Abbildungsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1. Einleitung
2. Theoretische Grundlagen
2.1 Pluralismus
2.1.1 Neopluralismus
2.1.2 Korporatismus und Neokorporatismus
2.2 Interessenverbände
2.3 Lobbyismus
2.4 Mehrebenenpolitik
2.5 Zwischenergebnis
3. Product Placement
3.1 Werbestrategien und Rahmenbedingungen
3.1.1 USA
3.1.2 Europa
3.1.3 Deutschland
3.2 Definition von Product Placement
3.2.1 Schleichwerbung
3.2.2 Sponsoring
3.3 Erscheinungsformen des Placements
3.3.1 Film
3.3.2 Fernsehen
3.3.3 Hörfunk
3.3.4 Printmedien
3.3.5 Internet
3.4 Zwischenergebnis
4. Akteure in der deutschen und europäischen Fernsehlandschaft
4.1 Struktur des Fernsehmarktes
4.1.1 Deutschland
4.1.2 Europa
4.2 Werberechtliche Spezifika
4.2.1 Italien
4.2.2 Großbritannien
4.2.3 Frankreich
4.3 Interessenverbände und Product Placement
4.3.1 VPRT
4.3.2 BDZV
4.3.3 VDZ
4.3.4 VZBV
4.3.5 EBU
4.3.6 ACT
4.3.7 ENPA
4.3.8 FAEP
4.3.9 EPC
4.3.10 BEUC
4.4 Weitere Akteure
4.4.1 Parteien
4.4.2 Unternehmen
4.5 Zwischenergebnis
5. Zur Novellierung der EU-Fernsehrichtlinie
5.1 Rechtsetzung innerhalb der EU
5.1.1 Handlungsformen
5.1.2 Verordnung
5.1.3 Richtlinie
5.2 Lobby-relevante Organe und Institutionen
5.2.1 Europäische Kommission
5.2.2 Europäisches Parlament
5.2.3 Rat der Europäischen Union
5.3 EU-Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“
5.3.1 Entstehung der Fernsehrichtlinie
5.3.2 Revision der Richtlinie 1997
5.3.3 Fernsehwerbung und Sponsoring
5.4 Novellierung und Product Placement
5.4.1 Einflussnahme der Akteure
5.4.2 Aktuelle Entwicklungen
5.4.3 Auswirkungen auf das europäische Fernsehen
5.4.4 Auswirkungen auf das deutsche Fernsehen
5.5 Zwischenergebnis
6. Schlussbemerkungen
6.1 Zusammenfassung der Ergebnisse
6.2 Kritische Diskussion
6.3 Ausblick
Quellenverzeichnis
Abb. 1: Definitionsmerkmale von Pluralismus und Neopluralismus
Abb. 2: Definitionsmerkmale von Pluralismus und Korporatismus
Abb. 3: Definitionsmerkmale von Interessenvertretung und Lobbying
Abb. 4: Fahrplan der gezielten Einflussnahme
Abb. 5: Anteil der Deutschen, die Werbung als „störend“ empfinden
Abb. 6: Reichweite der aktuellen Massenmedien 2005
Abb. 7: Umsatzverteilung westdeutscher Regionalzeitungen 2002 zu 2005
Abb. 8: Intensitätsstufen des Product Placement
Abb. 9: Verteilung von Product Placement auf verschiedene Medien
Abb. 10: Werbemarktanteile der deutschen Fernsehsender 2005
Abb. 11: Struktur des deutschen Fernsehmarktes, Zuschaueranteile 2006
Abb. 12: Werbeeinnahmen europäischer Fernsehsender in Mrd.
Abb. 13: Europäischer Fernsehsender mit größten Anteil an Fernsehwerbung
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
„Auf der Oberfläche Produktplatzierungen verbieten und es dann den Mitgliedsstaaten doch für bestimmte Formate zu erlauben, bedeutet im Klartext nichts anderes, als dass es erlaubt wird“ (Trüpel 2006a). Diese scharfe Kritik der Grünen-Politikerin und EU-Parlamentarierin Helga Trüpel bezieht sich auf den aktuellen Novellierungsprozess der europäischen Fernsehrichtlinie, die vom Ministerrat der Europäischen Gemeinschaft im Jahr 1989 beschlossen und zuletzt am 30. Juni 1997 überarbeitet wurde. Anstoß für die Novellierung war die technologische Entwicklung der audiovisuellen Medien, welche die EU in der neuen Fernsehrichtlinie „Audiovisuelle Mediendienste ohne Grenzen“ durch eine Ausweitung des Anwendungsbereichs auf alle audiovisuellen Mediendienste berücksichtigen will. Die Kritik der Europaabgeordneten Trüpel verweist jedoch vor allem auf den „schmerzhaften Kompromiss“, den das EU-Parlament in Abwägung zwischen einer Anpassung an die Werbepraxis im europäischen Fernsehen und der „europäische Tradition der Trennung von Werbung und redaktionellem Inhalt“ am 13. Dezember 2006 zu treffen hatte (Buck 2006). Im Februar 2007 hatten sich die Kultur- und Medienminister der EU-Mitgliedstaaten jedoch dafür ausgesprochen, das Product Placement im Rahmen der nationalen Gesetzgebung für Serien und fiktionale Programme freizugeben. Zugleich forderte der Kulturausschuss des Europaparlaments bestimmte Kennzeichnungsvorschriften für die „Werbung im Film“. Demzufolge sollen diese Regelungen zukünftig auch für nicht-europäische Filme wie einen amerikanischen „James Bond“ Geltung haben (o.V. 2006a, S. 13).
Auf Drängen Finnlands, das die EU-Ratspräsidentschaft 2007 an Deutschland übergeben hatte, soll die Ausgestaltung des nationalen Rahmens für die Freigabe von Produktplatzierungen ausdrücklich im Ermessen der Mitgliedsstaaten liegen. Deutschland hingegen hat sich seither für ein generelles Verbot von Product Placement im Rahmen der neuen Fernsehrichtlinie positioniert. Die Produktplatzierung im Fernsehen ist hierzulande vor allem wegen der öffentlichen Empörung über frühere Vorfälle von Schleichwerbung in der ARD-Serie „Marienhof“ ein sensibles Thema. Daher verwundert es nicht, dass sich in der bundesdeutschen öffentlichen Diskussion, wie schon bereits vor der Verabschiedung der Fernsehrichtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ von 1989, unterschiedliche Meinungs- und Interessenprofile herausgebildet haben. Dabei polarisiert insbesondere die Freigabe von Product Placement im deutschen Fernsehen die unterschiedlichen Ansichten zu der geplanten Novelle. Vor allem die kommerziellen privaten Fernsehanbieter befürworten den Entwurf der EU-Kommission für eine neue Fernsehrichtlinie, der eine flexiblere Gestaltung der Regeln für das Einfügen von Werbung im Fernsehen vorsieht. Die öffentlich-rechtlichen Sender ARD und ZDF sowie die Interessenverbände der Printmedien, BDZV und VDZ, hingegen lehnen eine Freigabe von Product Placement im deutschen Fernsehen ab.
