Abbildungsverzeichnis
1 Problemstellung und Aufbau der Arbeit
2 Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland
2.1 Politische und rechtliche Grundlagen
2.1.1 Gründung und Auftrag - Die Grundversorgung
2.1.2 Medienpolitik als äußerer Rahmen
2.1.2.1 Deutsche Länderkompetenz
2.1.2.2 Kompetenz der Europäischen Union
2.1.3 Aufbau und Gremien als Garanten des Binnenplur alismus’
2.1.4 Finanzierung und Gebührenpflicht
2.1.5 Entwicklung von ARD und ZDF im Dualen Rundfunksystem
2.2 Funktionale und normative Grundlagen
2.2.1 Öffentlichkeit, Demokratie, Pluralismus
2.2.2 Kulturelle Aufgaben
2.2.3 Bedeutung als Arbeitgeber und Wirtschaftskraft
3 Mediennutzung in Deutschland
3.1 Zeitungen, Zeitschriften, Bücher
3.2 Hörfunk, Fernsehen, Kino
3.3 Internet und mobile Medien - Klassischer Rundfunk auf neuen Wegen?
4 Debatte um den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Bezug auf neue Technologien
4.1 Standpunkte der Politik
4.1.1 Deutschland
4.1.1.1 SPD
4.1.1.2 CDU und CSU
4.1.1.3 FDP
4.1.1.4 Bündnis 90/Die Grünen
4.1.1.5 Die Linkspartei.PDS
4.1.1.6 Zwischenfazit: Standpunkte der Politik in Deutschland
4.1.2 Europa
4.1.2.1 Generaldirektion Wettbewerb
4.1.2.2 Generaldirektion Informationsgesellschaft und Medien
4.1.2.3 Rat der Europäischen Union
4.1.2.4 Zwischenfazit: Standpunkte der Politik in Europa
4.2 Standpunkte der Medien
4.2.1 Öffentlich-rechtlicher Rundfunk
4.2.1.1 ARD
4.2.1.2 ZDF
4.2.1.3 Exkurs: BBC setzt aufs Internet
4.2.1.4 Zwischenfazit: Standpunkte des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
4.2.2 Privat-rechtliche Medien
4.2.2.1 VPRT
4.2.2.2 Presse und neue Medien
4.2.2.3 Weitere Verbände
4.2.2.4 Zwischenfazit: Standpunkte der privat-rechtlichen Medien
5 Ergebnisse und Zusammenfassung der Analyse
6 Fazit und Ausblick
Literatur- und Quellenverzeichnis
Abbildung 1: Auflagenentwicklung Fachzeitschriften
Abbildung 2: Auflagenentwicklung Publikumszeitschriften
Abbildung 3: Auflagenentwicklung Tageszeitungen
Abbildung 4: Zuschaueranteile für das Jahr 2005
Abbildung 5: Entwicklung der Fernseh-Verweildauer 1988 bis 2005
Abbildung 6: TV-Zuschauerzahlen Top 10 vom 15.08. bis 21.08.2006
Abbildung 7: TV-Zuschauerzahlen Top 10 vom 19.09. bis 25.09.2006
Abbildung 8: Verweildauer im Internet 1997 bis 2006
Abbildung 9: Mediennutzung der Onlinenutzer
Der Titel dieser Arbeit beruht auf einem Zitat von Hans-Joachim Otto1 (FDP). In einem Interview mit der Netzeitung sagte Otto 2006: „Wir brauchen kein öffent- lich-rechtliches Internet“ (Grothe, 2006). Er begründet seine Position damit, dass bei einem zu starken Angebot von ARD und ZDF im Internet „kleinere Unter- nehmen im Online-Bereich auf der Strecke“ bleiben würden und „der öffentlich- rechtliche Rundfunk ist kein Multimediahaus“. Die Angebote im Internet müssten auf eine Begleitung der Programmangebote beschränkt bleiben (ebd.).
Der Begriff „Grundversorgung“ spielt eine wesentliche Rolle bei der Beantwor- tung der Frage nach der Legitimation der Öffentlich-Rechtlichen. Aus dem zwei- ten Teil des Arbeitstitels ergibt sich die Frage nach der Art und den Möglichkeiten die „neue Technologien“ beinhalten könnten. „Internet“ steht in dieser Arbeit symbolisch für alle sogenannten neuen Technologien, die mittels Computer oder anderer, mobiler Geräte (wie das Mobiltelefon) den Empfang von audio-visuellen Daten ermöglichen.
In Zeiten des Medienumbruchs, der Konvergenz von Fernsehen und Internet2 befinden sich auch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vor neuen Herausforderungen. Neben der privat-wirtschaftlichen Fernseh- und Hörfunkkonkurrenz, die seit 1984 für Veränderungen in der Medienlandschaft in Deutschland gesorgt haben, richten 2006 darüber hinaus zahlreiche Onlineanbieter ihre Dienste an den Rezipienten3. Das Medienangebot wird größer und ergänzt die klassischen Medien um neue Möglichkeiten (wie zum Beispiel das Herunterladen von Fernsehsendungen auf den Computer).
Wenn das Fernsehen und das Internet zusammenwachsen, stellt sich für denn öffentlich-rechtlichen Rundfunk die Frage, zu welchen Angeboten er online ver- pflichtet ist, um seinen gesetzlich verankerten Auftrag künftig zu erfüllen. Ist das Internet für die Rundfunkangebote (Fernsehen und Hörfunk) von ARD und ZDF ein weiterer technischer Verbreitungsweg, wie das Kabel- oder Satelli- tenfernsehen? Muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk sein Angebot ausbauen, um die neuen Nutzungsmöglichkeiten (wie zum Beispiel Interaktion, Download, Online-Archiv) auszuschöpfen? Lässt sich der bestehende Auftrag der Öffentlich- Rechtlichen auf neue Technologien anwenden? Welche Rolle spielt der öffent- lich-rechtliche Rundfunk für unsere demokratisch organisierte Gesellschaft?
Diese Arbeit möchte auf diese Fragen Antworten geben. Die Debatte um den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist nicht neu. Oft war sie geprägt von der Gebührenfinanzierung. Sie wird gegenwärtig in Bezug auf das Internet verstärkt durch unterschiedliche Interessen.
Zur Beantwortung der Fragen muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk im Ge- samtzusammenhang betrachtet werden: seine Entwicklung, sein Auftrag, seine Marktsituation, die Mediennutzung und der politische Rahmen. Zunächst werden im ersten Abschnitt des 2. Kapitels die politischen und rechtli- chen Grundlagen von ARD und ZDF erörtert. Dazu gehören die gesetzliche Ver- ortung, die Beauftragung und die Finanzierung ebenso, wie der Aufbau der An- stalten als auch deren programmliche Entwicklung im Dualen Rundfunksystem. Für eine bessere Gewichtung der Argumente im hinteren Teil der Arbeit ist es zu- nächst notwendig auch die jeweilige Zuständigkeit der Politikbereiche für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk darzustellen. Um seine funktionale Rolle zu be- leuchten, folgt im zweiten Abschnitt des 2. Kapitels seine Bedeutung im Hinblick auf den Meinungspluralismus, auf die Kultur und als ökonomischer Faktor. Im Kapitel 3 wird die Nutzung verschiedener Medien und deren gegenwärtige Ent- wicklung skizziert. Daran lassen sich Erfolg, zum Beispiel des Internets, und Nut- zungsveränderung einzelner Medien erkennen. Schließlich dokumentiert das 4. Kapitel ausgewählte Hauptstandpunkte und -argumente der an der Debatte be- teiligten Hauptakteure auf Seiten der Medien und der Politik. Für eine bessere Zuordenbarkeit der Positionierungen, ist dieses Kapitel nach den jeweiligen Ver- tretern aufgeteilt. Im Ergebnis und Fazit folgt eine Analyse und Gewichtung der Positionen in Verbindung zu den davor dargelegten Grundlagen und schließlich daraus resultierende Optionen für ein öffentlich-rechtliches Internetangebot.
Obwohl rechtliche Aspekte in dieser Arbeit zur Darstellung des Themas notwendig sind, kann und will sie kein rechtsverbindliches Urteil über öffentlichrechtliches Engagement im Internet fällen. Vielmehr soll durch Abwägen der Argumente zusammen mit dem verfassungsgemäßen und gesetzlichen Rahmen eine begründete Gewichtung für eine Tendenz getroffen werden.
