Abbildungsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1 Problemstellung und Gang der Untersuchung
2 Grundlagen von Public Private Partnerships
2.1 Definition und Sicht der Literatur
2.2 Hintergrund und Chronologie des PPP-Begriffs
2.3 Beweggründe und Anwendungsgebiete
2.4 PPP-Formen nach Art der privaten Kapitalbeteiligung
2.5 Potenzial und nachteilige Einflüsse
2.5.1 Synergien und Wettbewerbsvorteile
2.5.2 Problematische Faktoren
3 Einführung und Anwendung des E-Governments auf öffentlich-private Kooperationen
3.1 E-Government - eine perspektivische Verwaltung
3.1.1 Charakterisierung und Abgrenzung
3.1.2 E-Government als innovative Verwaltungsmethode
3.2 Phasen der Realisierung einer öffentlich-privaten Kooperation im E- Government
3.2.1 Konzeptionsphase
3.2.2 Strategische Entscheidung
3.2.3 Ausführungsphase
3.2.4 Analyse und Evaluierung
3.3 Informations- und Kommunikationsmanagement als kooperationsweite Erfolgsfaktoren
3.4 Kritische Würdigung
4 Schlussbetrachtung
Anhang:
Anhang 1: Kriterien der Balanced-E-Government-Index-Dimensionen
Anhang 2: Beispiel Balanced-E-Government-Index
Literaturverzeichnis
Abbildung 1: E-Government in einer „X2Y“-Beziehungsmatrix
Abbildung 2: Ansatzpunkte des Benchmarkings
Abbildung 3: Balanced E-Government-Scorecard
Abbildung 4: Balanced-E-Government-Index (fiktives Beispiel)
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
„Wandlung ist notwendig wie die Erneuerung der Blätter im Frühling“
Vincent van Gogh
Die Welt befindet sich ständig im Wandel. Die politischen und gesellschaftlichen Systeme änderten sich schon immer und dem Fortschritt konnte man sich, wenn überhaupt, nur zeitweise entziehen. Dieser Erkenntnis stimmen heute mehr Reformer zu, als jemals zuvor. In Zeiten der Globalisierung wächst die Welt zunehmend zusammen und scheint kleiner zu werden. Der Druck auf Konzerne und international operierende, mittelständische Unternehmen zwingt sie immer qualitativ hochwertigere Produkte bei sinkenden Kosten anzubieten. Einzig der öffentliche Sektor in Deutschland scheint sich nicht dem Effizienz- und Leistungsdruck zu beugen. Wären Bund, Länder und Kommunen in privater Hand, müssten sie Insolvenz anmelden. Am 5. Mai diesen Jahres überschritt die „Schuldenuhr“ des Bundes der Steuerzahler die Rekordmarke von 1,5 Billi- onen Euro. Schon die Neugeborenen kommen heute mit über 18.000 Euro an öffentlichen Schulden auf die Welt. Die Neuverschuldung von 2113 Euro pro Sekunde verdeutlicht die Situation, dass die öffentlichen Haushalte unter Zug- zwang stehen und an dem Erfolgspotenzial privatwirtschaftlicher Ökonomie par- tizipieren müssen.1 Nach dem Motto „alles was aus dem Angelsächsischen kommt, muss einfach gut sein“, suggeriert die Formel „Public Private Partners- hip“ die Lösung vieler Verwaltungsprobleme. Kosten werden auf private Wirt- schaftssubjekte abgewälzt und als Gegenleistung werden sie an den Einnah- men beteiligt. Eine weitere Modernisierungsbestrebung zielt auf das Internet ab. Electronic Government wird in den meisten Industriestaaten relativ zielstrebig verfolgt. Vordergründig sind auch hier die Kosten ausschlaggebend. Warum sollten die Gebietskörperschaften also nicht beide Anglismen unter einen Hut bringen? Kostenintensive E-Government-Portale mit Hilfe Privater zu verwirkli- chen, könnte sich als Erfolgsgeschichte herausstellen.
Kapitel 2 zeigt die Grundlagen einer PPP auf, mit dem Versuch eine Public Pri- vate Partnership zu definieren. Daran anschließend wird eine kurze Historie zu- sammengestellt. Der nächste Abschnitt befasst sich mit den Gründen, weshalb die Parteien eine öffentlich-private Partnerschaft eingehen sollten und welche Bereiche des öffentlichen Lebens einbezogen werden können. Danach erfolgt eine Zusammenstellung der Organisationsformen, die in das Spektrum einer PPP fallen. Das 2. Kapitel abschließend werden dann den Vorteilen einer PPP die Nachteile gegenübergestellt.
Zu Beginn des 3. Kapitels wird näher erläutert, was sich hinter E-Government genauer verbirgt. Im Kapitel 3.2 wird phasenweise der Projektverlauf vom Ge- danken bis zum Betrieb des Portals erarbeitet. Die letzten Abschnitte des 3. Kapitels befassen sich mit dem Informations- und Kommunikationsmanagement als unerlässlichen Faktor in einem Projektteam, sowie einer kritischen Würdi- gung in Form von zu überwindenden Hürden auf dem Weg zum erfolgreichen E-Government.
Die Schlussbetrachtung schildert kurz das Erfolgspotenzial beider Modernisierungsbestrebungen abhängig von einigen Eigenschaften.
Der Versuch eine passende Definition zu finden, zeigt das Problem auf, dass es sich nicht um einen gesetzlich verankerten Begriff handelt. Es gibt keine be- stimmte Organisationsform, die eingehalten werden muss2. Public Private Part- nership (PPP) umfasst allgemein verschiedene Konzepte der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft mit dem Ziel einer effizienteren Aufgabenerfüllung der Verwaltung als bisher. Dabei lassen sich die unter- schiedlichsten Formen zwischen reiner Eigenerledigung von Seiten der Verwal- tung bis zur materiellen Privatisierung diesem Terminus zuordnen.3
Angesichts dieser Vielzahl an möglichen Formen wird der PPP-Begriff in der Literatur auf unterschiedliche Weise abgegrenzt.
