Abkürzungsverzeichnis
Darstellungsverzeichnis
1. Problemstellung
2. Historische Entwicklung
2.1 Entstehung des Zero-Base Budgeting Konzeptes bei Texas Instruments
2.2 Erste Implementierung im öffentlichen Sektor
2.3 Folgejahre und Bezug zur Gegenwart
3. Theoretische Grundlagen des Zero-Base Budgeting
3.1 Anwendungsbereiche und Zielsetzung
3.1.1 Private Unternehmen versus öffentliche Organisationen
3.1.2 Zielerreichung durch systematische Evaluation
3.1.3 Mission und Ziele von Organisationen - Planungsbezug
3.2 Strukturierung und Durchführung
3.2.1 Definition der Entscheidungseinheiten
3.2.2 Entwicklung von Entscheidungspaketen
3.2.3 Rangordnungsverfahren
3.3 Zwischenfazit
4. Das Zero-Base Budgeting Konzept in der öffentlichen Verwaltung
4.1 Anwendung in den Vereinigten Staaten von Amerika
4.1.1 Zero-Base Budgeting auf kommunaler Ebene
4.1.2 Zero-Base Budgeting im Bundesstaat Georgia
4.1.3 Zero-Base Budgeting in der Bundesregierung
4.2 Implementierungsprobleme und praktische Bedeutung
4.2.1 Innerer & Äußerer Widerstand gegen Zero-Base Budgeting
4.2.2 Vermeidung von Budgetverschwendungen
4.3 Performance Measurement in staatlichen Organisationen
5. Zero-Base Budgeting im Vergleich
5.1 Planning-Programming-Budgeting-System
5.2 Target Base Budgeting
5.3 Sunset-Legislation Konzept
5.4 Program Review
6. Schlussbetrachtung
Literaturverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Darstellung 1: Zielhierarchie einer Organisation
Darstellung 2: Der Zero-Base Budgeting Prozess
Darstellung 3: Aufteilung einer Abteilung in Entscheidungseinheiten
Darstellung 4: Traditioneller Budgetantrag und Entscheidungspakete
Darstellung 5: Budgetschnittlinie
Darstellung 6: Rangordnung von Entscheidungspaketen
Darstellung 7: Vor- und Nachteile der ZBB-Methodik im Bundesstaat Georgia
Darstellung 8 Der Steuerungsprozess im politisch-administrativen System
Das Budget bildet in betriebswirtschaftlichen und volkswirtschaftlichen Bereichen die Grundlage zur Planung von erwarteten Ausgaben und erwarteten Einnahmen. Im öffentlichen Sektor wird das Budget als Etat bezeichnet, also der für den Staat zur Verfügung stehende Geldbetrag zur Haushaltsplanung. In diesem und im ver- gangenen Jahrzehnt haben sich Schuldenstände durch globale Finanzkrisen immens erhöht und auch im europäischen Währungsraum sind Staaten aufgrund der Eurokrise davon betroffen.
Zweck dieser Arbeit ist es, für Staaten, die mit einem hohen Haushaltsdefizit konfrontiert sind, aber auch für Länder und Kommunen, ein Budgetierungsinstrument zu analysieren, welches Popularität mit dem Versprechen erlangte, das Budget von Grund auf neu zu planen und besser zu verteilen. In der Vergangenheit wurden verschiedenste Verfahren zur Budgetplanung entwickelt und dennoch befinden sich Staaten oftmals in der Situation ihren Haushalt neu organisieren zu müssen, weil die traditionelle Planfortschreibung zu wenig Handlungsalternativen bietet.
Die folgende Arbeit befasst sich mit der Methode des Zero-Base Budgeting (ZBB), die ursprünglich für Unternehmungen im privatwirtschaftlichen Sektor entwickelt wurde. Es wird versucht eine Bewertung vorzunehmen, inwieweit sich dieses Konzept in der Vergangenheit im öffentlichen Bereich bewährt hat und ob sich Kostenreduktionen durch Zero-Base Budgeting, wie gefordert, erreichen lassen.
Behandelt werden zunächst die historische Entwicklung, Aktualität und grundlegende Methodik des Zero-Base Budgeting. Die Bedeutung des Controllinginstrumentes für den öffentlichen Sektor wird im Anschluss dahingehend aufgeschlüsselt, ob die Implementierung in der öffentlichen Wirtschaft und Verwaltung zu einschlägigen Ergebnissen geführt hat und inwieweit Zero-Base Budgeting zu der Entwicklung anderer Konzepte beigetragen hat, die ähnliche Ziele verfolgen bzw. Ansätze für die Budgeterstellung aufweisen.