Die Literaturlage zu diesem Thema kann als sehr gut beschrieben werden. Seit Gründung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird er in populären und wissenschaftlichen Veröffentlichungen reflektiert. Als Quellen für den Rahmen dieser Arbeit und die Positionen der Akteure dienen größtenteils aktuelle Berichte, Interviews, Pressemitteilungen, Stellungnahmen in Fachzeitschriften, in Zeitungen, in Büchern sowie im Internet. Ergänzt werden diese durch Antworten auf Anfragen des Verfassers per E-Mail und Telefon.
Zu besseren Lesbarkeit werden in dieser Arbeit die gebräuchlichen Sprachvarianten für „öffentlich-rechtlicher Rundfunk“ und „privat-rechtlicher Rundfunk“ variabel genutzt. Wenn also beispielsweise die Rede von den „Privaten“ ist, dann ist damit der privat-rechtliche Rundfunk gemeint. Die „Öffentlich-Rechtlichen“ wird synonym mit „ARD und ZDF“ genutzt und meint „öffentlich-rechtlicher Rundfunk“ bzw. die Sender oder auch die Anstalten. Wenn von ARD und ZDF die Rede ist, ist wegen der synonymen Verwendung auch das öffentlichrechtliche Deutschlandradio eingeschlossen.
Die Europäische Kommission ist zwar ein Organ der Europäischen Gemeinschaften, aufgrund des üblichen Sprachgebrauchs wird in dieser Arbeit von der „EUKommission“ die Rede sein.
Seit Gründung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bilden die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts die verfassungsrechtliche Grundlage für ihre Daseinsberechtigung. Sie konkretisieren dabei auch die Aufgabe der Rundfunkanstalten. Dabei ist die Sicherung der Vielfalt der Meinungen von zentraler Bedeutung. Die grundgesetzlich festgeschriebene Freiheit des Rundfunks sei demnach eine sogenannte „dienende Freiheit“(vgl. Dörr, 1997, 18-19).
Kurz ein Überblick über die bisherigen Rundfunkentscheidungen in chronologischer Reihenfolge:
- Das erste Rundfunkurteil4 1961 stärkt die Sonderfunktion des Rundfunks als solches. Einzelne staatliche oder gesellschaftliche Einflüsse sollen fern- gehalten werden. Stattdessen sollen „alle gesellschaftlich relevanten Kräfte zu Wort kommen“. Die Länder haben die Gesetzgebungskompetenz für den Rundfunk.
- 1971 folgt das zweite Urteil5. Öffentlich-Rechtlicher Rundfunk sei Sache der Allgemeinheit und daher keine gewerbliche Tätigkeit. Er ist von der Umsatzsteuer befreit. Als öffentlich-rechtliche Einrichtungen erfüllen die Anstalten Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Die Rundfunkgebühr sei demnach auch ein Mittel zur Finanzierung der Gesamtveranstaltung Rundfunk als Bestandteil der öffentlichen Daseinsfürsorge (vgl. Wilhelmi, 1995, 31). Ebenso wird der kulturelle Auftrag des Rundfunks betont.
- Auf die Veranstaltung von privat-rechtlichem Rundfunk bezieht sich das dritte Urteil6 im Jahr 1981. Grundsätzlich sei Rundfunk eine dienende Freiheit. Er diene der freien Meinungsbildung in seiner ganzen Breite. Pri- vatrundfunk ist grundsätzlich möglich, er solle jedoch auch gewissen Mindestanforderungen an die Sicherung der Meinungsvielfalt genügen.
- Konkretisiert wird die Zulässigkeit von privat-rechtlichem Rundfunk im vierten Urteil7, im Jahr 1986. Erstmals eingeführt wird hier der Begriff der „Grundversorgung“, deren Aufgabe die Öffentlich-Rechtlichen im dualen Rundfunksystem zu übernehmen haben. Erfüllen sie diese Aufgaben wirk- sam, genüge für die Privaten nur ein programmbezogener Grundstandard für die Meinungsbildung. Öffentlich-Rechtliche sollen technisch die ge- samte Bevölkerung erreichen können. Da sie in erster Linie nicht von Ein- schaltquoten abhängig sind, haben sie eher die Möglichkeit, auch Minder- heitenprogramme (Kultur und ähnliches) anbieten zu können. Mit der Gewährleistung der Grundversorgung sei die besondere Stellung der Öf- fentlich-Rechtlichen (Gebührenfinanzierung, Bestandsgarantie, Sicherung der technischen, organisatorischen und personellen Bedingungen) gerecht- fertigt.
- Das bereits 1987 erlasse fünfte Urteil8 konkretisiert den Begriff der Grund- versorgung. Er sei keine Minimalversorgung sondern ein breites Angebot im Sinne des klassischen Rundfunkauftrages (Meinungs- und Willensbildung, Information, Unterhaltung, Kultur). An Private müssen, bei Erfüllung des Auftrages durch die Öffentlich-Rechtlichen, keine gleichwertigen Anforde- rungen gestellt werden, wobei ein gewisses Grundmaß an Vielfalt auch bei Privaten sichergestellt werden solle. Der Begriff „Rundfunk“ sei auch nicht auf Dauer gleich zu definieren. Insofern zählt das Gericht „rundfunkähnli- che“ Dienste, wie den damals sogenannten Bildschirmtext, ebenso zum verfassungsgemäß geschützten Bereich der Anstalten.
- Das sechste Urteil9 bestätigt 1991 den Bestand und die Weiterentwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und bezieht diese Entscheidung ausdrücklich auch auf „neue Dienste“. Das ist insbesondere im Bezug auf den Grundversorgungsauftrag entscheidend, denn nur wenn es den Öf- fentlich-Rechtlichen möglich ist sich dem technischen Fortschritt anzupas- sen, werden sie gegenüber der privaten Seite im Wettbewerb bestehen können und ihren Auftrag erfüllen.
- Im siebenten Urteil10 1992 wird die Rechtmäßigkeit der Gebührenfinanzie- rung festgestellt. Zwar ist eine Mischfinanzierung der Öffentlich- Rechtlichen auch mit Werbung möglich, diese sei aber für die Erfüllung des Auftrages nicht zwingend notwendig. Entscheidend sei sogar, dass die Au- tonomie des Programms nicht gefährdet wird. Insofern dürfe die Werbefi- nanzierung nur zusätzlichen Charakter besitzen. Die Gebührenfinanzie- rung stelle einerseits die Wahrnehmung und Sicherstellung der Aufgaben sowie andererseits eine gewährleistete Unabhängigkeit dar.
- Das 1994 gefällte achte Urteil11 stellt klar, dass das Verfahren der Gebüh- renfestsetzung grundsätzlich staatsfrei zu organisieren sei. Eine Neuordnung des KEF-Verfahrens (Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten; siehe Kapitel 2.1.3) wird angestrebt.12
- Das neunte Urteil13 befasst sich 1995 mit der Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft (EG) im Zusammenhang mit der Fernsehrichtlinie und stärkt den Bund in der Vertretung der deutschen Interessen gegenüber der EG.
- Mit dem Recht auf Kurzberichterstattung befasst sich das zehnte Urteil14 1998. Es sichert den Rundfunkanstalten zu, von Sport- und anderen Großereignissen kurz berichten zu dürfen, gegebenenfalls gegen eine Gebühr. Damit sollen Informationsmonopole verhindert werden.
- Schließlich bestätigt das elfte Urteil15 1998 die grundgesetzliche Vereinbar- keit privater Rundfunkveranstalter. Im Zusammenhang mit der letzten Gebührenentscheidung 2005 durch die Län- der, die den KEF-Vorschlag ablehnten, reichte die ARD selben Jahr eine Klage wegen Verfahrensmängel beim Bundesverfassungsgericht ein16. Über die Annah- me der Klage ist gegenwärtig noch nicht entschieden17. Sollte sie angenommen werden, wird mit einem nächsten Rundfunkurteil gerechnet. Dieses könnte ähnlich wegweisende Aussagen zum künftigen Angebotsumfang der ÖffentlichRechtlichen, insbesondere im Internet und anderen neuen Diensten beinhalten, da der angemeldete Finanzbedarf auch zu Teilen für zusätzliche Angebote in neuen Medien vorgesehen war.