Den Einfluss ausgewählter Akteure auf die europäische Politik in Bezug auf Product Placement im deutschen Fernsehen aufzuzeigen, ist das grundlegende Vorhaben der vorliegenden Arbeit. Die Hypothese, der in dieser Arbeit nachgegangen werden soll, lautet daher: Die Akteure der deutschen und europäischen Fernsehlandschaft beeinflussen bzw. lobbyieren die europäische Politik hinsichtlich des Product Placement im deutschen Fernsehen. Im Rahmen der politikwissenschaftlichen Betrachtung sollen die Umstände des aktuellen Entscheidungsprozesses dargestellt werden, um den Einfluss der Akteure erklären zu können. Neben einer Auseinandersetzung mit grundlegenden Begriffen dieses Themas sollen auch die Strukturen und die werberechtlichen Rahmenbedingungen des deutschen und europäischen Fernsehmarktes sowie die unterschiedlichen Interessenprofile der Akteure im Verlauf dieser Arbeit beschrieben werden. Das Erkenntnisinteresse richtet sich hierbei auch auf mögliche theoretische Erklärungsansätze, unter deren Zuhilfenahme die Einflussnahme der Akteure auf die Novellierung der EU-Fernsehrichtlinie in Bezug auf Product Placement erklärt werden kann. Einen besonderen Aspekt bildet der Akteurseinfluss bzw. der Einfluss von Interessenverbänden auf den Entscheidungsprozess im politischen Mehrebenensystem der Europäischen Union. Im Rahmen der theoretischen Fundierung soll daher in einem gesonderten Kapitel auf die Begriffe „Pluralismus“, „Interessenverbände“, „Lobbyismus“ und „Mehrebenenpolitik“ eingegangen werden. Für das Verständnis des aktuellen Sachverhalts sind darüber hinaus eine nähere Betrachtung der politisch-administrativen Faktoren der EU sowie eine grundlegende Darstellung der europäischen Politikgestaltung erforderlich.
Der hier angesetzte Betrachtungszeitraum bezieht sich im Wesentlichen auf den aktuellen Novellierungsprozess der EU-Fernsehrichtlinie, wobei an dieser Stelle darauf hinzuweisen ist, dass kurzfristige relevante Veränderungen in Bezug auf Product Placement und auch die Verabschiedung der Richtlinie zum Zeitpunkt der Fertigstellung dieser Arbeit nicht berücksichtigt werden können. Dementsprechend setzt der Ausgangspunkt der Betrachtung am 23. Mai 2002 an; zu diesem Zeitpunkt fasste der Rat der Europäischen Union die Entscheidung, die EU-Kommission mit der Überarbeitung der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ von 1989 zu beauftragen. Der Betrachtungszeitraum endet am 8. Mai 2007, also mit der Zustimmung des parlamentarischen Kulturausschusses der EU zum aktuellen Kompromissverschlag des Rates für die neue Fernsehrichtlinie „Audiovisuelle Mediendienste ohne Grenzen“. Die Abstimmungsgrundlage bildete der Richtlinienentwurf der EU-Kommission vom 29. März 2007. Nach Angaben des Kulturstaatsministers und CDU-Politikers Bernd Neumann sei in Folge dieser Übereinstimmung von einer „zügigen Verabschiedung“ der neuen EU-Fernsehrichtlinie auszugehen (Bundesregierung 2007a).
Die Literaturgrundlage, auf welche sich die Arbeit bezieht, soll im Folgenden kurz dargestellt werden. In der theoretischen Fundierung wird für eine Auseinandersetzung mit den vier genannten Theorieaspekten vor allem politikwissenschaftliche Fachliteratur herangezogen. Die Betrachtung des Lobbyismus stützt sich vor allem auf die aktuellen Publikationen von Leif und Speth (2003; 2006) sowie Kleinfeld, Zimmer und Willems (2007). Für eine Präzisierung einzelner Begriffe, wie z.B. dem Pluralismus, wird mitunter auch auf Definitionen aus wissenschaftlichen Lexika zurückgegriffen. Für die in Kapitel drei folgende Darstellung des Begriffs Product Placement wird zum einen Fachliteratur aus den Bereichen der Kommunikations- und der Rechtswissenschaft verwendet. Letzteres wird u.a. auch für eine Betrachtung der werberechtlichen Rahmenbedingungen, wie sie in Abschnitt 3.1 erfolgt, herangezogen. Diese stützt sich vor allem auf die Veröffentlichung von Schötthöfer (1997) zum europäischen Werberecht. Darüber hinaus finden sich in Bezug auf die in Kapitel drei dargestellten Aspekte, sowohl in Bezug auf eine Begriffsdefinition als auch auf eine Darstellung der Erscheinungsformen des Placements, entsprechende Aussagen in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur.
Unabdingbar ist eine Verwendung dieser Fachliteratur auch in Hinsicht auf die in Kapitel vier darzustellenden Marktstrukturen. Hilfreiche Erkenntnisse über die Entwicklung des europäischen Fernsehmarktes liefert vor allem die Studie des Open Society Institute (OSI) aus dem Jahr 2005. Für die Betrachtung der einzelnen Interessenverbände und deren Interessenprofile wird vorwiegend auf Internetquellen zurückgegriffen, da sich ausschließlich hier entsprechende Stellungnahmen zu der Revision der Fernsehrichtlinie vorfinden lassen. Als Literaturgrundlage für das fünfte Kapitel wird vor allem für die Darstellungen zur Europäischen Union Literatur aus der Politikwissenschaft verwendet. Für die Betrachtung von aktuellen Ereignissen im Novellierungsprozess werden ebenfalls Informationsquellen aus dem Internet, vorrangig die der Bundesregierung und des Europäischen Parlaments, herangezogen. Als hilfreich erweist sich hier vor allem der aktuelle und inoffizielle Sachstandsbericht des deutschen Bundestages vom 8. Mai 2007. Ergänzend dazu werden auch aktuelle Artikel aus deutschen Printerzeugnissen, u.a. für die Argumentation in der Einleitung und im Schlussteil dieser Arbeit, herangezogen.
Die vorliegende Arbeit besteht neben der Einleitung aus fünf Teilen, den theoretischen Grundlagen (Kapitel 2), dem Begriff des Product Placement (Kapitel 3), den Akteuren der deutschen und europäischen Fernsehlandschaft (Kapitel 4), der Novellierung der EU-Fernsehrichtlinie (Kapitel 5) und den Schlussbemerkungen (Kapitel 6). Die theoretische Fundierung erfolgt entlang der bereits genannten Begriffe Pluralismus, Interessenvertretung, Lobbyismus, Interessenverbände und Mehrebenenpolitik, wobei im Zuge der Darstellung des Pluralismusbegriffs weitere Abgrenzungen zum Neopluralismus (2.1.1) sowie zum Korporatismus und Neokorporatismus (2.1.2) vorgenommen werden sollen. Die im Thema dieser Arbeit vorgenommene Eingrenzung auf das Product Placement erfordert im Weiteren eine ausführliche Auseinandersetzung mit diesem Begriff. Einleitend sollen daher zunächst das Umfeld dieser Werbeform entlang einer Darstellung der Werbestrategien und der Rahmenbedingungen (3.1) betrachtet werden, wobei in diesem Abschnitt auch kurz auf den Werbebegriff eingegangen wird. Ausgehend von den hier gewonnenen Erkenntnissen erfolgt in den folgenden Unterpunkten eine Betrachtung der Werberegelungen in den USA (3.1.1), Europa (3.1.2) und Deutschland (3.1.3). Im Rahmen des Versuchs, Product Placement zu definieren (3.2), soll neben einer begrifflichen Auseinandersetzung auch eine vertiefende Betrachtung entlang eines Abgrenzungsversuchs zur Schleichwerbung (3.2.1) und zum Sponsoring (3.2.2) vorgenommen werden. Anschließend werden in Abschnitt 3.3 die Erscheinungsformen des Placements in den Medien Film (3.3.1), Fernsehen (3.3.2), Hörfunk (3.3.3), Printmedien (3.3.4) und Internet (3.3.5) dargestellt. Der vierte Abschnitt dieses Kapitel schließt ab mit einer Zusammenfassung der bisherigen Erkenntnisse.
