INTRODUCTION GENERALE
CHAPITRE I : CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIE DE LA RECHERCHE
A. Problématique de la recherche
1. Contexte et justification de la recherche
2. Question de la recherche
3. Objectifs de la recherche
4. Hypothèses de recherche
5. Résultats de la recherche
B. Méthodologie de la recherche
1. Choix de la stratégie de recherche
2. Organisation de la collecte des données
2.1. La phase exploratoire
2.2. La phase de collecte des données
2.2.1. Mes sources d’informations
2.2.2. Le questionnaire de contrôle interne
2.2.3. Les entretiens
3. Traitement et analyse des données recueillies sur le terrain
4. Difficultés rencontrées
CHAPITRE II: DESCRIPTION DU CADRE CONCEPTUEL DE LA RECHERCHE
1. Bref aperçu sur la gouvernance des finances locales
2. Autonomie financière des collectivités territoriales
3. Le budget des collectivités territoriales
3.1. Définition du budget local
3.2. Forme et contenu du budget d’une collectivité territoriale
3.2.1. Recettes des collectivités territoriales
3.2.2. Dépenses des collectivités territoriales
3.3. Les principes du droit budgétaire
3.4. Les principes du droit comptable
3.5. Principaux acteurs de la gestion budgétaire: ordonnateurs et comptables
3.6. La reddition des comptes
3.6.1. Le compte administratif
3.6.2. Le compte de gestion
4. Analyse financière d’une commune
4.1. Qu’entend-on par analyse financière?
4.2. Matériaux de base d’une analyse financière
4.3. Elaboration des ratios
CHAPITRE III: LIVRABLES DE LA RECHERCHE
1. Evaluation du contrôle interne de la commune de Ouagadougou
1.1. Présentation de la commune
1.2. Définition du contrôle interne
1.3. Liens entre le contrôle interne et la gouvernance publique
1.4. Comment se porte le contrôle interne de la commune de Ouagadougou ?
2. Evolution du budget de la commune de Ouagadougou de 2007 à
CHAPITRE IV: ANALYSE DES DONNEES ET INTERPRETATION DES RESULTATS
A. Analyse des données couplée de l’interprétation des résultats obtenus
1. Evolution des recettes de fonctionnement de la période
2. Situation des prélèvements opérés de la section de fonctionnement vers la section d’investissement
3. Ressources propres de fonctionnement de la commune
4. Evolution des dépenses de fonctionnement de la période
5. La couverture des charges de fonctionnement
6. Le ratio de l’autonomie financière
7. Le niveau d’investissement
B. Contributions de l’auteur du mémoire destinées à l’amélioration des performances budgétaires de la commune de Ouagadougou
1. La qualité du contrôle interne
2. La conservation des documents budgétaires
3. Le renforcement des capacités professionnelles du personnel
4. Le suivi du recouvrement fiscal
5. Autres mesures à prendre par la municipalité
CONCLUSION GENERALE
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES
ANNEXES.
L’Université Senghor, l’ENAREF et le CERPAMAD n’entendent donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans les mémoires des candidats à ce Master ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur.
Le mémoire est un essai d’application des méthodes et outils acquis au cours de la formation.
Il ne saurait donc être considéré comme un travail achevé auquel les structures de formation susvisées confèreraient un label de qualité qui les engagerait.
Ce travail est considéré a priori comme un document confidentiel à caractère de recherche qui ne saurait être diffusé qu’avec le double accord de son signataire et des entités concernées.
Je dédie ce mémoire à ma famille et à tous ceux qui m’ont soutenu durant tout mon séjour au Burkina Faso.
‘’Il n’est pas de vent favorable pour celui qui ne sait pas où il va’’ : Sénèque, citations célèbres «Vent et Va».
Ce travail n’a pas été réalisé par moi seul. Je le dois, pour beaucoup, à :
Mon épouse et mes enfants dont le soutien a été, pour moi, à la fois un réconfort et un défi à relever;
Son Excellence Monsieur l’ambassadeur de l’Union européenne au Togo qui a accepté de financer ma formation sur les ressources financières allouées au Projet d’Appui au Secteur de la Justice au Togo – Volet corps de contrôle ;
Monsieur le ministre de l’économie et des finances qui a accepté ma candidature et pris toutes les dispositions administratives relatives à ma formation professionnelle;
Monsieur l’inspecteur général des finances qui a proposé ma candidature au programme de «Master professionnel en audit et contrôle de gestion basés sur le risque dans le secteur public»;
L’ensemble du corps enseignant de l’Université Senghor d’Alexandrie, de l’Ecole Nationale des Régies Financières (ENAREF) du Burkina (ENAREF) et du Centre de Recherche Panafricain en Management pour le Développement (CERPAMAD) ayant encadré ma formation;
Monsieur le maire de la commune de Ouagadougou et ses collaborateurs qui ont mis à ma disposition leur cadre ainsi que toutes les informations utiles à mon travail;
Monsieur le Receveur municipal de Ouagadougou et ses collaborateurs qui m’ont accompagné dans la collecte des informations financières sur la commune de Ouagadougou;
Tous mes camarades de promotion pour les liens d’amitié et de fraternité que nous avons créés et entretenus pendant plusieurs mois.
Enfin, j’adresse mes sincères remerciements à tous ceux qui, de près ou de loin, ont contribué à la réalisation du présent document.
