Abbildungsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1. Einleitung
2. Die europäische Wettbewerbspolitik
2.1. Notwendigkeit einer grenzüberschreitenden Wettbewerbspolitik.
2.1.1. Die Funktionen des unbeschränkten Wettbewerbs.
2.1.2. Die Aufrechterhaltung des Wettbewerbsfunktionen durch eine europaweite Wettbewerbspolitik.
2.2. Die europäische Wettbewerbspolitik vor der VO 1/2003
2.2.1. Wettbewerbspolitische Regelungen vor dem 01. Mai 2004
2.2.2. Das Problem der Zuständigkeit zwischen den Institutionen
2.3. Die neue europäische Wettbewerbspolitik nach der VO 1/2003
2.3.1. Neuerungen der Verordnung (EG) Nr. 1/2003
2.3.2. Die Rechtsunsicherheit der beteiligten Unternehmen
3. Das European Competition Network - eine wettbewerbspolitische Analyse
3.1 Das European Competition Network - eine Chance für ein starkes Europa?
3.1.1 Ein Netzwerk der Wettbewerbsbehörden
3.1.2 Wettbewerbspolitische Funktionen und Zielsetzungen des ECN
3.1.3 Notwendigkeiten und Implikationen für ein effizientes Netzwerk der Wettbewerbsbehörden
3.2 Ergebnisse aus wettbewerbspolitischer Sicht
4. Das European Competition Network - eine Analyse im Rahmen der neuen Institutionenökonomik
4.1 Die Ansätze der Neuen Institutionenökonomik
4.1.1. Die Ökonomische Analyse des Rechts
4.1.2. Prinzipal- Agenten-Beziehungen im Behördennetzwerk
4.1.3. Der Ansatz der Transaktionskosten
4.1.4. Der Ansatz der Neue n Politische n Ökonomie
4.1.5. Die Evolution von Institutionen
5. Ausblick
Literaturverzeichnis
Anhang
Abbildung 2.1: Gesellschaftliche Grundwerte und Wettbewerbsfunktionen.
Abbildung 3.1: Die Kooperationsbeziehungen im ECN
Abbildung 3.2: Meldungen nach Art. 11 Abs. 2, 3 VO 1/2003
Abbildung 3.3: Beabsicht igte Entscheidungen nach Art. 11 VO 1/2003
Abbildung 4.1: Organisation des ECN in Abhängigkeit der Dimensionen
Abbildung 4.2: Die Evolution von wettbewerbspolitischen Institutionen
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Seit dem 01. Mai. 2004 arbeiten die nationalen Wettbewerbsbehörden und die Europäische Kommission1 (EK) in Fragen des Kartellrechts zusammen. Die Zusammenarbeit im Rahmen des European Competition Network (ECN) soll den geänderten Rahmenbedingungen des europäischen Binnenmarkts zukünftig Rechnung tragen. Diese Kooperation der Behörden soll dabei effizienter und gebündelter gegen transnationale Kartelle vorgehen.
Zu demselben Zeitpunkt ist die neue Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Europäischen Rates in Kraft getreten.2 Die Verordnung, die im Dezember 2002 durch den Europäischen Rat3 verabschiedet wurde, bestimmt die Durchsetzung der in den Artikeln 81 und 82 des EG-Vertrages niedergelegten Wettbewerbsregeln.4 Die vorherigen kartellrechtlichen Regeln führten im zunehmend integrierten und wachsenden Europa vermehrt zu Koordinationsproblemen zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten und der Europäischen Union (EU).5 Die fortschreitende Globalisierung und die ökonomische n sowie soziale n Verflechtungen der verschiedenen Märkte innerhalb der EU, aber auch weltweit, haben eine solche Anpassung erforderlich gemacht.6 Die Erweiterung der EU um zehn Mitgliedsstaaten, ebenfalls zum 1. Mai 2004, macht diese Notwendigkeit unmittelbar deutlich. Dies stellt die EU auf der einen Seite vor eine Vielzahl an Herausforderungen, die sie bewältigen muss. Auf der anderen Seite bedeutet die EU-Erweiterung vor allem aber eine Chance für die Wirtschaftskraft der EU, sofern es gelingt, ein stabiles Wirtschaftswachstum als Grundlage für Wohlfahrtssteigerungen der gesamten Bevölkerung dieser Gemeinschaft zu schaffen. Der Erfolg eines stabilen Wachstums liegt in erster Linie in einer effizienten Koordination aller Wettbewerbsfragen, die den europäischen Binnenmarkt betreffen, begründet. Besonders die Möglichkeit einzelner Wirtschaftsobjekte, den transnationalen Handel durch Absprachen zu verfälschen oder zu hindern, gilt es dabei zu unterbinden. Dies impliziert, dass der ökonomische Wandel in der EU unmittelbar auch einen erfolgreichen institutionellen Wechsel notwendig macht.
