die von internationalen Organisationen hinausgehen. Dies wird allein am Aufgabenkatalog sichtbar, und zwar sowohl hinsichtlich der Anzahl der Aufgaben, als auch hinsichtlich des Umfangs von Kompetenzen[15]. Die EU ist gerade nicht nur die Gesamtheit der Mitgliedstaaten, sie ist eine Organisation mit eigenen Zielen und Aufgaben. Gerade deswegen bedarf die europäische Politik im Sinne demokratischer Standards auch der demokratischen Legitimation. Die Frage ist jedoch, wie das zu gewährleisten ist, wenn die Dimensionen von Mitbestimmungsrechten und Betroffenheit nicht deckungsgleich sind. Dieses Dilemma charakterisiert nicht nur europäisches, sondern generell alles trans- bzw. supranationale Regieren. Dieses Problem wird umso akuter, da sich verschiedene Probleme wie Wirtschaftskrisen oder Klimakatastrophen nicht mehr auf nationaler Ebene beheben lassen, sondern nur durch internationale Kooperationen gelöst werden können. Die naheliegende Lösung - die Übertragung der nationalen Governancestrukturen auf europäische Ebene - erscheint nur auf den ersten Blick als realistische Möglichkeit. Denn begreift man Politik als einen Bereich, in dem eine kleine Gruppe handelnder Personen bindende Entscheidungen für die Gesamtheit der Bürger innerhalb eines abgegrenzten Territoriums trifft, so lassen sich zwei Prozesse erkennen, die nicht ohne weiteres von der nationalen auf die europäische Ebene transferiert werden können. Zum einen werden Entscheidungen von Akteuren der europäischen Institutionen getroffen, die aber bindend für die Staatsbürger der EU-Mitgliedstaaten sind. Es sind nicht mehr nur die nationalen Regierungen, die alleine bestimmen, „was richtig, rechtens und was angemessen für die Bürger des eigenen Landes ist“ (Pfetsch 2001:260). Diese Verschiebung der Entscheidungsmacht von nationaler hin auf europäische Ebene bezieht sich mittlerweile auf so gut wie alle Politikbereiche - ob Agrarwirtschaft, Verkehrsentwicklung, Umweltschutz oder Sozialpolitik. Gerade in wirtschaftlicher Sicht ist die EU zu einem zentralen Spieler geworden, dessen Policies für die europäischen Staaten handlungsleitend sind. Zum anderen sind durch die immer enger verwobenen ökonomischen und ökologischen Strukturen auch an die EU angrenzende Staaten von den supranational getroffenen Entscheidungen betroffen - ohne dass sie am Entscheidungsprozess beteiligt waren (vgl. Pfetsch 2001:260). Die Ebenen der Entscheidungsfinder und der Betroffenen stimmen nicht mehr überall überein, es entstehen Lücken - in der Literatur auch bezeichnet als Legitimations- und Effizienzdefizit der EU.
Regieren in Europa ist in den vergangenen Jahrzehnten zu einer immer komplexeren Aufgabe geworden. Gründe hierfür sind die stetig wachsenden Aufgabenbereiche der EU-Organe sowie die Stellung der EU im globalen Umfeld und die hiermit verbundenen Herausforderungen, für die die EU eine Lösungsstrategie entwickeln muss. Dabei muss die EU auf dem schmalen Grat zwischen effizienten Politikentscheidungen und der Wahrung des Konsenses unter den Mitgliedsstaaten balancieren, denn die politische Handlungsfähigkeit der EU ist aufgrund der verschiedenen nationalen Interessen sowie umfassender Einigungsregeln erheblichen Restriktionen unterworfen. Im Grunde muss Europa permanent alle Interessen der EU-lnstitutionen und der Mitgliedstaaten unter einen Hut bekommen: Dabei sind weder die echte Verstaatlichung der EU noch die Renationalisierung realistische Alternativen. Denn die europäische Integration lässt sich nicht mehr zurückdrehen ohne erhebliche Einbußen für die Mitgliedstaaten und deren Bürger zu riskieren.