Nachdem bis dahin der Grundrahmen für die Betrachtung gezogen worden ist, werden in Kapitel vier die Akteure in der deutschen und der europäischen Fernsehlandschaft herausgearbeitet. Einleitend werden in Abschnitt 4.1 die Strukturen des deutschen (4.1.1) und der europäischen (4.1.2) Fernsehmarktes betrachtet und anschließend mit einer Darstellung der werberechtlichen Spezifika (4.2) von den drei EU-Ländern Italien (4.2.1), Großbritannien (4.2.2) und Frankreich (4.2.3) ergänzt. In den Abschnitten 4.3 und 4.4 werden die unterschiedlichen Interessenprofile der Akteure in Bezug auf Product Placement im deutschen Fernsehen herausgearbeitet. Im Rahmen dieser Betrachtung soll eine Einteilung in Interessenverbände (4.3), Parteien und Unternehmen (4.4) vorgenommen werden. Wie im vorherigen Kapitel sollen auch hier im Zwischenergebnis (4.5) die wichtigsten Erkenntnisse zusammengetragen werden. Zur Novellierung der EU-Fernsehrichtlinie werden in Kapitel fünf zunächst die grundlegenden Aspekte, wie die Rechtsetzung innerhalb der EU (5.1) sowie die lobby-relevanten Organe (5.2), dargestellt. Im Rahmen der nachfolgenden Darstellung der EU-Fernsehrichtlinie von 1989 (5.3) soll in den Abschnitten 5.3.1 und 5.3.2 eine kurze Betrachtung der Historie erfolgen und die Besonderheiten hinsichtlich der Fernsehwerbung hervorgehoben (5.3.3) werden. Die Auseinandersetzung mit dem aktuellen Novellierungsprozess umfasst zum einen eine Darstellung der bisherigen Ereignisse (5.4). Anschließend soll die Einflussnahme der Akteure (5.4.1) dahingehend untersucht werden, inwiefern die Akteursinteressen in den Richtlinienentwürfen der Kommission und des Parlaments berücksichtigt wurden. In den folgenden Abschnitten soll sich der Blick zum einen auf aktuelle Entwicklungen richten (5.4.2), darüber hinaus werden Vermutungen über mögliche Auswirkungen auf das europäische (5.4.3) und das deutsche Fernsehen (5.4.4) angestellt. Übergehend von einer Zusammenfassung des fünfen Kapitels (5.5) werden in den Schlussbemerkungen im sechsten Kapitel die Ergebnisse der vorherigen Kapitel kurz zusammengetragen (6.1). Entlang der kritischen Diskussion (6.2) sollen die in Kapitel zwei dargestellten theoretischen Begriffe hinsichtlich ihrer Erklärungsfähig in Bezug auf das Thema dieser Arbeit untersucht werden. Abschließend sollen im Ausblick (6.3) Vermutungen über den weiteren Verlauf des Novellierungsprozesses sowie über mögliche Reaktion der Akteure angestellt werden.
Die Untersuchung der (jeweiligen) Einflussnahme ausgewählter Akteure auf die europäische Politik erfordert zunächst eine Auseinandersetzung mit theoretischen Aspekten, um eine Erklärungsgrundlage für die Novellierung der europäischen Fernsehrichtlinie herzustellen. Zur theoretischen Fundierung sollen in den folgenden Abschnitten daher die Begriffe „Pluralismus“, „Lobbyismus“, „Interessenverbände“ und „Mehr-Ebenen-Politik“ vertieft werden. Der Pluralismus stellt hier einen grundlegenden Aspekt dar – dieser soll bei Betrachtung des Neopluralismus, des Korporatismus und des Neokorporatismus präzisiert werden. Des Weiteren werden bei Betrachtung der Interessenverbände auch Erkenntnisse der Verbändeforschung dargestellt. In Bezug auf das Thema der vorliegenden Arbeit sollen die theoretischen Aspekte im Ergebnis dieses Kapitels zusammengefasst werden, sodass eine kritische Diskussion aus theoretischer Perspektive im Schlussteil erfolgen kann.
Der Pluralismus als Begriff der politischen Theorie kennzeichnet das Verständnis einer modernen Demokratie als eine offene Gesellschaft, in der eine Vielzahl von gesellschaftlichen Kräften aus Wirtschaft, Kultur und sozialen Bereichen existiert (Schubert 1995, S.1). Das Nebeneinander verschiedener Bedürfnisse, Gesinnungen, Interessen und Meinungen in einer offenen Gesellschaft bildet ein wesentliches Merkmal einer pluralistischen Demokratie, die „Freiheitlichkeit“ und „Offenheit“ als Grundsätze des gesellschaftlichen Lebens akzeptiert. Dieses Begriffsverständnis des Pluralismus ist in erster Linie dem soziologischen Pluralismus zuzuordnen, der das Phänomen der „pluralistischen Gesellschaft“ erklärt. Näher betrachtet geht der soziologische Ansatz von der Annahme aus, dass in einer Gesellschaft eine Vielzahl mehr oder weniger autonom gebildeter, neben- und miteinander existierender, agierender, kooperierender oder in Konkurrenz zueinander stehender Gruppen – insbesondere Vereine, Interessenverbände[1] und Parteien – existiert. Gemäß Erdmann lassen sich die verschiedenen sozioökonomischen Interessen in einer pluralistischen Demokratie in sämtlichen, verfassungsrechtlich zulässigen, Formen frei artikulieren und organisieren, sodass im Grunde jedes Interesse autonom organisierbar ist (1988, S. 20). Die freie Organisation von Interessen setzt voraus, dass die Bildung und Existenz von Interessengruppen ohne staatliche Lizenz, Anerkennung oder Unterstützung möglich ist und keiner staatlichen Initiative oder Kontrolle hinsichtlich der Interessenartikulation unterliegt. Die Auseinandersetzungen der Gruppen und Organisationen werden durch die Neutralität des Staates und ein festes, gesetzliches Regelsystem garantiert, wobei die staatlichen Interessen ganz oder auch partiell mit denen einzelner Verbände konvergieren und über Verflechtungen zwischen Parteien und Verbänden ausgetauscht werden können (Kaiser 2006, S. 29). Dabei indiziert die strukturelle Ausprägung organisierter Interessen nicht nur die Entwicklung von Gesellschaft und Staat (Triesch; Ockenfels 1995, S. 37), vielmehr bilden die rivalisierenden Aktivitäten konkurrierender Akteure in Bezug auf die Durchsetzung von Partikularinteressen einen wesentlichen Bestandteil des demokratischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses[2].
Im Rahmen des „freien Spiels der Interessengruppen“ verfolgen Verbandsakteure das Ziel, einen höheren Einfluss auf die Entscheidungsprozesse des Parlaments und der Regierung zu gewinnen (Steffani 1980, S. 17). In der Literatur wird dieser Prozess als ein zentrales Leitbild der modernen Demokratie beschrieben, deren politische Ordnung und Legitimität, im Gegensatz zum Totalitarismus oder zum Partikularismus, auf der Anerkennung vielfältigen individuellen Meinungen, Überzeugungen, Interessen, Zielen und Hoffnungen basiert und deren individuelle Verwirklichung, Vertretung und Artikulation als legitim und erwünscht gilt (Schubert; Klein 2006, S. 221). Der gesellschaftliche Pluralismus, im Sinne der Teilnahme am politischen Prozess, kann daher, neben Gewaltenteilung, verfassungsmäßig garantierten Grundrechten, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie, als eine wesentliche Grundlage für eine freie Gesellschaftsordnung verstanden werden.