Bisher war es Aufgabe der jeweiligen staatlichen Wettbewerbsbehörden dafür Sorge zu tragen, dass der Wettbewerb in den einzelnen Staaten garantiert wurde. Bei grenzüberschreitenden Absprachen war ausschließlich die EK als Wettbewerbsbehörde der EU für diese Aufgaben zuständig. Die Wettbewerbsbehörden sind bei entsprechenden Verstößen oder Verdachtsmomenten gegen beteiligte Unternehmen vorgegangen. Dabei immer mit dem Ziel, die Nutzeneinbußen durch Beschränkungen des Wettbewerbs für die Bevölkerung zu minimieren.
In der jüngsten Vergangenheit kam es hier in der EU zu Konflikten. Die Unternehmen sehen sich zunehmend gezwungen, nicht mehr nur auf nationale Territorien beschränkt zu wirtschaften - längst sind die Märkte in Europa stark miteinander verbunden. Die Ausweitung des Wirtschaftsraumes führte dazu, dass sich die Aufgaben der nationalen und europäischen Wettbewerbsinstitutionen oft überschnitten, was Kompetenzstreitigkeiten und Parallelbearbeitungen verursachte. Mit der Installation des ECN und der VO 1/2003 haben die Vertreter der Mitgliedsstaaten7 eine Rechtsordnung vorgelegt, die den aktuellen Bedürfnissen und Anforderungen der EU besser begegnen und existierende Probleme beheben sollen.
Ziel dieser Arbeit soll es sein, das ECN als institutionellen Lösungsansatz der europäischen Wettbewerbspolitik für die genannten Probleme, zu analysieren. Die Analyse versucht dabei heraus zufinden, ob das ECN aus wettbewerbspolitischer Sicht sowie im Rahmen der Neuen Institut ionenökonomik8 eine effiziente und zukunftsfähige Wahl im Kampf gegen europaweite Kartelle sein kann.
Zunächst wird im zweiten Kapitel eine grundlegende Definition der Bedeutung von Wettbewerb sowie der Notwendigkeit einer europaweiten Wettbewerbspolitik gegeben. Dabei soll auf den Einfluss von uneingeschränktem Wettbewerb zwischen den Staaten, wie er bereits von der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im EWG-Vertrag von Rom (1957)9 gefordert wurde, eingegangen werden. Anschließend wird eine kurze Zusammenfassung über die Organisation der europäischen Wettbewerbspolitik vor der VO 1/2003 gegeben. Primär werden die Regelungen aufgezeigt, die ihrerseits eine institutionelle Anpassung eingeleitet haben. Unmittelbar daran werden die wesentlichen, insbesondere institutionellen Neuerungen der VO 1/2003 vorgestellt.
Den Schwerpunkt dieser Arbeit bildet das ECN im dritten und vierten Abschnitt. Das Behördennetzwerk wird dabei mit seinem Wirkungsmechanismus aus Sicht der Wettbewerbspolitik und Neuen Institutionenökonomik detailliert untersucht.
Das fünfte Kapitel wird eine Zusammenfassung der gesammelten ökonomischen Erkenntnisse liefern und das ECN aus der Sicht der Wettbewerbspolitik und NIÖ bewerten.
Für das Verständnis im weiteren Verlauf dieser Arbeit wird zunächst ein grundlegender Rückblick über die wettbewerbspolitischen Regelungen der EU bis zum Inkrafttreten der VO 1/2003 gegeben. Dies ist erforderlich, um die daraus entstandenen Probleme der wettbewerbspolitische n Praxis innerhalb der EU zu verdeutlichen. Zugleich soll hieraus hervorgehend die Notwendigkeit einer kartellrechtlichen sowie auch institutionellen Neugestaltung der europäischen Wettbewerbspolitik aufgezeigt werden. Zunächst werden hier jedoch nur die wesentlichen Eckpunkte der europäischen Wettbewerbspolitik dargestellt. Schwerpunkt der Arbeit sind die institutionellen Neuerungen der VO 1/2003, und die Zusammenarbeit der europäischen Wettbewerbsbehörden.
Eine grenzüberschreitende Wettbewerbspolitik innerhalb der EU ist für einen funktionsfähigen Wettbewerb und einen uneingeschränkten europäischen Binnenmarkt unentbehrlich.10 Das Ziel grenzüberschreitender und integrierter Märkte ohne Binnengrenzen bestand im Kern schon zu Zeiten der Gründung der EU11. Daneben ist es das primäre Ziel der EU die Wohlfahrt aller Europäer zu erhöhen. Freier Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr innerhalb der Union sollten dies sicherstellen.12
Der mittlerweile weit fortgeschrittene Wandel der Marktstrukturen, von nationalen Märkten hin zu transnationalen Binnenmärkten, erfordert entsprechend ein Umdenken im Bereich der Wettbewerbspolitik. Vor dem Hintergrund der gestiegenen Wettbewerbsintensität der vereinten Märkte, sehen sich Unternehmen zunehmend gezwungen, auf europäischer aber auch internationaler Ebene mit anderen Unternehmen Kooperationen zu schließen. Die Unternehmen müssen solche Partnerschaften eingehen, um ihre Wettbewerbsfähigkeit gegenüber der Konkurrenz zu bewahren bzw. um überhaupt im Markt bestehen zu können.13
Die Wettbewerbspolitik darf bei der Analyse relevanter Märkte14 an den Grenzen vo n Staaten nicht Halt machen. Vielmehr muss sie die tatsächlich relevanten Märkte europaweit lokalisieren und zusammenhängend wettbewerbspolitisch bewerten. Nur so lassen sich die Chancen von Kooperationen richtig erfassen und Gefahren von Absprachen nachhaltig verhindern.