Der Rundfunksektor wurde neben dem Pressewesen nach dem Zweiten Welt- krieg durch die alliierten Besatzungsmächte kontrolliert. Sie gründeten eigene Rundfunksender (zum Beispiel 1945 das britisch kontrollierte Radio Hamburg, der Vorgänger des NWDR). Der NWDR wurde 1948 von den Alliierten unabhängig und begann im Jahr 1952 mit den ersten Fernsehausstrahlungen nach dem Welt- krieg (vgl. NDR-Chronik).
Der Begriff „Anstalt des öffentlichen Rechts“ geht ebenfalls auf die Westalliierten im Nachkriegsdeutschland zurück. Er beinhaltet Staatsfreiheit und sollte der All- gemeinheit dienen, also keiner Gruppe der Gesellschaft allein. Durch diesen Rechtsstatus ist es den Rundfunkanstalten möglich, sich selbst zu verwalten und die Unabhängigkeit vom Staat zu bewahren (vgl. ARD, 2002). Gleichzeitig haftet der Staat für eine Anstalt des öffentlichen Rechts18. Die Rechtsgrundlage bildeten damals Rundfunk-Verordnungen der Militärregierungen und die Gesetze der Länder (Wilhelmi, 1995, 27).
Am 23.05.1949 trat das vom Parlamentarischen Rat beschlossene und von allen Volksvertretungen der deutschen Länder mehrheitlich angenommene Grundgesetz (GG) in Kraft. Jede gesetzliche Entscheidung muss nach Art. 1 GG seitdem stets auf Grundlage des Grundgesetzes getroffen werden.
In Art. 5 GG wird unter anderem die Meinungs-, Presse- und Rundfunkfreiheit sichergestellt. Jeder habe das Recht, „sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten“. Dabei kommt dem Rundfunk für die Meinungsbildung eine besondere Aufgabe zu. „Die (...) Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet“. Diese Rundfunkfreiheit wird durch das Zensurverbot noch verstärkt.
Auf Grundlage von Rundfunkgesetzen der Länder und des Bundes wurden seit 1948 öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten gegründet.
1950 haben sich die damals sechs deutschen Rundfunkanstalten der Länder (NWDR, BR, HR, RB, SDR, SWF) zu der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschlands (ARD) freiwillig zusammengeschlossen. Jede Anstalt behielt ihre Unabhängigkeit. Später schlos- sen sich neugegründete Landesrundfunkanstalten der Gemeinschaft an (SFB, NDR und WDR - alle drei auf Grund einer Teilung aus dem NWDR hervorge- gangen - sowie der SR). 1962 kamen Anstalten des Bundesrechts (Deutsche Wel- le und Deutschlandfunk) hinzu. 1992 folgten der MDR und der ORB. Nach Fusi- on von Deutschlandfunk und RIAS Berlin im Jahr 1994 zum DeutschlandRadio schied der Deutschlandfunk im Verbund der ARD aus. Das DeutschlandRadio wird von ARD und ZDF getragen. SDR und SWF schlossen sich 1998 zum SWR zusammen, der SFB und der ORB 2003 zum RBB (vgl. ARD, 2002, 11-12).
Das Gemeinschaftsprogramm der ARD, das Erste Deutsche Fernsehen (bis 1984: Deutsches Fernsehen, ab 1996 auch: Das Erste), wird seit 1954 ausgestrahlt (vgl. ARD, 2000, 129 und ARD, 2002, 61).
Das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) wurde 1961 durch einen Staatsvertrag von allen Bundesländern gegründet und sendet seit sein Programm 1963 (vgl. ebd., 217).
In dieser Frühzeit des regulären Fernsehbetriebs gab es zahlreiche technische, po- litische und finanzielle Hürden. Konrad Adenauer sprach sich zum Beispiel für eine staatliche „Deutschland-Fernsehen-GmbH“ aus, was jedoch das Bundesver- fassungsgericht im ersten Rundfunkurteil untersagte (vgl. Kapitel 2.1; ARD, 2000, 139). Durch die Begrenztheit der Frequenzen war es nicht möglich, zunächst mehr als ein Programm deutschlandweit auszustrahlen. Ein zweiter Kanal kam später hinzu (ZDF) und schließlich sendeten ab 1964 die einzelnen Anstalten der ARD jeweils eigene regionale Programme (Schäfer, 2004, 10). Eine FernsehRundfunkgebühr, die damals von der Bundespost19 eingezogen wurde, ist seit 1953 zu zahlen (ARD, 2000, 126).
Die Dritten Programme der ARD wurden unter der Maßgabe der verbesserten Darstellung der Meinungen im regionalen Sendegebiet eingeführt. Sie sollten dem bundesdeutschen Föderalismus sowie der regionalen Identität der Menschen dienen (Schäfer, 2004, 10). In den anfänglich nur wenigen Stunden täglich ausge- strahlten Programmen sollten regionale und Angebote für Minderheiten gesendet werden. Daneben strahlen sie Bildungssendungen aus. Ab den 1970er Jahren ka- men unterhaltende Sendungen, Filme und Serien hinzu. Die Programme wurden schließlich später zu eigenen Vollprogrammen ausgebaut, die jedoch große Anteile selbstproduzierter Sendungen beinhalten. Dadurch bleibt der Regionalcharakter gewahrt (vgl. ndr.de20 ).
Der Auftrag der öffentlich-rechtlichen Sender ist in Staatsverträgen oder durch Landesmediengesetze geregelt. Im SWR-Staatsvertrag21 heißt es:
"Der Südwestrundfunk hat in seinen Sendungen einen objektiven und umfassenden Überblick über das internationale, europäische, bundesweite sowie länder- und regionen- bezogene Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Sein Programm soll der Information und Bildung sowie der Beratung und Unterhaltung dienen und hat dem kulturellen Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besonders zu entsprechen. Die Programme des SWR dienen der freien, individuellen und öffentlichen Meinungs- bildung.“ (SWR-StV, §3) Zum Vergleich dazu, der entsprechende Paragraph im WDR-Gesetz:
„(1) Der WDR veranstaltet und verbreitet sein Fernseh-, Hörfunk- und Online-Angebot als Medium und Faktor des Prozesses freier Meinungsbildung und als Sache der Allge- meinheit. Die im Sendegebiet bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesell- schaftlichen Kräfte und Gruppen gewährleisten die eigenverantwortliche Erfüllung sei- ner Aufgaben.
(2) Der WDR hat in seinem Angebot einen umfassenden Überblick über das internationale, europäische und nationale Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Sein Programm hat der Information, Bildung und Unterhaltung zu dienen. Er hat Beiträge zur Kultur, Kunst und Beratung anzubieten.
(3) Im Programm soll der regionalen Gliederung, der kulturellen Vielfalt des Sendegebie- tes, dem Prozess der europäischen Integration und den Belangen der Bevölkerung ein- schließlich der im Sendegebiet lebenden Menschen mit Migrationshintergrund Rechnung getragen werden. (...)“ (WDR-G, §4) Zu den zentralen Aufgabenbereichen der öffentlich-rechtlichen Fernsehsender in Deutschland gehören demnach:
- Information
- Bildung
- Beratung
- Unterhaltung
- Kultur und Kunst.
Im HR-Gesetz heißt es dazu unter anderem: „Die Darbietungen sollen Nachrichten und Kommentare, Unterhaltung, Bildung und Belehrung, Gottesdienst und Erbauung vermitteln und dem Frieden, der Freiheit und der Völkerverständigung dienen.“ (HR-G, 2003, §3).
Insbesondere der Aspekt der Bedeutung des Programms für die Meinungsbildung wird ausdrücklich betont. Die Berichterstattung erfolgt ausgewogen und beinhaltet alle gesellschaftlich relevanten Meinungen und Gruppen. Öffentlichrechtliche Programme verstehen sich dem Allgemeinwohl verpflichtet und haben eine der Bevölkerung dienende Funktion.
Analog zu den oben zitierten Gesetzen gelten ähnlich lautende Vorschriften für alle ARD-Anstalten (zum Beispiel das Bayerische Rundfunkgesetz oder der RBB- Staatsvertrag). Der Programmauftrag für das ZDF ist im ZDF-Staatsvertrag ent- halten.
Der mit dem vierten Rundfunkurteil eingeführte und später konkretisierte Begriff der Grundversorgung (siehe Kapitel 2.1) beinhalte im Dualen Rundfunksystem für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk besondere Aufgaben für die „demokrati- sche Ordnung ebenso wie für das kulturelle Leben in der Bundesrepublik“. Dazu zählen für das gesamte Programmangebot genau die im Programmauftrag durch die Staatsverträge und Landesmediengesetze festgelegten Bereiche (siehe oben; ARD, 2002, 78).
