Abkürzungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Anlagenverzeichnis
Vorwort
1. Grundlagenteil
1.1. Einführung in Fragestellung und Thematik
1.2. Methoden
1.3. Begrifflichkeiten und Untersuchungsgegenstände
1.3.1. EU-Ebene—Grundlagen der Städtischen Dimension
1.3.2. Nationale Ebene—Grundlagen der Städtischen Dimension
2. Empirischer Teil
2.1. Auswahl der Fallstudien
2.1.1. Verwaltungsaufbau und Zuständigkeiten für die Strukturfonds
2.2. Verankerung der Städtischen Dimension in den operationellen Programmen zur EFRE-Strukturfonds-förderung
2.2.1. Bremen
2.2.2. Nordrhein-Westfalen
2.2.3. Sachsen
2.3. Regelungen zur Städtebauförderung
2.3.1. Bremen
2.3.2. Nordrhein-Westfalen
2.3.3. Sachsen
2.4. Experteninterviews aus den ausgewählten Bundesländern
2.4.1. Vorstellung der Interviewpartner und des Leitfadens für die Experteninterviews
2.4.2. Ergebnisse aus den Experteninterviews: Vorschriften, Förderlogiken und Verfahrensweisen
2.5. Auffälligkeiten, Signifikanzen, Rückkopplung zu den Erkenntnissen aus 2.4.
2.6. Vorstellung von drei Best Practice Förderprojekten
2.6.1. Bremen: Quartiersbildungszentrum Robinsbalje
2.6.2. Nordrhein-Westfalen: Hamm Stadtumbau Bahnhofs-quartier
2.6.3. Sachsen: Döbeln Sanierung Haus der Demokratie
2.7. Reflektionen aus den untersuchten Bundesländern in Bezug auf die neue Förderperiode 2014—2020
3. Ergebnis und Ausblick
Literaturverzeichnis
Anlagen
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.
Tab. 1: Meilensteine europäischer Stadtpolitik
Tab. 2: Mittel der EU für Deutschland in der FP 2007—2013 in Mrd. €
Tab. 4: Vergleich der Bundesländer HB, NRW und SN auf Basis der operationellen Programme in der FP 2007—2013
Tab. 5: Maßnahmen mit kombinierten Förderungen EFRE/StBauF in der FP 2007—2013 im Bundesland Bremen
Tab. 6: Vergleich der Kombinationsvoraussetzungen EFRE/StBauF in der FP 2007—2013 in den Ländern Bremen, NRW und Sachsen
Tab. 7: Kombinationen von EFRE-Mitteln mit StBauF in der SD FP 2007—2013 in den Ländern Bremen, NRW und Sachsen in €
Abb. 1: Entwicklung der Städtischen Dimension in der Strukturpolitik
Abb. 2: Übersicht der Strukturfonds mit den dazugehörigen Zielen in der FP 2007—2013
Abb. 3: Förderarten des EFRE in Konvergenzregionen und in Wettbewerbsregionen (RWB)
Abb. 4: Verfahren zur Implementation von Strukturfonds
Abb.5 : Zielstruktur des Nationalen Strategischen Rahmenplans
Abb. 6: Einordnung nationaler Strategien in den Europäischen Kontext
Abb. 7: Zielsystem EFRE Bremen
Abb. 8: Zielsystem EFRE Bremen mit Zielkategorien
Abb. 9: Zielsystem EFRE Nordrhein-Westfalen
Abb. 10: Zielsystem EFRE Sachsen
Abb. 11: Inhaltliche Umsetzung der Prioritätsachsen in Sachsen
Abb. 12: Aufgaben, Partner und Akteure im QBZ Robinsbalje (aus einem Vortrag des Senators für Bildung, Bremen)
Abb. 13: Planungsschwerpunkte Bahnhofsquartier Hamm
Abb. 14: Stadt Döbeln, Haus der Demokratie
Anlage I: Übersicht der für den EFRE zuständigen Stellen in Bremen, NRW und Sachsen
Anlage II: Übersicht der in den Jahren 2007 bis 2013 den Ländern Bremen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen gewährten Städtebauförderungsmittel des Bundes in T€ (eigene Darstellung)
Anlage III: Nordrhein-Westfalen - Maßnahmen mit kombinierten Förderungen EFRE/StBauF in der FP 2007—2013
Anlage IV: Sachsen - Maßnahmen mit kombinierten Förderungen EFRE/StBauF in der FP 2007—2013 in €
Nach Auslaufen der Förderperiode 2007—2013 und zu Beginn der neuen EU-Förderperiode 2014—2020 werden derzeit die Bedingungen städtischer Förderung im Rahmen der laufenden Strukturprogramme angepasst. Die kommunale Ebene steht vor besonderen Herausforderungen, da es in vielen Städten aufgrund schwieriger Haushaltssituationen nur eingeschränkt möglich ist, notwendige Komplementärmittel für die Förderung aus Strukturfondsprogrammen oder aus nationalen Städtebaufördermitteln aufzubringen. Das Ziel dieser Arbeit ist, ländereigene Verfahrensweisen in der Förderung der integrierten Stadtentwicklung herauszuarbeiten und diese hinsichtlich möglicher Kombinations-möglichkeiten respektive Abgrenzungszwängen von europäischen mit nationalen Fördermitteln zu vergleichen.
Der Grundlagenteil der Arbeit erläutert die Entwicklung der städtischen Dimension auf europäischer Ebene als einen sich entwickelnden Politikbereich und beschreibt die Entscheidungen für die Förderung auf europäischer und auf deutscher Ebene sowie die Implementierung der Strukturförderung im nationalen Bereich.
Im empirischen Teil werden anhand von EFRE-geförderten Projekten der Förderperiode 2007—2013 aus den Bundesländern Bremen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen, Unterschiede, Gemeinsamkeiten und Signifikanzen beim Kombinieren der europäischen Fördermittel mit der Städtebauförderung vorgestellt. Die Arbeit schließt mit einem Blick auf die Förderperiode 2014—2020.