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Tableau 1 : Evolution du budget de la commune sur la période 2007-2016
Tableau 2: Taux de couverture des dépenses de fonctionnement par les ressources propres
Tableau 3: Evolution du ratio de l’autonomie financière
Tableau 4: Ratio des dépenses d'investissement sur les dépenses totales
Figure 1: Recettes de fonctionnement prévues et réalisées sur la période 2007- 2016...40
Figure 2: Structure des recettes de fonctionnement prévues et réalisées sur la période 2007-2016
Figure 3: Situation des prélèvements opérés de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement sur la période 2007-2016
Figure 4: Prévisions et réalisations de dépenses de fonctionnement sur la période 2007-2016
Figure 5: Structure des dépenses de fonctionnement prévues et réalisées sur la période
Les pages qui suivent résument mes travaux de recherche réalisés dans le cadre de la rédaction du Mémoire de fin d’études pour l’obtention du Master en «Audit et Contrôle de Gestion basés sur le risque dans le secteur public ».
C’est dans l’espoir d’apporter ma modeste contribution à la bonne gestion des ressources financières des communes de l’espace UEMOA aux fins d’une amélioration des conditions de vie des populations des villes et des campagnes dans cet espace communautaire qui regroupe huit pays de l’Afrique de l’Ouest ayant en partage une monnaie unique dénommée le franc CFA1 que je me suis permis d’aborder la thématique de l’analyse financière des collectivités locales à l’instar de Jean-Bernard Mattret (2009) qui a écrit :
‘’Quelles que soient leur taille et leur situation financière, les communes connaissent des projets d'équipement. Pour savoir si elles disposent des moyens nécessaires pour les réaliser, l'analyse financière peut apporter des raisons convaincantes. En effet, cette discipline permet de dégager les forces et faiblesses financières, passées et à venir d'une commune ou d'un groupement de communes, et plus largement d'une collectivité locale. La méthode proposée ici s'inspire de celles qui ont cours pour apprécier la situation et les perspectives d'évolution financière d'une entreprise. Il a fallu adapter ces méthodes à la logique du secteur public local. Certes, pour une commune, il ne s'agit pas de réaliser des profits, mais il importe, pour le moins, d'équilibrer ses comptes’’.
Un travail comme celui-ci soulève deux (2) questions fondamentales : Pourquoi analyser la performance financière d’une commune ? Comment analyser la performance financière d’une commune ?
Ces deux interrogations trouveront leurs réponses dans les chapitres à venir.
Mais alors, sous quel format se présente le travail réalisé ?
Pour faciliter la lecture et la compréhension du travail réalisé, il est apparu nécessaire de structurer le mémoire en quatre (4) chapitres: cadre théorique et méthodologie de la recherche (Chapitre I), description du cadre conceptuel (Chapitre II), livrables de la recherche (Chapitre III) et analyse des données et interprétation des résultats obtenus (Chapitre IV).
Le présent chapitre aborde dans un premier temps la problématique de la recherche, avec pour centres d’intérêt, le contexte et la justification de la recherche, la question de la recherche, les objectifs de la recherche, les résultats attendus et les hypothèses d’étude.
Ensuite, il décrit la démarche méthodologique qui gravite autour de: choix de la stratégie de recherche, organisation de la collecte des données, traitement et analyse des données et difficultés rencontrées.
La gouvernance des finances locales, est-ce un enjeuou un défi pour les Etats modernes ? Nous allons voir successivement les cas de la France, de l’Afrique et du Burkina Faso.
En France :
Selon Michel Bouvier (2018), les finances locales ont longtemps été tenues pour secondaires. Ce n’est que dans une récente période qu’a été reconnue la place essentielle qu’elles occupent dans les finances publiques ainsi que l’influence qu’elles exercent sur l’économie nationale. Celle-ci est considérable.
De fait, bien éloigné paraît le temps où l’on pouvait écrire comme en 1884 que «le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune», sans autres précisions sur la nature des «affaires» dont il s’agissait. Une telle nécessité, il est vrai, ne se faisait pas sentir à une époque où, comme l’ont souligné les auteurs du rapport Vivre Ensemble2, «la vie communale se réduisait à la gestion du patrimoine, à l’attribution de secours à l’enseignement primaire, à l’entretien de la voirie vicinale, à la surveillance de quelques personnes par le garde-champêtre. Le conseil municipal édictait quelques règlements, votait un budget, ordonnait fêtes et cérémonies, et à propos des litiges collectifs, rendait son jugement».
Dès la fin du XIXe siècle portant, les premiers signes se manifestent d’une croissance certes encore bien discrète des budgets locaux, mais qui déjà ne laisse pas d’inquiéter. Ainsi, «doctrine ou gouvernants qui se penchent au XIXe siècle sur les finances locales sont d’abord impressionnés par l’énormité des dépenses, leur rapide progression, et insistent sur la nécessité de les freiner, ou cherchent accessoirement de nouvelles ressources pour les couvrir»3.
L’évolution ultérieure va confirmer cette montée inexorable des dépenses locales et même leur élargissement. Les insuffisances d’une seule régulation par le marché ayant peu à peu conduit à une intervention accrue des collectivités locales – et du secteur public en général – sur le terrain économique et social, l’on verra apparaître ainsi «des dépenses publiques à caractère économique»4 … «les municipalités (prenant) directement en charge certains besoins publics qui n’étaient plus satisfaits par le secteur privé»5.
La Première Guerre mondiale, avec la nécessité de reconstruire le pays, comme la crise économique de 1929, ont été des éléments décisifs d’une telle orientation au terme de laquelle le secteur local a réalisé un nombre toujours plus important d’équipements collectifs, comme en témoigne l’augmentation de ses budgets d’investissement6.