Daher ist es richtig und konsequent, dass die EU diesen Weg schon früh eingeschlagen hat, und bereits mit dem EWG-Vertrag von 1957 eine Wettbewerbspolitik geplant hat, die den gesamten europäischen Markt inklusive aller Mitgliedsstaaten erfassen und bewerten soll. So kann sichergestellt werden, dass kartellrechtlich relevantes Verhalten generell in der gesamten EU berücksichtigt werden soll.
Der funktionsfähige Wettbewerb erfüllt in modernen und demokratischen Volkswirtschaften weit mehr Aufgaben als die reine Allokation und Produktion von Gütern und Dienstleistungen über den Marktmechanismus.15
Generell kann man die Ziele eines funktionsfähigen Wettbewerbssystems in den Grundwerten Freiheit, Wohlstand und Gerechtigkeit zusammenfassen.16 Diese werden durch insgesamt fünf, in der Literatur anerkannte, Wettbewerbsfunktionen konkretisiert. So nennen Fritsch, Wein und Evers beispielsweise folgende ökonomische Wettbewerbsfunktionen:17
- Verteilungsfunktion: Dies impliziert die Verteilung der Markteinkommen entsprechend der erbrachten Marktleistungen. Dabei wird die Produktivität als Maßstab für die Marktleistung verwendet. Die Nachfrage nach den produzierten Produkten und Leistungen sowie die Zahlungsbereitschaft der Konsumenten findet dabei Berücksichtigung. Die Verteilungsfunktion setzt damit wichtige Anreize zur Leistungssteigerung für alle Marktteilnehmer und ist somit aus ökonomischer Sicht äußerst wünschenswert.
- Konsumentensouveränität: Unter der Konsumentensouveränität versteht man die Möglichkeit der Konsumenten, Produkte und Leistungen entsprechend hrer Präferenzen am Markt zu erwerben. Das hilft ihnen ihren individuellen Nutzen zu maximieren. Dafür müssen sie über verschiedene Auswahloptionen verfügen, die sie ungehindert am Markt ausüben können. Dies wiederum impliziert, dass sich die Unternehmen mit der Produktion und Distribution an eben diesen Präferenzen orientieren müssen.
- Allokationsfunktion: Hierunter wird die Steuerung von Produktionsfaktoren in ihre jeweils produktivste Verwendungsmöglichkeit verstanden. Hierdurch können Produktionskosten minimiert werden, was volkswirtschaftlich als äußerst wünschenswert anzusehen ist. · Anpassungsfunktion: Die Anpassungsfunktion ist die Fähigkeit der Marktteilnehmer, sich an wechselnde Rahmenbedingungen anzupassen. Unternehmen sind in Wettbewerbsmärkten ge zwungen, sich dem Wettbewerb zu stellen und im Zeitablauf Entwicklungen zu durchlaufen, um wettbewerbsfähig zu bleiben. Die Anpassungsfunktion dient ebenfalls der Realisierung der ersten drei Wettbewerbsfunktionen im Zeitablauf. · Innovationsfunktion: Die Innovationsfunktion ist wichtig für die Wohlfahrtsentwicklung einer Gesellschaft. Die Entwicklung neuer Produkte und Leistungen sowie verbesserter Produktionsverfahren zur Herstellung von Gütern ist eine wichtige Voraussetzung für die Verbesserung der Produk tivität der Unternehmen. Daraus resultiert unmittelbar eine Maximierung des gesamtgesellschaftlichen Nutzenniveaus.
Neben diesen ökonomischen Wettbewerbsfunktionen werden einem funktionsfähigen Wettbewerbsystem auch gesellschaftspolitische Ziele zugestanden. Hier ist insbesondere die Freiheitsfunktion zu nennen, die sich auf die individuelle Freiheit des Einzelnen bezieht, wirtschaftliche Handlungen zu tätigen oder zu unterlassen.18 Sämtliche Marktteilnehmer besitzen somit Entscheidungsspielräume, innerhalb derer sie sich bewegen können ohne durch Institutionen beeinflusst zu werden. Verlassen sie diese Rahmen, so müssen sie jedoch mit Sanktionen bzw. Verboten rechnen, bspw. hervorgerufen durch wettbewerbsrechtliche Rege lungen, die bestimmte Verhalten unterbinden, weil sie die Freiheitsspielräume anderer Markteilnehmer einschränken.19
Abb. 2.1: Gesellschaftliche Grundwerte und Wettbewerbsfunktionen
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: in Anlehnung an Herdzina, 1999, S. 32.