Gleichzeitig legitimiert der Rechtsbegriff der Grundversorgung den privatwirt- schaftlichen Rundfunk in Deutschland, der deshalb geringere Programmauflagen zu erfüllen habe (Bethge, 1996, 66, vgl. ARD, 2000, 187). Das Verfassungsgericht beschreibt den Gesamtauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Dualen System mit einer „Sicherstellung der klassischen Rundfunkversorgung in voller Breite“ (Dörr, 1997, 32). Da Private möglichst massenattraktive Programme anbie- ten müssen, weil sie sich durch Werbeerlöse finanzieren, produzieren kaum An- gebote für Minderheiten und werden somit dem Rundfunkauftrag nicht gerecht (Wilhelmi, 1995, 35-36).
Die Rechtsprechung ließe umgekehrt die Schlussfolgerung zu, dass die Öffent- lich-Rechtlichen entbehrlich wären, wenn die Privaten selber einer adäquaten Grundversorgung nachkämen oder sobald allen gesellschaftlich relevanten Grup- pen eigenständige Rundfunkangebote in großer Breite zur Verfügung stehen.
Grundversorgung diene, so das Bundesverfassungsgericht, der Meinungs- und politischen Willensbildung. Dabei ist der Begriff nicht unumstritten. Er wird syn- onym für „Gesamt-Ausgewogenheit“ oder „Neutralität“ verwandt, aber auch für „Minimalversorgung“ oder „Komplementär-, Kompensations- und Ergänzungs- funktion“ (vgl. ebd., 35, 97 und ARD, 2002, 78). Das Gegenteil von Grundversor- gung sei nach Edgar Kull „Zusatzversorgung, Vollversorgung, Überversorgung“ (zit. in Wilhelmi, 1995, 102).
In der Literatur wird in der Interpretation der Grundversorgung sowohl der „Klei- nen“ als auch der „Großen Grundversorgungs“-Begriff gebraucht. Kleine Grund- versorgung meint eine reine Ergänzung der privaten Angebote, speziell jene Pro- gramminhalte, die zur angemessenen Erfüllung des Rundfunkauftrags fehlen (ebd., 103). Bei dieser interpretierten Komplementärfunktion der Öffentlich- Rechtlichen stünde ihnen lediglich ein Minimalauftrag zur Sicherung der Mei- nungsbildung zu (ebd., 107-108), was gleichzeitig den Bestand der Anstalten ge- fährde. Starck und Kull (beide zit. in ebd., 110) deuten den Grundversorgungs- begriff als Qualitätsauftrag für die Öffentlich-Rechtlichen, in dem alles, was die Privaten bereits ohnehin anböten, nicht zusätzlich auch noch durch Gebühren finanziert werden müsse. Hoffmann-Riem sieht dabei im Wettbewerb mit den Privaten eine grundsätzliche Gefahr für die Öffentlich-Rechtlichen und spricht von einem „tödlichen Anpassungsdruck“ (zit. in ebd., 99).
Das sechste Rundfunk-Urteil sichert jedoch dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine Bestands- und Entwicklungsgarantie zu, in dem er seinen Auftrag in „voller Breite“ erfüllen müsse (ebd., 101). Eben diese Garantie ist Kern des sogenannten „Großen Grundversorgungs“-Begriffs. Grundversorgung sei nach dieser Auffas- sung eine „Vollversorgung“ und gerade keine Minimalversorgung, so Berg. Die Inhalte des Begriffs hätten die Gremien der Anstalten zu definieren, so Bethge (beide zit. in ebd, 104 und 105). Ohne die Bestands- und Entwicklungsgarantie wäre die Wettbewerbsfähigkeit der Anstalten und die Erfüllung des Grundversor- gungsauftrags gefährdet (Grimm, zit. in ebd., 106). Die oft durch Private kritisier- ten Unterhaltungsangebote der Öffentlich-Rechtlichen gehörten auch zur Voll- versorgung, die durch den „Großen Grundversorgungs“-Begriff abdeckt sei, so Hoffmann-Riem (zit. in ebd., 106). Grundversorgung müsse die Massen ebenso wie Minderheiten erreichen (H.-R., zit. in ebd., 111). Grundversorgung sei, so das Verfassungsgericht, ein zeitlich offener und dynamischer Begriff, was auf eine Garantie für Bestand und Entwicklung verweist. Dazu gehöre eben auch eine flä- chendeckende Übertragung mittels verschiedener Übertragungswege, die volle Wahrnehmung des klassischen Rundfunk-Auftrages sowie die Sicherung der Vielfalt (ebd., 109). Demnach sind gerade vor dem Hintergrund des auf voller Breite zu erfüllenden Auftrags Spartensender neben den bestehenden Vollpro- grammen zulässig. Solange die Öffentlich-Rechtlichen vielfältig, ausgewogen und umfassend tätig sind, könnten die Defizite der Privaten kompensiert werden. Eine weitere Konkretisierung des Grundversorgungsauftrags würde nach Lucht den Druck der Legitimation vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk nehmen und für Rechtssicherheit sorgen (Lucht, 2006, 19).
Kritik an der Aufgabenerfüllung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gab es bereits sehr häufig. Einerseits wird die Einseitigkeit in der Berichterstattung durch bestimmte gesellschaftliche Gruppen (oft Parteien) bemängelt oder eine Globalkritik zum Aufbau und Zusammensetzung der Gremien der Anstalten und der dadurch nicht mehr gebotenen Staatsferne angebracht (Meyn, 2004, 163-166). Otto (FDP), Stoiber (CSU) und Biedenkopf (CDU) forderten 1995 sogar die Einstellung des Ersten Deutschen Fernsehens (ebd., 164).
Eine weitere Kritik zur Erfüllung des Programmauftrages betrifft eine Angleichung der Angebote der Öffentlich-Rechtlichen an die Privaten (Konvergenzthese), was in eine Qualitätsdebatte führe (vgl. Lucht, 2006, 17). Dadurch könnten medienpolitische Zweifel an der Erfüllung des Programmauftrages lauter werden. Lucht sagt weiter, dass die Konvergenzthese zwar populär aber ohne Beweis sei und sogar widerlegt wurde (ebd., 17 und 215-218).
Und während die Vertreter der Privaten die Höhe der Gebühren in Deutschland „an der Spitze“ im internationalen Vergleich einstufen (vgl. ebd., 17-18), zeigt ein Vergleich jedoch, dass Deutschland eher im Mittelfeld liegt22. Ein Teil der Gebühren dient indirekt auch der Daseinsberechtigung der Privaten, denn damit werden die Landesmedienanstalten23 finanziert.
Der grundlegende Auftrag für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland ist im Rundfunkstaatsvertrag festgelegt (vgl. die Gesetze und Staatsverträge siehe oben), darin heißt es:
„... (1) Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat durch die Herstellung und Verbreitung von Hörfunk- und Fernsehprogrammen als Medium und Faktor des Prozesses freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung zu wirken. Er kann programmbegleitend Druckwerke und Mediendienste mit programmbezogenem Inhalt anbieten.
(2) Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat in seinen Angeboten und Programmen einen umfassenden Überblick über das internationale, europäische, nationale und regionale Ge- schehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Er soll hierdurch die internati- onale Verständigung, die europäische Integration und den gesellschaftlichen Zusammen- halt in Bund und Ländern fördern. Sein Programm hat der Information, Bildung, Bera- tung und Unterhaltung zu dienen. Er hat Beiträge insbesondere zur Kultur anzubieten.
(3) Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat bei Erfüllung seines Auftrags die Grundsätze der Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, die Meinungsvielfalt sowie die Ausgewogenheit der Angebote und Programme zu berücksichtigen “ (RStV, §11).
Die Darstellung der vielfältigen Meinungen ließe sich nach dem dritten Rundfunkurteil auch durch eine Vielzahl von Fernsehsendern realisieren, die unter Umständen auch - jeder für sich betrachtet - einseitige Positionen beziehen können. In ihrer Gesamtheit würden sie - ähnlich der privat-rechtlich organisierten Presse - dennoch auch alle wesentlichen Meinungen darstellen. Da auf diese Weise die Vielfalt nicht durch einzelne Sender sondern durch ihre Summe realisiert würde, spricht man auch von „Außenpluralimus“. Im Gegensatz dazu bezieht sich „Binnenpluralismus“ auf die Darstellung verschiedener Meinungen durch einen Sender. Vgl. dazu Kapitel 2.1.3.
