Abkürzungsverzeichnis
1. Problemstellung
2. Wer ist ein „Hooligan“?
3. Völkerrechtliche Zuständigkeit
4. Präventivpolizeiliche Maßnahmen
4.1. Gefährderanschreiben- / ansprachen
4.2. Meldeauflagen
4.3. Maßnahmen nach dem PassG und PAuswG
4.4. Maßnahmen nach dem AufenthG
4.5. Präventivgewahrsam
5. Der Einsatz ausländischer Polizeibeamter
6. Ausblick und Alternativen
Quellenverzeichnis
Rechtsprechungsverzeichnis
Beispiel-Gefährderanschreiben
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Schon seit Mitte der 70er Jahre ist das Problem der Hooligans zunehmend in deutschen Fußballstadien zu beobachten.1 Doch es dauerte nicht lange bis sich diese Problematik auch auf das europäische Ausland ausbreitete. Besonders der Wegfall der Grenzkontrollen und die damit einhergehende Reisefreiheit im europäischen Raum sowie die zunehmende Globalisierung im Bereich des Sports, führten zu immer mehr Fällen von Gewalt, die nicht nur durch eigene Staatsangehörige begangen wurden. So kam es beispielsweise 1985 in Brüssel und 1990 in Mailand und Luxemburg zu schweren Ausschreitungen ausländischer Hooligans. 1990 ging dies sogar so weit, dass sich der deutsche Botschafter bei Italien offiziell entschuldigte.2
Eine ganz neue Bedeutung bekam diese Problematik für die deutschen Behörden jedoch spätestens mit dem Übergriff im französischen Lens am 21. Juni 1998. Der französische Bereitschaftspolizist Daniel Nivel wurde im Rahmen des Fußballspiels Deutschland gegen Jugoslawien (Fußball-Weltmeisterschaft 1998) von deutschen Hooligans angegriffen und dabei lebensgefährlich verletzt. Er lag 6 Wochen im Koma und ist auch heute noch auf einem Auge blind. Verhandelt wurde der Fall 1999 vor dem Landgericht Essen. Fünf der Täter kamen aus Deutschland, einer aus Österreich; alle wurden zu Haftstrafen zwischen 3 und 10 Jahren verurteilt.3
Das Motto der Fußball-Weltmeisterschaft 2006 war „Die Welt zu Gast bei Freunden“. Um dem gerecht zu werden betrieb die deutsche Polizei großen Aufwand. Das Konzept beinhaltete vor allem Maßnahmen mit denen ausländische Störer schon an der Einreise gehindert werden sollten. Um dies effektiv durchzusetzen, war die enge Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden unabdingbar.4
Auch die massive Präsenz von Sicherheitskräften in Stadien führte dazu, dass es innerhalb der Stadien zu keinen nennenswerten Ausschreitungen kam.
Es soll im Folgenden ein kurzer Einblick in die Phänomenologie der Hooligans gegeben werden, um danach hauptsächlich auf die Maßnahmen einzugehen mit denen ausländische Hooligans an der Einreise und deutsche Hooligans an der Ausreise gehindert werden können. Dabei soll sich hier auf die häufig angewandten Mittel des Gefährderanschreibens bzw. der Gefährderansprachen, der Meldeauflagen, der Pass- bzw. Personalausweisbeschränkungen und des Präventivgewahrsams beschränkt werden. Insbesondere die betreffenden Gerichtsentscheidungen zu den Möglichkeiten und Grenzen sind von besonderem Interesse für die Untersuchung. Auch wird auf die Literaturmeinung bzgl. einzelner Fragestellungen hingewiesen.
Bei der Problematik der grenzüberschreitenden Prävention muss klar sein, dass diese nicht nur national geschehen kann, sondern immer auch einen Informationsaustausch und eine gegenseitige Unterstützung nationaler Polizeibehörden benötigt. Die daraus entstehenden völker- und verfassungsrechtlichen Fragestellungen sollen umfassend beleuchtet werden.
Haupt-Literaturquelle stellt dabei die Dissertation von Marius Breucker aus dem Jahre 2004 dar, in welcher dieser sich umfassend mit den genannten Themen beschäftigt.
Da sich diese Studienarbeit alleine auf die Problematik der Hooligans bezieht und dabei ganz bewusst politisch motivierte Krawall-Touristen außen vor lässt, ist zunächst zu klären wer eigentlich unter den Begriff des Hooligans fällt.