Das Verfassen dieser Arbeit wäre ohne die Daten und Auskünfte aus den zuständigen Ministerien und Behörden der Länder Bremen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen nicht möglich gewesen. An dieser Stelle danke ich allen Expertinnen und Experten, die mir ihr Wissen zur Städtischen Dimension zur Verfügung stellten, sehr herzlich.
Mein ganz besonderer Dank gilt Frau Prof. Dr.-Ing. Silke Weidner von der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg. Sie gab die Anregung zur Erstellung dieser Arbeit und stand mir mit äußerst kompetentem Rat bei der Konzeptionierung dieser Arbeit zur Seite .
Städte gelten als Motoren gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Entwicklung. Hier bündeln sich gesellschaftliche Probleme und Potentiale wie in einem Brennglas. Einerseits steht die Stadt für wirtschaftliche Dynamik, technische, ökologische, soziale und kulturelle Innovationen sowie Chancen, auf der anderen Seite konzentrieren sich in den Städten die sozialen Ungleichheiten.1 Die Stadt erweist sich damit gleichsam als Katalysator des Politischen.2 Diese Erkenntnisse nimmt eine Veröffentlichung der EU-Kommission auf, in der festgestellt wird: „Städte und Metropolen sind die treibenden Kräfte der wirtschaftlichen Entwicklung Europas. Sie kämpfen auch an vorderster Front gegen Wachstums- und Beschäftigungshindernisse – insbesondere gegen soziale Ausgrenzung und zunehmende Schädigung der Umwelt.“3
Städte spielen auch im täglichen Leben der meisten Menschen in Europa eine wichtige Rolle, da 2011 bereits fast 74 % der europäischen Bevölkerung in städtischen Gebieten lebte.4 Die Tendenz ist steigend, 2001 waren es erst 71,77 % der Bevölkerung der Europäischen Union; die Zahl vergrößerte sich kontinuierlich bis 2011. Damit entsprechen die Zahlen für die EU denen weltweit. Mehr als 50 % der Weltbevölkerung lebt heute in Städten, für das Jahr 2050 wird ein weiterer Anstieg auf 75 % erwartet.5
Mit diesen Zahlen und der Tendenz zur weiteren Verstädterung ergeben sich Möglichkeiten und Chancen auf eine nachhaltige und positive Entwicklung der gesamten Europäischen Union durch eine zielgerichtete Städtepolitik. Jedoch stellen die Städte eine doppelte Herausforderung dar, vor der die Europäische Union heute steht: Die Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und gleichzeitig sozialen und ökologischen Anforderungen gerecht zu werden.6
Im Rahmen dieser Arbeit wird die Frage untersucht, wie die Europäische Union über Strukturfondsmittel im Zusammenspiel mit nationalen Mitteln Einfluss nehmen kann und wie die Möglichkeiten der Strukturförderung in der Städtischen Dimension in Deutschland genutzt werden können bzw. in der FP 2007—2013 tatsächlich genutzt wurden. Der Begriff der „Städtischen Dimension“ ist nicht eindeutig definiert und wird im Folgenden eng ausgelegt, d.h. es gehören ausschließlich Maßnahmen dazu, die am Acquis URBAN und an Art. 8 der EFRE-VO ausgerichtet sind.7 Voraussetzung für das Vorliegen einer solchen Maßnahme ist, dass es eine partizipative, integrierte und nachhaltige Strategie gibt, auf deren Basis die Maßnahme umgesetzt werden soll.
Zunächst einmal ist Stadtentwicklung in Deutschland die Aufgabe von Städten und Gemeinden. „Faktisch hat die Kommission gegenüber den Mitgliedstaaten keine formalen Kompetenzen in der Kommunalpolitik [...].“8 Die Strukturpolitik wird von den Bundesländern und auf europäischer Ebene von der EU gestaltet. Diese Politik wirkt sich direkt auf die Stadtentwicklung aus. Bund, Länder und Gemeinden sind daher gefordert, gemeinsam mit der EU durch Koordinierung und Bündelung von Stadtentwicklungsplanung und Strukturpolitik stärkere Synergien für eine ganzheitliche Entwicklung des Gemeinwesens Stadt zu schaffen.9 Dies gilt besonders vor dem Hintergrund weiterhin angespannter Haushaltslagen in vielen Kommunen Deutschlands.10 Denn häufig entscheidet die Möglichkeit der Finanzierung von Komplementärmitteln darüber, ob Kommunen überhaupt Strukturfondsmittel in Anspruch nehmen können. Städtebauliche Missstände finden sich in vielen Kommunen. Oft sind jedoch gerade die ärmeren nicht in der Lage, notwendige Maßnahmen zur positiven städtebaulichen Entwicklung und zur Verhinderung und Beseitigung von Fehlentwicklungen zu tätigen.11 Es ist daher wichtig zu erkennen, mit welchen Maßnahmen Investitionen sowohl über die Strukturfondsprogramme der EU als auch über nationale Programme gefördert werden können und welche Hindernisse es ggf. beim Kombinieren gibt.
Diese Arbeit wurde mittels Literatur- und Dokumentenanalyse und mit Hilfe von Experteninterviews erstellt. Hinzugezogen wurden außerdem beschreibende Projektsteckbriefe für die Best-Practice-Beispiele.
Die auf einem Sondergipfel der europäischen Staats- und Regierungschefs im März 2000 verabschiedete Lissabon-Strategie12 bildete das Fundament für die Ausformung der Europäischen Regionalpolitik in der Förderperiode 2007—2013. Die Strategie sieht vor, die Wettbewerbsfähigkeit der Europäischen Union zu stärken, indem die Produktivität und Innovationsgeschwindigkeit erhöht wird. Hierdurch soll die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt werden — einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen.13 Davon umfasst waren als quantitative Vorgaben Vollbeschäftigung durch die Schaffung von 20 Millionen Arbeitsplätzen EU-weit sowie eine durchschnittliche Wachstumsrate von 3% und der Einsatz von 3% des nationalen Bruttoinlandsproduktes für die Finanzierung von Forschung und Entwicklung. Mit den folgenden Europäischen Räten am 19./20.06.200014 und am 23./24.03.200115 wurde die Lissabon-Strategie in der sozialen Komponente vertieft und durch eine Umweltdimension für nachhaltige Entwicklung erweitert.