Ziel einer jeden Wettbewerbspolitik muss es sein, Wettbewerb zu erhalten und zu fördern, um somit die bereits in Abschnitt 2.1.1 genannten Grundwerte für die Gesellschaft zu wahren. Im Fall des integrierten Europas bedeutet dies aufgrund des integrierten Wirtschaftsraumes, dass zur Wahrung des Wettbewerbs bzw. der Abstellung aller Wettbewerbsbehinderungen, nur eine gemeinsame Wettbewerbspolitik der Mitgliedsstaaten Erfolg versprechen kann. Belegt wird dies durch die wettbewerbspolitischen Regelungen der EWG, die schon seit den 60´er Jahren umgesetzt werden.
Ein Marktgeschehen entspricht jedoch nur dann den Vorgaben des intakten Wettbewerbs, wenn bestimmte Marktergebnisse, bestimmte Marktverhalten und auch bestimmte Marktvoraussetzungen beobachtet werden können.20 Dieser dynamische Wirkungszusammenhang von Marktvoraussetzungen, Marktprozessen und Marktergebnissen ist jedoch keines Wegs sichergestellt. Es besteht die Gefahr, dass Unterne hmen durch wettbewerbsbehinderndes Verhalten versuchen, sich dem Wettbewerbsdruck des Marktes zu entziehen. Vielmehr bedarf es strenger Kontrollen und Sanktio nsmechanismen, die Verstöße effizient ahnden oder im Vorfeld bereits wirksam verhindern können.
Diesen Aufgaben entspricht die europäische Wettbewerbspolitik mit der EK als exekutive Behörde, die versucht, auftretende Mängel und nicht rechtkonformes Verhalten zu unterbinden. Dadurch sollen sich alle Marktteilnehmer innerhalb eines bestimmten institutionellen Rahmens bewegen und an vorgegebene „Spielregeln“ halten.21 Darüber hinaus dient die europäische Wettbewerbspolitik auch dem Ziel, die europäische Integration und insbesondere die Etablierung und Vertiefung des Binnenmarktes durch Abbau von Handelhemmnissen zwischen den Mitgliedstaaten, weiter voranzutreiben.22
Zur Sicherung der bereits angesprochenen Wettbewerbsfunktionen mit den Wohlfahrtsfunktionen (Kap. 2.1.1) hat sich seit der Gründung der EWG im Jahre 1957 eine europäische Wettbewerbspolitik entwickelt. Diese wettbewerbsrechtlichen Regelungen waren in der Vergangenheit geeignet, wettbewerbsschädliche Absprachen zu verhindern und deren Auswirkungen für die Bevölkerung zu mildern. Die zentralen Wettbewerbsvorschriften des europäischen Gemeinschaftsrechts waren dabei in den Artikeln 85 und 86 des EG-Vertrages23 erklärt. Ergänzend hierzu gab es Sonderregelungen bestimmter Branchen oder Sektoren.
Im Rahmen des europäischen Kartellrechts bis zum 01. Mai 2004 wurden nach Art. 81 Abs. 1 EG horizontale und vertikale Wettbewerbsbeschränkungen zwischen Unternehmen sowie abgestimmtes Verhalten generell verboten, wenn sie dazu geeignet sind, den Wettbewerb einzuschränken. Dies war das Prinzip eines „per-se-Verbotes“.24 Darunter fielen so genannte „Hardcore-Kartelle“25, so z.B. horizontale Absprachen, die den Zweck verfolgen, einen gemeinsamen Markt zu verhindern. Insbesondere fallen Preis-, Mengen-, Gebiets- und Quotenabsprachen zwischen Unternehmen darunter.26 Ebenfalls untersagt waren vertikale Absprachen, die hauptsächlich versuchen, ausländische Marktteilnehmer vom Markt fernzuhalten und somit eine erwünschte Marktdurchdringung verhindern.