Dabei ist sorgfältig zu differenzieren; so fanden die Soziologen Heitmeyer / Peter 1988 und Pilz / Silberstein 1990 in empirischen Studien heraus, dass es drei verschiedene Gruppen von Fußballfans gibt. Diese unterscheiden sich erheblich voneinander; vor allem im Alter, der Herkunft und dem Verhalten. Demnach gibt es die konsumorientierten Fans (Kategorie A), die fußballzentrierten Fans (Kategorie B) und die erlebnisorientierten Fans (Kategorie C).5
Hierbei besuchen die konsumorientierten Fans das Spiel vor allem aus Interesse am Sport; dazu lässt sich auch ein Großteil der sogenannten Ultras rechnen, da viele von ihnen als nicht gewaltbereit anzusehen sind. Bei den fußballzentrierten Fans handelt es sich um solche, die anlassbezogen zur Gewalt neigen. Sie identifizieren sich in einem Maße mit dem Verein, dass sie sich leicht von gegnerischen Fans provoziert fühlen und zu körperlichen Auseinandersetzungen neigen.
Problematisch sind aus polizeilicher Sicht ganz besonders die sogenannten erlebnisorientierten Fans. Diese suchen eine Fußballveranstaltung weniger wegen des Sports auf, als wegen der Gewalt. Fans dieser Kategorie haben meist Spaß an der Gewalt; so kommt es häufig sogar vor, dass sich Personen, die der Kategorie C zuzurechnen sind, abseits der Fußballspiele zu Massenprügeleien verabreden.6 Diese Fans sind es oft auch, die auf der Suche nach Gewalt ins Ausland reisen. Die Personen die dieser Kategorie zuzurechnen sind, stellen auch die Hauptzielgruppe der nachfolgend erläuterten Maßnahmen dar.
Wenn deutsche Hooligans auf fremdem Staatsgebiet Gewalttaten verüben, so fällt dies zunächst nicht in die Zuständigkeit der deutschen Polizeibehörden, da diese in erster Linie für die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf eigenem Territorium verantwortlich sind. Es stellt sich also die Frage, woraus eigentlich die Verpflichtung erwächst, Schäden abzuwenden, die nicht auf eigenem Staatsgebiet entstehen. Lassen sich Staaten überhaupt für Schäden auf fremdem Zuständigkeitsgebiet zur Verantwortung ziehen? Hier muss ein Blick auf die verschiedenen völkerrechtlichen Verträge und die einschlägige Rechtsprechung geworfen werden. Auch könnte die Möglichkeit bestehen, diesen Schutzanspruch aus dem Grundgesetz abzuleiten.
Schon aus grundsätzlichen Regeln der Ethik heraus, muss man zu dem Schluss kommen, dass ein friedliches Zusammenleben der Völker nur mit einem ausreichenden Maß an Rücksichtnahme möglich ist.
Dieser Grundsatz findet sich nicht nur im Grundgesetz oder dem EU-Vertrag wieder, sondern äußerte sich auch in der frühen Rechtsprechung. Zur grundsätzlichen Verantwortlichkeit eines Staates für einen verursachten Schaden, urteilte der Ständige Internationale Gerichtshof bereits 1928 im „The Factory at Chorzow“-Fall: “It is a principle of international law, and even a general conception of law, that any breach of an engagement involves an obligation to make reparation”.7 Es lässt sich daraus ableiten, dass grundsätzlich und unter bestimmten Voraussetzungen, wie dem Bruch einer Verbindlichkeit, ein Wiedergutmachungsanspruch an Staaten besteht, die durch ein Handeln oder Unterlassen einen Schaden hervorgerufen haben.8
Des Weiteren folgt aus dem Prinzip der souveränen Gleichheit, gem. Art. 2 Nr. 1 UN-Charta, die Pflicht zur Achtung der Integrität anderer Staaten.9 Dies impliziert auch das Gebot zur Wahrung derer objektiver Rechtsordnung.
Genauer konkretisiert wird dies durch das Interventionsverbot des Art. 2 Nr. 4 der UN-Charta. Dieses bestimmt, dass alle Mitgliedsstaaten die Anwendung oder Androhung von Gewalt zu unterlassen haben, wenn dadurch die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit anderer Staaten beeinträchtigt wird oder der Zweck mit den Zielen der UN unvereinbar ist. Hierzu sind nicht nur Hoheitsakte auf fremdem Staatsgebiet zu zählen, sondern auch schon Handlungen deren Wirkung sich erst auf deren Staatsgebiet entfaltet.