So versteht Eggers unter einer Public Private Partnership die Kooperation4 zwi- schen dem öffentlichen und privaten Sektor bei gemeinsamer Nutzung der sich ergänzenden Ressourcen. Dieses Netzwerk wird dabei von einem Verant- wortungs- und Entscheidungsgeflecht durchzogen, das aus obligatorischen Kontrollkompetenzen der Gesellschafter besteht und durch fakultative, materiel- le Güter begleitet werden kann.5 In der Option des Einflusses beider Partner sieht er den maßgeblichen Unterschied zu einem gemischtwirtschaftlichen Un- ternehmen6. Durch stimmrechtslose Vorzugsaktien oder stille Beteiligungen lassen sich gemischtwirtschaftliche Unternehmen auch ohne wirksames Ein- flussrecht des Privaten begründen, während er bei einer PPP einen Einfluss geltend machen kann. Entsprechend fallen ebenfalls konventionelle Beschaf- fungsvorgänge, Betriebsführungs-, Betreiber- und Konzessionsmodelle heraus, da Eggers für diese Fälle nur eine Beauftragung Privater in Form von Outsour- cing sieht. Die verschiedenen Kooperationsmodelle7 ordnet er dem PPP zu, da eine private, quotierte Beteiligung eine gewisse Einflussnahme sicherstellt.8
Für Roggencamp ist es charakteristisch, dass die Partner einer PPP aus den öffentlichen und privaten Bereichen der Gesellschaft vertragsgemäß entspre- chend Vor- und Nachteile gemeinsam tragen. Dies beinhaltet neben einer Ar- beits- und Aufgabenteilung auch verflochtene Managementstrukturen. Roggen- camp sieht das Merkmal der gemeinsamen Verantwortung als essentiell an und zählt entsprechend, mangels fehlender gemeinschaftlicher Gewährleistungs- verantwortung, das Betreibermodell nicht zu den PPPs, sondern ordnet es einer Form der Privatisierung zu. Die öffentliche Verwaltung bleibt hier dem Bürger gegenüber verantwortlich, so z.B. bei der Wasserver- und -entsorgung.9
Ein etwas weiter gefasster Definitionsversuch erfolgt von Roentgen. Öffentlich- private Partnerschaft bedeutet bei ihm eine über einen längeren Zeitraum ge- hende Zusammenarbeit zwischen Verwaltung und Privatwirtschaft mit dem Ziel der öffentlichen Aufgabenerfüllung. Die Akteure investieren dabei größtenteils in infrastrukturelle Projekte größeren Umfangs.10 Als fundamentalen Bestandteil einer PPP kennzeichnet Roentgen noch die Attribute Gleichheit und Vertrauen, ohne die eine Partnerschaft nicht von Erfolg gekrönt sein kann. Er gibt aber auch zu, dass diese Begriffe in der Praxis oftmals unterschiedlich interpretiert werden und die Partner ihre eigenen Vorstellungen einer Partnerschaft ha- ben.11
Eine interessante Sicht der PPP-Abgrenzung vertreten Budäus/Grüning. Sie unterscheiden PPPs im engeren und weiteren Sinn. PPP i.e.S. bedeutet hier eine prozessorientierte, vertragliche Zusammenarbeit zwischen Privaten und Verwaltung bei eigener Identität und Verantwortung der beteiligten Parteien. Ebenso sind Vorteile durch die Kooperation notwendig, die im Falle des alleini- gen Handelns nicht eintreten würden. Abweichend zu den meisten anderen PPP-Sichten ist jedoch, dass alle Akteure komplementäre Ziele verfolgen müs- sen. Partnerschaften divergierender Zielverfolgung ordnet er somit dem Ober- begriff des Contracting Out zu, da der PPP-Begriff für Budäus/Grüning etwas darstellt, das über herkömmliche Betreiber-, Outsourcing- und Leasingmodelle hinausgehen sollte12. Public Private Partnership i.w.S. beinhaltet dieselben Merkmale mit der Ausnahme, dass die Zusammenarbeit auf informellem Wege stattfindet.13
Als Basis für den weiteren Verlauf dieser Arbeit soll anlehnend an die Sicht der Bertelsmann Stiftung folgende Definition dienen. Sie versteht unter PPP die Kooperation zwischen der öffentlichen Hand und der privaten Wirtschaft in na- hezu allen Bereichen der öffentlichen Aufgabenerfüllung. Charakteristisch sind hier langfristige, vertragliche Vereinbarungen zwischen Verwaltung und Privat- wirtschaft mit entsprechenden Risikoverteilungen und klar abgegrenzten Ver- antwortlichkeiten. Demzufolge sind gewöhnliche Beschaffungsvorgänge und Vollprivatisierung keine PPPs. Ebenfalls erfüllen formale und materielle Privati- sierung14 nicht die Merkmale eines PPP-Vertrages, da die Eigenschaft einer langfristigen, vertraglichen Zusammenarbeit nicht erfüllt ist.15
Während die Bertelsmann Stiftung Outsourcing nur bedingt als Form des Public Private Partnership ansieht16, soll es für den weiteren Verlauf der Arbeit unter dem Begriff des PPP subsumiert werden. Besonders die Ausgliederung des Betriebs von Informations- und Kommunikationsdiensten der Verwaltung auf Private stellt einen komplizierten Prozess dar, der eine langfristige Kooperation erforderlich macht. Des Weiteren sollen auch sämtliche Varianten von Contracting-, Betriebsführungs-, Konzessions-, Leasing- und Betreibermodellen, entgegen einzelner Sichtweisen, unter Public Private Partnership verstanden werden, da die Merkmale als erfüllt angesehen werden.
Schon diese kurze Rezeption der Literatur zeigt, dass die Diskussion um eine abschließende Begriffsbestimmung noch zu keinem Ergebnis geführt hat. Einzig das Merkmal der Kooperation zwischen öffentlichen und privaten Akteuren um Synergien zu erzielen, findet sich in allen PPP-Beschreibungen.