Und eine stärkere Verstaatlichung würde den europäischen Bürokratieapparat noch weiter vergrößern, was wiederum zu einer erhöhten Komplexität der Entscheidungsprozesse und damit zu einer verringerten ProblemIösungsfähigkeit der EU insgesamt führt. Auch die Transparenz der Entscheidungsprozesse würde darunter leiden und somit die Nachvollziehbarkeit der EU-Politik. Ein Vertrauensverlust seitens der europäischen Bürger und im schlimmsten Fall der Zerfall der sich erst in der Bildung befindlichen europäischen Identität erscheinen möglich.
Die EU kann ihre Legitimation aus drei Quellen beziehen: Aus der Akzeptanz ihrer Politik durch die Bürger, aus der indirekten Legitimation der nationalen Parlamente sowie aus der direkten parlamentarischen Legitimation (vgl. Holzinger et al. 2005:92). Dabei wird ersteres als Output-Legitimation, die beiden zweiten Wege als intergouvemementale (über die Mitgliedstaaten) und supranationale (über das Europäische Parlament) Input-Legitimation bezeichnet. Innerhalb der EU bestand die Input-Legitimation lange Zeit lediglich in der indirekten Legitimation über die nationalen Parlamente. Entscheidungen wurden einstimmig vom Ministerrat getroffen, dessen Mitglieder - die nationalen Regierungen - trugen hierfür die Verantwortung. Die einzige direkt über Wahlen legitimierte EU-lnstitution ist das Europäische Parlament. Obwohl die Entscheidungsbefugnisse des EP im Laufe der Jahre kontinuierlich erweitert wurden, ist es kein Parlament mit den üblichen Rechten. Vor allem diese Schwäche befeuerte zunächst die Debatte über das demokratische Defizit der EU.
Demokratie fußt im Allgemeinen auf zwei Säulen: Der Achtung und Sicherung der Grund- und Menschenrechte sowie der Kontrolle von Macht (vgl. Pfetsch 2001:260 f.). Mit dem Maastrichter Vertrag, der 1993 in Kraft trat, wurde die Europäische Gemeinschaft (EG) zur Europäischen Union (EU). Dieser Vertrag hat die Legitimationsgrundlage des europäischen Regimes erheblich verändert, denn seitdem findet eine „Transformation von einem intergouvernementalen Regime mit primär ökonomischen Kompetenzen zu einem supranationalen Regime mit weitreichenden Kompetenzen“ (Fuchs 2003:29) statt. Vor Maastricht war die EG indirekt durch die Mitgliedsländer legitimiert, die Bürger konnten darauf vertrauen, dass ihre Interessen durch die eigenen Regierungen auf europäischer Ebene vertreten wurden. Mit der Bildung der EU wurde jedoch eine neue politische Ordnung implementiert, deren Kompetenzen auch Verteilungskonflikte zwischen den Nationalstaaten und innerhalb derselben berühren, was wiederum Auswirkungen auf die Lebensbedingungen der Bürger hat (vgl. Fuchs 2003:29). Hierdurch wurde das bereits bestehende, aber sonst nicht weiter im Vordergrund stehende Demokratiedefizit der EU sichtbar und zu einem Thema in der Sozialwissenschaft. Zwei Sichtweisen bildeten sich heraus, die der Demokratiethese und die der Demokratiedefizitthese.