Zur Umsetzung der Lissabon-Strategie verabschiedete der Rat integrierte Leitlinien zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik auf der Grundlage von Artikel 99 und Artikel 128 des EG-Vertrages16. Diese Leitlinien dienen den Mitgliedstaaten als Orientierung bei ihrer Politik, die sie im Rahmen ihrer nationalen Reformprogramme17 verfolgen,. Die Leitlinien sind bereits seit dem Vertrag von Amsterdam18 Bestandteil des EU-Vertragswerks. Darüber hinaus entschied der Rat am 06.10.2006 über Leitlinien der Kohäsion19. Danach sollten mit Blick auf das Ziel der Förderung realer wirtschaftlicher Konvergenz Maßnahmen aus den für die Kohäsionspolitik verfügbaren, begrenzten Mitteln unterstützt werden, und zwar vornehmlich zur Förderung der in der überarbeiteten Lissabon-Strategie festgelegten Prioritäten nachhaltiges Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung.
Um die Ziele der Lissabon-Strategie und die der Leitlinien erreichen zu können, stellt die Europäische Union über verschiedene Fonds Mittel zur Verfügung, welche zur Verringerung des Strukturgefälles zwischen den europäischen Regionen beitragen und eine ausgewogene räumliche Entwicklung unterstützen sollen. Die EU-Strukturfonds werden auch als „Hauptfinanzierungsinstrumente“ der EU im stadtentwicklungspolitischen Zusammenhang bezeichnet.20 Die Regionalpolitik konnte im mehrjährigen Finanzrahmen für die auslaufende Förderperiode 2007—2013 mit rund 347 Mrd. Euro (neben der Agrarförderung) über den zweitgrößten Ausgabenblock des EU-Haushaltes verfügen.
In den vergangenen Jahrzehnten wurde die Städtische Dimension in der EU-Politik als eine Möglichkeit wahrgenommen, auf Städte als Treiber der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung positiven Einfluss zu nehmen, denn eine unzureichende Ausstattung mit Infrastruktur-investitionen begrenzt das mögliche Wachstum einer Volkswirtschaft.21 Formal fehlt es jedoch bis heute an der Zuständigkeit der EU, da nach dem Subsidiaritätsprinzip22 die Mitgliedstaaten für städtische Politik verantwortlich sind. Versuche dies zu ändern scheiterten23, so dass die Städtische Dimension ihre Ausformung in den bereits vorhandenen Bestimmungen der Regionalpolitik fand.24 Um städtische Probleme anzugehen, Lösungen zu entwickeln und um das Bewusstsein für europäische Politik auf der lokalen Ebene zu stärken („Bringing Europe closer to the citizens.“)25, nutzte die EU-Kommission Art. 10 EFRE-VO. Dieser sah vor, dass ein bestimmter Anteil der Strukturfondsmittel für innovative Vorhaben und kommunalen Erfahrungsaustausch reserviert waren. Die Mittel konnten direkt bei der Europäischen Kommission beantragt werden. Eine Einbindung übergeordneter Behörden war nicht notwendig. Unterstützt wurden Maßnahmen wie Studien, Pilotprojekte oder Netzwerke, die einen kommunalen Erfahrungsaustausch ermöglichen.
In der Zeit von 1989 bis 1999 erhielten Städte im Rahmen des Urban Pilot Programms26 die Möglichkeit, sich um Fördermittel für Pilotprojekte zur Lösung von städtischen Problemlagen zu bewerben. Das Programm lief sehr erfolgreich, sodass, hieran anknüpfend, 1994 die URBAN-Gemeinschaftsinitiative27 entstand. Durch die Gemeinschaftsinitiative sollten krisenbetroffene Stadtviertel unterstützt werden, insbesondere im Hinblick auf physische und ökologische Erneuerung, soziale Eingliederung sowie Unternehmertum und Beschäftigung. Ziel der Initiative war auch die wirtschaftliche und soziale Wiederbelebung von krisenbetroffenen Städten und Stadtrandgebieten zur Förderung einer dauerhaften Städteentwicklung.
Anlässlich eines informellen Ministertreffens zur Stadtentwicklung am 24./25. Mai 2007 in Leipzig wurde die „Leipzig Charta“28 zur nachhaltigen europäischen Stadt verabschiedet. Hierin wurde ein deutliches Bekenntnis zur europäischen Stadt formuliert: „Unsere Städte verfügen über einzigartige kulturelle und bauliche Qualitäten, große soziale Integrationskräfte und außergewöhnliche ökonomische Entwicklungschancen. Sie sind Wissenszentren und Quellen für Wachstum und Innovation.“ Zur inhaltlichen Entwicklung der Stadtentwicklungspolitik wurde weiter ausgeführt: „Integrierte Stadtentwicklungspolitik ist ein Prozess. In diesem Prozess findet die Koordinierung zentraler städtischer Politikfelder in räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht statt. Die Einbeziehung der wirtschaftlichen Akteure, Interessensgruppen und der Öffentlichkeit sind hierbei unabdingbar.“ Die Vertreter der Mitgliedstaaten als Unterzeichner der Charta begrüßen darüberhinaus ausdrücklich die Aussagen der Territorialen Agenda der Europäischen Union29 sowie die Arbeiten der europäischen Institutionen, die eine integrierte Sicht der Stadtentwicklung befördern.
