Tabellenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1. Einleitung
2. Die Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen für die Einsätze der Bundeswehr im Landesinneren
2.1 Der geschichtliche Hintergrund
2.2 Die Wehrverfassung
2.3 Die Notstandsverfassung
3. Die aktuellen verfassungsrechtlichen Grundlagen für einen Einsatz im Landesinneren
3.2 Der Verteidigungs- und Spannungsfall
3.3 Der innere Notstand
3.4 Die Allgemeine Amtshilfe
3.5 Der Katastrophennotstand
4. Pro und Contra erweiterter Einsatzmöglichkeiten
4.1 Fallbeispiele für Einsätze der Bundeswehr im Landesinneren
4.2 Die aktuellen Diskussionen der Parteien im Deutschen Bundestag
4.3 Die Diskussionen in der Fachliteratur
5. Fazit
5.1 Zusammenfassung
5.2 Beantwortung der Forschungsfrage und Handlungsempfehlungen
5.3 Ausblick
6. selbstkritische Reflexion
7. Literaturverzeichnis
8. Anhang
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
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„Es kann [...] die Situation entstehen, dass die Kräfte der Polizei von Bund und Ländern erschöpft sind. Jedes andere Land der Welt würde dann notfalls Soldaten einsetzen", sagte Dr. Wolfgang Schäuble, Präsident des Deutschen Bundestages und fordert: „Wir müssen die rechtliche Grundlage schaffen.“1
Doch was könnte das für eine Situation sein in der die Bundes- und Landespolizei, möglicherweise noch unter Zuhilfenahme der deutschen Nachrichtendienste oder der Kräfte des Katastrophenschutzes, an ihre Belastungsgrenze stoßen und unbedingt auf die Bundeswehr zurückgegriffen werden müsste? Werden die Streitkräfte, die eigentlich nur für die Abwehr vor von außen kommenden Angriffen zuständig sind, tatsächlich im Landesinneren benötigt? Schließlich leisten die nationalen Sicherheitsbehörden einen erheblichen Beitrag mögliche Gefährdungslagen rechtzeitig zu erkennen, zu vereiteln oder wirksam zu bekämpfen. Deutschland verfügt über eine solide Sicherheitspolitik und kann den Schutz seiner Zivilbevölkerung jederzeit gewährleisten, oder etwa nicht? Spätestens seit dem Ende des Kalten Krieges kam ein klassischer Krieg zwischen Deutschland und einem anderen Staat gar nicht mehr vor. Während die LandesVerteidigung damit zunehmend in den Hintergrund rückte, sind es heutzutage die neuen Konfliktformen die die westlichen Staaten, darunter auch Deutschland, vor neue sicherheitspolitische Herausforderungen im Inland stellen. Dies ist auch eine Folge des Globalisierungsprozesses. Mit einer zunehmenden Abhängigkeit von modernen Informations- und Kommunikationstechnologien wächst auch die Gefahr von Datenausspähungen oder elektronischen Angriffen. Weiterhin wird durch den Globalisierungsprozess die Bildung von kriminellen Netzwerken und terroristischen Vereinigungen begünstigt. Allein in Europa wurden zwischen 2004 und 2017 etwa 41 islamistisch- terroristische Anschläge2, zum Teil zeitgleich oder unmittelbar nacheinander verübt. Die Messerattacke in einem Regionalzug bei Würzburg, der Anschlag auf ein Festivalgelände bei Ansbach oder das Attentat auf einen Berliner Weihnachtsmarkt zeigen, dass Deutschland nicht mehr nur ein logistischer Standpunkt für terroristische Organisationen bildet, sondern inzwischen selbst vom Terror heimgesucht wird. Dieser hat sich in den vergangenen Jahren zu einer unberechenbaren Macht entwickelt und ist aktuell die größte Bedrohung für unsere Sicherheit.
Angesichts dessen stellt sich die Frage, ob der Staat seiner Schutzfunktion gegenüber seiner Zivilbevölkerung noch gerecht werden kann oder seine nationale Sicherheitspolitik überdenken sollte. In diesem Zusammenhang muss er sich ferner Gedanken machen, ob diesen neuartigen Konfliktformen überhaupt noch ausschließlich mit polizeilichem Handeln begegnet werden kann oder er ggf. weitere Ressourcen im Inland, wie bspw. die Bundeswehr, mobilisieren müsste.
Die Forderungen, die Bundeswehr explizit im Zusammenhang von Gefährdungslagen mit terroristischem Hintergrund verstärkt im Inneren einzusetzen, finden ihre Anfänge in den frühen 1990er-Jahren. Mit den Anschlägen vom 11. September 2001 und den jüngsten Ereignissen in Europa kam diesem Thema wieder eine besondere Bedeutung zu und wird mit unterschiedlichen Auffassungen zum Teil kontrovers diskutiert.
Mit dem LuftSiG wurde bereits die Möglichkeit geschaffen, die Luftwaffe bei Angriffen aus der Luft einzusetzen. Speziell der §14 des LuftSiG enthält eindeutige und klar festgeschriebene Befugnisse. Während hier also ein eindeutiges Gesetz besteht, ist der Umfang möglicher Hilfeleistungen am Boden weniger präzise. An diesem Punkt wird diese Bachelorarbeit anknüpfen und folgender Forschungsfrage nachgehen:
„Müssten die verfassungsrechtlichen Möglichkeiten des Einsatzes der Bundeswehr im Inneren ausgeweitet werden?"