Vertreter der Demokratiethese bescheinigen der EU, dass sie kein Demokratiedefizit habe, weil die europäische Staatengemeinschaft aus Verträgen hervorgegangen ist, die von Vertretern demokratisch gewählter Regierungen ausgehandelt und durch Zustimmung der nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten legitimiert wurden (vgl. Schmidt 2010:400). Auch das Bundesverfassungsgericht bestätigte in seinem Maastricht-Urteil[16], dass das Demokratieprinzip Deutschland nicht an einer Mitgliedschaft in einer supranationalen, zwischenstaatlichen Gemeinschaft hindere. Voraussetzung sei aber, dass eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme auch innerhalb des Staatenverbundes gesichert bleibe (vgl. Bergmann 2012:518). Desweiteren lässt sich beobachten, dass die EU durch ihre Vertiefung und Erweiterung an Demokratiegehalt gewonnen hat, wie beispielsweise durch die Aufwertung des EP. Und wenn es doch noch ein Demokratiedefizit geben sollte, dann handelt es sich laut den Fürsprechern der Demokratiethese „entweder um einen behebbaren Mangel oder um ein demokratisch legitimiertes Defizit“ (Schmidt 2010:401). Andere Analysen betrachten darüber hinaus auch die Mehrebenenstruktur der EU. Demnach liegt das Demokratieproblem nicht auf europäischer Ebene, sondern im Demokratiedefizit auf Ebene der Nationalstaaten: „Die Mitgliedstaaten müssten erst noch mit dem Wandel der Funktionsweise ihrer nationalstaatlichen Demokratie zurechtkommen, die durch die EU (...) entstanden ist (Schmidt 2010:402). Auch verglichen mit anderen politischen Systemen erscheint das demokratische Defizit der EU gering. So zieht Hartmann den Vergleich mit dem politischen System der USA: „Das verfassungstechnische Demokratiedefizit der gegenwärtigen Union dürfte gering sein, wenn man es den gefühlten Demokratieverlusten gegenüber stellt, die bei der Verwirklichung einer Blaupause der Vereinigten Staaten von Europa empfunden würden (...)“ (Hartmann 2009:190).
Vertreter der Demokratiedefizit-These unterstellen der EU einen „konjunkturellen und strukturellen Demokratiemangel“ (Schmidt 2010:402). Dabei sind strukturelle Defizite tief in dem politischen System der EU verankert, konjunkturelle Defizite hingegen basieren auf grundsätzlich revidierbaren Weichenstellungen, die durch den Übergang zu einem System aus „Intergouvernementalismus, qualitativen Mehrheitsentscheidungen und hierarchischer Steuerung durch das EU-Recht“ (Schmidt 2010:402f.) verschärft wurden. So bescheinigt Abromeit der EU ein dreifaches Defizit: ein Legitimationsdefizit, ein Repräsentationsdefizit und ein Partizipationsdefizit (vgl. Abromeit 2002:11). Ein Legitimationsdefizit entstehe durch mangelnde demokratische (Input-)Legitimation, die aber notfalls durch „Effektivität und Problemlösungsfähigkeit des Entscheidungssystems“ (Abromeit 2002:11), also durch ihr Output, legitimiert sein kann. Ein Repräsentationsdefizit lässt sich nuraufheben, wennder Adressatenkreis eines Regelungssystems eindeutig festgelegt ist. Und das Partizipationsdefizit entsteht durch die „Inkongruenz von Entscheidungsbetroffenheit und Entscheidungsbeteiligung“ (Abromeit 2002:11): Die europäischen Bürger seien von EU-Entscheidungen betroffen, ohne dass sie in ausreichender Art an deren Zustandekommen beteiligt wären. Auch Scharpf bleibt bei seinem skeptischen Urteil zur input-orientierten Legitimität der europäischen Politik: Das dreifache Defizit - „der Mangel einer präexistierenden kollektiven Identität, das Fehlen europaweiter politischer Diskurse und die Abwesenheit einer europaweiten institutioneilen Infrastruktur politischer Parteien und gemeinsamer Medien, welche die politische Verantwortlichkeit von Amtsinhabern gegenüber einer europäischen Wählerschaft sicherstellen könnte“ (Scharpf 1999:167) präge weiterhin die Regierungsstruktur der EU. Im Folgenden sollen die Ausprägungen des politischen Systems der EU, die ein Demokratiedefizit vermuten lassen, anhand von drei Legitimationsvariablen[17] genauer analysiert werden.