Unter den vielfältigen Verwendungsmöglichkeiten des Pluralismusbegriffs ist an dieser Stelle auch die politologische Betrachtung zu berücksichtigen, wobei der politologische Pluralismus vorwiegend den Prozess politischer Meinungsbildung (z.B. bei Wahlen) und das Verhältnis von Parteien bzw. die Parteienkonkurrenz analysiert. Während die soziologische Pluralismustheorie von einzelnen Gruppen ausgeht und hier ihren analytischen Ansatz findet, fragt der politologische Pluralismus nach den Strukturprinzipien einer politisch verfassten Gesellschaft und der Wechselbeziehung zwischen Privatem und Öffentlichem, Staat und Gesellschaft, nach der politischen Willensbildung und Entscheidungsfindung und ihrer demokratischen Legitimität (Steffani 1980, S. 16). Nach dem politologischen Ansatz beruht der politische Willensbildungs- und Entscheidungsprozess in einem gewaltenteilig und föderativ strukturierten Verfassungssystem auf der konkurrierenden bzw. koalierenden Tätigkeit von Parteien und Interessenverbänden (Steffani 1980, S. 9). Dabei ist zwischen den allgemeinen Zielsetzungen von Parteien und Interessengruppen zu differenzieren. Während Interessenverbände in der Regel die Durchsetzung ideeller Ziele visieren, verfolgen Parteien das Ziel, an der Macht zu bleiben oder diese (dauerhaft) zu erlangen (Schütt-Wetschky 1997, S. 10). Der politologische Ansatz untersucht und erklärt also die Entstehung, die Beschaffenheit und die wechselseitigen Beziehungen von gesellschaftlich-politischen Gruppen und Organisationen sowie deren Status, Einfluss und Funktion in politischen Prozessen und Systemen (Erdmann 1988, S. 21).
Die Entstehung sowie die wechselseitige Beziehung zwischen den Gruppen erklärt Kraft mit dem Wettkampf widerstrebender Interessen im politischen Willensbildungsprozess, der eine notwendige Voraussetzung für das Bestehen einer pluralistischen Demokratie (2006, S. 14) darstellt. Das Konkurrieren kollektiver, rivalisierender Partikularinteressen führt, im Sinne der pluralistischen Harmonielehre, zu einem sich selbst regulierenden und natürlichen Interessengleichgewicht. Dieses Gleichgewicht wird durch die Aktivitäten der Interessengruppen bzw. das Nebeneinander von Interessen und Gegeninteressen stabilisiert. Die Störung des Interessengleichgewichts bewirkt die Gründung weiterer Interessengruppen, wodurch der ursprüngliche Gleichgewichtszustand wiederhergestellt wird. Der Pluralismus beruht also auf einem „ausgewogenen Kräfteverhältnis zwischen sozialen Gruppen und Schichten“ (Steffani 1980, S. 48). Durch organisierte und dadurch handlungsfähige Gruppen wird also eine Selbstregulierung partikularer Interessen, hier ohne unmittelbare Intervention des Staates, erreicht (Andersen; Woyke, 2003).
Die Beschaffenheit sowie der Einfluss und die Funktion gesellschafts-politischer Gruppen und Organisationen im politischen Prozess werden, gemäß Kraft, durch die Organisations- und die Konfliktfähigkeit determiniert. Beide Aspekte gelten als zentrale Grundlagen politischer Interessensmacht, wobei die Organisationsfähigkeit durch die Homogenität und Mobilisierbarkeit der gemeinsam formulierten Interessen bestimmt wird. Der Aspekt der Konfliktfähigkeit wird determiniert durch die Fähigkeit einer Organisation, Handlungen bzw. Leistungen zu verweigern oder auch systemrelevante Leistungsverweigerungen anzudrohen (Kraft 2006, S. 15). Ein wichtiger Faktor der Konfliktfähigkeit ist die Verfügbarkeit über finanzielle Ressourcen, da diese den wirksamen Einfluss auf staatliche Institutionen bestimmt. In der Regel ist davon auszugehen, dass sich homogene, durch eine gemeinsame ökonomische Lage auszeichnende Interessen leichter organisieren lassen. Aufgrund ihrer Finanzkraft und Entzugsmöglichkeiten besitzen ökonomische Interessen ein hohes Maß an Organisations- und Konfliktfähigkeit.
Der Neopluralismus, der in Deutschland vor allem von Ernst Fränkel[3] begründet und verbreitet wurde, umfasst das gegenwärtig vorherrschende Verständnis einer pluralistischen Demokratie und beruht auf der Vorstellung eines gegensätzlichen Selbstverständnisses von Pluralismus und Totalitarismus. Während der totale Staat sich mit der Ablehnung des Pluralismus legitimiert, bekennt sich der freiheitlich demokratische Staat zum Pluralismus. Der Neopluralismus nach Fraenkel definiert den Totalitarismus und den Pluralismus demzufolge als idealtypische Gegensätze der Herrschaftslegitimation und Herrschaftsausübung (Steffani 1980, S. 37), wobei die Überwindung jeder Form totalitärer Herrschaftspraxis als politische Intention des Pluralismus zu verstehen ist.
Der Neopluralismus nach Fraenkel konstatiert, dass die moderne, pluralistische Gesellschaft durch eine Vielzahl von Interessenkonflikten gekennzeichnet ist, welche eine legitime Form der gesellschaftlichen Heterogenität[4] darstellen. Die Heterogenität wiederum spiegelt sich in unterschiedlichen Interessen und Strukturen wieder, in denen konkurrierende Verbände und Parteien auf den Staat einwirken, wobei die Aktivität und Rivalität dieser Gruppen einem „Parallelogramm miteinander ringender Kräfte“ entspricht (Weßels 2003). Im Gegensatz zum Pluralismus ist der Staat, nach der neopluralistischen Betrachtung, nicht auf eine Ebene mit den partikularen Gruppen zu stellen, sondern bildet vielmehr eine Gruppe sui generis, dem die Aufgabe obliegt, die partikularen Interessen bzw. Bedürfnisse dieser Gruppen in den Prozess der politischen Willensbildung einzugliedern (Steffani 1980, S. 49 ff.). Gemäß Fraenkel unterliegt der politische Willensbildungsprozess in einer pluralistischen Demokratie keinen vorgegebenen Zukunftsentwürfen, sondern einer freien, offenen Diskussion konkurrierender Interessen und Gruppen (ebd., S. 42). Im Wechselspiel der gesellschaftlichen Kräfte und Willensbildungsprozesse sind Konsens und Dissens die Erscheinungsformen dieser pluralistisch geführten Auseinandersetzung (Schütt-Wetschky 1997, S. 13).
Im Gegensatz zum Pluralismus unterscheidet der Neopluralismus, nach Fraenkel, hier zwischen einem notwendigen „unstreitigen Sektor“ (Konsens) als den Bereich anerkannter Grund- und Menschenrechte sowie fundamentaler, rechtsstaatlicher gesicherter Verfassungsregeln einerseits, und einem gleichermaßen notwendigen „streitigen Sektor“ (Dissens), dem Bereich des politischen Konflikts und Gestaltung andererseits (Zwei-Sektoren-Lehre). Dieser kontroverse Sektor reflektiert die Meinungs- und Interessenvielfalt der Gesellschaft und bildet daher die Voraussetzung für die Realisierung des gesellschaftlichen Gemeinwohls[5] (ebd., S. 14). Dabei ist die Stabilität der Konsensbasis, also des unstreitigen Sektors, von grundlegender Bedeutung für die im streitigen Sektor ausgetragenen politischen Kontroversen. Diese Stabilität ermöglicht gewissermaßen den offenen politischen Konflikt ohne einen Zerfall des bestehenden Systems. Nach Fraenkel besteht darüber hinaus eine dynamische Interdependenz zwischen dem Konsens- und dem Dissensbereich, die zu Problemen bzw. „Grenzkonflikten“ – wie im nachfolgenden Beispiel dargestellt – führen können. So können im streitigen Sektor getroffene Grundentscheidungen zum Gegenstand des unstreitigen Sektors, aber auch bisher nicht problematisierte Überzeugungen des unstreitigen Sektors zu zentralen Streitfragen werden (Steffani 1980, S. 43). Die Existenz dieser Grenzkonflikte erfordert, nach Frankaels, notwendigerweise die Anerkennung eines Minimalkonsenses im nichtstreitigen Sektor, um die Beständigkeit einer pluralistischen Demokratie und das Gemeinwohl zu gewährleisten. Die Grundvoraussetzung bildet hierbei die Orientierung der am politischen Prozess beteiligten Akteure, Verbände und Parteien am gesellschaftlichen Gemeinwohl bzw. die Anerkennung eines gemeinsamen „Wertekodexes“ (ebd., S. 30) als gesellschaftliche Konsensbasis.