Mais l’après-Seconde Guerre mondiale voit se confirmer le phénomène, cette fois il est vrai en plein accord avec les théories keynésiennes qui dominent alors et dans un contexte où l’Etat va progressivement déléguer de fait aux collectivités territoriales un nombre croissant de tâches. C’est ainsi que les dépenses locales d’investissement, et par ricochet celles de fonctionnement, vont s’accroître encore considérablement, et que l’on a surtout pu observer, tout au long de ce processus, l’écart allant se creusant entre une demande sans cesse en augmentation en équipements collectifs, issue de l’émergence de nouveaux besoins liés à l’expansion industrielle, et un mode de financement resté quant à lui archaïque et peu performant.
Tout au long de cette évolution, les ressources des collectivités territoriales sont demeurées pour l’essentiel constituées par des recettes fiscales nettement insuffisantes.
En Afrique:
La décentralisation territoriale apparaît dans de nombreux pays d’Afrique de l’Ouest au début des années 1990. Elle se matérialise par la création de nouvelles collectivités dirigées par des élus (Marie, Idelman, 2010). Si la décentralisation est apparue très tôt au sein des discours des chefs d’Etat africains, elle ne fut pas réalisée, faute de réelle volonté politique : « Jusqu’en 1991, la politique de décentralisation fonctionne comme une coquille vide » (Bertrand, 1999).
La décentralisation a été particulièrement encouragée en Afrique de l’Ouest par les institutions internationales de Breton Wood au rang desquelles la Banque Mondiale. Celle-ci établissait clairement la décentralisation comme critère d'attribution de ses prêts et qu’elle devenait une condition de l’aide publique au développement économique et social (Togodo et Van Caillie, 2009). Cette conséquence partagée par Fontan (1996) qui pense que cette façon de faire instaure des formes de régulation sociale jugées innovatrices (Paquet, 2001) ou plus démocratiques (D’Aquino, 2002) pour l’amélioration des performances locales (Blair, 2000).
De multiples raisons soutiennent que pour atteindre ses objectifs, la décentralisation devrait être caractéristique de capacité financière et d’autonomie fiscale (Akudugu, 2012 ; Tamekloe, 2009).
Cependant, les collectivités territoriales qui devraient améliorer les conditions de vie de leurs populations éprouvent déjà, depuis quelques décennies, de plus en plus de difficultés à financer leurs besoins et projets de développement. Ceci parce que les charges augmentent plus vite que croient les ressources. Ce point de vue est perçu chez Carassus et al. (2013) qui pensent aussi que les collectivités locales sont confrontées à différents problèmes organisationnels. Ces problèmes mettent en cause la capacité de celles-ci à maîtriser les dépenses publiques et les risques locaux : scandales financiers dans l’attribution des marchés publics mettant en cause les élus et certaines entreprises, quasi-faillites financières, inefficacité des aides publiques locales, gaspillages, offres des services locaux insuffisantes ou incohérentes avec les besoins des acteurs locaux, ou encore dysfonctionnements des modes d’organisation et de mobilisation des ressources. Pour Carassus et Gregorio (2003), il semble opportun de s’interroger sur la capacité du palier local d’assumer le rôle qui lui est assujetti par les transformations de l’État.
La conséquence de toute la situation décrite ci-dessus est la difficulté à financer la construction et la réhabilitation des infrastructures administratives, l’équipement et l’organisation des services, les projets et programmes de développement au profit des collectivités territoriales. Cela est d’autant plus vrai, vu le faible taux des investissements (moins de 15%) des budgets communaux. Or, les collectivités territoriales sont encouragées à investir dans le développement de leur ressort territorial afin d’arriver à lever une fiscalité adéquate.
Toutefois, il est à noter que les effets positifs de cet investissement sont conditionnés par un mode de gouvernance susceptible de garantir son efficacité financière (Bourdin, 2008). D’où la nécessité pour les collectivités territoriales d’utiliser des stratégies permettant la maximisation des recettes surtout fiscales et la réduction ou maîtrise des dépenses. Ce qui implique à l’heure actuelle le besoin de mécanismes performants de contrôle et d’évaluation des finances publiques locales afin de détecter et de prévenir des fraudes et erreurs éventuelles.
L’UEMOA, ayant pris la mesure de la situation, a édicté le 24 janvier 2011 la directive n°01/2011/CM/UEMOA portant régime financier des collectivités territoriales au sein de l’UEMOA destiné à moderniser le fonctionnement des collectivités territoriales des Etats membres. Ce texte, à statut communautaire, est en cours d’internalisation dans les huit (8) pays concernés.
Au Burkina Faso :
Selon Enee Gregory7 (2011), l'expérience burkinabè en matière de décentralisation semble avoir trouvé une voie originale. Elle tire justification de la carence étatique mais est aussi tributaire des incitations des bailleurs de fonds internationaux (IDEA, 1998). En dépit de ces déficiences, le processus tient compte des réalités sociopolitiques et économiques nationales et locales. On constate notamment un foisonnement de formes d'expression et des organisations très diverses à différentes échelles (des ententes, des comités de gestion, des groupements villageois, des ensembles religieux…) dont la trame dessine un réseau relationnel d'une grande densité sur lequel le processus en cours prend appui. A l’origine des décentralisations, il y a donc rencontre entre des aspirations internes et des idéologies externes (Marie, Idelman, 2010). La recherche d’une meilleure gestion des administrations locales ajoutée à la volonté de mieux répondre aux besoins des populations a conduit le Burkina à engager ce processus.