Bei Untersuchung der demokratischen Legitimation der EU innerhalb des ersten Prozessschritts (Einflusschancen der Bürger bis zur inhaltlichen Politikformulierung) fallen vier Aspekte besonders ins Gewicht:
1. Eine stabile kollektive europäische Identität
2. Ein Raum, in dem sich politische europäische Meinungen bilden können, um letztendlich eine politischen Einstellung der EU-Bürgerzu formen
3. Ein Parteiensystem, aus dessen politischem Spektrum die europäischen Bürger ihren favorisierten politischen Inhalten ihre stimme geben können
4. Der generelle Charakter der Europawahlen und die damit verbundene sehr geringe Wahlbeteiligung
Mittlerweile wird in der Diskussion um das demokratische Defizit vor allem das Fehlen eines europäischen Volkes („Demos“) und einer „kollektiven europäischen Identität“ (Holzinger et al. 2005:90) thematisiert. Geht man von der Idee der Volkssouveränität aus, dem Kerngedanken demokratischer Legitimation, ist angesichts des fehlenden Demos keine grundlegende Legitimationsbasis für supranationale Politik in der EU gegeben. Denn damit fehlt der EU eine „kollektive politische Identität“ (Holzinger et al. 2005:101), um die eigene Souveränität als europäisches Volk auszuüben, müssen sich die Bürger selber als ein „Wir“ begreifen, in dem sich alle als gleich anerkennen und das demokratische Prinzip der Mehrheitsentscheidung angewendet wird. Es stellt sich also hierbei die Frage, ob ein solcher Demos auf kurz oder lang erzeugt werden kann und welche Ausmaße er annehmen müsste, um der EU-Politik eine demokratische Legitimation zu verleihen. Verschiedene Eigenarten der EU wie das Fehlen einer Erinnerungsgemeinschaft oder die ständige Erweiterung des Staatenbundes (z.B. nach Osten) anstatt eines fest abgegrenzten Territoriums erschweren die Bildung einer europäischen Volksgemeinschaft. Die EU ist ein Zusammenschluss aus Ländern sehr unterschiedlicher Größe, Wirtschaftskraft sowie verschiedener Präferenzen, Kulturen und Traditionen. Sie unterscheiden sich soziokulturell und auch in den jeweiligen politischen Kulturen erheblich. Auch das Sprachenproblem ist von Bedeutung - in der EU gibt es allein 23 Amtssprachen[18]. Staatsgrenzen überschreitend verlaufen Kulturgrenzen zwischen Sprachräumen und Wirtschaftssektoren und innerhalb der Bevölkerung ebenso zwischen „Europäern“ und „Europa-Skeptikern“. „Das europäische Entscheidungssystem überwölbt eine gesellschaftliche Basis, die (...) in fast nichts geeint ist: ein disparates Konglomerat von Minderheiten mit höchst unterschiedlichem politischem und ökonomischem Gewicht“ (Abromeit 2002:195). Auch KiELMANNSEGG beschreibt Europa als „keine Kommunikationsgemeinschaft, kaum eine Erinnerungsgemeinschaft und nur sehr begrenzt eine Erfahrungsgemeinschaft“ (Kielmannsegg 1994:27).