Für private Programmveranstalter gelten hingegen weniger eng gefasste Vorschrif- ten. In den Paragraphen 25 und 26 wird die zu bewahrende Meinungsvielfalt ge- regelt. So müssen sie nicht wie die Öffentlich-Rechtlichen „umfassend“ berich- ten, sondern die verschiedenen Meinungen „im Wesentlichen“ darstellen (RStV).
Im derzeit gültigen achten Fassung des Staatsvertrags über den Rundfunk im ver- einten Deutschland sind die Öffentlich-Rechtlichen verpflichtet, ihren Auftrag in Richtlinien oder Satzungen exakt zu definieren. Erstmals war dies 2004 vorgese- hen. Die Umsetzung und somit die Erfüllung der Selbstverpflichtungen müssen alle zwei Jahren nach der Vorgabe im Staatsvertrag durch Berichte der Anstalten belegt werden (Quantität, Qualität, Programmschwerpunkte; RStV, §11, Nr. 4).
ARD und ZDF haben daraufhin jeweils eigene „Leitlinien“ entworfen, die Ihre Arbeit bestimmen mögen. So schreibt der ARD-Vorsitzende und NDR-Intendant Jobst Plog im Vorwort der ARD Leitlinien:
„Die ARD trägt mit Qualität und Pluralität ihrer Programme wesentlich zur demokratischen Meinungsbildung in der Bundesrepublik bei. Diese wichtige gesellschaftliche Aufgabe wollen die Sender der ARD auch in Zukunft verantwortungsvoll erfüllen.“ (ARD Leitlinien 2005/2006, 7).
Auch in der Präambel wird das Gleichgewicht und die Verschiedenartigkeit im Programmangebot insgesamt, betont:
„Der öffentlich-rechtliche Rundfunk erfüllt mit der Gesamtheit seiner Angebote und Dienstleistungen eine unverzichtbare Funktion in der demokratischen und pluralisti- schen Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland. Durch die Objektivität und Ausge- wogenheit ihrer Programme stellt die ARD einen wesentlichen Faktor für die freie und demokratische Meinungsbildung der Bevölkerung dar. Sie erfüllt ihren Auftrag, qualitativ hochwertige Programme in den Bereichen Information, Bildung, Beratung und Unterhal- tung anzubieten, und leistet damit einen nachhaltigen Beitrag für die Orientierung ihrer Zuschauer bei der Auseinandersetzung mit den relevanten politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Themen der Zeit. In allen Bereichen der Kultur und des kulturel- len Lebens in Deutschland ist sie Faktor und Medium zugleich. Die Stärkung der kultu- rellen Gemeinsamkeiten in Europa ist ihr ein wichtiges Ziel. Die Programme der ARD richten sich an die Gesamtheit aller Zuschauer und tragen damit wesentlich zur Identi- tätsstiftung und zum Zusammenhalt des Gemeinwesens bei.“ (ARD Leitlinien 2005/2006, 9)
Damit sind die per Staatsvertrag geforderten inhaltlichen Schwerpunkte in die Leitlinien übernommen worden. Zu den Richtlinien des ZDF vgl. Kapitel 4.2.1.3.
Die in den gesetzlichen Regelungen getroffene Forderung von Unparteilichkeit, Ausgewogenheit und Meinungsvielfalt wird durch eine binnenpluralistische Struktur in den Anstalten sichergestellt. Ihren rechtlichen Rahmen und damit verbunden einen Schutz bekommen Anstalten durch die Politik. Den politischen Rahmenbedingungen und dem Binnenpluralismus des öffentlich-rechtlichen Rundfunks widmen sich die folgenden Abschnitte.
Der Rundfunk sollte nach dem Zweiten Weltkrieg, wie geschildert, von Einflüssen Einzelner unabhängig organisiert sein. Der Entzug einer reinen staatlichen Kon- trolle solle einem erneuten Missbrauch des Rundfunks für Propaganda vorbeugen (Schäfer, 2004, 6). Welche Grundlagen für die Kompetenzen im Bezug auf Rundfunk in Deutsch- land und in der Europäischen Union (EU) gegeben sind, wird im Folgenden dar- gestellt.
Die gesetzgebende Kompetenz und Zuständigkeit der Bundesländer wird im Grundgesetz durch die Artikel 30 GG sowie 70 GG, Abs. 1 geregelt. In der födera- len Struktur der Ländergemeinschaft Deutschlands wird demnach die Rundfunk- hoheit auf die einzelnen Bundesländer übertragen, wobei der Bund nach Artikel 75 GG Rahmenvorschriften erlassen kann. Wie beschrieben, scheiterten Versuche des Deutschen Bundestages, ein Bundesfernsehen zu initialisieren (vgl. Kapitel 2.1.1). Dadurch wäre Bundeskompetenz dem föderalen Rundfunksystem übergeordnet (Schäfer, 2004, 6). Die Länderzuständigkeit bestätigte das Verfassungsgericht in seinem ersten Rundfunkurteil 1961. Der Bund ist demnach für die technische Infrastruktur zuständig.
Der Gesetzgeber habe, so das Gericht, trotz der Staatsfreiheit des Rundfunks si- cherzustellen, dass der Rundfunk in jeder Hinsicht vor Gefahren geschützt ist (vgl. Lucht, 2006, 102). Gleichzeitig müsse gewährleistet sein, dass er dem Demo- kratieprinzip des Artikels 20 GG gerecht werden und inhaltliche Ausgewogenheit durch Darstellung der bestehenden Meinungsvielfalt leisten kann. Insofern ist eine begrenzte Staatsaufsicht nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes notwendig (Drittes Rundfunkurteil, BVerfGE 57, 295; vgl. Wilhelmi, 1995, 34).
Die im Artikel 5 GG garantierte Rundfunkfreiheit steht für eine unabhängige Ent- scheidungsbefugnis bei der inhaltlichen Programmgestaltung der Rundfunkan- stalten.
Für Onlineangebote, die nicht zum Rundfunk zählen, gilt in der Regel der Me- diendienste-Staatsvertrag. Eine genauere Begriffsbestimmung regelt der Rund- funkstaatsvertrag. Insofern könnten unter Umständen Inhalte, die von Rund- funkanstalten in Form solcher Mediendienste angeboten werden, nicht nach dem Rundfunkrecht beurteilt werden. Mediendienste haben zwar auch Einflüsse auf die öffentliche Meinung, diese sind allerdings geringer, weil sie in der Regel nicht die Verbreitungsreichweite des Rundfunks erreichen, der deshalb eines umfang- reicheren Schutzes bedarf.
Die Römischen Verträge von 1957 sahen noch keine Kompetenzen der Gemein- schaft im Mediensektor vor. In den 1980er Jahren gab es konkrete Initiativen für eine Stärkung der audiovisuellen Medien in den Mitgliedsstaaten, in deren Kon- sequenz 1989 die Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ (Fernsehrichtlinie) vom Rat der Europäischen Gemeinschaft angenommen wurde, die 1997 erstmals über- arbeitet wurde. Sie enthält unter anderem eine Quotenregelung zu Mindestantei- len von europäischen Inhalten. Zwar stießen diese Quotenvorgaben auch auf Kri- tik (weil sie umgekehrt ausdrücken würden, dass alles, was nicht „made in Euro- pe“ sei, kulturell weniger Wert besäße), jedoch wurden die für Europa einheitli- chen Jugendschutzbestimmungen positiv aufgefasst. Außerdem macht die Fern- sehrichtlinie Vorgaben zur Werbung. Letztere sind jedoch derzeit wieder in der Diskussion, unter anderem fordern Politiker in Deutschland eine Liberalisierung der Werbegrenzen (BR Online, 2006).
In der Fernsehrichtlinie heißt es: „(...) Daher ist es notwendig und ausreichend, daß [sic!] alle Fernsehsendungen dem Recht des Mitgliedstaates entsprechen, in dem sie ihren Ursprung haben“. Der Begriff „Fernsehsendung“ beinhalte nicht „(...) Kommunikationsdienste, die auf individuellen Abruf Informationen oder an- dere Inhalte übermitteln (...)“ (Fernsehrichtlinie, 1989, 1997). Solange die EU also klar zwischen der Dienstleistung „Fernsehen“ und anderen Kommunikations- diensten unterscheidet, die nicht von der TV-Richtlinie erfasst werden, ist sie ge- zwungen, auf Richtlinien des Wettbewerbs zurückzugreifen (wie die Dienstleis- tungsrichtlinie).