Pour autant, le Burkina Faso n’est pas un pays homogène et connaît d’importantes disparités spatiales et sociales (densités de population, diversité ethnique…). À cause de celles-ci, depuis les indépendances, la recherche d’un développement équilibré a été un souci récurrent des autorités et s’est traduite par plusieurs tentatives de découpages selon des critères divers (Zonon, 2006). Ces actions visaient à la fois une gestion administrative efficiente et une prise en compte des spécificités régionales dans les programmes de développement.
Depuis l’indépendance en 1960, on compte une douzaine de découpages de l’espace national. Dans tous ces cas, il semble que l’absence de responsabilisation des populations à la base et l’absence de transfert véritable de pouvoir aux communautés n’ont pas donné l’élan nécessaire à la viabilité ou à la pérennisation de ces découpages comme entités de développement.
La période actuelle est donc marquée au Burkina Faso par une dynamique d’approfondissement de la décentralisation qui expose les collectivités territoriales burkinabé à de nouveaux enjeux. Les actions de coopération décentralisée cristallisent ces évolutions et les relations des collectivités territoriales burkinabé avec leurs partenaires sont un des facteurs clefs dans la construction de leur capacité à assumer ces nouvelles responsabilités et à construire de nouvelles relations avec l’Etat (Mestre, Banaon, 2009).
Il faut faire remarquer que la mise en place de la décentralisation intégrale s’est accélérée grâce à deux événements : d’une part, l’adoption de la n°055-2004/AN du 21 décembre 2004 portant code des collectivités territoriales au Burkina Faso et, d’autre part, la tenue des élections municipales en 2006 et des élections régionales. On assiste dès lors à une véritable communalisation intégrale du territoire national qui s’est traduite dans l’espace par la création, à ce jour, de trois cent deux (302) communes rurales8, cinquante une (51) communes urbaines9 dont deux (02) communes à statut particulier, notamment Ouagadougou et Bobo-Dioulasso ainsi que la mise en place dans chaque village d’un Conseil Villageois de Développement (CVD) placé sous l’autorité du conseil municipal.
Le transfert des compétences et des ressources aux collectivités territoriales dans les domaines de la santé, du préscolaire, de l’enseignement de base, de l’alphabétisation, de la jeunesse, de la culture, des sports et loisirs, de l’environnement et de la gestion des ressources naturelles prévu par la loi n°14-2006/AN du 9 mai 2006 (article 77), se concrétise progressivement avec l’adoption des premiers décrets10 d’application.
Il faut également indiquer que le régime en place11 a pris l’engagement de débloquer chaque année, pendant toute la durée de son mandat, 10% des ressources budgétaires de l’Etat au profit des collectivités territoriales du Burkina Faso (dixit PM, point sur l’état de la nation du 12 avril 2018), sans oublier d’ajouter aussi le fait que le processus de décentralisation enclenché accorde une place de choix à la coopération décentralisée au Burkina Faso.
Dans un contexte politique et économique de plus en plus complexe marqué par le renforcement de l’Etat de droit et l’approfondissement de la démocratie, face au défi de la lutte contre la pauvreté, à des administrés de plus en plus exigeants, l’administration publique (à l’instar de l’ensemble des appareils administratifs à travers le monde), doit s’adapter aux nouvelles exigences d’efficience et d’efficacité.
Approche plus stratégique, méthodes de management et de contrôle plus performantes et adaptées à nos réalités locales, sont les facteurs déterminants pour l’optimisation des rendements.
C’est dans le cadre de la Nouvelle Gestion Publique (NGP) que l’UEMOA, depuis quelques années, initie des réformes dans le domaine de la gestion des finances publiques afin de revigorer les fragiles économies des Etats-membres. Ces réformes, qui ont démarré dans les années 90 et se poursuivent encore, n’excluent pas les collectivités territoriales qui sont de plus en plus confrontées à de nombreux défis en matière d’investissement. La dernière en date est la directive n°01/2011/CM/UEMOA du 24 juin 2011 portant régime financier des collectivités territoriales au sein de l’UEMOA, en cours d’internalisation dans tous les Etats-membres de l’UEMOA, témoignant ainsi de l’intérêt que les pouvoirs publics accordent aux questions de la gouvernance financière locale.
Il ne faut toutefois pas perdre de vue que les défis de ces réformes sont très importants au regard des changements profonds dans les processus de planification, de budgétisation, d’exécution, de compte rendu, de contrôle et de suivi-évaluation dans la mesure où les organisations publiques sont soumises à des bouleversements constants. En effet, de multiples forces économiques, politiques, technologiques ou sociales questionnent régulièrement la qualité, la pertinence, l’efficience des prestations des services publics, fussent–ils nationaux ou locaux.
Nonobstant les nombreux efforts et sacrifices que consentent les Etats-membres de l’UEMOA en matière de bonne gouvernance financière, il n’en demeure pas moins vrai que plusieurs rapports d’audit et de vérification produits par l’Inspection Générale des Finances (IGF) du Burkina Faso sur les collectivités territoriales révèlent des insuffisances récurrentes, entre autres: les prévisions de recettes sont difficilement réalisées, le potentiel fiscal des collectivités territoriales est sous-exploité, les charges de fonctionnement des collectivités territoriales augmentent sans cesse, les dépenses impayées s’accumulent et augmentent la dette publique locale, la comptabilité des matières n’est pas tenue, les procédures de passation des marchés ne sont pas respectées, d’importants arriérés de dettes fiscales et sociales existent(non reversement des cotisations des contractuels à la CNSS), etc.