Meinungsaustausch zwischen Bürgern und den gewählten Repräsentanten findet in der Regel durch eine meinungsbildende Öffentlichkeit und durch die Öffentlichkeit der Institutionen statt (vgl. Landfried 2006:90). Auf europäischer Ebene müsste entsprechend ein Raum existieren, in dem europäische Bürger über europäische Fragen diskutieren und politische Macht kritisieren und kontrollieren. Doch gibt es diesen Raum? Voraussetzung einer funktionierenden repräsentativen Demokratie ist die politische Kommunikation, wobei die EU erhebliche Mängel aufweist: Es existieren derzeit keine europäischen Medien wie beispielsweise Zeitungen oder Fernsehkanäle. Zwar nimmt die nationale Berichterstattung zu EU-Themen zu, die Relevanz, die Entscheidungen auf EU-Ebene für den Bürger haben, wird jedoch nicht immer transparent. Damit Stehen europäische Entscheidungsprozesse nicht im gleichen Maße unter öffentlicher Beobachtung wie das bei nationalen der Fall ist. Die Bürger der Mitgliedstaaten werden sich nur dann mit der EU identifizieren und damit auch zu gemeinsamen Staatsbürgern werden, wenn die politischen Eliten in den europäischen Institutionen das Vertrauen der Bürger gewinnen (vgl. Landfried 2006:91). Laut Ergebnissen der regelmäßig von der Kommission durchgeführten Umfrage „Eurobarometer“ hat jedoch nur ein Drittel der Befragten ein positives Bild der EU[19]. Ebenso fällt die Frage nach dem Vertrauen in die EU-lnstitutionen aus:
Nur ein Drittel vertraut der EU. Um eine europäische politische Öffentlichkeit zu erzeugen, bedarf es Akteure, die Informationen und Meinungen verbreiten wollen, Medien, die diese vermitteln, sowie Bürger, die sich dafür interessieren.
Ein wesentlicher Kritikpunkt an der demokratischen Legitimation der EU ist das Fehlen eines europäischen Parteiensystems, über das die Auswahl politischen Personals und politischer Programme vermittelt wird (vgl. Holzinger et al. 2005:91). Europäische Wahlen dienen zwar der Auswahl der Mitglieder des EP, die Auswahl der Exekutive und der politischen Ausrichtungen liegt jedoch nicht in der Macht der Wähler. Sie bestimmen zwar die Zusammensetzung des Parlaments, aber damit nicht die der Regierung. Normalerweise werden diese Inhalte über die Parteien und deren Kampf um Wählerstimmen bestritten. Ein Parteiensystem und eine Parteienkonkurrenz auf europäischer Ebene sind derzeit nicht erkennbar. Von den nationalen Parteien unterscheiden sich die Zusammenschlüsse europäischer Parteien dadurch, dass es sich nur um eine lose Form der Zusammenarbeit handelt, Staatenübergreifende Parteien gibt es nicht. Da durch europäische Wahlen lediglich das Parlament gewählt wird, haben die Parteien auch keinen Anreiz, europaweitzu agieren: Sie müssen sich nicht nationenübergreifend auf Kandidaten ihrer politischen Richtung einigen, sondern werden sowieso als nationale Teilgruppe ins Parlament gewählt (vgl. Holzinger et al. 2005:99). Zudem beinhalten nationale Wahlkämpfe, aus denen schließlich die Regierungen der Mitgliedstaaten hervorgehen, in der Regel keine europäischen Inhalte. Das heißt, bei der Auswahl der nationalen Regierungen spielt Europapolitik so gut wie keine Rolle, diese Wahlen können strenggenommen also nicht als Legitimation europäischer Politik dienen (vgl. Holzinger et al. 2005:95). Zudem ist es für den Wähler meist nicht klar ersichtlich und überprüfbar, wie seine Regierung im Ministerrat abstimmt und welche Position sie dort vertritt, die Kontrollchancen der EU-Bürger sind also eher schwach ausgeprägt. Dies wiederum begrenzt die Sanktionsmöglichkeiten der EU-Bürger, nicht zufriedenstellenden Repräsentanten bei künftigen Wahlen keine stimme mehr zu geben, da ihnen die hierfür nötigen Informationen fehlen.