Abb. 1: Definitionsmerkmale von Pluralismus und Neopluralismus
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Eigene Darstellung nach Steffani 1980, S. 37 ff.
In seiner neopluralistischen Studie „Deutschland und die westlichen Demokratien“ von 1960 konstatiert Fraenkel, dass ein pluralistischer Staat nur dann eine Willens- und Handlungseinheit bilden kann, wenn Verbände ausreichend stark organisiert und genügend machtvoll sind, um das Denken und Handeln ihrer Mitglieder und Mitläufer maßgeblich zu bestimmen und einen gemeinsamen Wertekodexes anzuerkennen (Erdmann 1988, S.236). Aus den verschiedenen organisierten Partikularinteressen bildet der pluralistische Staat einen Gemeinwillen, indem er ein Gleichgewichts zwischen den organisiert Interessengruppen bzw. einen Ausgleich der Gruppeninteressen herstellt (Kaiser 2006, S. 25). Dieser grundlegende Konsens definiert „neben verfassungsrechtlichen Verfahrensvorschriften und Spielregeln eines Fair Play auch ein Minimum von regulativen Ideen generellen Charakters, wie Gerechtigkeit und Billigkeit“ (Steffani 1980, S. 43). Dieser Grundkonsens ist für die Beständigkeit einer pluralistischen Demokratie unverzichtbar und existenziell notwendig.
Im Gegensatz zum Pluralismus, wonach sich das System der Interessenvermittlung aus verschiedenen, konkurrierenden und freiwillig gebildeten Gruppen konstituiert, definiert der Korporatismus eine begrenzte Anzahl singulärer Zwangsverbände, die in keinem Wettbewerbsverhältnis zueinander stehen, als wesentliche Merkmale der Interessenvermittlung (Steffani 1980, S. 63). Der Korporatismus konstatiert, dass sowohl die Formulierung politischer Ziele als auch die Entscheidungen und Erfüllung staatlicher Aufgaben und Leistungen durch Einbindung der wichtigsten Interessengruppen[6] erfolgen (Nohlen; Schultze 2002, S. 449). Sebaldt bezeichnet den Korporatismus in diesem Zusammenhang als „Institutionalisierung von Kontakten zwischen Staat und Verbänden“ (2007, S. 105).
Gemäß Weßler dient die korporatistische Beteiligung einerseits der Bindung unterschiedlicher Interessengruppen an gemeinsam getroffene Vereinbarungen, andererseits stellt die unmittelbare Einbindung von Interessengruppen in politische Entscheidungsprozesse eine Entlastung des Staates dar, da diese sich an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben beteiligen (2003, S. 2). Im Gegensatz zum Neokorporatismus, auf den nachfolgend eingegangen werden soll, erklärt der klassische Korporatismus die Existenz der begrenzten Anzahl von Zwangsverbänden durch staatliche Initiative als Merkmal des „staatlich-autoritären Korporatismus“. Die grundlegenden Bestandteile dieses System sind folglich in staatlich autorisierten Verbänden organisiert, die – im Gegensatz zum Pluralismus – nicht in einem unmittelbaren Wettbewerb stehen. Diese Verbände existieren innerhalb einer hierarchischen Struktur, sind funktional voneinander abgegrenzt und sind in der Regel staatlichen lizenziert. Im Rahmen ihres funktionalen Bereiches besitzen diese Verbände zwar ein staatlich genehmigtes Repräsentationsmonopol, andererseits sind sie an bestimmte Auflagen in Bezug auf Interessenartikulation gebunden (Steffani 1980, S. 63).
Abb. 2: Definitionsmerkmale von Pluralismus und Korporatismus
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Eigene Darstellung nach Teuber 2001, S. 72.
Mit der Entgegensetzung von Pluralismus und Korporatismus wurden Mitte der siebziger Jahre in Bezug auf ihren Geltungsbereich und ihre Reichweite zwei Ansätze in ein konkurrierendes Verhältnis gestellt. Demgemäß differenziert Schubert in seinem Aufsatz „Pluralismus, Korporatismus und politische Netzwerke“ die beiden Begriffe wie folgt: „Mit Pluralismus werden also in erster Linie umfassende, mit zentralen demokratietheoretischen Fragen verbundene Konzepte beschrieben. Mit Korporatismus werden engere Konzepte angesprochen, die sich auf die Regierungstätigkeit, die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Staates sowie politische Steuerung und Kontrolle sozioökonomischer Prozesse beziehen“ (1995, S. 3). Diesem konkurrierenden Verhältnis beider Begriffe widerspricht Kraft darin, dass der Korporatismus ein Sonderfall des Pluralismus darstellt (2006, S.17). Demnach setzt die Korporatismustheorie bei der pluralistischen Harmonielehre an, wobei im Korporatismus Interessengruppen in jedem Stadium des Entscheidungsprozesses intensiv in den politischen Prozess eingebunden sind. Der Korporatismus kann dabei als eine Regulierung des Pluralismus in dem Sinne verstanden werden, dass das Interessengleichgewicht durch steuernde Maßnahmen des Staates stimuliert wird, um dieses zur Wirkung zu bringen.
Der Neokorporatismus („liberaler Korporatismus“) hingegen erklärt den Korporatismus nicht als eine staatliche, sondern als eine von der Gesellschaft erwirkte Form des politischen Prozesses. Die Existenz bzw. das Bestehen einer modernen Demokratie ohne die organisatorischen und strukturierenden Leistungen eines breiten Spektrums von Interessenverbänden nicht denkbar (Schubert 1995, S. 15). Der Neokorporatismus besagt, dass eine freiwillige Einbindung frei gebildeter Interessenverbände, nämlich durch die starke Verflechtung von organisierten Interessen und staatlichen Institutionen, in staatliche Aufgabenbereiche[7] erfolgt (Tiedemann 1994, S.19). Aus dieser wechselseitigen Beziehung von Staat und Interessensverbänden ergeben sich einzelne Austauschbeziehungen, die ein abgestimmtes Handeln von beteiligten Interessengruppen und Staates, also die Einbindung in den politischen Prozess, verstärken (Kraft 2006, S.16). Zwar stehen die Verbände in Konkurrenz zum Staat bzw. politischen Parteien, andererseits leisten sie auch ergänzende Tätigkeiten in staatlichen Aufgabenbereichen.