Ziel der Arbeit ist es aufzuzeigen, ob es in Anbetracht der gestiegenen Anforderungen an den deutschen Staat wirklich notwendig erscheint, die Bundeswehr verstärkt im Landesinneren einzusetzen. Dabei soll erläutert werden, ob die aktuelle Rechtslage und die bereits bestehenden Einsatzmöglichkeiten genügen oder es sinnvoller ist, ihnen weitere Aufgaben zu übertragen. Dazu soll im Verlauf der Arbeit ein Überblick über ihre Fähigkeiten und eine mögliche Verwendung gegeben werden. Gegenstand der Analyse wird es sein, zu untersuchen welche Argumente letztlich für bzw. gegen eine Verfassungsänderung sprechen, ob diese unbedingt erforderlich ist oder es denkbare Alternativen gibt.
Diese Arbeit ist in zwei große Bereiche gegliedert. Im ersten Teil werden die Grundlagen und die bereits bestehenden Einsatzmöglichkeiten im Inneren erarbeitet. Zu Beginn wird ein kurzer Überblick über die historischen Entwicklungen des Militärs gegeben. Es soll zunächst aufgezeigt werden, wie sich die zeitgeschichtlichen Ereignisse auf die heutige Rechtslage und die Aufgabenverteilung im In- und Ausland ausgewirkt haben. Dies schafft die Voraussetzungen, um schließlich im dritten Kapitel besser nachvollziehen zu können, weshalb Inlandseinsätze bislang solchen strengen Voraussetzungen unterliegen und eine Ausweitung der Möglichkeiten als höchst umstritten gilt.
Das dritte Kapitel konzentriert sich auf die bereits bestehenden bzw. nach aktueller Rechtslage zulässigen Verwendungsmöglichkeiten der Bundeswehr im Inland. Es fasst zusammen, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit die Streitkräfte angefordert werden dürfen, auf welche verfassungsrechtliche Grundlage ihr Handeln gestützt werden kann und welche Aufgaben sie in bestimmten Szenarien wahrnehmen dürfen. Dabei wird nicht versäumt, die aktuelle Rechtsprechung des BVerfG zum Luftsicherheitsgesetz zu diskutieren. Anhand ausgewählter Fallbeispiele soll dargestellt werden, welche Hilfs- bzw. Unterstützungsleistungen der Vergangenheit als strittig und unstrittig gewertet werden können.
Der zweite Teil bildet schließlich den Schwerpunkt der Untersuchung. Um die für die Verfassungsänderung notwendige Zweidrittelmehrheit i. S. v. Art. 79 Abs. 2 GG erzielen zu können, bedarf es wohlbedachter und vor allem überzeugender Argumente. Aus diesem Grund soll im vierten Kapitel eine Pro- und Contra-Analyse mit den Standpunkten der Parteien im Deutschen Bundestag und der Verfasser wissenschaftlicher Aufsätze durchgeführt werden. Mit Hilfe dieser Untersuchung wird am Ende herausgearbeitet, ob es tatsächlich notwendig ist, die Soldaten im Hinblick auf die gestiegenen Herausforderungen verstärkt im Inland einzusetzen und ob dafür unbedingt eine Grundgesetzänderung notwendig ist. Mögliche Alternativen einer Verfassungsänderung werden in dieser Arbeit nicht im Detail erläutert, sondern lediglich kurz vorgestellt.
Im Ausblick sind die Fragen aufgeführt, die im Verlauf der Arbeit nicht abschließend geklärt werden konnten und weiteren Forschungsbedarf bieten.
Bei der vorliegenden Bachelorthesis handelt es sich um eine Literatur- und Dokumentenanalyse. Herangezogen wurden hierfür wissenschaftliche Aufsätze bzw. Publikationen, Gesetzestexte, Rechtsprechungen und Kommentare zu Grundgesetzartikeln. Da es sich um ein sehr aktuelles Thema handelt, wurden darüber hinaus neuere Beiträge aus Fach- und Wochenzeitschriften sowie Aufsätze aus seriösen Internetquellen verwendet. Die Literatur zu diesem Thema ist sehr umfangreich. Hauptsächlich wurde mit „Der Einsatz der Bundeswehr im Inneren" von Dr. Ulf von Krause und zwei Aufsätzen von Mattias G. Fischer wie „Terrorismusbekämpfung durch die Bundeswehr im Inneren Deutschlands" bzw. „Bundeswehr und Terrorismusbekämpfung" gearbeitet. Zudem bot die Publikation „Zum Einsatz der Bundeswehr im Innern" des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages und der Aufsatz „Innere Sicherheit als neue Aufgabe für die Bundeswehr" von Wilhelm Knelangen einen guten Überblick über das Thema.
Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird in der gesamten Arbeit auf die gleichzeitige Verwendung männlicher und weiblicher Sprachformen verzichtet und ausschließlich die männliche Form benutzt. Selbstverständlich sind immer beide Geschlechter gemeint.