De même, s’agissant particulièrement de la commune de Ouagadougou, le rapport final de l’évaluation de la transparence budgétaire réalisée au niveau de cette commune, du 20 décembre 2010 au 20 janvier 2011, dans le cadre de l’Indice sur le Budget Ouvert (IBO) 2010 au Burkina Faso, a relevé des insuffisances parmi lesquelles : l’absence d’une classification fonctionnelle, l’absence d’une classification économique, la faible participation des populations au processus budgétaire, la non publication de rapports d’exécution du budget et la non disponibilité d’informations budgétaires sur le site de la mairie.
Tous ces constats dont les causes sont multiples et variées, individuellement ou collectivement, faut-il le souligner, ont des conséquences négatives et dangereuses sur les finances des collectivités territoriales qui peinent à réaliser des investissements en vue de répondre aux besoins multiformes et croissants des populations urbaines et rurales.
Pour sauver la face, les collectivités territoriales, la plupart du temps, sont obligées de se tourner vers l’extérieur pour solliciter, au travers de la coopération décentralisée, des financements en vue de réaliser certains investissements locaux, remettant ainsi en cause leur autonomie financière.
Face à ce dilemme, il importe de se poser la question suivante:
Comment optimiser la gestion financière des collectivités territoriales au sein de l’espace UEMOA ?
Cette question interpelle à la fois les pouvoirs publics, les élus locaux ainsi que chaque citoyen et appelle des réflexions en vue d’accroître les capacités d’investissement de nos collectivités territoriales pour améliorer les conditions de vie des habitants des villes et campagnes au Burkina Faso.
C’est à cet exercice, non moins délicat, que voudrait bien se prêter la présente recherche réalisée dans le cadre de la rédaction du Mémoire de fin d’études pour l’obtention du Master en «Audit et contrôle de gestion basés sur le risque dans le secteur public ».
Pour ce faire, la thématique d’étude choisie porte sur :
« Analyse de la performance financière des communes de l’espace UEMOA : Cas de la commune de Ouagadougou au Burkina Faso ».
Ce choix n’est pas fortuit car l’expérience du Burkina Faso en matière de décentralisation est assez originale et peut servir de cas d’école pour d’autres pays de la sous-région ou d’ailleurs.
L’objectif général de la présente étude est d’analyser la performance financière ou budgétaire de la commune de Ouagadougou au Burkina Faso.
De façon spécifique, l’étude vise à s’assurer, - d’une part, que le dispositif de contrôle interne de la commune est en adéquation avec ses objectifs et ses moyens et, - d’autre part, que les prévisions budgétaires annuelles de la commune sont réalisées à un taux supérieur à 50% avec un prélèvement de 20%12 des recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement.
Afin de mieux cerner la question, deux hypothèses ont été émises: le dispositif de contrôle interne de la commune est en adéquation avec ses objectifs et ses moyens; les prévisions budgétaires annuelles de la commune sont réalisées à un taux supérieur à 50% avec un prélèvement minimum de 20% des recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement.
A la fin des travaux, il est établi que le dispositif de contrôle interne de la commune est en adéquation avec ses objectifs et ses moyens et que les prévisions budgétaires annuelles de la commune sont réalisées à un taux supérieur à 50% avec un prélèvement de 20% des recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement.
Pour parvenir à ces résultats, il faut adopter une démarche.
Le choix d'une stratégie de recherche, selon Maxwell (1997), dépend de plusieurs facteurs, notamment la problématique, les objectifs de la recherche, les moyens matériels et non matériels indispensables à la conduite de tout projet de recherche, etc.
Dans le cadre de la réalisation de cette étude, la stratégie de recherche retenue est l’étude de cas unique (Yin, 2003): la commune de Ouagadougou.
Le choix de la commune de Ouagadougou est motivé par le temps et les ressources affectés à cette recherche. Autrement, l’idéal aurait été le choix de plus d’un cas afin de fournir une analyse plus dense et comparative.
Le processus de collecte des données s’est déroulé en deux (2) temps : une phase exploratoire et une phase de collecte des données.
A la fin des cours théoriques qui se sont déroulés du 11 novembre 2017 au 07 mars 2018, j’ai sollicité et obtenu par l’intermédiaire de l’administration du CERPAMAD un séjour de trente (30) jours répartis, du 15 au 30 mars 2018 à l’IGF et du 03 au 18 mai 2018 à l’ASCE-LC à Ouagadougou, pour m’imprégner de l’expérience des deux entités en matière de contrôle de l’ordre administratif au Burkina Faso.
Ce séjour m’a permis d’une part, d’échanger avec les inspecteurs des finances et les contrôleurs d’Etat sur la planification et la conduite des missions de contrôle et d’audit au Burkina. Ensuite, j’ai eu l’occasion de consulter plusieurs rapports de mission ayant sanctionné les contrôles organisés dans certaines collectivités territoriales du Burkina Faso.
Après les corps de contrôle, j’ai été recommandé par l’administration du CERPAMAD à Monsieur le maire de la ville de Ouagadougou pour collecter des informations relatives à mon thème de mémoire. Après un séjour de quarante-cinq (45) jours à la direction des finances et du budget de la commune, j’ai été autorisé par le receveur municipal à collecter toutes les informations dont j’ai besoin pour faire mon travail.