Im Gegensatz zu den strikten Bestimmungen der Art. 81 Abs. 1 EG enthielt Art. 81 Abs. 3 EG für Unternehmenskooperationen, die in einer ersten Stufe verboten wurden, einige Ausnahmen. Zu diesem Zweck verfügte die EK über das Mittel der Einzel- und Gruppenfreistellung, mit der sie in einem zweiten Schritt die Entscheidungen des Art. 81 Abs. 1 EG in Einzelfällen relativieren konnten. Dies war jedoch nur möglich, sofern die Vorteile einer Kooperation die Nachteile für die Verbraucher überwogen. Diese Regelung entsprach der „rule-of-reason“.27 Die Vorteilhaftigkeit wurde dabei anhand von vier Bedingungen geprüft, welche kumulativ erfüllt sein mussten, damit die Freistellung, gleichgültig ob Einzel- oder Gruppenfreistellung, erteilt wurde.28 So war es zum einem ausschlaggebend, dass die Kooperation Vorteile in der Produktion von Waren und Dienstleistungen brachte oder für technische und wirtschaftliche Fortschritte sorgte. Zum anderen müssen die aus der Kooperation resultierenden Gewinne verhältnismäßig an die Konsumenten weitergegeben werden. Des Weiteren dürfen die, durch die Absprachen entstehenden Beschränkungen, für die Nutzung des Kooperationspotentials nicht vermeidbar sein. Viertens schließlich darf die Zusammenarbeit den Wettbewerb nicht aushebeln. Diese Regelungen waren ähnlich dem deutschen Kartellrecht (GWB)29, also in ein zweitstufiges Verfahren integriert. Dabei wurde in einem ersten Schritt geprüft, ob ein Verbot erteilt wird und, in einem zweiten Schritt, ob eventuell eine Freistellung gesamtwirtschaftlich wünschenswert sei. Die EK hatte hierzu eine Reihe von bestimmten Typen von Gruppenfreistellungen pauschal genehmigt, bei denen aus der relevanten Praxiserfahrung davon ausgegangen werden konnte, dass hier keine Wettbewerbsbeschränkungen im Sinne des Art. 81 Abs. 1 EG vorliegen.30 Die Kommission hatte jedoch auch hier die Option, diese Freistellungen im Nachhinein bei auftretenden Konflikten dennoch zu untersagen.
Das strikte Verbotsprinzip des Art. 81 Abs. 1 EG hat sich durch die Gruppenfreistellungen in weiten Teilen schon deutlich den neueren Bedingungen des Binnenmarktes angepasst, hin zu einer Art Missbrauchsaufsicht mit expost - Kontrolle. Positiv anzumerken war auch, dass die EK zunehmend auch nicht-wettbewerbliche Gesichtspunkte, wie bspw. Effizienzgewinne für die Verbraucher, berücksichtigt.31 Im Rahmen der Einzelfreistellungen wurden Kooperationen geprüft, die nicht von Beginn an verboten waren, die aber auch nicht für Gruppenfreistellungen in Frage kamen. Bei diesen Einzelfallprüfungen wurden durch die Kommission oft sehr umfangreiche Untersuchungen eingeleitet, die teilweise schwer nachzuprüfen waren und sich oftmals, da kein zeitlicher Rahmen existierte, über sehr lange Zeiträume hinzogen und auch auf Seiten der Unternehmen enorme Kosten verursachten.
Ergänzend soll kurz auf das wohl schwerwiegendste Problem der alten wettbewerbspolitischen Regelungen eingegangen werden, dass durch die fortschreitende Integration des europäischen Wirtschaftsraumes zunehmend deutlicher hervortrat. Die Regelungen der VO 17/6232 haben bei der stark zunehmenden Anzahl und den Formen der Kooperationsvorhaben dazu geführt, dass es in vielen Fällen zu Streitigkeiten in Fragen der Zuständigkeiten kam. Die EK sah im Zweifelsfall aufgrund des Subsidiaritätsprinzips33 die Kompetenzen bei sich, wodurch den nationalen Wettbewerbsbehörden oft Untersuchungen entzogen wurden. Auch bestand die Möglichkeit, dass durch die Kommission oder den Europäischen Gerichtshof Fälle erneut aufgegriffen und teilweise andere Entscheidungen getroffen wurden. Daraus resultierte unmittelbar eine enorme Anzahl an Verfahren, die der Kommission oblagen und teilweise einen erheblichen Untersuchungsaufwand erforderten. Zwangsläufig führte dies zu einer großen Personalbeanspruchung und einer langen Prüfungsdauer der jeweiligen Einzelfälle, wodurch die Kosten auf beiden Seiten - der EK und den Unternehmen - stiegen.
Besonders dieser Umstand hat in den letzten Jahren zu einer weiteren Anpassung der wettbewerbsrechtlichen Regelungen auf Ebene der EU geführt. Insbesondere kam es zu einem Umdenken innerhalb der EK. Diese hatte zwar durch kleinere Änderungen der alten VO 17/62 und den erweiterten Gruppenfreistellungsverordnungen zu einer Modernisierung des europäischen Kartellrechts beigetragen, musste jedoch aufgrund genannter Probleme weiter reichende Schritte einleiten, die den aktuellen, deutlich stärker verflochtenen Märkten innerhalb der EU besser entsprechen.