In diesem Kapitel soll zunächst dargestellt werden, wie sich die zeitgeschichtlichen Ereignisse auf die Entwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen für die Einsätze der Bundeswehr im Landesinneren ausgewirkt haben und weshalb ihre Verwendung heutzutage nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich ist.
In Art. 87a Abs. 2 GG heißt es: „Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt.“
Das unsere Verfassung die Verwendung der Soldaten im Inland unter einen Vorbehalt stellt, resultiert aus den negativen Erfahrungen der deutschen Geschichte. Früher benutzten die Machtinhaber das Militär, um Proteste der Oppositionen oder ziviler Aufständischer niederzuschlagen. So gelang es ihnen für Ruhe und Ordnung zu sorgen, jeglichen Wiederstand im Keim zu ersticken und ihre Herrschaftsgewalt durchzusetzen bzw. aufrechtzuerhalten. Gegen Demokraten helfen nur Soldaten, schrieb der preußische König Wilhelm der IV. im Zusammenhang mit der Deutschen Revolution im Jahre 1848/49.3 In der Zeit der Weimarer Republik konnte unter Zuhilfenahme der Armee bspw. 1918 der Kieler Matrosenaufstand und 1919 der Spartakusaufstand niedergeschlagen werden. Auch die Nationalsozialisten bedienten sich des Heeres, um gegen jegliche Form der Auflehnung vorzugehen und ihre staatliche Macht aufrechtzuerhalten. Mit der bedingungslosen Kapitulation am 8. Mai 1945 folgte auch das Ende der deutschen Armee. Die Alliierten hatten sich u. a. zum Ziel gesetzt, Deutschland zu demilitarisieren. Die Frage nach einer neuen Truppe stellte sich demnach überhaupt nicht. Deutschland sollte für unbestimmte Zeit entwaffnet bleiben.
Aufgrund der zunehmenden Spannungen zwischen dem Westen und der Sowjetunion distanzierte man sich wieder von dieser Vorstellung.
Infolge der Pariser Verträge endete 1955 das Besatzungsregime der Westmächte. Die BRD erhielt „die volle Macht eines souveränen Staates über ihre inneren und äußeren Angelegenheiten“4 und trat im selben Jahr der NATO bei. Da mit dem Beitritt die Verpflichtung einherging eine Armee aufzustellen, wurde im November 1955 die Bundeswehr gegründet.
Da zunächst keine deutschen Streitkräfte vorgesehen waren und das Grundgesetz folglich keine Bestimmungen dafür enthielt, mussten solche zunächst geschaffen werden. Das Grundgesetz wurde um die sog. Wehrverfassung ergänzt.
Damit sich die Szenarien der Geschichte nicht wiederholen konnten, einigte man sich, dass die Soldaten innenpolitisch neutral bleiben müssen. So sollte verhindert werden, dass die Bundeswehr als Machtinstrument zur Verfolgung innenpolitischer Interessen missbraucht wird. Aus diesem Grund ist die Verwendung innerhalb des Bundesgebietes nicht nur an enge verfassungsrechtliche Grenzen gebunden, es besteht bis heute eine strikte Trennung zwischen den Polizeien von Bund und Ländern und der Bundeswehr. Diese Trennung wird auch als „genetischer Code der Bundesrepublik"5 bezeichnet.
Die Polizei ist für die Abwehr und Bekämpfung von Gefahren zuständig, „die ihren Ursprung innerhalb des Staates haben."6 Zur Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit ist sie unter bestimmten Voraussetzungen befugt, unmittelbaren Zwang auszuüben und darf notfalls von Schusswaffen Gebrauch machen. Die Bundeswehr hat hingegen den Verteidigungsauftrag inne, wozu sie schließlich auch gegründet wurde. Sie soll das Land vor von außen kommenden Angriffen schützen und den Staat verteidigen. Jede Verwendung der Streitkräfte, die nicht der Verteidigung dient, ist somit ein Ausnahmefall und bedarf einer expliziten Ermächtigung im Grundgesetz.
Für die Bekämpfung von terroristisch motivierten Anschlägen ist nach wie vor primär die Polizei zuständig, weil hier keine kriegerischen Angriffe vorliegen. Vielmehr handelt es sich um schwere Straftaten, die von Schwerverbrechern und nicht von Soldaten fremder Streitkräfte verübt werden.7
Der Art. 143 GG a. F. schloss zunächst eine mögliche Verwendung von Bundeswehrsoldaten im Inneren nicht aus, machte die Einsätze aber „von Voraussetzungen abhängig, die in der Verfassung zu definieren wären, was jedoch zunächst unterblieb."8 Im Jahr 1962 wurde Hamburg von einer verheerenden Sturmflut heimgesucht. Der damalige Innensenator Helmut Schmidt forderte schließlich die Streitkräfte zur Unterstützung an. Ohne sein Engagement schmälern zu wollen, eine ausdrückliche Ermächtigung für Inlandseinsätze sah das Grundgesetz zu dieser Zeit nicht vor. Erst mit den Notstandsgesetzen aus dem Jahr 1968 wurden solche expliziten Ausnahmen in der
Verfassung verankert. So ist der Art. 87a um einen Absatz 4 und der Art. 35 um einen Absatz 2 und einen Absatz 3 ergänzt worden.9
Was diese Ausnahmen im Einzelnen regeln, welche Voraussetzungen jeweils vorliegen müssen, damit die Bundeswehr rechtmäßig tätig werden darf und welche Befugnisse ihr im Detail übertragen werden kann, soll im nachfolgenden Kapitel näher beleuchtet werden.