Zunächst wird ein kurzer geschichtlicher Abriss der Entwicklung des ZBB-Konzeptes durch Peter Pyhrr, bis hin zur ersten Implementierung im öffentlichen Sektor der USA gegeben. Im Anschluss daran folgen Entwicklungstendenzen bezüglich der Interessen, von verschiedenen Staaten an diesem Budgetierungsverfahren.
1968 wurde Peter Pyhrr in die Abteilungen Personal & Forschung des Unternehmens Texas Instruments integriert. Für diese Unternehmensbereiche sollte das Budget gekürzt werden und es entstand ein Prozess, in dem die zuständigen Manager aufgefordert wurden Aktivitäten, für die das Ausgabenniveau gesenkt werden konnte, vorzuschlagen. Anschließend erfolgte eine Auswertung und Besprechung der erarbeiteten Alternativen.1 Ein Jahr später gelang es daraus explizit eine Methode zu entwickeln; das Zero-Base Budgeting. Ziel des ZBB ist es, das Budget von einer sog. „Nullbasis“ aus zu planen und beinhaltet die Analyse aller Aktivitäten im Gemeinkostenbereich, mit dem Ziel, den Beitrag zur Zielerreichung und Kosten- reduktionspotenziale zu ermitteln. Das Top-Management sollt mit detaillierten Informationen versorgt werden, welche Geldmittel zur Erhaltung und Durchführung von Programmen oder Aktivitäten nötig sind.2
Bereits 1962 gab es im Landwirtschaftsministerium der USA 3, Denkansätze zur Anwendung eines Budgetkonzeptes, welches von einer „Null-Basis“ ausging und mit dessen Hilfe alle Programme innerhalb der Organisation evaluiert werden sollten.
Die systematische Strukturierung und Definition der einzelnen Konzeptschritte ist dennoch Peter Pyhrr anzurechnen. Zwar waren die Beteiligten im Landwirtschaftsministerium zufrieden mit der rationalen Herangehensweise und Mitarbeiter konnten zusätzliche Erfahrungen sammeln, jedoch kam es nur zu wenigen bedeutenden Entscheidungen.4 Daher ist Pyhrr‘s theoretisches Rahmenkonzept unabdingbar, um den ZBB-Prozess, aus dem Umfeld eines privatwirtschaftlichen Unternehmens, auf den öffentlichen Sektor zu übertragen.
1972 wurde ZBB erstmals im US-Bundesstaat Georgia, unter Gouverneur Jimmy Carter, für das Haushaltsjahr 1973, verwirklicht und konnte sich zudem bereits 1974 erstmals wirksam auf kommunaler Ebene durchsetzen.5 Unterstützend im Implementierungsprozess war dabei Peter Pyhrr, welcher von Carter als Berater 6 in die Entwicklung eingebunden wurde.
Nachdem Jimmy Carter 1977 das Amt des Präsidenten der USA übernahm, sollte ZBB auch auf Bundesebene implementiert werden. Ab 1979 war es für bundesstaatliche Behörden vorgeschrieben „ZBB als einen Teil ihres normalen Budgetprozesses zu verwenden“7. Hilfreich war dabei, dass in Georgia das Konzept grundsätzlich funktionierte bzw. es fortlaufend angepasst und verfeinert wurde, um Implementierungsschwierigkeiten von Jahr zu Jahr zu reduzieren. Behindert wurde der Vorstoß von ZBB vor allem durch den Widerstand innerhalb der Behörden, aufgrund mangelnder Teilnahme der Führungskräfte und einer generellen Resistenz sich mit einem neuen Budgetverfahren auseinandersetzen zu müssen.
Es spielt also durchaus eine Rolle, welche Person ein neuartiges Konzept vertritt und unterstützt und damit in der Lage ist dieses durchsetzen zu können. Wäre der Erfolg in Georgia ausgeblieben hätte eine Implementierung auf Bundesebene weitaus weniger Befürworter und Vertrauen in Jimmy Carter gefunden, die Budgeterstellung zu reformieren.