Mit der Frage, ob eine zwischenstaatliche Rücksichtnahmepflicht besteht, hat sich ein Schiedsgericht im „Trail-Smelter“-Fall von 1941 beschäftigt. In diesem Sachverhalt hatten die Emissionen einer kanadischen Blei- und Zinkschmelze erhebliche Schäden an der benachbarten US-Amerikanischen Land- und Fortwirtschaft angerichtet. Hier urteilte das Schiedsgericht, dass ein Staat die präventive Pflicht habe, Schäden auf dem Territorium anderer Staaten abzuwenden, wenn diese von Privatpersonen verursacht werden.10
Auch wenn der Staat nicht prinzipiell für das Handeln von Privatpersonen verantwortlich zu machen ist, so hat er doch einzuschreiten, wenn er die tatsächliche Möglichkeit zur Prävention hat. Es ergibt sich aus dem zwischenstaatlichen Interventionsverbot also auch ein innerstaatliches Interventionsgebot.11 Diese Entscheidungen lassen sich nicht nur auf schädigende Umwelteinwirkungen reduzieren, sondern sind auch auf terroristische Organisationen oder auch schwere Ausschreitungen, wie sie eben regelmäßig durch Hooligans verübt werden, anwendbar.12 Daraus hat sich im Völkergewohnheitsrecht das allgemein anerkannte zwischenstaatliche Rücksichtnahmegebot entwickelt.
Hiermit wäre nun geklärt, dass der deutsche Staat auch präventiv zu handeln hat, wenn die Gefahr besteht, dass Privatpersonen Schäden an staatlichen Einrichtungen, bzw. staatlichem Eigentum oder der objektiven Rechtsordnung im Ausland begehen.
Ein anderer Fall ist es, wenn durch deutsche Staatsbürger im Ausland Individualgüter, wie das Recht auf körperliche Unversehrtheit oder Eigentum, verletzt werden. Können diese Personen sich auf einen Schutzanspruch gegenüber dem deutschen Staat berufen?
Der Schutzanspruch könnte sich aus dem Grundgesetz ergeben; zwar formuliert das Grundgesetz selbst in der Präambel, dass das dieses für das Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland gilt; ausdrücklich beschränkt wird die Reichweite des Grundrechtsschutzes dadurch jedoch nicht. Die staatliche Gewalt ist immer an die Grundrechte gebunden, unabhängig davon, wo die Wirkung eines Handelns eintritt.13 Es lässt sich daraus ein Schutzanspruch vor staatlichen Eingriffen (Status negativus) auch im Ausland begründen; weniger jedoch ein Leistungsanspruch (Status positivus). Die Leistung des staatlichen Schutzes ist auf fremden Staatsgebiet schon deshalb faktisch nicht möglich, weil das Prinzip der Gebietshoheit jedem Staat die alleinige Hoheitsgewalt auf eigenem Territorium gewährleistet.
Vom Grundgesetz sind daher nur diejenigen Personen im Ausland geschützt, die in einem gewissen Gebietsbezug zum deutschen Staat stehen.14 Dieser Bezug entsteht auch dadurch, dass eine Person Adressat einer Maßnahme wird, die von deutschen Behörden ausgeht.15 Es bestünde durch das Grundgesetz in diesem Fall ein Anspruch auf Schutz vor eben diesen staatlichen Eingriffen (Status negativus).
Es stellt sich aber problematisch dar, dass es im Falle von Gewalt durch Privatpersonen im Ausland zu keinem aktiven Handeln durch den deutschen Staat kommt. Hier wird niemand bewusst als Adressat bestimmt; es kommt zu keiner rechtserheblichen Kontaktaufnahme von Seiten der deutschen Behörden und auch zu keiner anderen Form des Gebietsbezuges. Ein Leistungsanspruch (Status positivus), von Personen auf ausländische Territorium, an den deutschen Staat besteht daher in den meisten Fällen nicht. Regelmäßig lässt sich in diesen Fällen also keine Geltung des grundrechtlichen Schutzes bejahen.16
Neben dem deutschen Grundgesetz gibt es allerdings noch weitere Rechtsquellen, die einen Anspruch auf Schutz vor Gewalttätern begründen könnten. Von besonderer Bedeutung ist die Europäische Menschenrechtskonvention, welche Deutschland 1950 unterzeichnete.
Die Bindung findet sich im Grundgesetz mit dem Art. 25, welcher die allgemeinen Regeln des Völkerrechts als Bestandteile des Bundesrechts qualifiziert. Seit 1998 können sich Einzelpersonen sowie alle Mitgliedsstaaten, mit einer Beschwerde an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) wenden, um die Rechte der EMRK durchzusetzen. Das BVerfG hat in einem Urteil von 1987 die besondere Bedeutung der EMRK betont, indem es urteilte, das nationale Gesetze immer in Hinsicht auf die EMRK auszulegen seien.17 Nach Art. 1 EMRK werden allen Personen im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien, die dort nachfolgend genannten Rechte gewährleistet. Dazu zählt u.a. der Art. 2 Abs. 1 EMRK. Dieser schützt jede Person, auch Gewaltopfer im Ausland, hinsichtlich des Rechts auf Leben. Der Art. 3 EMRK schützt Personen zudem noch vor Folter sowie anderer grausamer, erniedrigender oder unmenschlicher Behandlung. Im ersten Zusatzprotokoll der ERMK wird außerdem das Recht auf Eigentum normiert.