Aufgr und der vielfältigen wirtschaftlichen Verzweigungen ist heute kaum noch eine Vereinbarung oder Fusion zwischen zwei oder mehreren Unternehmen in ihren Auswirkungen auf ein einzelnes Mitgliedsland beschränkt.34 Vielmehr sind wegen der geöffneten Märkte im Fall einer Kooperation oft direkt weitere europäische Unternehmen und Konsumenten betroffen, weshalb der jeweilige Sachverhalt zu einer europäischen Angelegenheit wird. Die europäischen Regelungen, die bis zum 1. Mai 2004 galten (Kap. 2.2), haben zwar Maßnahmen vorgegeben, sind jedoch zunehmend Komplikationen und Interdependenzen zwischen den europäischen und nationalen Institutionen ausgesetzt. Im Fall von konträren Entscheidungen hat sich dem Subsidiaritätsprinzip zu Folge die Entscheidung der Kommission durchgesetzt.35 Das Konfliktpotenzial, das auch durch die parallele Bearbeitung von Fällen entstanden ist, hat die alten Regelungen als nicht mehr praxisnah dargestellt.36 Auch eine Flut von Kooperationsvorhaben hat in den letzten Jahren schließlich zu einer Überlastung der EK beigetragen. Grundsätzlich sind die europäischen Regelungen in der jüngsten Zeit immer deutlicher in den Vordergrund getreten und nationale Gesetzgebungen wurden zunehmend durch europäisches Recht ergänzt.37
Seit dem 1. Mai 2004 findet die neuen Kartellrechtvorschriften der VO 1/2003 in europäischen Wettbewerbsfragen Anwendung. Die Kommission versucht damit den geänderten Wettbewerbsbedingungen und Marktstrukturen auf dem EU-Markt Rechung zu tragen.
Ein funktionierender Lösungsansatz konnte in den Augen der EK aufgrund der strukturellen Gegebenheiten der integrierten Märkte nur bedeuten, dass eine ausgedehnte, einheitliche Anwendung von europäischem Recht praktiziert werden muss, bei gleichzeitig deutlich verstärkter Dezentralisierung. Konkret bedeutet dies, dass auch die Mitgliedsstaaten, bei beschränkter eigener Entscheidungskompetenz, verstärkt europäisches Kartellrecht anwenden sollen.
Artikel 81 und 82 EG haben im Vergleich zu den Regelungen der VO 17/62 inhaltlich jedoch ihre Gültigkeit und Aussagekraft auch nach Verabschiedung der VO 1/2003 unverändert beibehalten.38 Auch werden sämtliche, schon in der Vergangenheit vorgenommene Modernisierungsmaßnahmen der VO 17/62, wie z.B. die Gruppenfreis tellungsverordnungen, beibehalten.
Die Modernisierung der kartellrechtlichen Regelungen durch die VO 1/2003 betrifft im Wesentlichen die folgenden Punkte:39
1. Einführung eines Systems der Legalausnahme, die das bisherige Anmelde- und Genehmigungssystem ersetzen soll. Demnach sind Vereinbarungen und Absprachen zwischen Unternehmen zunächst legal. Es obliegt ab jetzt den Unternehmen selbst festzustellen, ob ihr Verhalten nicht gegen Art. 81 Abs. 1 oder 82 EG verstößt oder aber unter Umständen nach Art. 81 Abs. 3 EG freizustellen ist. Es muss an dieser Stelle also zunächst keine Wettbewerbsbehörde, gleich ob nationale Behörde oder EK, tätig werden. Diese Neuerung verfolgt das Ziel, dass sich im Besonderen die EK auf die Verfolgung von „Hardcore-Kartellen“ konzentrieren und somit unnötige administrative und finanzielle Aufwendungen vermeiden kann. Auf die Unternehmen kommt an dieser Stelle jedoch eine größere Verantwortung zu, da Fehleinschätzungen ihres wettbewerbsrechtlichen Verhaltens im Nachhinein zu Überprüfungen einer Behörde und gegebenenfalls zu Sanktionen in beträchtlicher Höhe führen können. Es ist wichtig, dass durch die geänderte Anwendung der Art. 81 und 82 EG deren jeweilige Inhalte und Geltung keineswegs tangiert werden - diese haben unverändert Bestand.
2. Der zweite zentrale Kernpunkt der Reform ist die dezentrale Anwendung der Art. 81 und 82 EG durch die nationalen Kartellb ehörden und Gerichte.40 Die nationalen Institutionen müssen ab jetzt bei alle n Fällen, die den Handel zwischen den Mitgliedsstaaten beeinträchtigen oder beeinträchtigen könnten, das europäische Kartellrecht anwenden. Für die Unternehmen hat dies den Vorteil, dass sich die Ausgangsbedingungen für sie nun europaweit angleichen und es von dieser Seite zu keiner Benachteiligung mehr kommen sollte. Dies soll ebenfalls zur Entlastung der EK beitragen und zudem dafür Sorge tragen, dass in jedem Prüfverfahren immer genau die Kartellbehörde tätig wird, die am besten für die Leitung der Untersuchung geeignet ist.41
3. Es gilt der Vorrang des europäischen Kartellrechts vor den nationalen Regelungen. Artikel 3 der VO 1/2003 regelt detailliert, dass im Streitfall die europäischen Regelungen Anwendung finden.42