Es fehlt an einer wirklichen Verbindung zwischen den europäischen Bürgern und ihren Vertretern im EP. Dies wird an der stetig sinkenden Wahlbeteiligung bei Europawahlen deutlich[20]. Bei einer Analyse der Motive der Wahlenthaltung bei Europawahlen kamen Schmitt und Van Der Eijk zu dem Ergebnis, dass nicht eine zunehmende Entfremdung vom EU-System oder allgemeine europafeindliche Motive der Grund sind, sondern Wahlenthaltungen größtenteils auf den „NebenwahlCharakter“ der Europawahl und die damit verbundene politische Folgenlosigkeit zurückzuführen sind (vgl. Schmitt/van der Eijk 2003:300f.). Denn für die Wähler ist es nicht ersichtlich, dass sie mit ihrer stimme bei den Europawahlen wirklich politische Entscheidungen beeinflussen können: Die Regierung wird nicht vom Parlament bestimmt, und der Einfluss des Parlaments bei der Gesetzgebung ist gering. Die Wahlen zum EP haben nach wie vor nur zweitrangigen Charakter: Sie werden geprägt durch die politischen Auseinandersetzungen in den Nationalstaaten und dienen den Wählern vor allem dazu, nationale Regierungen zu sanktionieren. Dem europäischen Parlament fehlt also die Unterstützung der europäischen Bürger und damit ein wesentlicher Teil der „supranationalen Legitimation“ (Holzinger et al. 2005:100). Die Wahlen zum EP verfehlen daher die sonst demokratischen Wahlen zugeschriebene Funktion, Wählerinteressen zu repräsentieren. So können sie auch kaum ein Urteil des Wählers über die vergangenen Leistungen der sich zur Wiederwahl stellenden Parlamentarier darstellen - sie erfüllen also auch nicht die Aufgabe demokratische Verantwortlichkeit herzustellen und sind daher kaum ein wirksames Kontrollinstrument (vgl. Veil 2007:152).
In der zweiten Phase des politischen Entscheidungsprozesses Stehen vor allem die Mechanismen und Strukturen sowohl zwischen den einzelnen EU-lnstitutionen als auch zwischen der nationalen und der europäischen Ebene im Vordergrund. Für die EU sind vier Aspekte besonders entscheidend:
1. Inwiefern die nationalen Parlamente in den Entscheidungsprozess eingebunden sind
2. Wie die politische Macht des direkt gewählten EP ausgestaltet ist
3. Wie das EP als direktdemokratisches Organ die EU-Bürger repräsentiert
4. Ob Entscheidungen transparent und nachvollziehbar getroffen werden
Die institutionell-formale Legitimation erhielt die EU zunächst über den intergouvernementalen Weg, nämlich über die demokratisch gewählten nationalen Regierungen, die im Ministerrat abstimmten. Dieser besteht aus je einem Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten.[21] Allerdings ist der Ministerrat als europäisches Organ niemandem gegenüber verantwortlich, seine indirekte Legitimierung überden mitgliedstaatlichen Parlamentarismus wurde zunehmend in Frage gestellt. Das unmittelbar gewählte EP ist zwar in den meisten Fällen an den Rechtsetzungsverfahren beteiligt, aber mit jeweils unterschiedlichen Befugnissen. Nicht jede Verordnung oder Richtlinie muss von der Mehrheit des EP angenommen werden. In dem Maße, wie die nationalen Parlamente an Macht verloren haben, hat das EP diese aber nicht in gleichem Maße dazugewonnen (vgl. Schmitt 2003:58). Hinter der Zuweisung der Entscheidungsbefugnisse an das EP ist keine Systematik erkennbar- seine Stellung wurde schon bei der Redaktion des Vertrags über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWGV) eher zufällig konzipiert und unterstreicht den experimentellen Grundzug, auf den die Einfügung eines multinationalen Parlaments in der Entscheidungsstruktur der EU zurückgeht (vgl. Fischer 2001:73f.). Die Kompetenzerweiterung des Parlaments durch den EUV war zwar ein Schritt hin zu mehr demokratischen Entscheidungsstrukturen, da die Instrumente