Parallel dazu besteht noch der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR). Dieser schützt im Art. 6 Abs. 1 IPbpR das Recht auf Leben und im Art. 7 das Recht auf Schutz vor Folter und unmenschlicher, grausamer oder erniedrigender Behandlung. Zwar handelt es sich auch bei diesen Rechten in erster Linie um Abwehrrechte im Sinne des Status negativus, jedoch ist nach herrschender Meinung anerkannt, dass gegebenenfalls von staatlicher Seite Maßnahmen ergriffen werden müssen, wenn die Grundrechte in ihrem Kernbestand angetastet werden würden.18 Es kommt dabei immer darauf an, dass ein Einschreiten faktisch und nach innerstaatlichen Gesetzen, rechtlich möglich ist.19 Es besteht bei Präventivmaßnahmen weiterhin immer ein Ermessensspielraum, in den unter anderem auch außenpolitische Abwägungen einfließen dürfen.20
Auf den letzten Seiten wurde ausgeführt, ob und in welchem Maße der deutsche Staat verpflichtet ist, Gewalttaten und schädliche Einwirkungen auf fremdem Staatsterritorium und an deren Bürgern zu verhindern. Dazu wurden insbesondere auf die, in den völkerrechtlichen Verträgen des IPbpR und der EMRK, normierten Rechte verwiesen.
Davon sind neben potenziellen Opfern jedoch auch die Täter geschützt. Grundrechtlichen Schutz gewährleistet in erster Linie natürlich der Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes. Der Art. 11 GG (Freizügigkeit) ist dabei gem. dem Elfes-Urteil des BVerfG vom 16.01.1957 nicht einschlägig, da dieser nur die Freizügigkeit im Bundesgebiet des deutschen Staates gewährleistet. Geht es um die Ausreise ist der Art. 11 GG nicht anwendbar.
Auf völkerrechtlicher Ebene finden sich dazu noch weitere bzw. konkretere Grundsätze. So schützen der Art. 12 Abs. 1 und der Abs. 2 des IPbpR ausdrücklich das Recht für Jedermann, der sich im Hoheitsgebiet eines der Unterzeichner-Staaten aufhält, sich dort frei zu bewegen und seinen Wohnsitz frei zu wählen. Es steht demnach Jedermann frei, jedes Land einschließlich des Heimatlandes zu verlassen. In dem Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 des vierten Zusatzprotokolls zur EMRK sind diese Rechte, mit gleichem Wortlaut, ebenfalls niedergeschrieben.
Der Art. 13 Abs. 3 IPbPR sowie der Art. 2 Abs. 3 des vierten Zusatzprotokolls zur EMRK lassen die Möglichkeit der Einschränkung nur zu, wenn dies „gesetzlich vorgesehen und zum Schutz der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, der Volksgesundheit, der öffentlichen Sicherheit oder der Rechte und Freiheit anderer notwendig ist und die Einschränkungen mit den übrigen in diesem Pakt anerkannten Rechten vereinbar sind.“ Mögliche Eingriffsbefugnisse sind die des Polizeigesetzes NRW, des Passgesetzes und des Personalausweisgesetzes. Es geht im Folgenden immer um die Teilnahme an einer Veranstaltung, nicht um eine Versammlung iSd. Art. 8 GG; die Teilnahme an einer Fußballveranstaltung wird in der Regel keine Meinungsäußerung in öffentlichen Angelegenheiten darstellen.21
Das mildeste polizeiliche Mittel zur Prävention von Gewalttaten ist zweifellos die Ansprache bzw. das Anschreiben des Störers. Dieses Mittel wird relativ häufig eingesetzt. Adressaten sind dabei meist Hooligans und politisch motivierte Gewalttäter, bei denen aufgrund von Erkenntnissen durch szenekundige Beamte, aus der Datei Gewalttäter Sport oder aus vorausgegangenen Verfahren zu befürchten ist, dass sie sich wiederholt an Ausschreitungen oder sonstigen typischen Straftaten beteiligen werden. Dies geschieht meist im Vorlauf zu Veranstaltungen wie Fußballspielen oder Demonstrationen, in Form von persönlichen Gesprächen mit der Person oder einem Brief. In diesen wird darauf hingewiesen, ob und welche Erkenntnisse die Polizei über zurückliegende polizeiliche Auffälligkeiten hat. Zudem wird die Person darauf aufmerksam gemacht, dass bei wiederholten Straftaten gegebenenfalls strafprozessuale oder präventive Maßnahmen nötig werden könnten. Oft wird der Person ebenfalls nahegelegt sich von der Veranstaltung fernzuhalten (siehe auch Beispiel-Gefährderanschreiben der PI Göttingen im Anhang). Das Ziel ist es dabei, dem potenziellen Störer bewusst zu machen, dass er unter Beobachtung steht und ihn damit aus der Anonymität zu holen.