4. Dieser Übergang der neuen Regelungen hin zum Prinzip einer Missbrauchsaufsicht wird durch eine Verstärkung der ex-post- Kontrollen ausgeglichen. Außerdem werden die Kontroll- und Untersuchungsbefugnisse der Behörden ausgedehnt, erweiterte Sanktionsmöglichkeiten und ein erleichtertes Beschwerdeverfahren für Verbände und juristische Personen eingeführt.43
Diese Kernelemente der neuen VO 1/2003 sind um einige Bekanntmachungen ergänzt wurden. Dabei enthalten sie detaillierte Bestimmungen zu wichtigen Aspekten des Kommissionsverfahrens wie Anhörungen, Beschwerden und Akteneinsichten und Leitlinien über den Begriff der Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels. Ferner wurden Bekanntmachungen über die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den nationalen Gerichten, über die informelle Beratung für Unternehmen und die Bekanntmachung über die Behandlung von Beschwerden durch die Kommission erlassen. Primäres Ziel dieser Bekanntmachungen ist es, Unternehmen die Selbsteinschätzung ihrer kartellrechtlichen Stellung zu erleichtern. Konkurrenten und Verbände sollen außerdem dafür sensibilisiert werden, mutmaßliche Verstöße gegen das Wettbewerbsrecht zur Anzeige zu bringen. Betroffene Organisationen stehen der Verordnung generell positiv gegen über, fordern aber eine Minimierung der Rechtsunsicherheit und eine Berücksichtigung der Effizienzaspekte von Kooperationen.44
Die Einführung des Systems der Legalausnahme hat für Unternehmen dazu geführt, dass die Rechtsicherheit bedeutend größer scheint als zuvor. Beim Anmeldeverfahren konnten sich die Unternehmen auf den erteilten Negativtest45 der Kommission oder aber den „comfort letter“46 berufen. Dieser stellte nach Prüfung fest, dass nicht gegen Art. 81 Abs. 1 oder Art. 82 EG verstoßen wurde. Im alten System der Anmeldung waren es im Prinzip die Unternehmen selbst, die ein kartellrechtliches Verfahren mit eben ihrer Anmeldung bei einer Behörde in Gang gesetzt haben.47 Das beinhaltete für sie den Vorteil, dass sie während der Prüfung des Sachverhaltes nicht mit Bußgeldern belegt werden konnten. Beim System der Legalausnahme befinden sich die Unternehmen zunächst in eine r Art „schwebendem Zustand“ bzgl. ihrer Geschäftspraktiken. Dabei kann es jeder Zeit zur Aufnahme von kartellrechtlichen Verfahren durch etwaige Anzeigen Dritter48 oder aber von Amts wegen durch eine Wettbewerbsbehörde kommen. Die neue VO 1/2003 sieht nach Artikel 10 zwar vor, dass die Kommission durch Entscheidungen feststellen kann, dass Art. 81 keine Anwendung findet, weil die Vorrausetzungen des Art. 81 Abs. 149 nicht vorliegen oder aber die des Abs. 3 Anwendung finden. Dies geschieht jedoch ausschließlich bei Vorliegen eines öffentlichen Interesses. Sie trifft solche Entscheidungen also nicht im Interesse der Unternehmen.50 Es muss jedoch auf der anderen Seite konstatiert werden, dass es schon bei den Vorschlägen des Weißbuchs 199951 zu Überabreitungen kam. Diese wurden nicht zuletzt aufgrund enormer Kritik bzgl. einiger Entwürfe beim Entwurf der VO 1/2003 berücksichtigt. So versucht die Kommission, durch die bereits angesprochene n Bekanntmachungen und Richtlinien den Unternehmen ein „Werkzeug“ an die Hand zu geben. Dadurch soll ermöglicht werden, dass die Unternehmen Vereinbarungen in Bezug auf den Binnenmarkt und die Konsumenten wettbewerbsrechtlich besser einschätzen.52
Die Kommission und der Rat gehen aktuell davon aus, dass derartige Regelungen in Zukunft für die Unternehmen ausreichend sein werden und dem Aspekt der Rechtsunsicherheit entgegentreten. Ob diese Regelungen jedoch reichen, wird im Einzelfall sicherlich auch die Zukunft zeigen. Eventuell bedarf es hier weiteren Anpassungen.
In diesem Abschnitt geht es hauptsächlich um institutionelle Neugestaltungen, die im Besonderen die Zusammenarbeit und Koordination von Tätigkeiten der EK mit den nationalen Wettbewerbsbehörden und Gerichten betreffen.53 Diese Verbesserungen sollen nach Auffassung der EK und des Europäischen Rates die Aufgaben der Wettbewerbsbehörden deutlich effizienter gestalten und in Zukunft Unklarheiten vermeiden. Dies bezieht sich besonders auf die bereits angesprochenen Parallelbearbeitungen sowie Kompetenzstreitigkeiten bei der Bearbeitung und Zuweisung von Fällen in den Jahren zuvor. In diesem Zusammenhang wird es die Hauptzielsetzung sein, das ECN als einen zentralen Baustein bei der institutionellen Implementierung der VO 1/2003 aus wirtschaftspolitischer Sicht genauer zu hinterfragen und zu beleuchten.
[...]
1 Die Europäische Kommission ist die Regierung der Europäischen Union und ist für die Umsetzung der Verträge zuständig.
2 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1/2003, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, L1/1 vom 04.01.2003.