A la mairie comme à la recette municipale, j’ai consulté les comptes administratifs de l’ordonnateur et les comptes de gestion du receveur municipal produits sur une période de dix (10) ans, du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2016.
Au même moment, je visitais par moment les bibliothèques de l’ENAREF et de l’IPD-AOS à Ouagadougou pour consulter certains ouvrages et mémoires d’étudiants en vue de rassembler le maximum d’informations liées à mon sujet.
Il faut ajouter à toutes ces sources d’information l’internet qui a été d’une grande utilité pour moi.
Au total, j’ai utilisé plusieurs sources pour recueillir les données et faire les recoupements nécessaires.
Pour avoir une vue d’ensemble sur l’environnement de recherche, j’ai élaboré et adressé un questionnaire de contrôle interne à trois (3) directeurs de la commune de Ouagadougou ainsi qu’au receveur municipal qui ont tous répondu (Voir annexes). Chaque fiche de questionnaire comporte dix (10) questions auxquelles il faut répondre par Oui, Non ou Non Appliqué. Sur quarante (40) questions posées, les réponses reçues et vérifiées sont: Oui = 35 ; Non = 5 et Non appliqué = 0.
Ces fiches m’ont fourni des indices pour évaluer le dispositif de contrôle de la commune.
Pour comprendre un certain nombre de choses sur la gestion budgétaire des collectivités territoriales du Burkina Faso, j’ai beaucoup échangé avec la responsable du service budget de la commune, le personnel en charge de l’élaboration du compte de gestion à la recette municipale et le fondé de pouvoirs de ladite recette qui m’a accompagné durant tout le processus de traitement et d’analyse des données recueillies.
Pour traiter et analyser les données, j’ai utilisé la méthodologie descriptive basée sur les techniques qualitative et quantitative, c’est-à-dire la triangulation des méthodes selon la portée des variables et leurs indicateurs.
En tout, j’ai obtenu et consulté les documents ci-après:
- Comptes administratifs des années 2007, 2008, 2009, 2010, 2014, 2015 et 2016.
- Comptes de gestion des années 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 et 2016.
Les comptes administratifs des années 2011, 2012 et 2013 étaient introuvables à la mairie.
Au niveau des comptes administratifs, les prévisions annuelles de recettes et de dépenses ont été comparées aux réalisations (émissions de titres) enregistrées chaque année dans les sections de fonctionnement et d’investissement, avec des recoupements au niveau de la synthèse des comptes et de la balance générale.
En ce qui concerne les comptes de gestion, une attention particulière a été accordée aux opérations de prise en charge, aux recettes recouvrées et aux dépenses payées, sans oublier les restes à recouvrer et les restes à payer de chaque exercice. Ici, le compte de résultat a été abondamment exploité pour retrouver les informations budgétaires qui manquent à la mairie.
Il faut reconnaître que le travail de collecte d’informations n’a pas été du tout aisé sur le terrain et ceci, pour deux raisons majeures :
- d’abord, je suis arrivé à une période de pointe des travaux d’élaboration du compte administratif et du compte de gestion, exercice 2017 de la commune de Ouagadougou qui coïncidaient avec la préparation du budget supplémentaire 2018 de la commune, ce qui a fait que les personnes à questionner travaillaient sous pression et n’étaient pas facilement accessibles ;
- ensuite, les agents qui devraient m’entretenir au niveau de la recette municipale étaient indisponibles durant plusieurs jours, voire des semaines pour cause de grève.
-
C’est dans cette atmosphère plus ou moins délétère que, grâce à quelques bonnes volontés trouvées sur place, j’ai pu accéder aux informations et documents budgétaires qui m’ont permis de réaliser mon travail.
Dans l’ensemble, il faut admettre que la démarche méthodologique adoptée a été très pragmatique et a permis d’éviter un certain nombre d’obstacles qui auraient pu constituer des limites pour la réalisation de mon travail.
Le chapitre qui suit précise le cadre conceptuel de la recherche.
Ce chapitre passe en revue certains concepts-clés qui facilitent la compréhension du travail réalisé, notamment la gouvernance des finances locales, l’autonomie financière, le budget de la commune et l’analyse financière des communes.
Il est universellement admis que les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus (ou assemblées locales) dans les conditions prévues par la loi. Elles disposent de ressources propres et règlent, par délibérations, les affaires relevant de leurs compétences.
Généralement, la gouvernance se définit comme l’ensemble des mesures, des règles, des organes de décision, d’information et de surveillance qui permettent d’assurer le bon fonctionnement et le contrôle d’un Etat, d’une institution ou d’une organisation, qu’elle soit publique ou privée, régionale, nationale ou internationale.
Selon Lucier (2007), la gouvernance des finances locales désigne « l’ensemble des dispositifs et des principes par lesquels des organisations se gouvernent, c’est-à-dire prennent leurs décisions, planifient leur développement, gèrent leurs ressources, encadrent leurs activités, évaluent leurs performances, rendent leurs comptes et s’inscrivent dans les circuits des partenariats externes ».
La gouvernance des finances locales se veut un outil d’aide aux acteurs et décideurs à faire des choix éclairés dans le but de promouvoir le développement des collectivités locales.
Jean Cluzel (1989), pour sa part, fait remarquer qu’en France, les ressources des communes et des départements sont constituées, à hauteur de 40 % du total, par le produit de la fiscalité, essentiellement des quatre grandes taxes directes (taxe professionnelle, taxes foncières – sur le bâti et le non bâti – et taxe d’habitation) ; à raison de 30 %, par les dotations de l’Etat ; pour 15 % par les ressources d’emprunt ; et pour le reliquat, par les recettes tirées de l’exploitation des services municipaux et du domaine (...).