Zunächst ist zu klären, ob hier überhaupt ein Eingriff vorliegt, da andernfalls keine Rechtsgrundlage zu suchen wäre. Im Sinne des modernen Eingriffsbegriffes ist ein Eingriff jedes staatliche Handeln, dass dem Einzelnen ein Verhalten, welches in den Schutzbereich eines Grundrechtes fällt, erschwert oder unmöglich macht.22 Tangiertes Grundrecht könnte hier die allgemeine Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Absatz 1 GG sein. Auch wenn der Person durch ein solches Schreiben die Teilnahme nicht untersagt wird, so wird doch die Freiheit dazu beeinflusst, sich für eine Teilnahme zu entscheiden und anzureisen. Dass die Willensentschließungsfreiheit im Schutzbereich eines Grundrechtes inbegriffen ist, stellte das Bundesverfassungsgericht in mehreren Entscheidungen fest. Diese bezogen sich auf die Meinungsfreiheit gem. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG23, auf die Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 GG24 und die Religionsfreiheit, gem. Art. 4 Abs. 1 und Art. 2 GG25. Zwar handelt es sich bei einer Fußball-Veranstaltung um keine Versammlung; es wird in der Regel keine Meinungskundgabe beabsichtigt und auch die Religionsfreiheit ist nicht tangiert, dennoch lässt sich auch für die allgemeine Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG eine Willensentschließungsfreiheit bejahen. Aus den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes lässt sich ableiten, dass solch bedeutende Grundrechte auch vor faktischem Eingriffe in die Willensentschließung schützen müssen. Andernfalls wäre die Wirkung der Grundrechte in vielen Fällen leicht auszuhöhlen.26
Je nach Konkretisierungsgrad der Gefährderansprache könnte eine Beeinflussung dieser Entschließungsfreiheit vorliegen. Ein staatlicher Eingriff wäre verwirklicht. Es lässt sich argumentieren, dass es sich dabei lediglich um eine Handlungsempfehlung handelt, die weder verbindlich ist, noch den Charakter einer Androhung aufweist und daher keine Eingriffsqualität besitzt. Das OVG Niedersachsen schrieb in der Urteilsbegründung vom 22.09.2005, dass kein Eingriff in die Willensentschließungsfreiheit gegeben ist, wenn die Polizei lediglich auf die möglichen Gefahren einer Ausübung der Grundrechte hinweist und dabei keine konkreten Maßnahmen androht oder anspricht.27 Die Grenze dessen sei aber erreicht, sobald eine Person unter konkreter Bezugnahme auf vorhergegangene Verfehlungen und der polizeiliche Erheblichkeit eines vergleichbaren zukünftigen Verhaltens und damit der Androhung von Maßnahmen, angeschrieben wird, um dadurch die Teilnahme zu verhindern. Hier besteht die Gefahr, dass sich die Person aus Angst vor polizeilichen Maßnahmen beeinträchtigen lässt.28 Entscheidend ist auch der angestrebte Zweck des Schreibens. Ist dieser eindeutig das Verhindern der Teilnahme an der Veranstaltung, so bedarf es in jedem Fall einer Rechtsgrundlage. Durch eine Ausformulierung dieses Zweckes, wie beispielsweise, dass dem Adressaten ein Fernbleiben nahegelegt wird, ist die Zielrichtung eindeutig zu erkennen. In dem betreffenden Schreiben wurde nach Ansicht des Gerichtes konkret mit polizeilichen Maßnahmen gedroht. Abzuleiten sei dies neben dem Wortlaut auch aus dem Erlass des niedersächsischen Ministeriums, wonach die Verhinderung der Anreise ein Ziel der Maßnahme sei. Der Freiraum für eine freie Willensentscheidung ist demnach beeinträchtig; ein Eingriff liegt vor.