Nachdem Jimmy Carters Amtszeit beendet war, wurde sein Amt von Ronald Reagan übernommen. Damit hatte das ZBB-Konzept einen seiner wichtigsten Anhänger und Vertreter verloren und ZBB wurde am 7. August 1981 offiziell für die Budgeterstellung auf Bundesebene abgeschafft. Allerdings blieb die Erstellung von Entscheidungs- paketen, inklusive dem Ranking-Verfahren, bis Mai 1986 Bestandteil der Budget- erstellung und die Bestimmung alternativer Finanzierungsstufen darüber hinaus bis 1994.8
In Indien wurde ZBB 1983 im Department of Science and Technology erstmals implementiert 9, allerdings stagnierte die Anwendung in den darauffolgenden Jahren. 1993 wurde in der Hubei-Provinz in China mit der ZBB-Methode experimentiert, aber eine systematische Einführung gelang erst nach 1999, durch die Einleitung einer Budgetreform für ganz China.10
Für die Bundesrepublik Deutschland gibt es nur wenige Informationen über eine Nutzung des ZBB-Konzeptes nach amerikanischem Vorbild. Besonders nach der Finanzreform von 1969 kam es zu politischen Debatten, neue Konzepte zur Finanzplanung zu verwenden und das Konzept „(…) Zero-Based-Budgeting (…) wurde(.) in Deutschland aktiv rezipiert, wenn auch kaum eingesetzt“ 11.
Offensichtlich spielt ZBB heute nur eine untergeordnete Rolle, im Vergleich zum Zeitraum Ende der 70er und Anfang der 80er Jahre. Auf diese Tatsache soll auch in dieser Arbeit nicht näher eingegangen werden. Wichtig ist jedoch, dass Konzeptbestandteile noch heute im öffentlichen Bereich angewandt werden, wie beispielsweise in Kanada.12 Regierungen, die auf der Suche nach alternativen Methoden der Budgetplanung sind, können somit das ZBB-Konzept als Lösungs- ansatz in Betracht ziehen.
In diesem Kapitel soll das theoretische Fundament für die Funktionsweise des ZBBProzesses gelegt werden und zwar wie Pyhrr es bei Texas Instruments entwickelte, einschließlich der Möglichkeiten der Anpassung für den öffentlichen Sektor.
Wie sich bereits in Kapitel 2 andeutete, kamen bei der Entwicklung des ZBB- Konzeptes Impulse aus der privaten Wirtschaft, sowie auch aus dem öffentlichen Sektor. Nach Pyhrr lässt sich ZBB auf alle Aktivitäten und Programme anwenden, die in einer Kosten/Nutzen-Beziehung stehen, selbst wenn diese Beziehung auf einer subjektiven Einschätzung beruht. Daraus abgeleitet kann das Konzept im Gemeinkostenbereich mit administrativen, technischen und kaufmännischen Funk- tionen angewandt werden, aber nicht direkt auf Arbeits-, Material- und Gemeinkosten, die in Verbindung mit der Produktion stehen, da keine Nutzensteigerung durch die Erhöhung dieser Kosten entsteht.13
Im Personalbereich kann z. B. das Ersetzen eines weniger qualifizierten Mitarbeiters durch einen Mitarbeiter mit höherer Qualifikation, zu einer Verbesserung der Leistung der betrachteten Aktivität führen. Allerdings muss der qualifiziertere Mitarbeiter dementsprechend höher bezahlt werden und die Personalkosten steigen.
Betrachtet man nun öffentliche Organisationen, die in der Regel keine Güter produzieren, lässt sich das ZBB-Konzept optimal anwenden, da der Dienstleistungsbereich die Hauptfunktion des öffentlichen Sektors ist.14 Unterschieden werden muss allerdings hinsichtlich des Unternehmenszwecks, da öffentliche Organisationen ohne Gewinnerzielungsabsicht wirtschaften und ihr Budget nutzen, um maximale Ergebnisse bei der Dienstleistungserstellung zu erreichen.
Während Manager in privaten Unternehmen Pläne modifizieren können, solange diese einen erhöhten Gewinn versprechen, müssen sich Manager im öffentlichen Bereich an vorgegebene Budgetpläne strikt halten.15 Die staatlichen Organisationen werden an dieser Stelle in öffentliche Unternehmen, legislative Institutionen, z. B. Stadträte und Parlamente, sowie exekutive Institutionen, z. B. Behörden und Ministerien unterteilt.