Dem in Art. 87a Abs. 2 GG vermeintlich unscheinbaren Verb „eingesetzt“ kommt eine besondere Bedeutung zu.
Das Bundesverfassungsgericht versteht unter einem Einsatz die Verwendung der Soldaten als Mittel der vollziehenden Gewalt in einem Eingriffszusammenhang.10 Dabei liegt ein „Eingriffszusammenhang nicht erst bei einem konkreten Vorgehen mit Zwang, sondern bereits dann vor, wenn personelle und sachliche Mittel der Bundeswehr in ihrem Droh- oder Einschüchterungspotenzial genutzt werden.“11 Dazu zählen z. B. provokante Bedrohungen, in dem unnötigerweise schwere technische Geräte zur Abschreckung aufgefahren werden.
Weiterhin müssen Einsätze ober- und unterhalb der sog. „Einsatzschwelle“ unterschieden werden.
Von einem Einsatz oberhalb der Einsatzschwelle kann immer dann gesprochen werden, wenn die Soldaten hoheitlich tätig werden oder ihre militärischen Kampfmittel12 bzw. ihre personellen und sachlichen Mittel als Droh- und Einschüchterungspotenzial nutzen. Bei Ehrenformationen anlässlich von Staatsbesuchen oder Staatsakten, repräsentativen Anlässen sowie karitativen Hilfeleistungen nehmen die Bundeswehrsoldaten keine hoheitlichen Aufgaben wahr bzw. werden nicht als vollziehende Gewalt tätig. Deshalb handelt es sich hier um Einsätze unterhalb der Einsatzschwelle.
Die erste Verwendungsmöglichkeit erkennt das Grundgesetz ausdrücklich in Art. 87a Abs. 3 an. Hierbei handelt es sich um den sog. äußeren Notstand. Von diesem werden sowohl der Verteidigungsfall i. S. v. Art. 115a GG, als auch der Spannungsfall i. S. v. Art. 80a GG umfasst.
Der Bundestag kann den Verteidigungsfall mit entsprechender Zustimmung des Bundesrates ausrufen, wenn das Bundesgebiet mit Waffen angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht. Mit dieser Verkündung kommt es zu einem Übergang von der regulären, also in Friedenszeiten geltenden Verfassung, zur inneren Notstandsverfassung. Die Befehls- und Kommandogewalt geht dann gem. Art. 115b GG auf den Bundeskanzler über.
Vor der Feststellung des Verteidigungsfalls kann der Bundestag auch den sog. Spannungsfall verkünden, wenn ein schwerer Angriff zeitlich sehr nahe ist und mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eintreten wird.
Beim Spannungsfall funktioniert die normale Verfassung noch, aber das normale Leben schon nicht mehr.13 Die Feststellung des Spannungsfalls ermöglicht es, das Militär in Alarmbereitschaft zu versetzen, damit dieses genügend Zeit hat, gewisse Maßnahmen zur Abwehr der Bedrohung zu treffen. Mit der Verkündung des Verteidigungs- oder Spannungsfalls hat die Bundeswehr gem. Art. 87a Abs. 3 S. 1 GG die Befugnis, zivile Objekte wie bspw. Bahnhöfe, Flughäfen oder Krankenhäuser zu schützen und die Verkehrslenkung wahrzunehmen, wenn es erforderlich ist. Sobald ein Soldat den Verkehr regelt und vorschreibt, wo jemand langfahren darf, handelt es sich um eine hoheitliche Maßnahme, weil er hier in die Rechte anderer eingreift.
Bei Einsätzen im Zusammenhang mit dem Verteidigungs- und Spannungsfall handelt es sich folglich um Einsätze oberhalb der Einsatzschwelle.
Gem. Art. 87a Abs. 3 S. 2 GG kann die Bundeswehr im Verteidigungs- und Spannungsfall auch nur zur Unterstützung der Polizeibehörden eingesetzt werden. Das heißt, sie dürfen dann keine eigenmächtigen Entscheidungen treffen, sondern unterliegen beim zivilen Objektschutz den Weisungen der Sicherheitsbehörden.
Ein Bundeswehreinsatz im Landesinneren ist auch beim sog. inneren Notstand i. S. v. Art. 87a Abs. 4 i. V. m. Art. 91 Abs. 2 GG möglich. Darunter ist die Abwehr innerer Unruhen gemeint, die von nichtstaatlichen Gegnern ausgehen und bürgerkriegsähnlich sind,14 also Personengruppen, die den Bestand des deutschen Staates gefährden wollen und daran interessiert sind, die bestehenden Verhältnisse durch Gewaltanwendung umzustürzen.