Bereits im Hintergrundpapier „Integrierte Stadtentwicklung als Erfolgsbedingung einer nachhaltigen Stadt“30 zur Leipzig Charta wurde vorgeschlagen, unter integrierten Ansätzen eine Abstimmung und Vernetzung unterschiedlicher politischer Handlungsfelder und Fachplanungen zu verstehen, mit denen unter Vorgabe bestimmter (finanzieller) Instrumente, definierte Ziele erreicht werden sollen. Weiter wurde dort ausgeführt, dass sich in der Praxis Ansätze integrierter Stadt(teil)entwicklung durch einen dezidierten Gebietsbezug, die Bündelung von Ressourcen, die intensive Einbeziehung eines breiten Akteursspektrums auch außerhalb von Politik und Verwaltung sowie dafür geeignete Management- und Organisationsstrukturen auszeichnen. Grundlage für diesen Gesamt-prozess sollte ein integriertes Entwicklungskonzept sein.31
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Abb. 1: Entwicklung der Städtischen Dimension in der Strukturpolitik32
Aus der Gemeinschaftsinitiative URBAN II entwickelte sich dann für die Förderperiode 2007—2013 das sogenannte „Mainstreaming“, was bedeutet, dass die Städtische Dimension mit in den regulatorischen Rahmen für die operationellen Programme aufgenommen wurde. Demnach berücksichtigt die EU die spezifischen Merkmale der Städte stärker und ermutigt die Mitgliedstaaten, dies ebenso zu tun.33 Die Städtische Dimension mit ihren stadtorientierten Projekten wurde mit der Förderperiode 2007—2013 somit vollständig in die Operationellen Programme des EFRE integriert.34 Mit diesem Schritt wurden die Strukturfonds für alle Städte in Europa geöffnet. Dadurch wurde klar, dass die Städte eine Schlüsselrolle bei der Bewältigung der Herausforderungen des tiefgreifenden Struktur-wandels der europäischen Gesellschaften und bei der Erreichung der Politikziele der EU spielen würden.35
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.
Tab. 1: Meilensteine europäischer Stadtpolitik36
37
Die Strukturfonds ESF, EFRE und der Kohäsionsfonds (KF)38 sind finanzielle Instrumente der EU zur Umsetzung ihrer Kohäsionspolitik. Dieser Politikbereich verfügte in der Förderperiode 2007—2013 über einen Haushalt von insgesamt 347 Mrd. € für die drei Ziele Konvergenz, Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung sowie Territoriale Zusammenarbeit.39 Um zielgerichtet auf die unterschiedlichen Bedürfnisse einzelner Regionen einwirken zu können, werden wirtschaftlich stärkere (RWB-) und wirtschaftlich schwächere (Konvergenz-) Regionen anhand des BIP/Kopf ermittelt, für die dann Mittel der unterschiedlichen Fonds abrufbar sind. Für die FP 2007—2013 gehörten in Deutschland die ostdeutschen Länder und die Region Lüneburg in Niedersachsen zu den wirtschaftlich schwächeren Konvergenzregionen, d.h. Regionen mit einem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf von unter 75% des EU-Durchschnitts.
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Abb. 2: Übersicht der Strukturfonds mit den dazugehörigen Zielen in der FP 2007—201340
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Tab. 2: Mittel der EU für Deutschland in der FP 2007—2013 in Mrd. €41
Der EFRE-Strukturfonds hat gemäß Art. 176 AEUV das Ziel, durch die Verringerung des wirtschaftlichen Rückstands der am stärksten zurückgebliebenen Gebiete sowie durch Förderung des Strukturwandels der „Industriegebiete mit rückläufiger Entwicklung” zum Abbau der regionalen Ungleichgewichte in der Gemeinschaft beizutragen. Dadurch soll der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt der Union gestärkt und einer harmonischen weiteren Vertiefung der Integration der Weg geebnet werden. Der Fonds ist an die Prioritäten der EU im Rahmen der Lissabon-Strategie im Bereich der Förderung von Wachstum und Beschäftigung geknüpft, indem 60 % der Ausgaben für das Ziel „Konvergenz“ und 75 % der Ausgaben für das Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ an diese Strategie gebunden sind.42
Im Rahmen des Konvergenzziels (Art. 4 EFRE-VO) konzentriert der EFRE seine Förderung auf eine integrierte und nachhaltige Wirtschaftsentwicklung und die Beschäftigung auf regionaler und lokaler Ebene. Mit dem weiteren Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ (Art. 5 EFRE-VO) fokussiert der Fonds seine Förderungen hingegen auf Innovation und wissensbasierte Wissenschaft, Umwelt und den Zugang zu Verkehrs- und Telekommunikationsdiensten.
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Abb. 3: Förderarten des EFRE in Konvergenzregionen und in Wettbewerbsregionen (RWB)
Im Art. 8 der EFRE-VO sind sowohl für die Konvergenzregionen als auch für die RWB-Regionen mögliche Förderungen im Rahmen der integrierten Stadtentwicklung geregelt. Diese werden auf der Grundlage von partizipativen Strategien gefördert, mit denen der starken Konzentration von wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Problemen in städtischen Gebieten begegnet werden soll. Finanzhilfen durch den EFRE werden als ergänzende Unterstützung vergeben, d.h. die Mitgliedstaaten müssen einen bestimmten Satz (in Deutschland mindestens 25% in Konvergenzregionen und mindestens 50% in RWB-Regionen43 ) als Kofinanzierung durch öffentliche und/oder private Mittel für die geförderte Maßnahme aufbringen.