Zutreffende Ermächtigungsgrundlage könnte der §8 PolG NRW sein. Bedingung ist an erster Stelle, dass keine spezialgesetzlichen Regelungen bestehen. Da das PolG NRW keine spezialgesetzlichen Regelungen zur Gefährderansprache trifft, wäre gem. §8 PolG NRW eine, im Einzelfall bestehende, konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung Tatbestandsvoraussetzung. Die Maßnahme ist dann nach §4 (1) PolG NRW gegen den Verhaltenshafter bzw. Störer zu richten. Problematisch ist jedoch das Tatbestandsmerkmal der konkreten Gefahr; hier wird eine Sachlage gefordert, bei der die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird. Der Prognose ist Tatsachenwissen zugrunde zu legen und dieses Tatsachenwissen muss auch aus Sicht eines objektiven und besonnenen Amtswalters bejaht werden können. Tatsachenwissen meint hier tatsächliche und objektive Anhaltpunkte für die Annahme, die Person werde zukünftig anlassbezogene Gewalttaten begehen.29
Das OVG Niedersachsen ist der Ansicht, dass die Anforderungen an eine konkrete Gefahr gegeben sind, wenn die Person bereits einmal wegen einem ähnlichen Delikt verurteilt worden ist. Dabei muss es sich um ein Delikt handeln, welches der im Schreiben bzw. der Ansprache angesprochene Tat ähnelt, also gleichgelagert ist. Dieses muss zusätzlich im gleichen Kontext begangen worden sein. Ist der Betroffene des Gefährderanschreiben bzw. der Gefährderansprache also bisher zwar aufgefallen, aber nie im Kontext von Veranstaltungen, so darf nach Ansicht des Gerichtes auch nicht darauf geschlossen werden, er werde zukünftig auffällig werden.30 Doch auch unterhalb der Schwelle einer rechtskräftigen Verurteilung können ausreichende Anhaltspunkte für die Gefahrenprognose vorliegen; so sei die Voraussetzung der konkreten Gefahr ebenfalls gegeben, wenn in zeitlicher Nähe zu dem Gefährderanschreiben staatsanwaltschaftliche Ermittlungen wegen einer Tat erfolgt sind, die eine gewisse Erheblichkeit aufweisen. Zeitliche Nähe sei nicht gegeben, wenn das betreffende Verfahren 6 oder mehr Jahre zurückliege.31 Auch ein Verfahren wegen Wiederstandes gegen Vollstreckungsbeamte, sofern es hier zu keiner massiven Gewaltbegehung kam, genüge nicht um ein Ermittlungsverfahren als erheblich zu qualifizieren.32
Kritisch wird auch die zeitliche Beschränkung betrachtet. Oft mache eine Berücksichtigung von früheren Ereignissen schon deshalb Sinn, weil zum Beispiel ein bundesweites Stadionverbot zu einer Zwangspause führt, was jedoch nicht gegen eine anhaltende Gewaltbereitschaft spreche.33 Dennoch muss auch berücksichtigt werden, dass sich eine Person von der einschlägigen Szene distanziert haben könnte. Im Zweifelfall muss hier zu Gunsten der Person entschieden werden.
Da das Gericht formuliert: „Unterhalb dieser Schwelle kann eine Gefahr auch dann gegeben sein […]“, lässt sich folgern, dass auch weitere Informationsquellen herangezogen werden dürfen.34
Auch wenn sich die nachfolgenden Entscheidungen des VGH Baden-Württemberg und des VG Meiningen auf die Meldeauflage beziehen, so liegt beiden Maßnahmen die gleiche Problematik zugrunde, nämlich die Beurteilung der Reichweite des Begriffes der konkreten Gefahr im Rahmen der Generalklausel bzw. wann ausreichende Tatsachen für eine Prognose gegeben sind.
Das VG Meiningen ist diesbezüglich der Ansicht, dass für die Beurteilung einer konkreten Gefahr, neben einschlägigen Ermittlungsverfahren, auch präventivpolizeiliche Maßnahmen berücksichtigt werden dürfen (welche in der Datei „Gewalttäter Sport“ eingetragen werden).35 Auch reiche für die Erfüllung des Tatbestandsmerkmales „konkrete Gefahr“ die Zugehörigkeit zu einer Hooligan-Gruppierung, die Gewalttaten plant. Durch die Zugehörigkeit zu dieser Gruppe werde auch die Bereitschaft des Einzelnen zur Gewalt gefördert.36 Dementgegen argumentierte der VGH Baden-Württemberg: „Die Gefahr, dass aus der Versammlung heraus von anderen Teilnehmern Straftatbestände verwirklicht werden könnten, reicht jedoch nicht aus, um den Kläger polizeirechtlich als Verursacher der Gefahr anzusehen und gegen ihn Maßnahmen der Gefahrenabwehr zu treffen“.37 Ein Rückgriff auf solche Tatsachen sollte also nicht geschehen. Es wäre in der Praxis auch nur schwer zu beurteilen, inwiefern eine Person in einer solchen Gruppe integriert ist.
Es ist besonders in der Literatur umstritten, ob eine Eintragung in der Datei „Gewalttäter Sport“ ausreicht, um die konkrete Gefahr zu begründen. Eingetragen sind dort u.a. Erkenntnisse über Ausschreitungen, Verurteilungen, polizeiliche Maßnahmen und Ermittlungsverfahren.