Die Idee der Einbeziehung privaten Kapitals für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben entstammt der angelsächsischen Stadtentwicklungs- und Strukturpolitik.17 Partnerschaften entstanden dort erstmals in dem stark industrialisierten Pittsburgh der vierziger Jahre des letzten Jahrhunderts. Eine infrastrukturelle Verödung in Folge von Massenentlassungen und Werksschließungen führte zu unterschiedlichen Initiativen zur Verbesserung der Lebensverhältnisse und des Stadtbildes von Seiten der Privatwirtschaft.18
Der Begriff Public Private Partnership tauchte aber erst während der Carter-Ära von 1976-80 in Verbindung mit der New-Urban-Policy auf. Diese besagte, dass nur Stadtentwicklungsprojekte gefördert werden sollten, die ein Vielfaches an privaten Investitionen nach sich ziehen würden, dem so genannten Multiplika- tor-Effekt.19
In den achtziger Jahren wurde unter Ronald Reagan in den USA20 die partnerschaftliche Stadtentwicklung ein immer wichtiger werdendes politisches Instrument. Durch umfangreiche Privatisierungs- und Deregulierungskampagnen sowie Kürzungen im Bundeshaushalt kam es in den USA mangels Alternativen zu einer verstärkten Zusammenarbeit zwischen öffentlichem und privatem Sektor. In Europa hielt das PPP zunächst in Großbritannien21, später dann auch in Deutschland und dem Rest Europas Einzug.22
Die britischen PPP-Projekte entstanden aus dem Gedanken heraus, dass sich die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben auf die Regelung des gesellschaftlich Notwendigsten beschränken soll. Der Staat greift dabei auf schlüsselfertige Anlagen zurück, die über die gesamte Lebensdauer von Privaten betrieben werden und ein vertragliches Mindestniveau garantieren. Beide Partner sollten dabei einen Vorteil haben. Der Private erhält eine marktübliche Rendite und die Verwaltung sollte in finanzieller und organisatorischer Hinsicht entlastet werden. Derartige Projekte wurden ab 1997 in Großbritannien auch synonym unter dem Begriff Private Finance Initiative (PFI) realisiert.23
Öffentlich-private Partnerschaften waren zu diesem Zeitpunkt in Deutschland jedoch kein Novum. Auf dem Gebiet der kommunalen Energieversorgung kam es bereits Anfang des letzten Jahrhunderts zu Kooperationen in Form von gemischtwirtschaftlichen Unternehmen, wobei die Historie der öffentlich-privaten Zusammenarbeit noch weiter bis ins 19. Jh. zurückreicht.24
Public Private Partnership als kommunalwirtschaftlicher Fachbegriff erschien in Deutschland erstmals 1986.25 Die ersten entsprechend betitelten Projekte wur- den Ende der Achtziger bzw. Anfang der Neunziger Jahre durchgeführt. Das waren primär städtebauliche Großprojekte mit politischem Hintergrund, die oh- ne private Beteiligung zu einer erheblichen Belastung der öffentlichen Kassen geführt hätten. Die zweite große Phase wurde durch die Wiedervereinigung verursacht. Aufgrund der katastrophalen Misswirtschaft in den neuen Bundes- ländern zu Zeiten des Sozialismus galt es enorme Bau- und Modernisierungs- vorhaben zu realisieren. Die dritte Welle hatte ihren Ursprung wieder in den al- ten Bundesländern ab Mitte der neunziger Jahre. Während die erste Phase durch haushaltspolitische Motive gekennzeichnet war, waren für die meisten Projekte in der dritten Phase Deregulierungs- und Liberalisierungsbestrebungen charakteristisch. Vor allem in dieser Zeit gewannen die typischen PPP-Formen, wie Contracting-, Konzessions- oder Betreibermodell, an Bedeutung.26
Ausgangspunkt der meisten Zusammenschlüsse von Staat und Privatwirtschaft ist somit ein diffiziles Problem größeren Projektumfangs lokaler oder regionaler Tragweite. Für die Parteien sind sie oftmals nur Mittel zum Zweck, um die öf- fentliche Aufgabenerfüllung bzw. Einkommenserzielung zu ermöglichen. Des- halb ist die weitere Entwicklung von PPPs zum gegenwärtigen Zeitpunkt eben- so schwer vorherzusehen, wie die Festlegung auf eine allgemein gültige PPP- Definition.27
Potenzial für Public Private Partnerships gibt es in nahezu allen Bereichen der gesellschaftlichen Allgemeinverbindlichkeit. Sie werden jedoch meistens auf kommunaler Ebene angewendet, um den oftmals defizitären Haushalt der Ge- meinden nicht noch weiter zu belasten. Als wäre die allgemeine Finanzmisere nicht schon Grund genug, wird die häufig marode Infrastruktur, speziell der Wasserversorgung im Osten Deutschlands, Ersatz- und Modernisierungsinves- titionen in den kommenden Jahren unausweichlich machen.28 Folglich bilden Kostenüberlegungen von Seiten der Verwaltung das Hauptargument für Part- nerschaftsprojekte. Private übernehmen einen Teil der Finanzierung und erhal- ten als Gegenleistung über Gebühren ein Entgelt. Auch der Erhalt von Stan- dards oder neue Aufgaben hoheitlicher Pflichterfüllung, wie das E- Government29 als sektorübergreifende Herausforderung, zwingen die Kommu- nen, sich nach alternativen Finanzierungsformen umzusehen.30 Als positive Beweggründe stehen der Abwälzung der Kosten auf Private die ö- konomischen Vorteile für die Region gegenüber, wie die Schaffung neuer Ar- beitsplätze oder die Nutzung brachliegender Flächen im Rahmen der Stadtent- wicklung. Darüber hinaus erhält der öffentliche Sektor Zugriff auf Marktinforma- tionen und betriebswirtschaftliches Know-how und bekommt nebenbei Einsicht in die Managementstrukturen der Privaten.31
Die ständigen Forderungen nach mehr Privatisierung und einer geringeren Aktivität öffentlicher Institutionen führten ebenfalls zur Öffnung streng regulierter Märkte. Über mehr Wettbewerb sollte letztlich auch eine betriebswirtschaftliche Effizienz Einzug halten.32
Weitere Gründe für das Aufkeimen der Diskussion um PPPs in Politik und Wirtschaft in letzter Zeit und der damit verbundene Druck auf die Kommunen sind, alte Sichten zu überdenken und internationale Erfahrungen für deutsche Projekte nutzbar zu machen. So berichten z.B. britische Studien von Effizienzgewinnen von durchschnittlich 17% bei PFI-Projekten. Von der Effizienz privater Kooperationen im Ausland heißt es zu lernen.33