des Mitentscheidungsverfahrens und des Verfahrens der Zusammenarbeit auf wichtige Bereiche ausgedehnt wurden, allerdings blieben auch wichtige Politikbereiche wie die Handelspolitik[22] und die Agrarpolitik [23] davon ausgeklammert. Zudem fehlt es an einem Initiativrecht des Europäischen Parlaments - so kann es der europäischen Integration keine politischen Impulse geben, sondern ist darauf angewiesen, Rechtsetzungsverfahren zuzustimmen oder sie abzulehnen. Damit hat der Rat das größte Gewicht bei der europäischen Rechtsetzung. Besonders der Übergang zur qualifizierten Mehrheitsentscheidung im Ministerrat ließ an der Lückenlosigkeit der Legitimationskette zwischen den nationalen Parlamenten und den EU-lnstitutionen zweifeln (vgl. Holzinger et al. 2005:90f.). Dadurch konnten Regierungen im Ministerrat überstimmt werden, waren aber trotzdem verpflichtet, das europäische Recht umzusetzen. Wenn also ein Mitgliedstaat in der Minderheit war, konnte die europäische Entscheidung nicht als durch die Wähler dieses Landes legitimiert gelten. Die Verantwortung für Entscheidungen ließ sich nicht mehr klarzuweisen, intransparente Entscheidungswege wurden dadurch begünstigt. Zwar erhielt das EP mit Übergang zur Mehrheitsentscheidung mehr Rechte, über die vollen Parlamentsrechte verfügt es aber immer noch nicht (vgl. Holzinger et al. 2005:94). Es ist weder wirklich repräsentativ, noch kann es auf eine europäische politische Infrastruktur aufbauen, ebenso besitzt es keine „Wahlfunktion“ (Neßler 1997:42). Es ist eine „Volksvertretung ohne Regierung“ (Andriessen 2010:15), weder die Kommission noch der Ministerrat können als eine Regierung angesehen werden. Natürlich kann das Modell der nationalen Parlamente nicht eins zu eins auf das EP übertragen werden - die EU ist kein nationaler Staat, sondern ein supranationaler Staatenverbund. Trotzdem ist der Einfluss des Parlaments im Institutionengefüge der EU noch zu gering.
Die meisten EU-Staaten haben für die Wahl ihrer Vertreter im EP die gleichen Regeln bestimmt wie sie für die Wahl ihrer nationalen Parlamente gelten. Für den europäischen Parlamentarismus bedeutet dieses Nebeneinander verschiedener Wahlverfahren, dass die europäischen Abgeordneten, bevor sie ins EP ziehen, keine vergleichbaren Erfahrungen als Kandidaten und Wahlkämpfer besitzen (vgl. Hartmann 2009:145). Es ist fraglich, ob ein Parlament - „bestehend aus Abgeordneten von Irland bis Südsizilien“ (Fischer 2001:93) - imstande ist zu repräsentieren. Ein weiterer oft diskutierter Punkt ist die Verteilung der Sitze im EP. Es handelt sich hierbei um einen Kompromiss zwischen größtmöglicher Repräsentativität und optimaler Effektivität sowie um einen Kompromiss zwischen dem „völkerrechtlichen Grundsatz der formalen Staatengleichheit und dem der EU zugrundeliegenden föderalistischen Prinzip einerseits und dem demokratischen Prinzip andererseits“ (Veil 2007:147). Der Grundsatz der Staatengleichheit verlangt eine Mindestvertretung - so Veil -, das demokratische Prinzip hingegen fordert eine Sitzverteilung proportional zur Bevölkerungszahl. Veil bezeichnet die Unionsbürgerschaft sogar als „weitgehend untaugliches Repräsentationsobjekt“ (Veil 2007:150): Das EP sei weitgehend ungeeignet, eine nationale Repräsentationsaufgabe zu übernehmen, denn weder die Wahl zum Parlament noch die einzelnen Parlamentsentscheidungen könnten als Ergebnis eines demokratischen Meinungsbildungsprozesses angesehen werden. Jedoch ist auch zu bedenken, dass sich die europäischen Staaten bewusst für eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit entschieden haben - um den Frieden zu sichern und aufgrund der Einsicht, dass sich manche Probleme zusammen besser lösen lassen.