U.a. auch von Fehn38 und Breucker39 wird dieser Auffassung mit dem Argument widersprochen, dass alleine die Eintragung keine ausreichenden Anhaltspunkte biete. Die Behörde könnte sich ggf. die Tatsachen selber schaffen.40 Auch die Tatsache, dass die Person Adressat von präventiven Maßnahmen war (ausgenommen beispielsweise Gewahrsam zur Verhinderung weiterer Straftaten) dürfe alleine kein Kriterium sein.41 Insbesondere könnten solche Maßnahmen auf einer falschen Tatsachenbewertung beruhen und deshalb rechtswidrig gewesen sein. Umgekehrt können Maßnahmen aufgrund der Ermessensentscheidung einer Behörde unterbleiben, obwohl ein relevantes Verhalten durch den Störer bestand. Beides gründe schlussendlich auf einer Willensentscheidung der Behörde.42
Auch wenn die Rechtsprechung den Rückgriff auf Eintragungen in polizeilichen Dateien als zulässig erachtet, so ist dies doch in dem Fall zu kritisieren, in dem das persönliche Verhalten nicht ausreichend mit einbezogen wird. Dabei müssten auch Angaben der Beobachter über das individuelle Verhalten herangezogen werden. Dies geschieht in der Regel durch szenekundige Beamte.
Problematisch wird es, wenn die Personen im Ausland auffällig werden. Grade an dieser Stelle wäre es hilfreich, wenn deutsche Beamte bei Veranstaltungen im Ausland als Beobachter eingesetzt werden würden, um hier Informationen über „eigene“ Hooligans zu sammeln.
Schlussendlich ergibt sich für die Behörde bei fehlender konkreter Gefahr auch die Möglichkeit, ausschließlich beratend und informierend tätig zu werden. Dabei muss der Wortlaut jedoch mit Bedacht gewählt werden, da nicht der Anschein einer Drohung erweckt werden darf. Möglich wäre im Rahmen solcher Gespräche beispielweise der Hinweis auf Hilfsangebote zum Ausstieg aus der Szene.
Oft gemeinsam mit dem Gefährderanschreiben bzw. der Gefährderansprache oder als Folgemaßnahme angewandt wird das Mittel der Meldeauflagen. Dessen Rechtsfolge ist, dass der Betroffene sich zu einem bestimmten Zeitpunkt bei einer Polizeidienststelle oder einer Ordnungsbehörde unter Vorlage seines Personalausweises melden muss. Zweck dieser Maßnahme ist es, es der Person unmöglich zu machen, an einer bestimmten Veranstaltung teilzunehmen. Typisch für die Maßnahme ist, dass sie oft mit der Androhung von Zwangsgeld verbunden wird.
Vorliegend könnten die Art. 2 Abs. 1, 2 Abs. 2 S. 2, 8 Abs. 1 sowie 11 Abs. 1 Grundgesetz betroffen sein. Da der Art. 8 Abs. 1 GG nur in Betracht kommt wenn der Adressat beabsichtigt an einer Versammlung teilzunehmen, es hier aber alleine um Fußballveranstaltungen gehen soll, ist dieses Grundrecht zu vernachlässigen.
Eine Freiheitsentziehung bzw. eine Freiheitsbeschränkung iSd. Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG liegt hier ebenfalls nicht vor. Durch Maßnahmen wie die einer Vorladung oder der vergleichbaren Meldeauflage entsteht lediglich die Pflicht sich zu einem bestimmten Zeitpunkt an einem bestimmten Ort einzufinden. Hierdurch wird die körperliche Bewegungsfreiheit nicht beeinträchtigt.43 44
[...]
1 Vgl. Tessmer, Norbert: Die Fußballszene – Hooligans, In: Deutsches Polizeiblatt, 2001, Heft 3, S.6.
2 Vgl. Köthke, Rolf: Phänomen Hooligans – aus sozial-wissenschaftlicher Sicht, In: Deutsches Polizeiblatt, 2001, Heft 3, S.10.
3 Vgl. Fischer, Christoph (Westdeutsche Zeitung): 21. Juni 1998 – Das Schandmal von Lens, http://www.wz-newsline.de/home/sport/21-juni-1998-8211-das-schandmal-von-lens-1.231752, 15.04.2014.
4 Vgl. RP Online: Innenminister kündigt hartes Vorgehen gegen Randalierer an, http://www.rp-online.de/politik/deutschland/innenminister-kuendigt-hartes-vorgehen-gegen-randalierer-an-aid-1.1602879, 13.05.2014.