Hauptanliegen des ZBB ist es, alle bisherigen Programmentscheidungen in Frage zu stellen und von Grund auf neu zu planen bzw. zu bewerten und zwar hinsichtlich der Effizienz und Effektivität dieser Maßnahmen. Weiterhin soll die Evaluation dazu dienen Entscheidungen zu treffen, ob und inwieweit Programme eliminiert oder die Finanzierung dieser reduziert bzw. erhöht werden kann, inklusive der Bewertung der Finanzierbarkeit neuer Vorhaben.16
Die Idee dieser Vorgehensweise erscheint zum einen zielgerichtet, zum anderen auch rational fundiert. Im öffentlichen Bereich setzt sich das Budget aus Steuereinnahmen, Beiträgen und Gebühren zusammen, die von den Bürgern getragen werden und somit bedarf es der Rechtfertigung der öffentlichen Verwaltung, für welche Programme und Maßnahmen, vom Steuerzahler aufgebrachte Gelder verwendet werden. Willkür bei der Budgetverteilung, im engeren Sinne auch „budget wasting“, könnte durch ZBB, aufgrund eingehender Analysen und dem Evaluationsaspekt möglicherweise ent- gegengewirkt werden.
Andererseits wird durch diese Betrachtungsweise auch deutlich, dass eine vollständige Evaluation aller bisherigen Entscheidungsfelder, mit einem enormen Arbeitsaufwand verbunden ist. Insbesondere wenn nicht ausschließlich von einer
Integration des ZBB-Konzeptes in einem privaten Unternehmen, sondern in der öffentlichen Verwaltung, von Kommunal- bis Bundesebene, ausgegangen wird.
In erster Linie ist die Grundlage, woran erbrachte Leistungen gemessen werden sollen, von Bedeutung für eine systematische Evaluation. Der Planungsaspekt spielt für die ZBB-Technik eine ebenso wichtige Rolle, wie für andere Methoden der Budget- erstellung. Übergeordnet muss in der Politik zunächst festlegt werden, welche „Mission“ durch die Behörden und Abteilungen verfolgt werden soll. Daraus sind wiederum langfristige Ziele von den Behörden selbst abzuleiten, die jedoch nicht als messbare Quantitätsziele, sondern als generelle Ausrichtung der Organisation zu verstehen sind.17
Messbare, outputorientierte Ziele werden im Anschluss identifiziert und sollten mit den langfristigen Zielen der Organisation korrelieren. Diese können erneut nach ihrer Fristigkeit und Messbarkeit unterschieden werden und zwar in kurzfristige Zielvorgaben und Hauptziele. Die Hauptziele beschreiben den formalen Zweck einer Entscheidungseinheit und die kurzfristigen Ziele den Zweck von Entscheidungspaketen und lassen sich quantitativ messen.18
Gleichermaßen sollte nach Horváth ein Planungsinstrument so konzipiert sein, dass es in allen Verwaltungsbereichen anwendbar ist, langfristigen Zielsetzungen genügt und hinsichtlich der Suche und Bewertung von Alternativen transparent ist, um den regelmäßigen Einsatz ohne Akzeptanzprobleme zu gewährleisten.19 Dieses Planungsgerüst ist notwendig, um den nachfolgenden Schritte des ZBB-Prozesses die benötigte Grundausrichtung zu verschaffen.
[...]
1 Vgl. Pyhrr 1973, S. x.
2 Vgl. Pyhrr 1976, S. 14.
3 Vgl. Wildavsky/Hammond 1977, S. 322.
4 Vgl. Suver/Brown, 1977, S. 80.
5 Vgl. Cowen/Dean, 1979, S. 61.
6 Vgl. Minmier, 1975, S. 114.
7 Cowen/Dean, 1979, S. 61 (Übers. d. Verf.).
8 Vgl. United States General Office, S. 49.
9 Vgl. Srivastava.
10 Vgl. Ma, 2006, S. 485.
11 Bogumil/Jann, 2005, S. 193.
12 Vgl. Kavanagh, S. 2.
13 Vgl. Pyhrr, 1976, S. 5.
14 Vgl. Suver/Brown, 1977, S. 83.
15 Vgl. Anthony/Herzlinger, 1975, S. 344.
16 Vgl. Pyhrr, 1977, S. 1.
17 Vgl. Sarant, 1978, S. 35.
18 Vgl. Sarant, 1978, S. 37.
19 Vgl. Horváth, 2011, S. 236.