Aus Sicht der privaten Akteure scheinen derartige Partnerschaften auch nicht mehr als ein Zweckbündnis zu sein. Im Gegensatz zu öffentlichen Erfordernis- sen stehen bei ihnen die Einkommenserzielung, die Rendite und die Kapitalan- lage im Vordergrund. So vertreten einige potenzielle Investoren den Stand- punkt, dass einige Märkte mit preisunelastischer34 Nachfrage, wie z.B. Wasser und Abfall, die vorher von nicht gewinnorientierten Gesellschaften betrieben wurden, rentabel sein könnten.35 Ein weiterer wichtiger Aspekt ist das Risiko. Durch die Beteiligung der Gemeinden sinkt das finanzielle Risiko, da zumindest ein Partner nicht Gefahr läuft insolvent zu werden36, was aber keinen Haftungs- ausschluss der Privaten bedeutet. Durch langwierige Genehmigungsverfahren und zahlreiche Vollmachten erfolgt eine gewisse Rechtssicherheit in Hinblick auf die Investitionen. Ein Imagegewinn bei erfolgreichem Projektabschluss bzw.
- verlauf kann bei Verwaltung und Öffentlichkeit einen nachhaltigen Eindruck hinterlassen und positive Effekte nach sich ziehen, die ein gutes Fundament für weitere Zusammenarbeiten erzeugen. Neben diesen ökonomischen Beweg- gründen weist Matuschewski noch auf soziale und uneigennützige Motive hin, die, wenn auch nur in begrenzten Maßen, eine Rolle spielen können.37 Entschließt sich die Verwaltung dazu, Private mit einzubeziehen, sollte einer PPP-Lösung eine sorgfältige Prüfung vorhergehen, inwiefern die Beteiligung zu unerwünschten Folgen führen kann. Dabei sind Fragestellungen zu berücksich- tigen, wie der kommunalpolitische Einfluss gewahrt bleiben kann um die Inte- ressen der Bürger zu vertreten oder ob Beeinträchtigungen des Wettbewerbs zwischen den Unternehmen vorliegen. Je nach Anwendungsgebiet und PPP- Form spielen diese Punkte eine unterschiedliche Rolle. Aus diesem Grunde sol- len beispielhaft die Hauptanwendungsgebiete von Public Private Partnerships näher erläutert werden.
- So kommen PPPs als Verkehrsinfrastrukturprojekte in Form von Betrei- ber- oder Konzessionsmodellen bei Straßen, Brücken, Tunnel (bspw. der Warnowtunnel in Rostock oder der Travetunnel in Lübeck) und Entwick- lungsgesellschaften für Flughäfen oder Güterverkehrszentren vor.38
- Des Weiteren sind städtebauliche Immobilienprojekte wie Schulen, Hochschulen, Krankenhäuser, Justizvollzugsanstalten, Theater, Sport- stätten oder sogar Konversionsprojekte39 und Stadtquartiersentwicklungen40 auf größerer Ebene denkbar.41
- Wirtschaftsförderung zur Erhöhung der Standortattraktivität in Form von Partnerschaften zwischen Kommunen oder Hochschulen einerseits und Unternehmen bzw. Kreditinstituten andererseits sind ebenfalls vorstell- bar. So kann die Gemeinde Grundstücke zur Verfügung stellen oder Banken können Kredite zu günstigeren Konditionen gewähren.42 Daneben existiert im Bereich der Imagepflege, des Standortmarketings und bei Technologie- und Gründerzentren ausreichend Potenzial für pri- vate Beteiligung.43
- Im Bereich der kommunalen Ver- und Entsorgung (Wasser, Abwasser, Strom, Gas und Abfall) sowie des öffentlichen Personennahverkehrs sind PPPs schon länger von Bedeutung. Besonders bei den preisunelastischen Gütern sollte der kommunale Einfluss gesichert werden, da die Bürger nicht ohne weiteres den Konsum reduzieren bzw. substituieren können. In der Abfallentsorgung sind Partnerschaften sogar gesetzlich nach den §§ 16 ff KrW-/AbfG vorgeschrieben. Im ÖPNV wurde selbst vor PPP-Zeiten zwischen beiden Sektoren kooperiert.44
- In der Logistik mobiler Wirtschaftsgüter bei Bundeswehr und Polizei (Bekleidungs- und Flottenmanagement) spielt die Privatwirtschaft ebenfalls eine wichtige Rolle.45
- Partnerschaften zwischen Hochschulen und Unternehmen in Bereichen der Forschung und Entwicklung sowie des Technologietransfers treten ebenso auf. In der Pharmazie bspw. lassen sich Erkenntnisse der Hochschulen mit Hilfe der Industrie in innovative Produkte umsetzen.46
- Als Erscheinungsform, die in letzter Zeit immer mehr an Bedeutung ge- winnt, ist die so genannte Police Private Partnership zu nennen. Als be- sondere PPP-Variante bezeichnet sie das Heranziehen Privater bzw. die Beauftragung privater Sicherheitsunternehmen durch die Polizei. Private können dabei als „Auge“ der Behörden auftreten und sich auf Informati- onsverarbeitung und -erhebung spezialisieren, wobei ihnen keine polizei- lichen Befugnisse wie Verhaftungen oder Hausdurchsuchungen zuste- hen. Weitere Formen stellen der Beliehene47 und der Verwaltungshelfer48 dar. Nur schwer voneinander zu trennen, sind sie u.a. beim Objektschutz von Kasernen und Verwaltungsgebäuden vorzufinden.49
- Denkbar sind auch Kooperationen zwischen der Verwaltung und ge- meinnützigen Organisationen in Bereichen der Jugendhilfe oder der Sozialpolitik (Kliniken, Altersheime, Kindergärten, Wohnungsbau), auf kulturellem oder auch Umwelt betreffendem Gebiet.50
- Und insbesondere im Rahmen des E-Governments wie beispielsweise bei Informationsportalen, Internetplattformen, Foren etc. bieten sich öffentlich-private Partnerschaften geradezu an51.52
Die Schwerpunkte liegen entsprechend in den Kommunen. Ferner existieren Möglichkeiten auf Länder- und Bundesebene bei der Sicherheit und der Daten- verarbeitung. Aber auch in der Verkehrsinfrastruktur auf Bundesebene gibt es Kooperationen. So wurde am 1. Januar 2005 erfolgreich die streckenabhängige Lkw-Maut für das gesamte Bundesautobahnnetz durch Bund, Länder und die Firma Toll Collect, ein Zusammenschluss aus der Daimler Chrysler AG, der Deutschen Telekom und der französischen Autobahnbetreibergesellschaft Cofi- route, eingeführt.53
Nachfolgend sollen verschiedene Modelle erläutert werden, die für eine Realisierung in Betracht kommen.