En France, l’article 72-2 de la Constitution de la IVe République précise le contenu de l’autonomie financière des collectivitésen ces termes :
- les collectivités bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement ;
- elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures et la loi peut les autoriser, dans certaines limites, à en fixer l’assiette et le taux;
- les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources;
- enfin, tout nouveau transfert de compétences doit s’accompagner de l’attribution de ressources équivalentes à celles consacrées à l’exercice de la compétence transférée par l’État.
Selon Michel Bouvier (2014), la notion d’autonomie financière ne fait pas l’objet d’une définition unanime, et ce alors même qu’elle tient depuis toujours une place centrale dans les débats relatifs à la libre administration des collectivités territoriales. Intimement liée à la décentralisation, elle en épouse les évolutions ou, ce qui revient au même, celles de l’État. Et si elle a d’abord été posée comme « la » solution à la crise pendant environ trois décennies, l’aggravation considérable du déficit et de l’endettement publics a amené ces dernières années à reconsidérer l’action de l’État comme indispensable.
Pour la mise en œuvre de leur autonomie financière et l’accomplissement de leur mission de développement, les collectivités territoriales sont dotées d’un budget propre.
Paul-Dubois 13, en 1898, a défini le budget comme «la comptabilité ordinaire des dépenses utilitaires d’une réunion d’habitants syndiqués»; cette conception parcimonieuse a été, depuis longtemps, abandonnée, et le budget est, en réalité, un véritable instrument de gestion et d’orientation.
Mamadou Barry (2006), dans son livre ‘’Gestion financière de la commune: le budget’’, écritce qui suit : le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses de la commune pour une année financière, sans contraction entre ces recettes et ces dépenses (article 1er du décret n°66-510 du 4 juillet 1966 portant régime financier des collectivités locales au Sénégal).
A propos du budget, Michel Bouvier (2010), écrit:
‘’Le budget est un acte de prévision des dépenses et des recettes qui autorise la perception des recettes et l’engagement des dépenses. Les collectivités locales élaborent au moins un document budgétaire, le budget primitif. À ce document peuvent venir s’ajouter des décisions modificatives dont la principale est le budget supplémentaire. L’ensemble de tous ces documents forme le budget de la collectivité.
Le budget primitif est le premier budget voté. Il autorise les dépenses et les recettes pour l’année civile à venir. Il doit être adopté normalement avant le 1er janvier. En France, selon Michel Bouvier, ‘’les collectivités territoriales ne disposent pas de l’ensemble des données financières nécessaires à l’élaboration du budget avant le début de l’année suivante et notamment des bases des impôts locaux, indispensables pour en fixer le montant. Aussi sont-elles autorisées à voter les taux des impôts jusqu’au 31 mars. Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement peuvent être engagées ou mandatées à concurrence des sommes figurant au budget précédent. Les dépenses d’investissement peuvent l’être également, mais à hauteur du quart de celles de l’année précédente, étant entendu que les remboursements de la dette peuvent toujours être mandatés, ainsi que les dépenses à caractère pluriannuel incluses dans une autorisation de programme, et, ce dans la limite des crédits de paiement prévus au titre de l’exercice (art. L. 1612-1 du CGCT en France).
Le budget primitif est le seul qui peut inclure, en dehors du budget principal, les budgets annexes concernant les services à comptabilité distincte mais sans personnalité morale.
Le budget supplémentaire, contrairement au budget primitif, n’est pas obligatoire. Il s’agit d’une « décision modificative » qui permet de modifier, par des réajustements ou des rectifications, certains choix faits dans le budget primitif. Il constitue surtout un budget de liaison avec l’exercice précédent. En effet, les résultats de l’exécution du budget précédent sont connus au moment du vote du budget supplémentaire et sont pris en compte dans ce document.
On fera remarquer que ces résultats peuvent être repris par le budget primitif si le compte de gestion a été transmis à l’ordonnateur et si le compte administratif a été adopté avant le vote du budget primitif.
Une nouvelle rectification des prévisions est toujours possible par le vote de « décisions modificatives » qui peuvent intervenir jusqu’à la fin de la période budgétaire concernée’’.
Dans le cadre de la présente recherche, nous allons nous focaliser sur le code des collectivités territoriales du Burkina Faso qui, en son article 111, dispose:
‘’Le budget de chaque collectivité territoriale prévoit pour une année financière, toutes les recettes et les dépenses de la collectivité, sans contraction entre les unes et les autres.
Il est la traduction financière de la tranche annuelle du programme d’action et de développement de la collectivité territoriale.
Le budget est proposé par l’organe exécutif (président du conseil) de la collectivité territoriale, voté par le conseil et approuvé par l’autorité de tutelle dans les conditions fixées par la loi et dans le respect des règles de la comptabilité publique’’.
Pour le moment, la gestion financière des collectivités territoriales au Burkina est régie par le décret n°2006-204 du 15 mai 2006 portant régime financier et comptable des collectivités territoriales du Burkina Faso qui précise que le budget de la collectivité territoriale est prévu pour la durée d’un exercice qui commence le 1er janvier et s’achève le 31 décembre de l’année considérée.
Le budget comporte une section ordinaire ou de fonctionnement et une section extraordinaire ou d’investissement.
La section de fonctionnement décrit par nature, les charges et les produits de la gestion annuelle et la section d’investissement ventile par programme, les dépenses et les recettes afférentes aux investissements à entreprendre au cours de l’année.