Mit dem 1992 unterzeichneten Vertrag von Maastricht (EGV), wurden die Aufga- ben der Europäischen Union im Bereich der Medien und der Kultur gemeinschaft- lich festgeschrieben. Nach der Neu-Nummerierung durch den Vertrag von Ams- terdam (1997) sieht der Artikel 151 eine Kompetenz der EU im kulturellen Bereich vor (ex-Artikel 128). Die Gemeinschaftsaufgaben in diesem Bereich sind jedoch durch die Absätze 1 und 2 auf Förderung und Ergänzung der Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten sowie einer Beibehaltung der „nationalen und regionalen Vielfalt“ begrenzt (vgl. Dörr, 1997, 25-28; EGV). Gleichzeitig schränkt die EU ihre Kulturkompetenz ein, indem sie die Vielfalt der Kulturen anerkennt und sie den Mitgliedsstaaten hoheitlich zugesteht.
Der Mediensektor wird ausdrücklich der Kultur zugeordnet („künstlerisches und literarisches Schaffen, einschließlich im audiovisuellen Bereich“, EGV, Art. 151,
Abs. 2, Pkt. 4). Insofern zählt speziell der Rundfunk - seinem Wesen nach audiovisuell - europarechtlich zu den Kulturen.
Durch die Protokolle zum Vertrag von Amsterdam wurde erstmals dem öffentlich- rechtlichen Rundfunk eine grundlegende Bedeutung für die Gesellschaft durch die EU zugesichert. Er bewahre den Pluralismus in den Medien. Weiter heißt es:
„(...) Die Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft be- rühren nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu finanzieren, sofern die Finanzierung der Rundfunkanstalten dem öffentlich-rechtlichen Auftrag, wie er von den Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen, festgelegt und ausges- taltet wird, dient und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist.“
(EGV P-ÖRR) Vor dieser vertraglichen Festlegung wurde der öffentlich-rechtliche Rundfunk „stiefmütterlich“ behandelt (Dörr, 1997, 7). Die EU spricht den Mitgliedsstaaten die Zuständigkeit der Rundfunkkontrolle zu. Sollten die Mitgliedsstaaten nicht ausreichend einen öffentlich-rechtlichen Auftrag definieren, würde im Subsidiari- tätsprinzip24 der EU die Rundfunkkompetenz übertragen. Gleiches gelte bei dar- aus resultierenden Gefährdungen im gemeinschaftlichen Handel und Wettbe- werb.
Nach dem Kulturartikel besitzt der EU das Recht, bestimmte Bereiche zu fördern (EGV, Art. 151, Abs. 2). Zum Beispiel wurden mittlerweile mehrere sogenannter MEDIA-Programme25 für den audiovisuellen Bereich aufgelegt. Damit stärkt die EU gezielt den Film- und Fernsehsektor in den Mitgliedsstaaten.
Im audiovisuellen Sektor hat sich durch die technologische Entwicklung in den vergangenen Jahren viel verändert. Während terrestrisches und Kabelfernsehen räumlich begrenzt sind, geht Satelliten- und Internet-Verbreitung über Länder- grenzen hinweg. Dadurch wird ein verbesserter Austausch von Informationen und Meinungen international möglich. Gleichzeitig werden die unter den EU- Mitgliedsstaaten verbessert. Heute senden mehrere Fernseh- und Radiosender ihre Programme mehrsprachig (wie Euronews, Eurosport, arte und Deutsche Welle). Daneben gibt es Sprachraumprogramme (also Programme, die über Landesgrenzen hinweg an Zuschauer gerichtet sind, die dieselbe Sprache sprechen). Internet-Inhalte-Anbieter gestalten zunehmend ihre Webseiten in mindestens einer weiteren Sprache als ihre eigene Landessprache. Durch Überwindung der Sprachbarrieren besteht die Chance auf Verständigung der Nationen untereinander und somit auf verbesserte Integration in die Gemeinschaft.
Die Europäische Gemeinschaft ist seit ihrer Gründung auch eine Wirtschaftsgemeinschaft. Der freie Handel mit Personen, Dienstleistungen, Waren und Kapital steht dabei im Mittelpunkt. Insofern könne die EU auch nur unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten (Beihilfen, Wettbewerbsnachteile) die Tätigkeiten des Rundfunks überprüfen. Holz-Bacha spricht ihr jegliche Kulturkompetenz ab. Sie sehe Handlungsbedarf in einer klaren Neuordnung der Zuständigkeiten im Rundfunbereich (Holz-Bacha, 2006b, 58 und 62).
Dörr definiert eine „Doppelnatur“ des Rundfunks. Er sei dem Wesen nach einer- seits eine Institution der Kultur und der Gesellschaftspolitik, andererseits auch ein Element des Marktes, also von wirtschaftlicher Bedeutung (Dörr, 1997, 27). Da- durch wird deutlich, dass es je nach Gewichtung von Rundfunkfragen unterschiedliche Auffassungen zur Zuständigkeit der EU geben kann. Rundfunk sei nicht pauschal „Kultur“ und damit dem Artikel 151 EGV zuzuordnen (vgl. die Ausführungen zu den Standpunkten der EU im Bezug auf den öffentlich- rechtlichen Rundfunk, Kapitel 4.1.2).
Die Vorstellungen, was jeweils dem Begriff Kultur subsumiert wird, können in je- dem Staat verschieden sein. Daher gibt es auch eine unterschiedliche Auslegung des Begriffs in Deutschland und bei der EU. Durch die gesetzliche Klammer des Artikels 151 EGV, werde ein Europa der verschiedenen Kulturen geschützt. Eine Harmonisierung der Kultur sei demnach nicht möglich (Dörr, 1997, 30-31, 36). Der frühere EU-Kommissions-Präsident Jacques Delors bekräftigte in einem Schreiben die Bedeutung der Stellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Bezug auf Kultur und sicherte zugleich zu, dessen Bestand nicht zu gefährden. (vgl. Dörr, 1997, 34).
Die EU-Kommission hat sich 1995 in ihren „Leitlinien für staatliche Beihilfen für Kunst und Kultur unter besonderer Berücksichtigung des audiovisuellen Sektors“ dafür ausgesprochen, dass die Art der Rundfunkfinanzierung von den Mitglieds- staaten frei zu entscheiden sei. Dabei gelten Rundfunkgebühren oder direkte Subventionen nicht als staatliche Beihilfen, wenn die Rundfunkanstalten diese Mittel nur zur Erfüllung ihres Auftrages verwenden (vgl. Dörr, 1997, 35; vgl. Kapi- tel 4.1.2).
Rundfunk falle nach den Bestimmungen der EU nur dann unter die direkte Regelungskompetenz, wenn er sich als Dienstleistung nach den Artikeln 49 bis 54 EGV einstufen lasse (vgl. Leist, 2001, 10).
Die 1997er Fernsehrichtlinie reguliert hauptsächlich das Massenmedium Fernse- hen. Der Rundfunk steht heute jedoch zunehmend als konvergentes Medium da. Durch die Angleichung von Internet und Rundfunk (audiovisuelle Angebote im Internet, bzw. Zusatzangebote zum Rundfunk) entsteht eine Nähe zu Medien- diensten, die nach Wettbewerbsregeln kontrolliert würden. Deshalb bleibt zu klä- ren, wozu speziell die Internet- und mobilen Medienangebote der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten künftig europarechtlich gezählt werden. Auch wenn die Inhalte gleich sind, kann derzeit für jedes Medium ein anderer Rechts- rahmen gelten. Video-on-demand-Angebote haben ihrem Wesen nach nichts mehr mit dem Prinzip des Fernsehens zu tun. Die Angebote werden zeitunab- hängig bereitgehalten und können nur durch die individuelle Auswahl des Nut- zers betrachtet werden. Er sieht dann nicht mehr zur selben Zeit mit einer großen Gruppe Menschen den identischen Inhalt des Programms (Fernsehen), sondern nach persönlicher Zeiteinteilung und in selbstbestimmtem Umfang (Internet) (vgl. Marti, 2004, 79). Auch auf diese technischen Details versucht die derzeit überar- beitete neue Fernsehrichtlinie einzugehen und die betreffenden Bereiche der Me- dien klarer zuzuordnen.