Ein solcher Einsatz ist allerdings nicht ohne Weiteres möglich, sondern an strenge Voraussetzungen geknüpft. Es muss eine „existenzielle Bedrohung der staatlichen Integrität"15 vorliegen, die dazu führt das der deutsche Staat nicht mehr rechtmäßig funktionieren kann und seine fundamentalen Elemente bedroht sind. Allein die Tatsache, dass die freiheitlich demokratische Grundordnung oder gar der Bestand der Bundesrepublik Deutschland in Gefahr ist, genügt noch nicht, um von den Streitkräften Gebrauch zu machen. Es gilt ebenso, den Abs. 4 S. 1 i. V. m. Art. 91 Abs. 2 GG zu beachten. Das heißt, ein Einsatz wäre darüber hinaus nur zulässig, wenn das betroffene Bundesland bzw. die Bundesländer nicht bereit wären oder trotz gegenseitiger Amtshilfe nicht genügend Polizei- und Rettungskräfte zur Verfügung stünden, um die Gefahr hinreichend zu bekämpfen oder abzuwehren. Sind diese strengen Voraussetzungen erfüllt, so kann die Bundesregierung und nicht wie beim Verteidigungs- und Spannungsfall der Bundestag gemeinsam mit dem Bundesrat die Bundeswehr gem. Art. 87a Abs. 4 S. 1 GG zum Schutz ziviler Objekte und zur Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer einsetzen.
Andere Bedrohungen, als die in Art. 87a Abs. 4 GG explizit genannten, rechtfertigen keinen Einsatz der Bundeswehr im Inland. So kann sie bspw. nicht bei Demonstrationen vorsorglich in Alarmbereitschaft versetzt werden, nur weil lediglich ein Verdacht besteht, dass innere Unruhen heranwachsen könnten und der Polizei womöglich nicht genügend Kräfte zur Verfügung stehen. Auch terroristisch motivierte Anschläge lösen nicht zwangsweise den inneren Notstand aus. Zwar kommt bei solchen Angriffen das öffentliche Leben teilweise zum Erliegen und Polizei- und Rettungskräfte können möglicherweise schnell an ihre Belastungsgrenze geraten. Solange der Staat aber ein realistisches Maß an Sicherheit gewährleisten kann, besteht keine konkrete Gefahr für den Bestand der demokratischen Grundordnung.16 Nur wenn durch die Anschläge tatsächlich die Existenz der BRD gefährdet ist, kann der innere Notstand ausgerufen werden.
Wie beim Verteidigungs- und Spannungsfall handelt es sich auch beim inneren Notstand um einen Einsatz oberhalb der Einsatzschwelle, da die Bundeswehr als bewaffnetes Organ mit hoheitlichen Aufgaben in Erscheinung tritt.
Art. 35 Abs. 1 GG eröffnet die Möglichkeit, dass sich alle Bundes- und Landesbehörden gegenseitig Rechts- und Amtshilfe leisten dürfen.
Die Bundeswehr ist zur gegenseitigen Amtshilfe i. S. v. §§4 bis 8 VwVfG berechtigt, „ohne dass das Grundgesetz eine ausdrückliche Regelung vorschreibt.“17 Im Gegensatz zum Verteidigungs- und Spannungsfall sowie dem inneren Notstand handelt es sich bei der Allgemeinen Amtshilfe um die niedrigste Verwendungsebene und bedarf keiner Beteiligung bzw. Zustimmung durch das Parlament oder die Bundesregierung.
Die Soldaten können zur Unterstützung angefordert werden, wenn ihre personellen und materiellen Kräfte zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung beitragen können. Dabei verrichten sie aber rein technisch-logistische Hilfeleistungen.
Sie dürfen weder hoheitlich handeln, noch obliegt ihnen die Durchsetzung staatlicher Befugnisse mit Zwangsmitteln. Auch der Eindruck militärischer Machtausübung darf nicht erweckt werden.18 Folglich ist es untersagt, ihre spezifisch militärischen Waffen zu verwenden und die Soldaten zur Strafverfolgung hinzuzuziehen.
Die Streitkräfte unterstehen den Weisungen des Bundeslandes, welches sie angefordert hat. Dabei sind sie an die jeweils geltenden Gesetze im Land gebunden und dürfen keineswegs autonom handeln.
Die Verwendung der Bundeswehr im Rahmen der Allgemeinen Amtshilfe stellt folglich einen Einsatz unterhalb der Einsatzschwelle dar.
Ferner eröffnet das Grundgesetz mit Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 die Möglichkeit, die Bundeswehr beim sog. Katastrophennotstand hinzuziehen, wenn die Polizei ohne diese Unterstützung eine Aufgabe nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten erfüllen könnte.19 Hier muss allerdings noch einmal zwischen dem regionalen und dem überregionalen Katastrophennotstand unterschieden werden.
„Zur Hilfe bei einer Naturkatastrophe oder bei einem besonders schweren Unglücksfall kann ein Land Polizeikräfte anderer Länder, [...] und [die] Streitkräfte anfordern.“20 Um von einem regionalen Katastrophennotstand sprechen zu können, darf sich die Naturkatastrophe oder der besonders schwere Unglücksfall nur innerhalb der Landesgrenzen eines Bundeslandes ereignen. Das Land kann dann entscheiden, ob es die Streitkräfte anfordert und welche Aufgaben den Soldaten zur Unterstützung übertragen werden soll.