Hinsichtlich der Art der privaten Beteiligung lassen sich zwei Leistungsschwerpunkte unterscheiden. Die erste Gruppe beinhaltet die Projekte, bei denen das private, fachlich-technische Know-how für das Zustandekommen der Partnerschaft im Vordergrund steht, während für die zweite Gruppe Dienstleistungsund (Vor-)Finanzierungsaspekte ausschlaggebend sind.54
Dem Bereich der ersten Gruppe werden folgende Modelle, teilweise sich überschneidender Charakteristika, zugeordnet.
Im Rahmen von Betreibermodellen werden nahezu alle anfallenden Aufgaben übertragen. So werden Planung, Finanzierung, Bau, Ausrüstung, Betrieb, War- tung, Instandhaltung und sonstige Facility-Aufgaben als „Komplettpaket“ auf Private übertragen.55 Die wichtigsten Vorteile sind mehr Transparenz bei der Auftragsvergabe und damit mehr Wettbewerb unter den privaten Akteuren. Des Weiteren findet keine Belastung der öffentlichen Kassen statt. Anwendung fin- det diese Variante bei Infrastrukturprojekten größeren Umfangs und einer Lauf- zeit, die mehrere Dekaden betragen kann, so z.B. bei Wasser- und Abwasser- anlagen oder Heizkraftwerken.56 Der Private trägt dabei alle wirtschaftlichen Risiken, während die Kommune lediglich die ordnungsgemäße Erledigung überwacht. Sollte der Betreiber nicht seinen vertraglichen Vereinbarungen Folge leisten, muss die Gemeinde ihrer hoheitlichen Pflichterfüllung nachkommen und Ersatz finden bzw. selber einspringen.57
Als eine Variante des Betreibermodells sind das BOT-Modell (Build-Operate- Transfer) und deren Abarten wie das BOO- (Build-Own-Operate), das BOOT- (Build-Own-Operate-Transfer), das DBFO-(Design-Build-Finance-Operate), das BLT- (Build-Lease-Transfer) und das DBOT-Modell (Design-Build-Operate- Transfer) anzusehen. Kennzeichnend ist hier die meist kürzere Vertragslaufzeit. Entsprechend des Namens werden nur die einzelnen Bereiche übertragen.58
Beim Betriebsführungsmodell bleibt die Kommune weiterhin Betreiber der Anlage. Lediglich die Betriebsführung wird auf ein privates Unternehmen übertragen. Gründe dafür sind die Entlastung der Gemeinde und betriebswirtschaftlicheres Verständnis seitens der Unternehmen. Als eine Untergruppe ist das Managementmodell zu verstehen, bei dem nur einzelne Managementfunktionen auf den Partner übertragen werden.59
Das Betriebsüberlassungsmodell ist eine Zwischenform von Betreibermodell und Betriebsführungsmodell. Vom Letzteren unterscheidet es sich lediglich durch einen größeren Handlungsspielraum des privaten Partners.60
Eine eher seltene Handlungsoption ist das Besitzermodell. Eine Besitzerge- sellschaft erhält von der Gemeinde den Auftrag eine Anlage selbstständig zu planen, bauen und zu finanzieren. Der Betrieb kann dann entweder von der Kommune selbst oder einer Betreibergesellschaft übernommen werden. Alle Leistungen werden zwischen Kommune, Besitzer- und Betreibergesellschaft vertraglich festgelegt. Dem Vorteil des privatwirtschaftlichen Managements ist gegenüberzustellen, dass dem Interesse dreier Beteiligter in organisatorischer und ökonomischer Sicht Rechnung getragen werden muss und es zu Divergen- zen kommen kann.61
Konzessionen teilen sich in Baukonzessionen und Dienstleistungskonzessio- nen auf. Im ersten Fall errichtet der private Partner auf öffentlichen Grundstü- cken Infrastrukturen und finanziert sie meist selbst. Dafür erhält er das Recht (Konzession), Gebühren oder ein privatrechtliches Entgelt gegenüber den Bür- gern bei Inanspruchnahme zu erheben. Der Staat ist über die gesamte Projekt- dauer Eigentümer des Investitionsobjektes, wodurch Eigentumsübertragung und spätere Rückübertragung von Beginn an unnötig sind. Konzessionsmodelle eignen sich deshalb besonders für Verkehrsprojekte, da privatem Eigentum hier Grenzen auferlegt sind.62
Dienstleistungskonzessionen erlauben es, Privaten ihre Kosten über Nutzungsentgelte der Bürger zu decken. Als Beispiel ist die Übertragung des ÖPNV auf private Nahverkehrsunternehmen zu nennen.63
Ein Kooperationsmodell bzw. Beteiligungsmodell64 ist ein Zusammen- schluss des öffentlichen und des privaten Sektors zu einem gemischt- wirtschaftlichen Unternehmen des Privatrechts, bei dem die Kommune norma- lerweise zu mindestens 51% beteiligt ist. Ziel ist es, eine privatwirtschaftliche Aufgabenerfüllung bei möglichst großer Einflussnahme seitens der Verwaltung durch kapital- oder stimmrechtsmäßige Mehrheit zu gewährleisten.65