5 Vgl. Tessmer: Die Fußballszene, S.7.
6 Denzer, Wolfgang / Fischer, Gerd: Fans und Problemfans, http://www.polizei.rlp.de/internet/nav/9a8/broker.jsp?uMen=9a8509c6-071a-9001-be59-2680a525fe06&uCon=9d92311b-8484-2014-4b94-615af5711f80&uBasVariantCon=22222222-2222-2222-2222-222222222222&uTem=21b50783-53b3-a001-be59-2680a525fe06, 15.04.2014.
7 StIGH, Urt. v. 13.09.1928, Urteil Nr. 13, http://www.icj-cij.org/pcij/serie_A/A_17/54_Usine_de_ Chorzow_Fond_Arret.pdf, 15.04.2014, S.4.
8 Vgl. Breucker, Marius: Transnationale polizeiliche Gewaltprävention: Maßnahmen gegen reisende Hooligans (Diss.), 40. Aufl., Würzburg 2004, S. 112.
9 Vgl. Ipsen, Knut: Völkerrecht, 4. Auflage, München 1999, §39.
10 Vgl. Breucker: Transnationale polizeiliche Gewaltprävention, S. 114.
11 Vgl. ebd., S. 116.
12 Vgl. Breucker, Marius: Präventivmaßnahmen gegen reisende Hooligans, In: NJW 2004, Heft 23, S. 1631.
13 Vgl. Pieroth, Bodo / Schlink, Bernhard: Grundrechte: Staatsrecht II, 18. Auflage, Heidelberg 2002, Rndnr.: 188.
14 Vgl. BVerfG, Urt. v. 14.07.1999, 1 BvR 2226/94, 1 BvR 2420/95, 1 BvR 2437/95, BVerfGE 100, S. 338f.
15 Vgl. Breucker: Transnationale polizeiliche Gewaltprävention, S. 135.
16 Vgl. ebd., S. 136.
17 Vgl. BverfG, Beschluss vom 26.03.1987, 2 BvR 589/79, BVerfGE, 74, S.370.
18 Vgl. Breucker: Präventivmaßnahmen gegen reisende Hooligans, S. 1631.
19 Vgl. Breucker: Transnationale polizeiliche Gewaltprävention, S. 138.
20 Vgl. Breucker: Transnationale polizeiliche Gewaltprävention, S. 141.
21 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001, 1 BvR 1190/90, 2173/93, 433/96, BVerfGE 104, S.104.
22 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002, 1 BvR 670/91, BVerfGE 104, S.303f.
23 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.05.2005, 1 BvR 1072/01, BVerfGE 113, S. 76.
24 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985, 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, BVerfGE 69, S.349.
25 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.06.2002, 1 BvR 670/91, BVerfGE 105, S. 294.
26 Vgl. Schneider, Karsten (Zeitschrift für das Juristische Studium): Übungsfall: Meldeauflagen und „Gefährderanschreiben“ als polizeiliche Präventivmaßnahme gegen Hooligans, www.zjs-online.com/dat/artikel/2008_3_62.pdf, 11.04.2014, S.288.
27 Vgl. OVG Niedersachsen, Urt. v. 22.09.2005, 11 LC 51/04, Juris, Rndnr. 26.
28 Vgl. ebd., Rndnr. 27.
29 Vgl. ebd., Rndnr. 36.
30 Vgl. ebd., Rndnr. 40.
31 Vgl. ebd., Rndnr. 39.
32 Vgl. ebd., Rndnr. 42.
33 Vgl. Breucker: Transnationale polizeiliche Gewaltprävention, S.161.
34 Vgl. OVG Niedersachsen, Urt. v. 22.09.2005, 11 LC 51/04, Juris, Rndnr. 38.
35 Vgl. VG Meiningen, Urt. v. 08.02.2011, 2 K 453/09 Me, Juris, Rndnr. 24.
36 Vgl. ebd., Rndnr. 21.
37 Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 16.11.1999, 1 S 1315/98, Juris, Rndnr. 28.
38 Fehn, Karsten: Neue Möglichkeiten zur Verhinderung von Gewalttaten durch Hooligans, In: Deutsches Polizeiblatt, 2001, Heft 3, S.24.
39 Vgl. Breucker: Transnationale polizeiliche Gewaltprävention, S. 160ff.
40 Vgl. ebd., S.152f.
41 Vgl. Fehn, Karsten: Ausreiseuntersagung zur Abwehr von Gefahren für erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit internationalen Sportereignissen, In: PolWiss 2000, S.24. zit. n. Breucker: Transnationale polizeiliche Gewaltprävention, S.156.
42 Vgl. Breucker: Transnationale polizeiliche Gewaltprävention, S.156.
43 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.05.1967, 2 BvR 534/62, BVerfGE 22, S.26.
44 Vgl. Schucht, Carsten: Die polizei- und ordnungsrechtliche Meldeauflage: Standortbestimmung und dogmatische Neuausrichtung, In: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 2011, Heft 12, S.711.