Der weitere wichtige Fonds der Strukturpolitik neben dem EFRE ist der bereits mit Unterzeichnung der Römischen Verträge44 1957 gegründete Europäische Sozialfonds (ESF). Dieser Fonds fördert Maßnahmen zur Vermeidung und Bekämpfung von Arbeitslosigkeit, zur Erweiterung des Ausbildungsangebots und für eine verbesserte Funktionsweise des Arbeitsmarktes. In Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten unterstützt der ESF Projekte, die einem hohen Beschäftigungsniveau dienen, welche die Gleichberechtigung von Männern und Frauen fördern und die zu einer nachhaltigen Entwicklung und zu wirtschaftlichem und sozialem Zusammenhalt in der Europäischen Union führen45. Der ESF stellt somit finanzielle Mittel bereit, um die europäische Beschäftigungsstrategie in konkrete Aktionen umzusetzen und die beschäftigungspolitischen Maßnahmen der Regierungen der EU-Mitgliedstaaten zu koordinieren. 46
Grundsätzlich besteht auch für den Europäischen Sozialfonds nach Art. 2 der ESF-VO 1081/2006 die Möglichkeit, beschäftigungsfördernde Maßnahmen räumlich zu verankern bzw. mit benachteiligten Stadtquartieren in Zusammenhang zu bringen. Wie beim EFRE wird auch beim ESF der Einsatz von Fördermitteln in den operationellen Programmen anhand von Zielen bestimmt, die ihrerseits mittels Prioritätsachsen, Handlungsfelder und Fördergegenstände konkretisiert werden. In den operationellen Programmen des ESF der Länder werden im Gegensatz zu den operationellen Programmen des EFRE jedoch keine spezifischen Ziele, Aktionsbereiche oder Handlungsfelder mit einem explizit städtischen Bezug formuliert oder Maßnahmen mit Stadtbezug aufgeführt.47 Da den jeweiligen Zielen zwar Themen aber keine Budgets zugeordnet werden, kann die Mittelverwendung aus dem ESF in der Städtischen Dimension nicht gemessen werden.48 Daher bleibt im Folgenden in dieser Arbeit die Betrachtung des ESF in der Städtischen Dimension außer acht.
Die EU-Strukturfondsprogramme EFRE und ESF werden in drei Stufen aufgestellt. Zunächst verabschiedet der Rat der EU in der ersten Stufe auf Vorschlag der Kommission und mit Zustimmung des Europäischen Parlamentes die Verordnungen zur Durchführung der EU-Strukturförderung49 und die strategischen Kohäsionsleitlinien der Gemeinschaft.50
In der zweiten Stufe formulieren die Mitgliedstaaten ihre nationalen strategischen Rahmenpläne (NSRP). Die Rahmenpläne stellen damit die Verbindung her zwischen den strategischen Vorgaben der Europäischen Union in Form der Lissabon-Strategie und der Europäischen Beschäftigungsstrategie sowie den nationalen Planungen.
In der dritten Stufe werden die operationellen Programme erstellt. In Deutschland erarbeiteten die Bundesländer für die FP 2007—2013 je ein operationelles Programm für den EFRE51 und je eines für den ESF. Hinzu kamen auf Ebene des Bundes ein EFRE-Programm für Verkehrsinvestitionen und ein ESF-Programm sowie transnationale Programme. Diese Programme sind, so wie auch der NSRP, von der Kommission zu genehmigen.
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Abb. 4: Verfahren zur Implementation von Strukturfonds52
Die Bundesregierung stellt gemeinsam mit den Bundesländern den nach Artikel 27 der Allgemeinen Verordnung Nr. 1083/2006 für die Strukturfonds erforderlichen nationalen strategischen Rahmenplan auf. Er soll die Kohärenz zwischen den Interventionen der Strukturfonds und den Prioritäten der Gemeinschaft mit dem nationalen Reformprogramm sowie den Anstrengungen Deutschlands im Hinblick auf die Erreichung der Lissabon-Ziele sicherstellen.53 Der NSRP ist gleichzeitig der Bezugsrahmen für die operationellen Programme der Bundesländer.54 Der deutsche NSRP zeigt auf, wie die Strukturfondsmittel verwendet werden sollen und welche Strategien und Ziele für Deutschland in der Förderperiode prioritär sind. Die Ziele des NSRP gelten in allen Regionen Deutschlands und müssen in den Operationellen Programmen angemessen und bedarfsgerecht Berücksichtigung finden. Um diesen Zielen Rechnung zu tragen, wurden thematische Prioritäten getrennt für Konvergenz-Regionen und für Wettbewerbsfähige Regionen entwickelt.
Der NSRP basiert auf zwei Oberzielen „Stärkung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit“ und „Beschleunigung des Konvergenzprozesses“, denen vier strategische und drei Querschnitts-ziele zugeordnet sind.
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Abb.5 : Zielstruktur des Nationalen Strategischen Rahmenplans55
„Um der Wichtigkeit von Städten gerecht zu werden, wurde in den strategischen Zielen des Nationalen Strategischen Rahmenplans die „nachhaltigen Stadtentwicklung“ neben „Umwelt“ und "Chancengleichheit“ als Querschnittsziel verankert.“56 Im NSRP heißt es dazu: „Städte haben innerhalb der dezentralen Siedlungsstruktur Deutschlands eine bedeutende Funktion als regionale Arbeitsmarktzentren und wirtschaftliche Wachstumspole. Ferner sind sie bevorzugte Standorte höherwertiger Forschungs- Bildungs- und Kultureinrichtungen. Allerdings treten in vielen Städten in konzentrierter Weise Probleme in ökonomischer, sozialer und umweltbezogener Hinsicht auf. Diese kommen aber nicht nur in struktur-schwachen Städten vor, sondern auch innerhalb wachstumsstarker Zentren oder Metropol-räumen. Hauptaufgabe ist es daher, eine wirtschaftliche Basis und eine solidarische Stadtgemeinschaft zu fördern.“57 Das Verankern der „nachhaltigen Stadtentwicklung“ als Querschnittsziel im NSRP wurde bereits 2004 durch ein positives Votum des Bundesrates unterstützt, der die vorgesehene Einbeziehung der städtischen Problemgebiete in das Mainstream-Programm nach Artikel 8 des Verordnungsvorschlages anstelle einer Weiterführung der Gemeinschaftsinitiative URBAN befürwortete.58 Auch der Leitfaden zum städtebaulichen Programm „Stadtumbau West“ griff dieses positive Votum mit Blick auf weitere Möglichkeiten zur Bündelung von Stadtumbau- und EU-Mitteln in der neuen Strukturfondsperiode 2007—2013 positiv auf.59 Der deutsche NSRP wurde am 19.03.2007 verabschiedet.60
Weitere Instrumente zur Umsetzung der europäischen Strategien sind die Nationalen Reformprogramme (NRP). In diesen Programmen legen die Mitgliedstaaten dar, wie sie die auf europäischer Ebene vereinbarten Ziele und Orientierungen in ihrer nationalen Politik umsetzen. Seit Einführung des Europäischen Semesters 2011 werden die Nationalen Reformprogramme im April eines jeden Jahres zusammen mit den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen vorgelegt, welche nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt zu erstellen sind. Für die Förderperiode 2007—2013 liegen fünf deutsche Nationale Reform-programme für die Zeiträume 2005—2008, 2008—2010 sowie ab 2011 jährlich vor.