Bei Beratungsmodellen wird ein Privater lediglich für einzelne Phasen des Projektes (Planung, Bau, Betrieb) und/oder Aufgabenschwerpunkte (bspw. Marketing, Finanzierung, Personalwirtschaft, Beschaffung) herangezogen. Klein trennt vom Beratungsmodell noch das Betreuungsmodell als Erweiterung des Erstgenannten ab.66
Als ein Sonderfall des Beratungsmodells ist das Entwicklungsmodell zu sehen. Gegenstand einer derartigen Kooperation ist die gemeinschaftliche Erschließung bzw. Entwicklung eines genau festgelegten Gebietes. Anwendung findet es meistens in dem Bereich der Stadtentwicklung. So sind Partnerschaften für die Erschließung von Industrie- und Gewerbegebieten und die Modernisierung von Innenstädten möglich. Aber auch für die Entwicklung und Implementierung innovativer Software werden PPPs eingegangen.67
Outsourcing bezeichnet das Ausgliedern von Unternehmensaufgaben oder -teilen aus dem eigenen auf fremde Unternehmen. Voraussetzung dafür ist, dass sich die Privaten verpflichten, vertragliche Leistungen über mehrere Peri- oden zu erbringen, die nicht die Merkmale von Beschaffungsvorgängen aufwei- sen.68
Der Begriff des Contractings stammt aus dem Bereich der Energiewirtschaft. Er bezeichnet die Bereitstellung von Energielieferungen bzw. Energiesparpo- tenzialen eines externen Unternehmens an das eigene Unternehmen bzw. an eine staatliche Institution. Der Contractor investiert in eine neue Anlage bzw. die Optimierung Bestehender und erhält dafür Vergütungen vom Contractingneh- mer aufgrund von Kostenersparnissen.69 Verwaltungsgebäude, Sport- oder Schwimmhallen und Theater mit veralteter Technik sind dafür geradezu prädes- tiniert, um im Rahmen privater, kooperativer Tätigkeiten Kosten zu senken.70 Keinen speziellen Bezug zum Energiesektor nehmend führt die Literatur noch recht allgemein gehalten das Contracting Out an. Die Bertelsmann Stiftung sieht hier lediglich die vertragliche Beteiligung privater Erfüllungsgehilfen bei der Bewältigung öffentlicher Aufgaben als maßgeblich an.71 Budäus/Grüning ver- stehen unter Contracting Out dagegen die Kooperation beider Sektoren, bei der die privaten Unternehmen nur an den mit den Leistungen verbundenen Ein- nahmen interessiert sind.72
Infolgedessen, dass je nach Vorhaben und Aufgabe der öffentlichen Hand unterschiedliche Anforderungen an die Finanzierung und den Grad der Beteiligung Dritter gestellt werden, müssen auch die Verträge jeweils individuell angepasst und optimiert werden. So können in Ergänzung zum eigentlichen PPP-Modell Zusatzbestandteile hinsichtlich verschiedener Dienstleistungs- und Finanzierungskomponenten vertraglich integriert werden.73
Folgende Finanzierungsergänzungen sind demnach möglich.
So kann im Rahmen der Kreditfinanzierung, unter Beachtung der haushalts- rechtlichen Grundsätze, die Gemeinde zu günstigen Konditionen einen Kom- munalkredit aufnehmen und das Projekt davon profitieren lassen.74 Weitere Kapitalmarkt finanzierte Mittel, auf die jedoch nicht näher eingegangen werden soll, da sie nur für größere Städte von Interesse sind, wären Anleihen, internati- onale Kreditgeschäfte in Verbindung mit Swapgeschäften oder kurzfristige Kas- senkredite.75
[...]
1 S PIEGEL O NLINE, Verschuldung, http://www.spiegel.de/wirtschaft/0,1518,414536,00.html, 09.05.2006.
2 Vgl. BöHM (Stadtentwicklung, 1999), S. 19.
3 Vgl. B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüNDER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfaden, 2003), S. 9, http://www.initiatived21.de/themen/egovernment_pppleitfaden/doc/16_10577646 82.pdf, 11.10.2005.
4 Kooperation soll hier als die freiwillige, vertragliche Zusammenarbeit zweier oder mehrerer selbstständiger Rechtssubjekte verstanden werden, die auf gemeinschaftliches Handeln aus- gerichtet ist, um eine höhere Zielerfüllung zu erreichen, als die des jeweils individuellen Vor- gehens. Vgl. F RIESE (Kooperation, 1998), S. 64. Kooperation wird im weiteren Verlauf synonym für Partnerschaft im Sinne einer Public Private Partnership verwendet.
5 Vgl. E GGERS (PPP, 2004), S. 33.
6 Dieser Begriff bezeichnet ein Unternehmen, an dem neben dem öffentlichen Partner mindestens noch ein privater Partner am Nennkapital oder an den Stimmrechten beteiligt ist. Vgl. M ATSCHKE , H ERING (Finanzierung, 1998), S. 28.