Der Neokorporatismus geht daher von einer institutionalisierten und gleichberechtigten Beteiligung von gesellschaftlichen Verbänden an der „Formulierung und Ausführung staatlicher Politik“ aus (Teuber 2001, S. 70). Im Gegensatz zum klassischen Korporatismus impliziert der Neokorporatismus eine staatliche Politikgestaltung, die in Verhandlung mit betroffenen Interessensverbänden erfolgt. Der politische Prozess beruht hierbei auf einer konzentrierten, untereinander abgestimmten, institutionalisierten Entscheidungsfindung von Staat und Verbänden bzw. gesellschaftlichen Akteuren. Aus der Sicht des Staates handelt es sich um eine Instrumentalisierung von Verbänden im Sinne einer optimalen Durchsetzung staatlicher Politik (Schütt-Wetschky 1997, S. 49). Entgegen den Annahmen der Pluralismustheorie sind die beteiligten Interessensverbände in diesem Entscheidungsfindungsprozess dazu bereit, Zugeständnisse gegenüber dem Staat und anderen, konkurrierenden Interessengruppen zu machen. Ein besonderer Aspekt des neokorporatistischen Modells ist hinsichtlich der Effizienz des staatlichen Regierens festzustellen, wonach der Staat durch das Zusammenwirken von Staat und Verbänden Informationen aus Wirtschaft und Gesellschaft erhält, die ihm ermöglichen, auf die allgemeinen Bedürfnisse zu reagieren (Steffani 1980, S. 64 ff.). Zwar resultiert daraus in gewisser Weise eine Abhängigkeit des Staates von den Informationen der Interessensverbände, gleichwohl bewirkt dieser Informationszugang eine Entlastung staatlicher Behörden und Ministerien, da die Interessenverbände ihr Wissen frei zur Verfügung stellen.
Nach dem gegenwärtigen Stand der Verbändeforschung ist ein Interessenverband (oder kurz Verband) eine Organisation wirtschaftlicher oder gesellschaftlicher Gruppen, die im Wesentlichen aus dem Zusammenschluss ähnlicher Interessenlagen hervorgeht. Über Partizipation, Kommunikation und Integration ermöglichen Interessenverbände (als Zusammenschluss von Interessen) den Individuen, am gesellschaftlichen Leben mitzuwirken. Demzufolge können Verbände generell auch als Zugangskanäle für politische Forderungen verstanden werden, indem sie politische Forderungen aggregieren und in Entscheidungen bzw. Entscheidungsvorlagen umsetzen. Als Unterscheidungskriterien gelten Rechtsform (privatrechtlich, öffentlich-rechtlich), Anzahl der Ebenen (einfacher Verband, Verbände-Verband, Dachverband), Art der Mitglieder (private Personen, Organisation), Beitrittsmöglichkeiten (freiwillig, zwangsweise) und Interessenart des Verbandes. Entsprechend ihrer Funktion kann zwischen Dienstleistungsverbänden und Verbänden zur Interessenvertretung unterschieden werden, wobei in der Regel beide Formen wahrgenommen werden (Teuber 2001, S. 66).
Darüber hinaus können den Interessenverbänden drei charakteristische Merkmale zugesprochen werden. Zunächst ist die Interessenartikulation als charakteristisches Merkmal dieser Zusammenschlüsse zu nennen. Interessenverbände koordinieren und artikulieren gemeinsame und auch divergierende Einzelinteressen ihrer Mitglieder und versuchen, diese gegenüber staatlichen Organen[8] mit Entscheidungs- oder Entscheidungsvorbereitungskompetenz durchzusetzen (Kraft 2006, S. 9). Der Schwerpunkt der Tätigkeit der Verbände liegt also in der Vertretung der Mitgliederinteressen gegenüber den politischen Entscheidungsträgern. Dabei sind zwei Aspekte für einen Verband relevant: einerseits das Vorliegen einer Organisation und andererseits das Ziel einer nachhaltigen und langfristigen Einflussnahme auf politische Entscheidungs- und Willensbildungsprozesse (Schütt-Wetschky 1997, S. 9), wobei die Zielsetzung der Einflussnahme aus den artikulierten Interessen der Verbandsmitglieder resultiert. Ein weiteres Merkmal ist die Interessenvermittlung, die durch die Äußerung politischer Forderungen durch Verbände im Prozess der politischen Willensbildung erfolgt und eine zentrale Funktion zwischen Gesellschaft und politischem System darstellt. Die Interessenvermittlung gehört somit zum Input-Bereich des politischen Prozesses und erfolgt in allen Phasen des politischen Prozesses, vom „Agenda setting“ über die Politikformulierung und Entscheidungsfindung bis hin zur Implementierung.
Als drittes charakteristisches Merkmal eines Interessenverbandes ist die Interessenvertretung zu benennen. In der politischen Landschaft Deutschlands zeichnen sich die Verbände bereits heute durch eine intensive Beteiligung an staatlicher Willensbildung und Entscheidungsfindung auf unterschiedlichen Stufen aus (Huber 1954, S. 60). Zum einen vertreten Verbände ihre Interessen und Ziele gegenüber der Öffentlichkeit und den Medien, aber auch gegenüber allen anderen Interessengruppen. Politische Parteien, Parlamente, Ausschüsse und öffentlichen Verwaltungen (z.B. Ministerien) bilden jedoch die wichtigsten Adressaten der Interessenvertretung (Schubert; Klein 2003, S. 141). Das höchste Ziel eines Interessenverbandes besteht jedoch darin, ein eigenes Ministerium zu erhalten und Einfluss auf die Organisation der Regierungsarbeit zu nehmen (Triesch; Ockenfels 1995, S. 119).
Hinsichtlich der Einflussnahme stehen den Verbänden und Interessengruppierungen vielfältige Möglichkeiten zur Verfügung, über die vielschichtigen und komplexen Entscheidungs- und Willensbildungsmechanismen das politische Entscheidungszentrum, den Staat, einzuwirken. Zum einen können Vermittlung und Durchsetzung politischer Verbandsinteressen in Form von Beratung, Informationsaustausch oder Wahlaufforderung erfolgen, andererseits sind auch Boykotts, Streiks und Demonstrationen möglich (Triesch; Ockenfels 1995, S. 73). Des Weiteren können Interessenverbände durch Koalitionsbildung mit anderen Verbänden und Ausübung von öffentlichem Druck über die Medien die Durchsetzung partikularer Interessen bzw. Ziele forcieren. In diesem Zusammenhang können Interessensverbände nach der Art ihrer Einflussnahme differenziert werden. In der Verbändeforschung werden diesbezüglich drei Typologisierungsformen von Interessenverbänden verwendet: wirtschaftliche Interessenverbände (z.B. Arbeitgeberverbände), politische Verbände (z.B. Gebietskörperschaften) und Verbände aus Freizeit, Kultur, Politik, Religion und Wissenschaft (Tiedemann 1994, S. 17). Im Vergleich zu anderen organisierten Interessengruppen wird den wirtschaftlichen Interessenverbänden, insbesondere den Unternehmerverbänden, ein besonderer Einfluss auf den politischen Entscheidungsprozess, vor allem in Bezug auf das „Lobbying“, zugesprochen (Schroeder 2003, S. 281). Dieser Aspekt soll im folgenden Abschnitt näher betrachtet werden.
Die Entwicklung organisierter Interessen, wie sie Interessenverbände darstellen, erfolgte überwiegend in den westlichen Industrieländern ab Ende des 19. bis Ende des 20. Jahrhunderts und führte zur formellen Anerkennung durch den Staat und ferner der Übertragung öffentlicher Aufgaben auf Verbände. Bereits in den fünfziger Jahren bezog sich das Erkenntnisinteresse der Verbändeforschung in Deutschland auf das Verhältnis zwischen Interessenverbänden und Staat. Der Fokus richtete zunächst auf die Analyse der Organisation, Leistung, Positionierung, Funktion und ordnungspolitischen Relevanz von Verbänden (Schubert 1995, S. 14). In den sechziger Jahren rückten die strategische Ausrichtung und der Einfluss von Interessensgruppen sowie das Verhältnis zwischen Parteien und Interessenverbänden in den Mittelpunkt der Verbändeforschung. In Bezug auf das Verhältnis dieser Gruppen, konkurrierten bislang zwei Erklärungsansätze in der politikwissenschaftlichen Diskussion: Der normative Ansatz und der Interessenansatz. Diese Ansätze differenzieren das menschliche Handeln nach zwei verschiedenen Motiven: (1) das normenorientierte Verhalten (soziale oder philosophisch begründete Normen), (2) das interessenorientierte Verhalten (Schütt-Wetschky 1997, S. 70). Der normative Ansatz findet Anwendung bei dem Erlass von Gesetzen und Verordnungen oder auch bei dem Appell an das Pflicht- bzw. Verantwortungsbewusstsein der Akteure. Der Interessenansatz hingegen akzeptiert, dass das menschliche Handeln in erster Linie aus dem Eigeninteresse eines Individuums erfolgt und die handelnde Person ihr Verhalten durch das persönliche Interesse legitimiert sieht. Weiterhin erklärt dieser Ansatz das menschliche Verhalten mit materiellen Anreizen, z.B. finanzielle Vor- und Nachteile.