Chaque section est présentée par chapitre, par article et par paragraphe selon la nomenclature et les modalités déterminées par décret pris en Conseil de Ministres sur proposition du Ministre en charge des finances.
Les chapitres, les articles et les paragraphes du budget doivent être en cohérence avec les intitulés et les numéros des comptes et sous-comptes de la nomenclature budgétaire des collectivités territoriales.
Le budget primitif est préparé par l’ordonnateur, délibéré par le conseil de collectivité territoriale et approuvé par les autorités de tutelle avant le 15 décembre de l’année précédant celle pour laquelle il est établi.
Le budget doit être voté en équilibre. En aucun cas, des ressources extraordinaires ne peuvent combler un déficit du budget ordinaire ou de fonctionnement.
Les charges de fonctionnement se répartissent en dépenses obligatoires et en dépenses facultatives.
Les dépenses obligatoires sont inscrites en priorité. Au cas où les autorités de tutelle constateraient une insuffisance des crédits correspondants, elles peuvent les rétablir à leur juste montant en diminuant d’autant les dépenses facultatives.
Le budget est en équilibre réel, lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion du produit des emprunts et éventuellement des dotations des comptes d’amortissement et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités à échoir au cours de l’exercice.
Le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement doit représenter au moins 20% des recettes budgétaires propres de la collectivité territoriale.
Toutefois, n’est pas considéré comme en déséquilibre, le budget dont la section de fonctionnement comporte ou reprend un excédent et dont la section d’investissement est en équilibre réel, après reprise par chacune des sections des résultats apparaissant au compte administratif de l’exercice précédent.
En cours d’année, le budget primitif peut être modifié au moyen du budget supplémentaire et de décisions modificatives sans porter atteinte à l’équilibre du budget.
Le budget supplémentaire doit être soumis à l’approbation des autorités de tutelle avant le 31 juillet de l’exercice auquel il se rapporte. Il est obligatoirement accompagné du compte administratif et du compte de gestion de l’exercice clos le 31 décembre précédent.
Le budget supplémentaire comme le budget primitif, comprend une section ordinaire et une section extraordinaire et a pour objet, de retracer obligatoirement les reports de résultats de l’exercice précédent, et de décrire éventuellement les opérations nouvelles.
L’ensemble du budget primitif et du budget supplémentaire doit être en équilibre. L’excédent de la section ordinaire doit être au moins égal au déficit de la section extraordinaire.
Les décisions modificatives préparées par l’ordonnateur sont délibérées et approuvées dans les mêmes formes que le budget. Elles peuvent comporter des ouvertures ou réductions de crédits, des virements de chapitre à chapitre et l’emploi éventuel de produits non prévus aux budgets primitif et supplémentaire.
Les décisions prises au cours du premier semestre de l’exercice sont obligatoirement regroupées au budget supplémentaire.
Les recettes des collectivités territoriales comprennent des recettes ordinaires ou de fonctionnement et des recettes extraordinaires ou d’investissement.
[...]
1 Communauté Financière Africaine (Actuellement, 1 euro équivaut à 655,957 francs CFA).
2 Rapport Vivre Ensemble, La Documentation française, 1976, 2 vol.
3 R. Herzog, «L’éternelle réforme des finances locales», in Histoire du droit des finances publiques, Economica, 1988, vol.3
4 Cf. P. Lalumière, Les finances publiques, A. Colin 1975.
5 Ibid.
6 Pour R. Delorme et C. André, la notion de crise des finances locales remonterait à la période des années 1930-1935. Ils remarquent également une croissance de longue période des dépenses locales par rapport au PIB, in L’Etat et l’économie, Seuil, 1983.
7 In Le développement local : « Mécanismes, Stratégies et Gouvernance », conférence donnée en février 2011 à Agadir, Maroc.
8 Article 27 du code des collectivités territoriales du Burkina Faso : La commune rurale est un regroupement de villages qui a une population d’au moins cinq mille habitants et dont les activités économiques permettent de générer des ressources budgétaires propres annuelles d’au moins cinq millions (5.000.000) de francs CFA.
9 Article 19 du code des collectivités territoriales du Burkina Faso : La commune urbaine est une entité territoriale comprenant au moins une agglomération permanente de vingt-cinq mille habitants et dont les activités économiques permettent de générer des ressources budgétaires propres annuelles d’au moins vingt-cinq millions (25.000.000) de francs CFA.
10 Les décrets portant modalités de transfert des compétences et des ressources de l’Etat aux communes du Burkina Faso sont pris en 2009. Les décrets relatifs au transfert des compétences et des ressources de l’Etat aux régions sont pris en 2014.
11 Le Président du Faso S.E.M. Roch Marc Christian KABORE et son gouvernement dirigé par M. Paul Kaba TIEBA.
12 Le décret n°2006-204/PRES/PM/MFB/MATD du 15 mai 2006 portant régime financier et comptable des collectivités territoriales au Burkina Faso , en son article 7, dispose: ‘’Le budget est en équilibre réel, lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion du produit des emprunts et éventuellement des dotations des comptes d’amortissement et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités à échoir au cours de l’exercice.
Le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement doit représenter au moins 20% des recettes budgétaires propres de la collectivité territoriale’’.
13 In ‘’Essai sur les finances’’ publié en 1898, cité par Jean Cluzel dans son ouvrage intitulé ‘’Les finances locales décentralisées’’, LGDJ, 1989, 419 pages.