Mit ihren Handlungsansätzen und Zielen verfolgen die NRPs in ihren Schwerpunkten61 einen wirtschafts- und sozialpolitisch sehr umfassenden Ansatz. Die deutschen NRPs gliedern sich in folgende Teile62 auf:
mittelfristiges gesamtwirtschaftliches Szenario
Transformation der europäischen Kernziele in nationale Ziele
Gesamtübersicht über wichtige Maßnahmen von Bund und Ländern zur Stärkung von Wachstum und Beschäftigung im Hinblick auf europäische Ziele
kurze Darstellung der Verwendung von EU-Strukturmitteln.
Die Ziele des Nationalen Reformprogramms fließen in den Nationalen Strategischen Rahmenplan ein, welcher wiederum Einfluss auf die auf Länderebene zu entwickelnden Operationellen Programme63 nimmt.
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Abb. 6: Einordnung nationaler Strategien in den Europäischen Kontext64
Die Städtebauförderung ist ein zentrales Instrument der Stadtentwicklung in Deutschland. Mit dieser Art der Förderung sollen die städtebauliche Erneuerung, also die Erhaltung und Modernisierung von Gebäuden und die Verbesserung des Wohnumfeldes in den Kommunen ermöglicht sowie Innenstädte und Stadtteilzentren revitalisiert werden. „Ohne die finanzielle Unterstützung des Bundes und der Länder könnten die Städte und Gemeinden diese Aufgabe nicht bewältigen.“65
Rechtsgrundlage für die Hilfen aus der Städtebauförderung ist Art. 104 b GG, wonach der Bund Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und der Gemeinden (Gemeindeverbände) gewähren kann. Spezialnorm für die Städtebauförderung sind die §§ 164 a und b des BauGB. Diese bestimmen den Zweck der Hilfen und legen fest, dass die Mittel auf Grund einer Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern, die wiederum einen allgemeinen und sachgerechten Maßstab der Verteilung bestimmt, gewährt werden. Die Verwaltungsvereinbarungen werden seit 1996 jährlich neu abgeschlossen66 und verteilen die Mittel im Rahmen verschiedener Programmbereiche auf die Bundesländer.
Die einzelnen Programmbereiche der Städtebauförderung sind:
Städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen
Städtebaulicher Denkmalschutz
Stadtumbau Ost
Stadtumbau West
Soziale Stadt
Aktive Stadt- und Ortsteilzentren
Kleinere Städte und Gemeinden
An der Finanzierung der Städtebauförderung beteiligen sich Bund, Länder und Gemeinden gemeinsam. Grundsätzlich beträgt der Anteil des Bundes ein Drittel an der Gesamt-finanzierung. Ausnahmen bilden die Programme Städtebaulicher Denkmalschutz mit einem Bundesanteil von 40% sowie der Stadtumbau Ost, Teilbereich Rückbau mit einem Bundesanteil von 50%67. Die Länderanteile sind gleich hoch wie die des Bundes. Der restliche Betrag ist durch die Gemeinden als kommunaler Eigenanteil beizusteuern, wobei die Länder über die finanzielle Verteilung der Mittel zwischen Land und Kommune entscheiden. Teilweise richtet sich die Verteilung nach der Finanzlage der Kommunen. 68
Die Gemeinden erhalten die Städtebaufördermittel des Bundes und der Länder als Zuschuss. Die einzelnen Eigentümer und Investoren, die in einem anerkannten Sanierungs- oder Entwicklungsgebiet ein förderfähiges Vorhaben durchführen, können wiederum aus diesen Fördermitteln Zuschüsse oder Darlehen erhalten. Finanziert werden aus der Städtebauförderung Maßnahmen zur Erhaltung und Modernisierung von Gebäuden und zur Verbesserung des Wohnumfelds sowie zur Revitalisierung der Innenstädte und Stadtteilzentren.
Die zu betrachtenden Bundesländer wurden durch ein Experteninterview mit Rolf Engels, ehemaliger Mitarbeiter im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie sowie im Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, derzeit freiberuflicher Experte für EU-Strukturfonds, ermittelt. Um eine möglichst große Bandbreite bei der Auswahl der Länder abzudecken, sollten die Aspekte Stadtstaat, Flächenstaat, ostdeutsches Land - westdeutsches Land berücksichtigt werden. Die Auswahl fiel auf Nordrhein-Westfalen, da das Land in der Förderperiode 2007—2013 im Vergleich der westdeutschen Bundesländer über die meisten Mittel aus dem EFRE verfügte und entsprechend hohe Mittel für die Städtische Dimension einsetzte.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.
Tab. 3: Verteilung der EFRE-Mittel auf die deutschen Bundesländer im Basisjahr 2007 in Mio. € 69
Von den Stadtstaaten wurde Bremen ausgewählt, da Berlin wegen der Teilung der Stadt, den daraus folgenden unterschiedlichen städtebaulichen Strukturen sowie der stärkeren EFRE-Förderintensität im Ostteil der Stadt (bis zum Jahr 2000) nicht einheitlich betrachtet werden kann. Der Stadtstaat Bremen zeigte in der auslaufenden Förderperiode auf der Basis des vielfach höheren EFRE-Gesamtbudgets gegenüber Hamburg das weit größere Engagement in der städtischen Dimension des EFRE. Von den ostdeutschen Ländern wurde Sachsen wegen seines ebenfalls sehr hohen Engagements in der Städtischen Dimension des EFRE ausgewählt.