Beide Ansätze stehen in der gegenwärtigen politikwissenschaftlichen Diskussion in einem Konkurrenzverhältnis, wobei der Interessenansatz, auch in Bezug auf die Problematik der einseitigen Interessendurchsetzung durch die Verbände, eine mögliche Alternative zu dem normativen Ansatz darstellt. Die Tatsache, dass der Interessenansatz in der gegenwärtigen Verbändeforschung als sachgerechter empfunden wird, beruht nach Schütt-Wetschky, darauf, dass der Kampf der politischen Akteure faktisch ein Interessenkampf ist (ebd., S. 85). Insbesondere die Individualisierung von Interessen, der beschleunigte Wandel der kulturellen, politischen und wirtschaftlichen Verhältnisse und zunehmenden Interdependenzen führen zu heterogeneren, vielfältigeren und widersprüchlicheren Interessen (Kleinfeld; Zimmer; Willems 2007, S. 15 ff.). In Anbetracht dieser Komplexität ist die Forderung nach mehr Transparenz und Publizität zum einen durch die öffentliche Relevanz der politischen Einflussnahme der Interessenverbände legitimiert, zum anderen auch notwendig aufgrund der zunehmenden institutionalisierten Beteiligungsmöglichkeiten der Verbände (Schütt-Wetschky 1997, S. 53). Neben diesem Aspekt können die Ungleichheit der Partizipationsmöglichkeiten und die Orientierung am Gemeinwohl als Kritikaspekte in der gegenwärtigen Verbändeforschung hervorgehoben werden.
Wie es bereits in Abschnitt 2.1 herausgearbeitet wurde, ist die Konkurrenz unterschiedlicher Individual- und Gruppeninteressen ein zentraler Bestandteil der politischen Willensbildung in einer pluralistischen Demokratie. An diesem Konkurrenzverhältnis der Interessenverbände kritisiert Schubert (1995, S.14 ff.) die zunehmende Ungleichheit in Bezug auf die Partizipations- und Durchsetzungschancen. Diese Divergenz resultiert daraus, dass nicht alle Interessen organisiert und folglich auch nicht im politischen Entscheidungsprozess vertreten werden können. Als Begründung führt Schubert hier die zunehmende Größe und Allgemeinheit der Interessen, sowie die Ungleichheit in der Konfliktfähigkeit der Interessensverbände an. Diese Ungleichheit bezieht sich im Wesentlichen auf die Ausstattung mit materiellen Ressourcen und gesellschaftlich relevantem Verweigerungspotential. Weitere Faktoren sind die Kontrolle des Zugangs zu den Entscheidungsarenen, die Zahl relevanter Konkurrenten, Koalitions- und Vernetzungsmöglichkeiten, die Sachkenntnis und Praxisnähe der Verbandsmitglieder sowie die Konjunkturen der öffentlichen Meinung.
Hinsichtlich der Partizipation bzw. Einflussnahme der Interessenverbände auf den politischen Entscheidungs- und Willensbildungsprozess hinterfragt Schütt-Wetschky die Legitimität dieses Einwirkens und kritisiert dabei dessen Einordnung als Bestandteil einer pluralistischen Demokratie. Nach seiner Auffassung kann eine grundsätzliche Legitimität nicht rechtfertigen, dass Partikularinteressen auch zu Lasten des Gemeinwohls durchgesetzt werden (Schütt-Wetschky 1997, S. 56). Des Weiteren stellt die Vielzahl an Sonderinteressen, die ihren Anspruch auf Berücksichtigung im politischen Entscheidungsprozess geltend machen, ein Problem für die Regierungsfähigkeit bzw. die Souveränität des Staates und das gesellschaftliche Gemeinwohl dar. Nach der Ansicht von Schütt-Wetschky ist daher eine Stärkung bzw. Wiederherstellung der staatlichen Souveränität und der Sozialpflichtigkeit der Verbände erforderlich (ebd., S. 57). Nur wenn der Staat unabhängig von partikularen Interessen ist, kann er gemeinwohlorientiert handeln bzw. als unabhängiger Hüter des Gemeinwohls fungieren.
In der deutschen Politikwissenschaft wurde der Begriff des Lobbyismus[9] erst in den neunziger Jahren zum Gegenstand der Verbändeforschung, die sich seither überwiegend mit organisierten Interessen in Form von Verbänden und NGOs auseinandergesetzt hat. Wie im vorherigen Abschnitt dargestellt wurde, bestreben Interessenverbände im Wesentlichen eine nachhaltige und langfristige Einflussnahme auf den politischen Willensbildungs- bzw. Entscheidungsprozess. In diesem Zusammenhang werden die Begriffe Interessenvertretung und „Lobbying“ in der Literatur häufig synonym verwendet, jedoch sind in aktuellen wissenschaftlichen Publikationen, wie „Lobbying: Strukturen, Akteure, Strategien“ von Kleinfeld, Zimmer und Willems, auch Abgrenzungsversuche beider Begriffen vorzufinden. Eine mögliche Differenzierung besteht zunächst darin, dass sich Interessenvertretung in der Regel auf organisierte Interessen in Form von Verbänden oder NGOs bezieht (Kleinfeld; Zimmer; Willems 2007, S. 36 ff.). Das Lobbying hingegen berücksichtigt, gemäß Kubink, in erster Linie die politische Interessenvertretung von Unternehmen (2005, S. 75) oder freiberuflichen Beratern bzw. Public Affairs Consultants. Knott und Voigts erweitern diese Auffassung damit, dass die Maßnahmen des Lobbying allgemein der Kommunikation zwischen den Akteuren politischer Entscheidungsprozesse sowie der Interessenkoordination von Gesellschaft, Politik Unternehmen und Organisationen dienen (2005, S. 66), sodass eine Differenzierung beider Begriffe an dieser Stelle nicht zwingend erforderlich ist.
Leif und Speth definieren Lobbyismus nicht nur als Einflussnahme auf den politischen Prozess, im Gegensatz zur Interessenvertretung ist Lobbying punktueller und situationsbezogener und artikuliert in der Regel konkrete, eng definierte Einzelinteressen (Leif; Speth 2006, S. 14). Die Autoren folgen der Auffassung von Köppl, wonach Interessenvertretung, im Unterschied zum Lobbying, „für die andauernde, gesamtgesellschaftlich relevante Vertretung bestimmter Interessen sowohl verbandsintern als auch gegenüber dem politischen System“ sorgt (2003, S. 89). Darüber hinaus wird Lobbying durch Einflussnahme, Informationsbeschaffung und Informationsaustausch charakterisiert, wobei in diesem Fall von einer strategisch ausgerichteten Tätigkeit ausgegangen wird, die eine Beeinflussung oder Verhinderung konkreter Gesetzesvorhaben bewirkt (Leif; Speth 2006, S. 14). Den strategischen Aspekt des Lobbying erklären Kleinfeld, Zimmer und Willems mit den „informellen Versuchen von Vertretern gesellschaftlicher Interessen, auf die Akteure des politischen Entscheidungsprozesses einzuwirken, um Politikergebnisse in ihrem Sinne zu verändern“ (2007, S. 10). In der Praxis existieren diesbezüglich zwei Formen des Lobbyismus: der Beschaffungs-Lobbyismus (1) und der Gesetzes-Lobbyismus (2). Charakteristisch für die erste Form ist das Bestreben von Lobbyisten, öffentliche Aufträge zu akquirieren. Die zweite Form bezieht sich in erster Linie auf die Beeinflussung der Ausgestaltung rechtlicher Rahmenbedingungen (Kleinfeld; Zimmer; Willems 2007, S. 38).