Gefährdet die Naturkatastrophe oder der Unglücksfall das Gebiet mehr als eines Landes, so kann die Bundesregierung, soweit es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich ist, den Landesregierungen die Weisung erteilen, Polizeikräfte anderen Ländern zur Verfügung zu stellen, [...] und [die] Streitkräfte zur Unterstützung der Polizeikräfte einsetzen.21
Sobald sich die Katastrophe über mehrere Landesgrenzen hinweg erstreckt, also mehr als ein Bundesland betroffen ist, liegt ein überregionaler Katastrophennotstand i. S. v. Abs. 3 vor.
In einem solchen Fall entscheidet die Bundesregierung und nicht mehr die einzelnen Länder, ob die Streitkräfte zur Unterstützung hinzugezogen werden sollten oder nicht. Waldbrände, Hochwasser, Erdbeben oder z. B. Lawinen sind Naturereignisse, die auf natürliche Weise entstehen können. Besonders schwere Unglücksfälle können hingegen die Folge menschlichen Fehlverhaltens oder auch technischen Versagens sein. Denkbar wäre eine „durch menschliche Unachtsamkeit herbeigeführte Explosion in einer Chemiefabrik“22 oder der Ausfall der Fahr- und Bremssteuerung eines Zuges, was zu einem schweren Eisenbahnunglück führt.
Genau wie beim Verteidigungs- und Spannungsfall sowie beim inneren Notstand unterstehen die Streitkräfte auch beim Katastrophennotstand den Weisungen des jeweiligen Bundeslandes bzw. der -länder. Sie sind an die entsprechenden Polizeigesetze gebunden, haben keine originären Zuständigkeiten und können auch keine eigenmächtigen Entscheidungen über den Gebrauch bestimmter Geräte oder Materialien treffen.23 Das entscheiden die Behörden, denen die Weisungsbefugnis obliegt.
Ein Rückgriff auf die Allgemeine Amtshilfe i. S. v. Art. 35 Abs. 1 GG, nur um die hohen inhaltlichen Anforderungen des Abs. 2 und Abs. 3 zu umgehen, ist versperrt.24
Mit seinem Urteil zum LuftSiG im Jahr 2006 hat das BVerfG nicht nur das Abschießen eines entführten Passagierflugzeuges mit unschuldigen Zivilisten an Bord für verfassungswidrig erklärt. Das höchste Gericht hat in diesem Zusammenhang auch festgestellt, dass Soldaten bei Naturkatastrophen oder einem besonders schweren Unglücksfall keine typisch militärischen Waffen verwenden dürfen.25 Es sind nur die Waffen erlaubt, die das Recht des betreffenden Bundeslandes für dessen Polizeibeamte vorsieht, damit die Bundeswehr sich nicht von diesen unterscheidet.26 Wurden die Streitkräfte z. B. vom Bundesland Hessen angefordert, dann durften sie nur die Mittel verwenden, die das hessische Polizeigesetz vorgab.
Die Hüter der Verfassung beschäftigten sich im Jahr 2012, im Zuge einer abstrakten Normenkontrolle durch die Bundesländer Hessen und Bayern, erneut mit diesem Thema.
An der Entscheidung, dass eine Passagiermaschine, die Opfer von Luftpiraterie geworden ist, nicht abgeschossen werden darf, hielten die Richter fest. Bei der Frage nach einer möglichen Verwendung typisch militärischer Kampfmittel zur Abwehr von Gefahren im Inland waren beide Senate hingegen unterschiedlicher Auffassung und gaben ihre Ansichten aus dem Jahr 2006 zum Teil wieder auf. Da der Zweite Senat von der Rechtsauffassung des Ersten Senates abweichen wollte, kam es zu einem gemeinsamen Beschluss aller 16 Richter der beiden Senate.
Das Plenum kam zu dem Ergebnis, dass weder der Wortlaut des Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG noch die Systematik des Grundgesetzes es zwingend vorgeben, mit welchen Mitteln die Hilfe oder die Unterstützung geleistet werden darf. Das heißt, die Streitkräfte sind nicht auf die Mittel beschränkt, die nach dem Gefahrenabwehrrecht den Polizeibehörden des Bundes oder der Länder zur Verfügung stehen.27 Der Einsatz von spezifisch militärischen Waffen ist damit im Katastrophenfall erlaubt. Allerdings nur dann, wenn es zur wirksamen Bekämpfung der durch die Naturkatastrophe oder den besonders schweren Unglücksfall resultierenden Gefahr notwendig ist. Ein solcher Einsatz ist immer nur als ultima ratio zulässig.28
Das höchste Gericht stellte überdies fest, dass die Soldaten auch bei einem absichtlich herbeigeführten besonders schweren Unglücksfall von katastrophischer Dimension unterstützend hinzugezogen werden können. Unter einen besonders schweren Unglücksfall können fortan auch terroristische Großlagen gefasst werden.29 Das BVerfG machte allerdings deutlich, dass mögliche Gefahren, die aus oder von einer demonstrierenden Menschenmenge drohen, keinen besonders schweren Unglücksfall darstellen und ein solcher nicht schon dann vorliegt, nur weil ein Bundesland mit seinen Kräften nicht imstande ist, die Lage zu beherrschen. Es sind vielmehr ungewöhnliche Ausnahmesituationen.30 Was unter einer ungewöhnlichen Ausnahmesituation katastro- phischer Dimension zu verstehen ist, konkretisierte das BVerfG nicht weiter. Die unbestimmten, gerichtlich kaum effektiv kontrollierbaren Kategorien lassen viel Spielraum für subjektive Einschätzungen, persönliche Bewertungspräferenzen und unsichere, wenn nicht gar voreilige Prognosen. Nicht zuletzt, weil die Verantwortlichen ihrem Gewissen überlassen sind und das wiederum Entscheidungsabläufe behindern könnte.31 Ebenso wurde es versäumt Definitionen, Merkmale, Voraussetzungen oder konkrete Szenarien zu benennen.