Zusätzlich zu den vertraglichen Bestimmungen zur Kultur, kann der Rat der Europäischen Gemeinschaft nach Artikel 308 EGV tätig werden, um Ziele im Rahmen des Binnenmarktes zu erreichen. Das könnte unter Umständen auch auf den Rundfunk bezogen sein.
Das Handeln der EU erfolgt nach dem vertraglich beschlossenen gemeinschaftlichen Subsidiaritätsprinzip. Im Artikel 5 (ex-Artikel 3b) EGV heißt es, dass die EU auch in Bereichen, für die sich nicht direkt zu ständig ist, tätig werden kann. Das gilt jedoch nur, wenn die Mitgliedsstaaten nicht ausreichend tätig werden können sowie die EU wirkungsvollere Möglichkeiten besitzt.
Solange also die deutschen Bundesländer ihrer Aufgaben zur Kontrolle des Rund- funks nachkommen (können) und die EU den Rundfunk, insbesondere die Ange- bote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, als schützenswerten Teil zur Vielfalt der europäischen Kulturen zählt, wird die EU keinen direkten Einfluss darauf ausüben können. Letztendlich dient der gesetzliche Rahmen einer ausgleichen- den und gemeinschaftlichen Aufgabe und möchte europaweit einheitliche Vor- aussetzungen für einen Binnenmarkt schaffen. Die EU hat deshalb auch kein In- teresse daran, funktionierende Kulturbereiche zu schwächen, weil sie die beste- hende europäische Vielfalt bewahren und weiterentwickeln möchte. Sie prüft zu- nächst nur Sachverhalte, insbesondere wenn sie Beschwerden von Marktteilneh- mern erreichen (s. Kapitel 4.1.2).
Die Grundlage zum Aufbau der heutigen Öffentlich-Rechtlichen in Deutschland wurde durch die Alliierten geschaffen. Die Sender sollen per Gesetz vom Staat unabhängig sein. Sie verfolgen zwar einen öffentlichen Auftrag, Kontrolle und Verwaltung wird aber durch die Gesellschaft ausgeübt und nicht von politischen Institutionen (vgl. Wilhelmi, 1995, 32 und Lucht, 2006, 111).
Um ihren Auftrag vollständig erfüllen zu können, kontrolliert eine organisierte Struktur aus Vertretern gesellschaftlich relevanter Gruppen in allen Anstalten das Programmangebot. Da Parteiinteressen jedoch auch in gesellschaftlichen Gruppen reflektiert werden bzw. umgekehrt Parteien Interessen von gesellschaftlichen Positionen vertreten, lässt sich die staatliche Unabhängigkeit eher in Bezug auf direkte politische Einflussnahme konkretisieren. Allerdings wird der große politische Einfluss in den Kontrollgremien, verstärkt durch Absprachen in Koalitionen, in der wissenschaftlichen Literatur kritisch gesehen (vgl. ebd., 111).
Zu den Kontrollgremien gehören der Fernsehrat beim ZDF bzw. der Rundfunk- rat26, bei allen ARD-Anstalten, sowie der Verwaltungsrat. Der Verwaltungsrat ist insgesamt für die vielfältigen Haushaltsfragen zuständig, überwacht die Inten- dantentätigkeit und beteiligt sich bei wichtigen Personalentscheidungen. Der Fernsehrat (bzw. Rundfunkrat) ist mit der Überwachung des Programms beauf- tragt. Er wählt die Mitglieder des Verwaltungsrats und den Intendanten. Im Rahmen seiner Tätigkeit stellt er Richtlinien auf und kontrolliert deren Einhaltung (vgl. Kapitel 4.2.1.2 und 4.2.1.3). Auf Grund der oben beschriebenen vielfältigen Interessensvertretung gesellschaftlicher Gruppen zählt er wesentlich mehr Mit- glieder als der Verwaltungsrat (vgl. Schäfer 2004, 8, er zit. Stern, Staatsrecht, Band I, 631; vgl. zdf.de27 sowie ard.de28 ).
Nicht die Politik, sondern die Anstalten allein bestimmen über den Umfang ihrer Angebote. Eine Beschränkung der Programmanzahl sei nach dem Verfassungsgericht auf Grund der Unabhängig seitens der Politik nicht möglich, allerdings ist die Gebührenhöhe nicht beliebig und frei wählbar. Sie richte sich nach der Sozialverträglichkeit und wird in einem unabhängigen Verfahren durch die KEF festgelegt. Dabei haben jedoch die Ministerpräsidenten die Möglichkeit, die Entscheidung der KEF begründet abzuändern, was 2005 stark kritisiert wurde29. Zu den Rundfunkgebühren vgl. das folgende Kapital (2.1.4).
Jede Rundfunkanstalt wird von einem Intendanten (bzw. einer Intendantin) ge- führt. Sie sind allein verantwortlich für das Programm. Diese Institution wird wie beschrieben intern kontrolliert. In der Ausübung der Aufgaben sind die Intendanz sowie die einzelnen Redaktionen weitestgehend unabhängig. (vgl. ard.de30 ; Schä- fer, 2004, 10-11).
Die Programminhalte werden von jeweils unterschiedlich gegliederten Redaktionen (zum Beispiel Chef- oder Hauptredaktionen sowie Programmdirektion) geschaffen. Die technische Herstellung übernimmt eine eigene Direktion. Daneben gibt es noch weitere Bereiche, die zum Funktionieren der Anstalten beitragen, wie zum Beispiel die Personalverwaltung oder das Justiziariat.
Wie in Kapital 2.1.1 erwähnt, existiert nicht nur in Deutschland ein Modell zur Gebührenfinanzierung des öffentlichen Rundfunks. In allen Ländern mit Rund- funkgebührenpflicht lassen sich jeweils verschiedene Marktsituationen im Bereich des Rundfunks vorfinden. Auch die Organisation und Finanzierung der Sender weist Unterschiede zu Deutschland auf (vgl. Dörr, 1997, 11-16). Keine Gebührenpflicht gibt es unter anderem zum Beispiel in Portugal, Spanien und Luxemburg. In Portugal wird die Gebühr seit 1991 nicht mehr erhoben. Die Finanzierung erfolgt seit der Zeit durch staatliche Zuschüsse (Steuern) und Wer- bung. Gleiches gilt für Spanien, wobei hier der staatliche Einfluss als hoch einge- schätzt wird und die Einnahmen aus Werbung eher gering ausfallen (ebd., 12-15).
Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland erfolgt durch Gebühren, durch Werbung und „sonstige Einnahmen“ (wie durch den Ver- kauf von Rechten an Sendungen). Paragraph 13 des Rundfunkstaatsvertrages weißt darauf hin, dass mit der Rundfunkgebühr sämtliche, unter Maßgabe des öffentlich-rechtlichen Auftrags, entstandene Rundfunkangebote abgegolten sind.
Die Gebühr ähnelt demnach einer Pauschale. Einnahmen aus Telefonmehrwertdiensten dürfen nicht erzielt werden (vgl. RStV §13).
Die öffentlich-rechtlichen Anstalten in Deutschland haben 1976 die GEZ (Gebüh- reneinzugszentrale der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesre- publik Deutschland) mit dem Einzug der Rundfunkgebühr beauftragt (ARD, 2000, 165).
Die Gewährleistung der Rundfunkfinanzierung in Deutschland hat das Bundesverfassungsgericht mehrfach bestätigt: so zum Beispiel im vierten Rundfunkurteil, im Zusammenhang mit der Rolle der Öffentlich-Rechtlichen im Dualen Rundfunksystem31 sowie im achten Urteil, zur Klärung der Staatsfreiheit32:
„(...) Die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung ist (...) die Gebührenfinanzierung (vgl. BVerfGE 73, 118 158; 87, 181 199). Sie erlaubt es ihm, unab- hängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen ein Programm anzubieten, das den ver- fassungsrechtlichen Anforderungen gegenständlicher und meinungsmäßiger Vielfalt ent- spricht. In der ungeschmälerten Erfüllung dieser Funktion und in der Sicherstellung der Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunkprogrammen im dualen System findet die Gebührenfinanzierung ihre Rechtfertigung (vgl. BVerfGE 73, 118 158). Da die derzei- tigen Defizite des privaten Rundfunks an gegenständlicher Breite und thematischer Viel- falt nur hingenommen werden können, soweit und solange der öffentlichrechtliche [sic!] Rundfunk in vollem Umfang funktionstüchtig bleibt, ist es auch weiterhin gerechtfertigt, die Gebührenpflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten der Empfänger al- lein an den Teilnehmerstatus zu knüpfen, der durch die Bereithaltung eines Empfangs- geräts begründet wird (...)“
(BVerfGE,33 ) Die im Zitat des Bundesverfassungsgerichts erwähnte Gerätebindung der Gebühr wird besonders in 2006 politisch diskutiert. Kritik an ihrer Zeitmäßigkeit kommt nicht nur von Seiten der Privaten. Eine mögliche Änderung der Rundfunkfinanzierung wird angestrebt (vgl. Kapitel 4).