7 Vgl. zur näheren Erläuterung des Betriebsführungs-, Betreiber-, Konzessions- und Kooperati- onsmodells sowie Outsourcing Abschnitt 2.4.
8 Vgl. E GGERS (PPP, 2004), S. 31 ff.
9 Vgl. R OGGENCAMP (Partnership, 1999), S. 53 ff.
10 Vgl. R OENTGEN (PPP, 2001), S. 85.
11 Vgl. R OENTGEN (PPP, 2001), S. 76 ff.
12 Zum Begriff des Leasings vgl. Abschnitt 2.4.
13 Vgl. B UDäUS /G RüNING (Public Private Partnership, 1997), S. 50 ff.
14 Formale Privatisierung ist die Aufgabenerledigung der Öffentlichen Hand mittels Instrumenten des Privatrechts. Es findet keine Beteiligung Privater statt. Während materielle Privatisierung die vollständige Entledigung öffentlicher Aufgaben inklusive Verantwortung von Seiten der Verwaltung bedeutet. Private Unternehmen übernehmen selbstständig und in Eigenverant- wortung den Vollzug der Aufgabe. Vgl. B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüN- DER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfaden, 2003), S. 13 f, http://www.initiatived21.de/themen/egov ernment_pppleitfaden/doc/16_1057764682.pdf, 11.10.2005.
15 Vgl. B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüNDER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfaden, 2003), S. 9-14, http://www.initiatived21.de/themen/egovernment_pppleitfaden/doc/16_10577 64682.pdf, 11.10.2005.
16 Vgl. B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüNDER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfaden, 2003), S. 11, http://www.initiatived21.de/themen/egovernment_pppleitfaden/doc/16_1057764 682.pdf, 11.10.2005.
17 Vgl. E GGERS (Public Private Partnership, 2004), S. 17.
18 Vgl. M ATUSCHEWSKI (Stadtentwicklung, 1996), S. 5.
19 Vgl. M ATUSCHEWSKI (Stadtentwicklung, 1996), S. 5.
20 Eine detaillierte historische Untersuchung öffentlich-privater Partnerschaften in den Vereinig- ten Staaten erfolgt bei F AINSTEIN /F AINSTEIN (Partnerschaften in den USA, 1993), S. 65-124.
21 Vgl. hierzu ausführlich L AWLESS (Partnerschaften in Großbritannien, 1993), S. 199-244.
22 Vgl. M ATUSCHEWSKI (Stadtentwicklung, 1999), S. 5.
23 Vgl. B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüNDER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfaden, 2003), S. 18, http://www.initiatived21.de/themen/egovernment_pppleitfaden/doc/16_1057764 682.pdf, 11.10.2005.
24 Vgl. E GGERS (PPP, 2004), S. 22 f, G ERSTLBERGER /S CHMITTEL (Public Private Partnership, 2004), S. 11.
25 Vgl. G ERSTLBERGER /S CHMITTEL (Public Private Partnership, 2004), S. 11.
26 Vgl. G ERSTLBERGER /S CHMITTEL (Public Private Partnership, 2004), S. 13 ff, M ATUSCHEWSKI (Stadtentwicklung, 1996), S. 5 f.
27 Vgl. M ATUSCHEWSKI (Stadtentwicklung, 1996), S. 6, G ERSTLBERGER /S CHMITTEL (Public Private Partnership, 2004), S. 19.
28 Vgl. B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüNDER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfaden, 2003), S. 24 f, http://www.initiatived21.de/themen/egovernment_pppleitfaden/doc/16_105776 4682.pdf, 11.10.2005.
29 Vgl. zur näheren Erläuterung Kapitel 3.1 und 3.2.
30 Vgl. S TEMBER (Partnerships, 2005), S. 17.
31 Vgl. M ATUSCHEWSKI (Stadtentwicklung, 1996), S. 7, S TEMBER (Partnerships, 2005), S. 17.
32 Vgl. G OTTSCHALK (Erfahrungen und Probleme mit PPP, 1997), S. 163.
33 Vgl. B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüNDER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfaden, 2003), S. 26, http://www.initiatived21.de/themen/egovernment_pppleitfaden/doc/16_1057764 682.pdf, 11.10.2005.
34 Eine preisunelastische Nachfrage liegt vor, wenn die relative Preisänderung größer ist als die relative Mengenänderung. Vgl. O LFERT /R AHN (Lexikon der Bwl, 2001), Sw. 741.
35 Vgl. G OTTSCHALK (Erfahrungen und Probleme mit PPP, 1997), S. 163.
36 Vgl. M ATSCHKE , H ERING (Finanzierung, 1998), S. 146.
37 Vgl. M ATUSCHEWSKI (Stadtentwicklung, 1996), S. 7 f.
38 Vgl. R OSCHMANN (PPPs, 2005), S. 46.
39 Bei Konversionsprojekten handelt es sich um Umbauten bzw. anderweitige Nutzungen von großflächigen Arealen. Diese Form findet vor allem in den neuen Bundesländern bei der Umwandlung ehemaliger Kasernen in Gewerbe- oder Industriegebiete Anwendung. Vgl. B ECK (Rahmenbedingungen, 2005), S. 65 ff.
40 Stadtquartierentwicklung ist die Einbeziehung von Bewohnern in den Bau bzw. die Moderni- sierung von ganzen Stadteilen. Vgl. B ECK (Rahmenbedingungen, 2005), S. 65 f.
41 Vgl. B ECK (Rahmenbedingungen, 2005), S. 65 f.
42 Vgl. B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüNDER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfaden, 2003), S. 10, http://www.initiatived21.de/themen/egovernment_pppleitfaden/doc/16_1057764 682.pdf, 11.10.2005.
43 Vgl. B UDäUS /G RüNING (Public Private Partnership, 1997), S. 41.
44 Vgl. B ECK (Rahmenbedingungen, 2005), S. 65 ff.
45 Vgl. B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüNDER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfaden, 2003), S. 9 f, http://www.initiatived21.de/themen/egovernment_pppleitfaden/doc/16_1057764 682.pdf, 11.10.2005.