Die Richter betonten, dass ein solcher Bundeswehreinsatz auch in Eilfällen in jedem Fall durch einen Beschluss der Bundesregierung als Kollegialorgan festgelegt werden muss. Das bedeutet, dass eine beliebige Delegation auf einzelne Mitglieder des Kabinetts, wie z. B. den Verteidigungsminister, auch in Eilfällen nicht zulässig ist.32 Zwar kann es damit zu keinem Missbrauch der Befehls- und Kommandogewalt kommen. Es kann aber passieren, dass die Bundesregierung nicht schnell genug zusammentritt und so schnelle Entscheidungsabläufe behindert werden können.
Bis zu diesem Urteil war ein bewaffneter Einsatz der Soldaten im Inland nur möglich, wenn zuvor der Verteidigungsfall oder der innere Notstand ausgerufen wurde. Fortan können die Soldaten bei der wirksamen Bekämpfung des Unglücksfalls unterstützend hinzugezogen werden, gegen bewaffnete Aufständische bzw. terroristische Aggressoren vorgehen und unter bestimmten Voraussetzungen hoheitliche Aufgaben unter Inanspruchnahme von Eingriffs- und Zwangsbefugnissen wahrnehmen, auch wenn die strengen Anforderungen des Art. 87a Abs. 3 und Abs. 4 GG nicht erfüllt sind.33 Der inzwischen aus dem Amt geschiedene Richter Gaier vertrat eine abweichende Meinung zu diesem Plenarbeschluss, weshalb er ein Sondervotum abgab.
Selbst wenn man es unerträglich empfindet, dass die Streitkräfte hiernach bei terroristischen Angriffen untätig in der Rolle des Zuschauers verharren müssen, ist es nicht Aufgabe und nicht Befugnis des Bundesverfassungsgerichts korrigierend einzuschreiten.34
Für den Richter Gaier hat das Urteil zum LuftSiG aus dem Jahr 2012 und damit die Auslegung der Regelungen zum Katastrophennotstand, die Wirkung einer Verfassungs- änderung.35 Eine solche muss aber in jedem Fall vom Gesetzgeber vorgenommen werden, denn das Gericht besitzt als rechtsprechende Gewalt dafür keine Kompetenzen. Nichtsdestotrotz bleibt im Ergebnis festzuhalten, dass das BVerfG mit dieser Interpretation eine neue Möglichkeit geschaffen hat, die Soldaten im Landesinneren anzufordern. Nun liegt es an dem verfassungsändernden Gesetzgeber, diese Entscheidung zu konkretisieren.35
Wie eingangs bereits kurz skizziert, sind klassische Kriege zwischen Staaten die Ausnahme geworden. Aufgrund des Globalisierungsprozesses treten neuartige Konfliktformen in Erscheinung, die die Gründungsväter unseres Grundgesetzes so nicht vorhersehen konnten. Dazu zählt z. B. die asymmetrische Kriegsführung, bei der sich staatliche und nichtstaatliche Kontrahenten bekämpfen.36 In diesem Zusammenhang warnen Sicherheitsbehörden zunehmend vor sog. einsamen Wölfen, Personen die sich über das Internet selbst radikalisieren und schwere Anschläge im Inland verüben.37
Aufgrund des technologischen Fortschritts geht auch eine zunehmende Abhängigkeit von modernen Informations- und Kommunikationstechnologien einher. Viele Lebensbereiche, wie bspw. die Energieversorgung, die Telekommunikation, der Luftverkehr oder die Institutionen eines Staates, sind in einem nicht unbeachtlichen Umfang von dem Funktionieren der IT-Systeme abhängig.38 Damit vernetzen sich die Gesellschaften nicht nur untereinander, sie werden auch anfälliger für elektronische Angriffe, bei denen sich die Verursacher häufig nur schwer identifizieren lassen. Ein moderner Staat könnte also auch ohne klassische Waffengewalt angegriffen werden. Dies soll bei Weitem keine abschließende Aufzählung möglicher Angriffsformen sein, sondern lediglich verdeutlichen, dass die Angreifer längst nicht mehr an den Landesgrenzen halt machen.
Vor dem Hintergrund, dass die Grenzen zwischen innerer und äußerer Sicherheit aufgrund neuer Risiken verwischen, ist eine saubere Trennung der Grenzen nur noch schwer möglich.39 Dies stellt den Staat in der Folge vor sicherheitspolitische Herausforderungen auch im Inland. In Anbetracht dessen muss der verfassungsändernde Gesetzgeber der Frage nachgehen, ob er seiner Schutzfunktion gegenüber der Zivilbevölkerung mit den ihm im Inland zur Verfügung stehenden Sicherheitskräften gerecht werden kann oder ggf. weitere Ressourcen wie z. B. die Bundeswehr mobilisieren müsste. Fraglich ist auch, ob dafür dann unbedingt eine Ausweitung der verfassungsrechtlichen Möglichkeiten notwendig ist.