Der Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (RFinStV) regelt unter anderem das Verfahren zur Festlegung der Gebühren und beinhaltet die Höhe der Gebühren. Eine Definition der gebührenpflichtigen Empfangsgeräte ist im Rundfunkgebüh- renstaatsvertrag (RGebStV) ebenso enthalten, wie Angaben zu Ausnahmen von der Zahlungspflicht.
Gegenwärtig besteht eine Gebührenpflicht im Falle des Bereithaltens34 eines Rundfunkempfängers. Dazu zählen Fernsehgeräte aller Art, PCs mit Radio- bzw. TV-Karte, DVD- und Viderekorder, Navigationsgeräte mit Empfangsteil, Monitore, die als „Hör- oder Sehstellen“ betrieben werden sowie Radiogeräte aller Art, einschließlich Autoradios (vgl. gez.de35 ).
Durch Beschluss der Landesparlamente im Rundfunkstaatsvertrag gelten auch sogenannte „Neuartige Rundfunkempfangsgeräte“ als Rundfunkempfänger. Für sie besteht nach dem Moratorium36 ab Januar 2007 ebenfalls Gebührenpflicht. Zu diesen Geräten zählen hauptsächlich Computer, die Internetangebote wiederge- ben können, daneben auch PDAs und Mobiltelefone mit UMTS- oder Internetan- bindung (ebd.). Entscheidend für diese Klassifizierung ist, dass sie für den Emp- fang von Rundfunk über neue Vertriebwege geeignet sind. Das heißt auch, dass sie nicht über ein spezielles Empfangsteil für den Rundfunk im klassischen Sinne verfügen müssen. Der Gesetzgeber lässt jedoch sozialverträgliche Ausnahmen von der Gebührenpflicht zu.
Im direkten Vergleich ist die Finanzausstattung der öffentlich-rechtlichen Sender zu den privaten weitaus größer (2002: ARD 6,07 Milliarden US-Dollar, RTL Group 4,67, ProSiebenSat.1 Media 2,11, ZDF 1,78; European Audiovisual Observatory Yearbook 2004, 28, zit. in: Sjurts, 2005, 313).
Wie in den meisten Ländern der EU existiert in Deutschland ein duales Rundfunksystem. Ein Angebot von privat- und öffentlich-rechtlichen Hörfunk- und Fernsehangeboten gibt es seit 1984.
[...]
1 Hans-Joachim Otto ist Vorsitzender im Ausschuss für Kultur und Medien des Deutschen Bundestages.
2 Zum Beispiel: „Der Markt für Videostreaming im Web wird einer der größten der Unterhaltungsindustrie wer- den ... Fernsehen und Computer verschmelzen“, so Kai Tietjen, Geschäftsführer der Online-, Print- und PR- Agentur „construktiv“. Sowie: „... mit dem Internet-TV entstehe zur Zeit (sic!) ein neues Medium, das so be- zwingend und wertvoll ist wie das Internet selbst“, Sat+Kabel zitiert sinngemäß Dimitry Shapiro, Gründer des Videoportals Veoh Networks. Beides im Onlinedienst „Sat+Kabel, http://www.satundkabel.de/print.php?sid=11678; zuletzt gefunden am 11.10.2006).
3 Als bekannteste Beispiele seien nur stellvertretend erwähnt: Video on Demand bei T-Online-Vision (http://t- online-vision.de/c/48/23/25/4823250.html; zuletzt gefunden am 11.08.2006) und der Online-Videorecorder von Save.TV (http://www.save.tv/, zuletzt gefunden am 11.08.2006).
4 Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv012205.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
5 Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv031314.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
6 Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv057295.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
7 Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv073118.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
8 Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv074297.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
9 Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv083238.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
10 Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv087181.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
11 Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv090060.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
12 In der Folge dieses Urteils wurde das Verfahren wie folgt geregelt: 1. Bedarfsanmeldung durch die Anstalten, 2. Überprüfung und Empfehlung durch die KEF, 3. Entscheidung durch die Länder, die allerdings nur die soziale Verträglichkeit beurteilen dürfen.
13 Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv092203.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
14 Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv097228.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
15 Quelle: http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv097298.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
16 ARD Pressestelle (http://www.presseportal.de/story.htx?nr=690243; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006).
17 Pressestelle des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts, auf Anfrage des Verfassers, Stand: 04.09.2006.
18 Quelle: http://de.wikipedia.org/wiki/Anstalt_des_öffentlichen_Rechts; zuletzt aufgerufen am 28.10.2006.
19 Damals betrug die Höhe der Fernsehgebühr 5,00 DM pro Monat. Historische Formulare der Bundespost für den Rundfunk finden sich zum Beispiel auf dieser Webseite: http://www.zuschauerpost.de/zupo/docs50/1958tontv.htm; zuletzt aufgerufen am 28.10.2006.
20 Quelle: http://www1.ndr.de/ndr_pages_std/0,2570,OID240480,00.html; zuletzt aufgerufen am 28.10.2006.
21 Die Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz haben einen gemeinsamen länderübergreifenden Vertrag für den SWR geschlossen, einen sogenannten Staatsvertrag.
22 Angaben pro Jahr und in Euro: Deutschland 204, Irland 155, Italien 93, Norwegen 249, Österreich 240-300, Polen 50, Schweden 214, Schweiz 286, Dänemark 323; Durchschnit der europäischen Länder mit Rundfunkge- bühr: 184. Quelle: http://de.wikipedia.org/wiki/Rundfunkgebühr; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
23 Landesmedienanstalten beaufsichtigen als Behörde den privaten Rundfunk.
24 Näheres dazu später im selben Kapitel.
25 http://ec.europa.eu/comm/avpolicy/media/index_en.html, zuletzt aufgerufen am 23.10.2006.
26 Beim DeutschlandRadio tritt an seine stelle der Hörfunkrat.
27 ZDF Verwaltungsrat: http://www.zdf.de/ZDFde/inhalt/19/0,1872,2011539,00.html; zuletzt aufgerufen am 16.10.2006); ZDF Fernsehrat: http://www.zdf.de/ZDFde/inhalt/13/0,1872,2001965,00.html, zuletzt aufgerufen am 16.10.2006).
28 ABC der ARD: Rundfunkrat (http://db.ard.de/abc/CONTENT.ergebnis?p_id=823&p_typ=eg; zuletzt aufgeru- fen am 16.10.2006; Verwaltungsrat (http://db.ard.de/abc/CONTENT.ergebnis?p_id=1043&p_typ=eg; zuletzt aufgerufen am 16.10.2006).
29 Quelle: http://www.wdr.de/themen/kultur/rundfunk/rundfunkgebuehren/ministerpraesidenten.jhtml; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
30 ARD: Intendant (http://db.ard.de/abc/CONTENT.ergebnis?p_id=470&p_typ=eg; zuletzt aufgerufen am 16.10.2006)
31 BVerfGE 73, 118 (9) http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv073118.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
32 BVerfGE 90, 60 (152) http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv090060.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
33 Siehe Fn. 32.
34 Die Bereithaltungsbindung beinhaltet, dass die Rundfunkgebühr auch dann zu zahlen sei, wenn weder die Angebote der Öffentlich-Rechtlichen noch die Geräte selbst genutzt würden. Diese Kopplung wird, wie oben erwähnt, von Marktteilnehmern kritisiert.
35 Quelle: http://www.gez.de/door/gebuehren/gebuehrenlexikon/index.html; zuletzt aufgerufen am 29.10.2006.
36 Die Gebührenpflicht für neuartige Empfänger wurde 2005 im Rundfunkgebührenstaatsvertrag bereits festgeschrieben, jedoch durch Paragraph 11 ausgesetzt bis zum 31.12.2006.