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Tab. 4: Vergleich der Bundesländer HB, NRW und SN auf Basis der operationellen Programme in der FP 2007—201370
71 72 73 74 75 76 77
Die Verordnung mit allgemeinen Bestimmungen über den EFRE, den ESF und den Kohäsionsfonds (KF) Nr. 1083/2006 regelt den Aufbau der Verwaltungs- und Kontrollsysteme für die Fonds in ihren Artikeln 85 ff. In den einzelnen Mitgliedsstaaten sind jeweils für die einzelnen operationellen Programme eine Verwaltungsbehörde, eine Bescheinigungsbehörde und eine Prüfbehörde zu bestimmen.78 Hinzukommen ein Begleitausschuss sowie zwischengeschaltete Stellen, die einige oder sämtliche Aufgaben der Verwaltungs- oder Bescheinigungsbehörden übernehmen können.79
Die Verwaltungsbehörden verwalten die operationellen Programme im Einklang mit dem Grundsatz der wirtschaftlichen Haushaltsführung.80 Hierbei stellen sie sicher, dass die zu finanzierenden Vorhaben nach den für die operationellen Programme geltenden Kriterien ausgewählt werden und diese den geltenden Rechtsvorschriften entsprechen.81 Hierzu gehört u.a. die elektronische Erfassung und Aufzeichnung von prüfbaren Buchführungs-daten. Die Daten müssen anhand eines nachvollziehbaren Prüfpfades prüfbar sein.82 Die Behörden haben außerdem die Aufgabe, den Begleitausschuss zu beraten und ihm die notwendigen Unterlagen zu übermitteln83 sowie den jährlichen und den abschließenden Durchführungsbericht zu erstellen.84 Sie sind darüberhinaus dafür verantwortlich, dass die Informations- und Publizitätsverpflichtungen gem. Art. 69 der VO Nr. 1083/2006 eingehalten werden.85
Die Aufgaben der Bescheinigungsbehörden bestehen im Wesentlichen darin, die bescheinigten Ausgabenerklärungen und Zahlungsanforderungen für die Kommission zu erstellen.86 Die Behörden bescheinigen, dass die Ausgabeerklärungen wahrheitsgetreu sind und sich auf zuverlässige Buchungsverfahren und nachprüfbare Belege stützen und weiter, dass die Ausgaben aufgrund geltender Rechtsvorschriften getätigt wurden. 87 Sie haben außerdem sicherzustellen, dass hinreichende Angaben der Verwaltungsbehörden zu den Verfahren und zu den Überprüfungen vorliegen88 und dass die Ergebnisse der Prüfbehörden Berücksichtigung finden.89
Die Prüfbehörden gewährleisten, dass die Verwaltungs- und Kontrollsysteme für die jeweiligen operationellen Programme effektiv funktionieren und stellen sicher, dass geeignete Stichproben genommen werden, damit die geltend gemachten Ausgaben überprüft werden können. Sie legen der Kommission zu diesem Zweck Prüfstrategien vor.90 Ferner erstellen sie jährliche Kontrollberichte aus denen u.a. hervorgeht, ob die Verwaltungs- und Kontrollsysteme wirksam funktionieren.91
Im Einvernehmen mit den Verwaltungsbehörden wird für jedes OP ein Begleitausschuss eingesetzt.92 Diese vergewissern sich, dass die operationellen Programme effektiv und ordnungsgemäß durchgeführt werden. Zu diesem Zweck prüfen sie die Kriterien für die Auswahl der zu fördernden Vorhaben, die Ergebnisse der durchgeführten Vorhaben und auch inwieweit mit den Vorhaben die für jede Prioritätenachse festgelegten Ziele erreicht wurden.93 Eine Übersicht der für die Strukturfonds zuständigen Stellen in Bremen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen ist dieser Arbeit als Anlage I beigefügt.
[...]
1 Vgl. Reicher 2012, S. 190.
2 Vgl. Lemke 2012, S. 16.
3 Piskorz 2008, S. 3.
4 Vgl. http://de.statista.com/statistik/daten/studie/249028/umfrage/urbanisierung-in-der-europaeischen-union-eu/ (09.08.2014).
5 Vgl. UN HABITAT 2008, S.12.
6 Vgl. Europäische Kommission: 2010, S. 13.
7 Vgl. BMVBS 2010a, S. 12.
8 Zimmermann 2008, S. 80.
9 Vgl. Müller-Zick, S. 647.
10 Vgl. Bertelsmann-Stiftung 2013, S.14.
11 Vgl. Kunzmann 2007, S. 169.
12 Vgl. http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_de.htm (09.08.2014).
13 Vgl. http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_de.htm (09.08.2014).
14 Vgl. http://www.europarl.europa.eu/summits/fei1_de.htm#II (09.08.2014).
15 Vgl. http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/ACF191B.html (09.08.2014).
16 Vgl. KOM(2005)141 http://eur-lex.europa.eu/search.html;ELX_SESSIONID=11ZHTmSNM2kL1Jv0Vy85b0T0y0jhzJKFwfDXtmMzBT2cCGG4D5sj!115450068?type=expert&qid=1407586893995 (09.08.2014) und KOM(2007)803. http://eur-lex.europa.eu/search.html?type=expert&qid=1407586964804 (09.08.2014).
17 Vgl. Ziff. 1.3.2.2. dieser Arbeit.
18 Inkrafttreten am 01.01.1999.
19 Vgl. Rat der Europäischen Union: 2006/702/EG: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:32006D0702 (09.08.2014).
20 Vgl. Eltges 2005, S.136.
21 Vgl. Tuchtfeldt 1970, S. 132.
22 Vgl. Art. 5 Abs. 3 EUV und Protokoll Nr. 2 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. http://www.politische-union.de/verfassungsvertrag2004/p2.htm (09.08.2014).
23 Vgl. Tofarides 2003, S. 63.
24 Es gibt auch kritische Stimmen: z.B. Sinz 2004, S. 345 ff.
25 Vgl. Tofarides, 2003, S. 53.
26 Vgl. http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/urban2/urban/upp/src/frame4.htm (09.08.2014).
27 Vgl. http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/social_inclusion_fight_against_poverty/g24209_de.htm (09.08.2014).