46 Vgl. S TOCK (Fähigkeiten, 1998), S. 10.
47 Beliehene sind Träger der öffentlichen Verwaltung in Form von natürlichen Personen mit be- sonderen Befugnissen, wie z.B. Schornsteinfeger und Kapitäne. Vgl. M ATSCHKE , H ERING (Fi- nanzierung, 1998), S. 26.
48 Der Verwaltungshelfer übernimmt als Privater den Vollzug der Aufgabe, während die Zustän- digkeit und Verantwortung beim Staat verbleibt. Er ist der Verwaltung behilflich ohne selbst- ständig tätig zu werden. Vgl. A LTENHOFEN (Gestaltungsspielraum, 2005), S. 135.
49 S CHUPPERT u.a. (Verwaltungskooperationsrecht, 2001), S. 54 ff, http://www.wms.bundonline .bund.de/cln_007/lang_de/nn_25964/Content/99__shareddocs/ Publikationen/PPP/ppp__06_ _verwaltungskooperationsrecht__gutachten__schuppert,templateId=raw,property=publication File.pdf/ppp_06_verwaltungskooperationsrecht_gutachten_schuppert.pdf, 08.11.2005.
50 Vgl. R OSCHMANN (PPPs, 2005), S. 47.
51 Zur ausführlichen Erläuterung einiger ausgewählter nationaler und internationaler PPP-Pro- jekte im Bereich des E-Governments, vgl. B ERTELSMANN S TIFTUNG (PPP und E-Government, 2003), S. 40 ff, http://www.begix.de/PPP_final.pdf, 13.10.2005.
52 Vgl. R OSCHMANN (PPPs, 2005), S. 46 f.
53 Vgl. R UIDISCH /S CHULZ /TöRKEL (Lkw-Maut, 2005), S. 311, H ECTOR (Praxis, 2004), S. 15.
54 Vgl. K LEIN (Betreibermodelle, 2005), S. 18, http://www2.gtz.de/dokumente/bib/05-0548.pdf, 13.10.2005.
55 Vgl. R UDOLPH /BüSCHER (Privatisierung, 1996), S. 172 f, B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüNDER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfaden, 2003), S. 15, http://www.initiatived21.de/th emen/egovernment_pppleitfaden/doc/16_1057764682.pdf, 11.10.2005.
56 Vgl. R UDOLPH /BüSCHER (Privatisierung, 1996), S. 174, M ATSCHKE , H ERING (Finanzierung, 1998), S. 195 ff.
57 Vgl. R UDOLPH /BüSCHER (Privatisierung, 1996), S. 174.
58 Vgl. K LEIN (Betreibermodelle, 2005), S. 21, http://www2.gtz.de/dokumente/bib/05-0548.pdf, 13.10.2005, B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüNDER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfa- den, 2003), S. 18, http://www.initiatived21.de/themen/egovernment_pppleitfaden/doc/16_105 7764682.pdf, 11.10.2005.
59 Vgl. K LEIN (Betreibermodelle, 2005), S. 19, http://www2.gtz.de/dokumente/bib/05-0548.pdf, 13.10.2005.
60 Vgl. T ETTINGER (Rechtliche Ausgestaltung, 1997), S. 127 f.
61 Vgl. R UDOLPH /BüSCHER (Privatisierung, 1996), S. 178 f.
62 Vgl. S TREITFERDT /HöFTMANN (Kooperationsmodell, 2005), S. 161 f, B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüNDER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfaden, 2003), S. 16, http://www.ini tiatived21.de/themen/egovernment_pppleitfaden/doc/16_1057764682.pdf, 11.10.2005.
63 Vgl. B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüNDER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfaden, 2003), S. 16, http://www.initiatived21.de/themen/egovernment_pppleitfaden/doc/16_1057764 682.pdf, 11.10.2005.
64 Klein führt in seiner umfassenden Aufzählung an PPP-Modellen nicht das Kooperationsmo- dell auf, sondern teilt dessen Merkmalen das Beteiligungsmodell zu. Vgl. K LEIN (Betreiber- modelle, 2005), S. 21, http://www2.gtz.de/dokumente/bib/05-0548.pdf, 13.10.2005.
65 Vgl. S TREITFERDT /HöFTMANN (Kooperationsmodell, 2005), S. 164 f.
66 Vgl. T ETTINGER (Rechtliche Ausgestaltung, 1997), S. 128, K LEIN (Betreibermodelle, 2005), S. 19, http://www2.gtz.de/dokumente/bib/05-0548.pdf, 13.10.2005.
67 Vgl. K LEIN (Betreibermodelle, 2005), S. 20, http://www2.gtz.de/dokumente/bib/05-0548.pdf, 13.10.2005.
68 Vgl. K LEIN (Betreibermodelle, 2005), S. 19 f, http://www2.gtz.de/dokumente/bib/05-0548.pdf, 13.10.2005.
69 Vgl. M EINEFELD (Erfolgsfaktoren für Contracting-Angebote, 2004), S. 64, http://ubdata.uni-pad erborn.de/ediss/05/2004/meinefel/disserta.pdf, 18.01.2006.
70 Vgl. M ATSCHKE , H ERING (Finanzierung, 1998), S. 174.
71 Vgl. B ERTELSMANN S TIFTUNG /C LIFFORD C HANCE PüNDER /I NITIATIVE D21 (Prozessleitfaden, 2003), S. 14, http://www.initiatived21.de/themen/egovernment_pppleitfaden/doc/16_1057764 682.pdf, 11.10.2005.
72 Vgl. B UDäUS /G RüNING (Public Private Partnership, 1997), S. 52.
73 Vgl. S TREITFERDT /HöFTMANN (Kooperationsmodell, 2005), S. 166.
74 Vgl. M ATSCHKE , H ERING (Finanzierung, 1998), S. 195.
75 Vgl. hierzu ausführlich M ATSCHKE , H ERING (Finanzierung, 1998), S. 155 ff.
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