Bevor die Standpunkte der Parteien im Deutschen Bundestag bzw. der Autoren in der Fachliteratur vorgestellt werden, sollen zunächst einige ausgewählte Fallbeispiele aufzeigen, welche Einsätze der Bundeswehr im Inland als strittig und welche als unstrittig gewertet werden können.
[...]
1 Fried/Gammelin (2016): http://www.sueddeutsche.de/politik/fluechtlingspolitik-schaeuble- stuetzt-kurs-der-kanzlerin-1.2820991, 13.06.2018.
2 Vgl. BfV (2016): https://www.verfassungsschutz.de/de/arbeitsfelder/af-islamismus-und- islamistischer-terrorismus/zahlen-und-fakten-islamismus/zuf-is-uebersicht-ausgewaehlter- islamistisch-terroristischer-anschlaege, 15.06.2018.
3 Vgl. Wördehoff (1989): https://www.zeit.de/1989/25/gegen-demokraten-helfen-nur- soldaten/komplettansicht, 08.05.2018.
4 Küsters (2005), S. 3.
5 Wefing (2008): http://www.zeit.de/2008/42/Bundeswehr, 28.03.2018.
6 Knelangen (2014): http://www.bpb.de/politik/innenpolitik/innere-sicherheit/190542/das- zusammenwachsen-von-innerer-und-aeusserer-sicherheit, 23.03.2018.
7 Vgl. GdP (2017): https://www.gdp.de/gdp/gdp.nsf/id/DE_Radek-Ein-Terroranschlag-ist-kein- militaerischer-Angriff-sondern-Schwerstkriminalitaet?open&ccm=300040 08.05.2018.
8 Krause (2017a), S. 1.
9 Vgl. BT-Drucks. 17/11591 (2012), S. 1.
10 BVerfG, Beschluss des Plenums vom 03.07.2012 - 2 PBvU 1/11 - Rn. 50 http://www.bverfg.de/e/up20120703_2pbvu000111.html (nachfolgend: BVerfG - 2 PBvU 1/11-) zitiert nach: BT Drucks V/2873, S. 13; BVerwGE 132, 110 <119>; Brenneisen, in: ders./Staack/ Kischewski, 60 Jahre Grundgesetz, 2010, S. 485 <488>; Wolff, in: Weingärtner, Die Bundeswehr als Armee im Einsatz, 2010, S. 171 <177>).
11 BVerfG - 2 PBvU 1/11 - Rn. 50, zitiert nach: BVerwGE 132, 110 <119 f.>; Fehn/Brauns, Bundeswehr und innere Sicherheit, 2003, S. 38 f.; Senger, Streitkräfte und materielles Polizeirecht, 2011, S. 79 ff. <80>.
12 Vgl. WD Bundestag (2015), S. 8.
13 Vgl. Leicht, R. (2001): http://www.zeit.de/2001/39/Das_Heer_des_Parlaments, 06.04.2018.
14 Vgl. BVerfG - 2 PBvU 1/11 - Rn. 45.
15 Pietsch/Fiebig (2011), S. 275.
16 Vgl. Kalla (2015), S. 6.
17 WD Bundestag (2015), S. 8.
18 Vgl. Weingärtner (2015): http://www.bpb.de/politik/grundfragen/deutsche- verteidigungspolitik/199281/wehrrecht, 17.04.2018.
19 Vgl. Art. 35 Abs. 2 S. 1 GG.
20 Art. 35 Abs. 2 S. 2 GG.
21 Art. 35 Abs. 3 S. 1 GG.
22 Fischer (2002), S. 52.
23 Vgl. Krause (2017a) S. 3.
24 Vgl. Kalla (2015), S. 2.
25 Vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05 - Rn. 105 i. V. m. Rn. 115 http://www.bverfg.de/e/rs20060215_1bvr035705.html.
26 Ebd. Rn. 106; so auch Müllmann (2009), S. 82.
27 Vgl. BVerfG - 2 PBvU 1/11 - Rn. 28 i. V. m. Rn. 29.
28 Ebd. Rn. 48.
29 Vgl. BMVg (2016a), S. 110.
30 Vgl. BVerfG - 2 PBvU 1/11 - Rn. 43, 46.
31 BVerfG - 2 PBvU 1/11 - Rn.85; so auch Krause (2017a), S. 36.
32 Vgl. BVerfG - 2 PBvU 1/11 - Rn. 53, 55.
33 Vgl. BMVg (2016a), S. 110.
34 BVerfG - 2 PBvU 1/11 - Rn. 64.
35 Vgl. Ebd. Rn. 61.
36 Vgl. Krause (2017a), S. 15.
37 Vgl. Friedrichs (2016): https://www.zeit.de/politik/deutschland/2016-08/innere-sicherheit- bundeswehr-soldaten-polizei-terror, S.2, 12.05.2018.
38 Vgl. Krause (2017a), S. 15f.
39 Vgl. ebd., S. 39; Fischer (2004), S. 376.