28 Text unter: http://www.espon-usespon.eu/library,leipzig-charter-on-sustainable-european-cities. (09.08.2014).
29 Die Territoriale Agenda nennt sechs aktuelle Herausforderungen: Klimawandel, Energieversorgung, globaler Wettbewerb, Osterweiterung der EU, Überbeanspruchung natürlicher und kultureller Ressourcen, demographischer Wandel. Der territoriale Zusammenhalt ist eine Voraussetzung, um diesen Herausforderungen zu begegnen. http://ec.europa.eu/regional_policy/what/cohesion/index_de.cfm (09.08.2014).
30 Vgl. BMVBS (Hrsg.): Integrierte Stadtentwicklung als Erfolgsbedingung einer nachhaltigen Stadt 2007, http://www.bbsr.bund.de/cln_032/nn_21890/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/BBSROnline/2007/ON082007.html (09.08.2014).
31 Vgl. BMVBS 2012a, S. 17.
32 Eigene Darstellung.
33 Vgl. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/urban/index_de.htm (09.8.2014).
34 Vgl. Piskorz, 2008, S. 3.
35 Vgl. Frank 2008, S. 108.
36 Vgl. Zimmermann 2008, S. 85.
37 Vgl. http://www.bbsr.bund.de/BBSR/EN/UrbanDevelopment/UrbanDevelopmentEurope/EuropeanUrbanPolicy/Projects/MemberStateCooperation/MemberStateCooperation.html;jsessionid=62CB8FF7421CABF75B98595D49EA647E.live1042?nn=385310#doc385274bodyText2 (09.08.2014).
38 Der Kohäsionsfonds fördert Mitgliedstaaten mit einem BIP von weniger als 90 % des Gemeinschaftsdurchschnitts; Deutschland erhielt keine Mittel aus dem Fonds.
39 Vgl. http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/general_framework/g24231_de.htm (09.08.2014).
40 Vgl. BMBF: http://www.forschungsrahmenprogramm.de/kohaesionsinstrumente.htm (09.09.2014).
41 Vgl. http://ec.europa.eu/regional_policy/atlas2007/germany/index_de.htm (09.08.2014).
42 Vgl. BMBF: http://www.forschungsrahmenprogramm.de/kohaesionsinstrumente.htm (09.08.2014).
43 Vgl. Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.
44 Vgl. Art. 123 des EWG-Vertrages vom 25.03.1957.
45 Vgl. VO (EG) Nr. 1081/2006.
46 Vgl. ebd., Präambel, Art. 2.
47 Vgl. BMVBS 2010a, S.37.
48 Vgl. ebd.
49 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.
50 Vgl. Rat der Europäischen Union: Entscheidung vom 06.10.2006 (2006/702/EG).
51 Eine Ausnahme bildete Niedersachsen, dort gab es zwei EFRE-OPs, eines für die Region Lüneburg als Konvergenzregion und eines für das restliche Niedersachsen als RWB-Region.
52 Eigene Darstellung.
53 Vgl. Zarth 2007, S. 349.
54 Vgl. NRW EFRE OP, S. 58.
55 Eigene Darstellung.
56 BMWI 2009, S. 201.
57 Ebd.
58 Vgl. Bundesrat: Ratsdokument 11606/04, Drucksache 571/04 vom 15.10.2004.
59 Vgl. BMUB, S. 26.
60 Vgl. https://www.yumpu.com/de/document/view/19500279/nationaler-strategischer-rahmenplan-nsrp-gesamtfassung-esf. (09.08.2014).
61 Diese lauten: Wissensgesellschaft ausbauen, Märkte offen und wettbewerbsfähig gestalten, Rahmenbedingungen für unternehmerische Tätigkeit verbessern, öffentliche Finanzen tragfähig gestalten – nachhaltiges Wachstum sichern – soziale Sicherheit wahren, ökologische Innovation als Wettbewerbsvorteil nutzen, Arbeitsmarkt auf neue Herausforderungen ausrichten – demographischen Veränderungen begegnen.
62 Vgl. BMWI: NRP 2011, Einleitung http://bmwi.de/DE/Mediathek/publikationen,did=385876.html (09.08.2014).
63 Vgl. Ziff. 2.2. dieser Arbeit.
64 Vgl. Zarth 2007, S. 351.
65 BMVBS 2008 S. 4.
66 Vgl. Eltges/Walter 2001, S.III.
67 Vgl. http://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/Stadtentwicklung/Staedtebaufoerderung/GrundlagenZieleFinanzierung/grundlagen_node.html (09.08.2014).
68 Vgl. Artikel 2 Abs. 1 und 2 VV Städtebauförderung 2011
69 Vgl. Deutscher Verband 2008, S. 22.
70 Eigene Darstellung.
71 Stand 31.12.2012 Vgl. http://www.statistik-portal.de/statistik-portal/de_jb01_jahrtab1.asp (09.08.2014).
72 Vgl. ebd
73 Vgl. Deutscher Verband 2008, S. 39.
74 Ebd.
75 Angaben der Ministerien aus den Interviews, Zahlen gerundet.
76 Handlungsfeld „Integrierte Entwicklung städtischer Problemgebiete“
77 Handlungsfeld „Integrierte Stadtentwicklung“.
78 Vgl. VO (EG) Nr. 1083/2006, Art. 59, Abs. 1.
79 Vgl. ebd., Abs. 2.
80 Vgl. ebd., Art. 60.
81 Vgl. VO (EG) Nr. 1083/2006, Art. 60, lit. a).
82 Vgl. ebd., lit. c) und f).
83 Vgl. ebd., lit. h).
84 Vgl. ebd., lit. i).
85 Vgl. ebd., lit. j).
86 Vgl. ebd., Art. 61, lit. a).
87 Vgl. ebd., lit. b).
88 Vgl. ebd., lit. c).
89 Vgl. ebd., lit. d).
90 Vgl. ebd., Art. 62, Abs. 1, lit a), b) u. c).
91 Vgl. ebd., lit. d).
92 Vgl. ebd., Art. 63, Abs. 1.
93 Vgl. ebd., Art. 65.