3 Der Europäische Rat ist das oberste Gremium der Europäischen Union. Er setzt sich aus Staats- und Regierungschefs sowie dem Präsidenten der Europäischen Kommission und den Außenministern zusammen.
4 Vgl. Art. 81, 82 EG-Vertrag.
5 Die Europäische Union ist ein Zusammenschluss 25 europäischer Staaten als Staatenverbund.
6 Vgl. Herdegen, M. (2003), S. 74 f.
7 Eine komplette Liste der europäischen Mitgliedsländer findet man hier: http://europa.eu.int/abc/index_de.htm.
8 Vgl. Richter, R./Furubotn, E. (1999), S. 1 ff.
9 Vgl. EWG-Vertrag vom 25.03.1957, Rom.
10 Vgl. Kerber, W. (2003), S. 306 ff.
11 Vgl. EGKS, 18.04.1951, Paris; EWG 25.03.1957, Rom.
12 Vgl. Herdegen, M. (2003), S. 103.
13 Vgl. Böge, U. (2003a), S. 5 f.
14 Vgl. Schmidt, I. (2001), S. 49 f., vgl. Herdzina, K. (1999), S. 73 f.
15 Vgl. Schmidt, I./Schmidt, A. (1997), S. 6, 13 f.
16 Vgl. Schmidt, I. (2001), S. 28.
17 Vgl. Fritsch, M./Wein, T./Ewers, H.-J. (2003), S.15 f.
18 Vgl. Fritsch, M./Wein, T./Ewers, H.-J. (2003), S.16.
19 Vgl. Erlei, M./Leschke, M./Sauerland, D. (1999), S. 25 f.
20 Vgl. Herdzina, K. (1999), S. 10 f, 47 ff.
21 Vgl. Schmidt, I./Schmidt, A. (1997), S. 14.
22 Vgl. Schmitz, T. (2001), S. 7 f.
23 Vgl. Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (1994), Art. 85, 86 EGV.
24 Vgl. Kirchner, C. (1999), S. 455 ff.
25 Hardcore-Kartelle sind Kartelle im negativsten Sinn, d.h. in solchen Fällen steht zweifelsfrei fest, dass sie den Wettbewerb beschränken bzw. verhindern.
26 Vgl. Budzinski, O./Christiansen, A. (2004), S. 1.
27 Vgl. Kirchner, C. (1999), S. 455 ff.
28 Vgl. Bayer. Staatsministerium für Wirtschaft, Verkehr und Technologie (2001), S. 126.
29 Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkung (1998) untersagt in Artikel 1 GWB Kartelle, nennt in den Artikeln 2 bis 7 GWB jedoch Ausnahmen davon.
30 Die Gruppenfreistellungsverordnung stellt bestimmte Arten von Kooperationen frei, bei denen aufgrund der Erfahrung davon ausgegangen werden kann, dass sie den Wettbewerb nicht verzerren, den Unternehmen und Konsumenten aber Effizienzvorteile bringen.
31 Vgl. Bundeskartellamt, Diskussionspapier, (2000), S. 12 ff.
32 Vgl. VO 17/62 EG.
33 Das Subsidiaritätsprinzip besagt, dass eine nächst höhrere Ebene Probleme beheben soll, sofern das Problem auf der niedrigeren Ebene nicht mehr lösbar ist.
34 Vgl. Bundeskartellamt, Diskussionspapier (2000), S. 4 f.
35 Vgl. Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (1998), Art. 5 EGV.
36 Vgl. Mestmäcker, E.-J. (1999), S. 524 f.
37 Vgl. Schmidt, I. (2001), S. 226.
38 Vgl. Schmidt, K. (2003), S. 1238.
39 Vgl. Koenigs, V. (2003), S. 755.
40 Vgl. Weißbuch zur Modernisierung des europäischen Wettbewerbsrechts (1999), S. 1 ff.
41 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union, C 101/43 Abschnitt 2.1 Abs. 8.
42 Vgl. Kamann, H.-G./Bergmann, E. (2003), S. 1744.
43 Vgl. Weißbuch zur Modernisierung des europäischen Wettbewerbsrechts (1999), S. 1 ff.
44 Vgl. Deutscher Industrie- und Handelskammertag (2004), S. 5.
45 Vgl. Koenigs, V. (2003), S. 756.
46 Der „comfort letter“ wurde den Unternehmen erteilt, sofern nach Ansicht der Kommission kein Verstoß gegen Art. 81, 82 EGV besteht und somit eine Untersuchung nicht nötig erscheint.
47 Vgl. Bartosch, A. (2000), S. 469.
48 Anzeigen können durch von Absprachen betroffenen Dritten vorgenommen werden. Dies können etwa Lieferanten, Konkurrenten oder aber auch Verbraucherverbände sein.
49 Vgl. Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (1998), Art. 81, 82.
50 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1/2003, Art. 10.
51 Vgl. Weißbuch zur Modernisierung des europäischen Wettbewerbsrechts (1999).
52 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union, C 101/78, vom 27.04.2004, S. 1 f.
53 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1/2003, Art. 15.