Zudem müssten die EU-Machtstrukturen so gestaltet sein, dass transparent ist, wer für welche Entscheidung die Verantwortung trägt. Nur dann können die Bürger politische Macht auch kontrollieren. Der europäische Willensbildungsprozess ist jedoch nur streckenweise für die Bürger transparent. Der Rat tagt überwiegend unter Ausschluss der Öffentlichkeit und das Europäische Parlament wirkt nicht an allen Rechtsakten mit. So findet keine ausreichende Kommunikation zwischen den EU- Organen und den Bürgern statt, die die Bildung einer öffentlichen Meinung ermögli Chen würde (vgl. Fischer 2001:107). Zudem hat das Wahlverhalten zu wenig Einfluss auf das Verhalten der Entscheidungsträger, da die Einflussmöglichkeiten des EP auf die Rechtsetzung noch zu gering sind.
[...]
[1] Europäische Finanzstabilisierungsfazilität
[2] Europäischer Stabilitätsmechanismus
[3] Vorstellungen, ob und unter welchen Bedingungen bestimmte Legitimationsobjekte wie beispielsweise politische Institutionen als anerkennungswürdig betrachtet werden können (vgl. Wimmel 2008:52f.)
[4] Art. 20 AEUV
[5] Art. 21 AEUV
[6] Art. 20 AEUV
[7] EU: Europäischer Rat (Online unter: http://europa.eu/about-eu/institutions- bodies/european-council/index de.htm. Zugriff am 13.2.2013)
[8] Art. 4 EUV
[9] Europäischer Rat: Der Rat der Europäischen Union (Online unter: http://ue.eu.int/council?lanq=de. Zugriff am 13.2.2013)
[10] Rat der Europäischen Union: Der Rat der Europäischen Union (Online unter: http://www.consilium.europa.eu/council?lanq=de. Zugriff am 14.5.2013)
[11] Europäisches Parlament: Aufbau und Arbeitsweise (Online unter: http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/de/0025729351/Aufbau-und- Arbeitsweise.html. Zugriff am 13.2.2013)
[12] Europäisches Parlament: Aufbau und Arbeitsweise (Online unter: http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/de/0025729351/Aufbau-und- Arbeitsweise.html. Zugriff am 13.2.2013)
[13] EU: Europäisches Parlament (Online unter: http://europa.eu/about-eu/institutions- bodies/european-parliament/index de.htm. Zugriff am 13.2.2013)
[14] EU: Europäische Kommission (Online unter: http://europa.eu/about-eu/institutions- bodies/european-commission/index de.htm. Zugriff am 13.2.2013)
[15] Siehe Art. 2 EUV und Art. 3 und 4 EGV (Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft)
[16] BVerfGE 89, 155 vom 12. Oktober 1993
[17] Definition siehe ausführlich bei Kapitel 0 „Vorgehensweise“
[18] Europäische Kommission: Amtssprachen der EU (Online unter: http://ec.europa.eu/
[19] Standard Eurobarometer 78, Herbst 2012 (Online unter: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb78/eb78_first_de.pdf, Zugriff am 27.2.2013)
[20] Bei der letzten Europawahl 2009 ist die Wahlbeteiligung im Vergleich zu 2004 EU-weit um 1,3 Prozentpunkte auf 43,1% gesunken (Quelle: Europäisches Parlament, 2009: Wahlbeteiligung bei der Europawahl 2009 leicht gesunken, Online unter: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=IMPRESS& reference=20090608STO56947&language=DE, Zugriff am 2.2.2013)
[21] Art. 15 EUV
[22] Art. 206 bis 207 AEUV
[23] Art. 38 bis 44 AEUV