Während Interessenvertretung in Wesentlichen darin besteht, gemeingesellschaftlich relevante Interessen gegenüber den politischen Entscheidungsträgern durchzusetzen, beruht der Lobbyismus auf einer regelmäßigen Zusammenarbeit bzw. einem regelmäßigen Informationsaustausch zwischen Lobbyorganisationen[10] und aus Ministerien und Parteien. Demzufolge kann der Lobbyismus als ein Tauschgeschäft von Informationen und politischer Unterstützung gegen Berücksichtigung bestimmter Interessen bei der staatlichen Entscheidungsfindung definiert werden (Kleinfeld; Zimmer; Willems 2007, S. 39). Gemäß Kubink steht ein direktes Lobbying zu den politischen Entscheidungsträgern im Vordergrund, „indem gegenüber Vertretern der Ministerien und des Bundestages die Einschätzung von Gesetzesinitiativen, Verordnungen sowie Konsequenzen von grundsätzlichen Regulierungsentscheidungen und weiteren politischen Überlegungen aufgezeigt werden und gegebenenfalls Handlungsbedarf aus Sicht des Unternehmens angemahnt wird“ (2005, S. 79). Der Charakter des Lobbyismus zeigt sich daher in den Kontakt- und Kommunikationsmustern zwischen Lobbyisten und Ausschüssen, Fraktionen und Parlamentariern, aber auch in den Lobbystrukturen eines Parlamentes (Kleinfeld; Zimmer; Willems 2007, S. 12). Aus diesen Verflechtungen zwischen Interessenverbänden und staatlichen Organen entstehen politische Netzwerke, die wiederum ein signifikantes Merkmal des Lobbyismus darstellen.
Abb. 3: Definitionsmerkmale von Interessenvertretung und Lobbying
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Eigene Darstellung nach Kleinfeld, Zimmer, Willems 2007, S. 39.
Ziel eines Lobbyisten ist es, das Eigeninteresse bestmöglich in politische Entscheidungen zu integrieren (Leif; Speth 2006, S. 12). In Anlehnung an das im vorherigen Abschnitt dargestellte Verständnis der Interessenvertretung sind Lobbyisten, indem sie ihre Interessen gegenüber den Inhabern politischer Entscheidungsgewalt vertreten und zur Geltung bringen, auch Teilnehmer am Prozess der politischen Willensbildung. Somit sind sie Einflussfaktoren auf den politischen Entscheidungsprozess, ohne dabei selbst am politischen Prozess beteiligt zu sein oder über ein demokratisches Mandat zu verfügen (Böckenförde 1976/1977, S. 310). Daher konzentrieren die Handlungen der Lobbyisten in erster Linie auf Akteure aus Regierungsorganen, die politische Entscheidungen vorbereiten und durchsetzen. Dazu zählen Mitglieder aus Ministerien und Kanzleramt, Referenten der Regierungs- und Parteifraktionen, Ausschussvorsitzende oder Fraktionssprecher für zentrale Politikbereiche (Speth 2006a, S. 102), wie z.B. Finanzen oder Wirtschaft. Der Zugang zu diesem Personenkreis ermöglicht Lobbyisten, Gesetzentwürfe in der Entstehungsphase zu prägen und unerwünschte Gesetze frühzeitig zu verhindern. Im Zuge der Europäisierung wird das nationale Recht zunehmend durch die Regelungen der Europäischen Union bestimmt, wodurch die Einflussmöglichkeiten auf Gesetze und Verordnungen in vielen nationalen Politikfeldern abnehmen (Kleinfeld; Zimmer; Willems 2007, S. 54). Da der umzusetzende Rechtsrahmen auf EU-Ebene entschieden wird, müssen Lobbyisten der verschiedenen Mitgliedstaaten die einzelnen Prozessstufen der Gesetzgebung bei der gezielten Einflussnahme berücksichtigen, wie es die folgende Grafik veranschaulicht.
Abb. 4: Fahrplan der gezielten Einflussnahme
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Eigene Darstellung nach Knott; Voigts 2007, S. 70.
Im parlamentarischen System der Bundesrepublik Deutschland galt Lobbyismus lange Zeit als ein unerwünschter Umstand. Der Strukturwandel des Lobbyismus und das veränderte Verhältnis der staatlichen Politik zum Lobbyismus lassen derzeit jedoch auf ein neues Meinungsbild schließen. Während Interessenverbände sinkende Mitgliederzahlen und abnehmende Ressourcen registrieren, nimmt die Zahl der Lobbyisten zu (Kleinfeld; Zimmer; Willems 2007, S. 41). Diese Entwicklung ist in erster Linie auf das Eigeninteresse deutscher Wirtschaftsunternehmen zurückzuführen, die eine Vertretung der spezifischen Unternehmensinteressen einer Interessenvertretung durch Verbände bevorzugen. Vergleichbar mit der Entwicklung in Amerika und Brüssel haben sich auch neue Lobbystrukturen in Deutschland entwickelt und verzeichnen mit gegenwärtig rund 1.900 registrierten Verbänden („Lobby-Liste“[11] ) einen deutlichen Zuwachs. Die Anzahl der Lobbyisten in Berlin wird derzeit auf 4.500, in Brüssel zwischen 10.000 und 15.000 Personen beziffert. Der Wandel der Lobbystrukturen bedeutet jedoch nicht nur einen Mitgliederzuwachs, vielmehr erschweren die ständig stärker werdenden, divergierenden Partikularinteressen der Mitglieder den notwendigen Prozess der Kompromissfindung. Oftmals scheitert die effiziente Interessenvertretung sogar an den scheinbar unvereinbaren Einzelinteressen der Verbändemitglieder. Ihrer Funktion der Interessenaggregation wird andererseits nach wie vor eine unverzichtbare Rolle beigemessen.
Der Begriff der Mehrebenenpolitik wird in vielen Forschungsbereichen der Politikwissenschaft, wie z.B. in der Föderalismus- oder der Integrationsforschung, angewendet und diskutiert. Darüber hinaus findet der Begriff auch Anwendung in der Staatstheorie und der Verhandlungssystemtheorie, welche in dieser Arbeit jedoch nicht berücksichtigt werden. Zunächst kennzeichnet der Mehrebenenbegriff die Existenz einer vielschichtigen Struktur verschiedener horizontaler und vertikaler politischer Entscheidungsorganismen. So bestehen im politischen System der Bundesrepublik Deutschland Verflechtungen zwischen verschiedenen Ebenen, wie es die vertikale Beziehung zwischen Bund und Ländern oder zwischen Bund, Ländern und der EU darstellt. Horizontale Verflechtungen zeigen sich auf Bundesebene in exekutiven Länder-Länder-Beziehungen, wie z.B. zwischen Ministerien und Fachverwaltungen (Nohlen; Schutze 2002, S. 518). Generell sind in föderalen Staatensystemen mehrere staatlicher Ebnen an den politischen Entscheidungs- und Implementierungsprozessen beteiligt, wobei die aufgrund der Kompetenzverteilung rechtlich notwendige bzw. aus praktischen Gründen erforderliche gegenseitige Abhängigkeit als Mehrebenenverflechtung bezeichnet wird (Schubert; Klein 2003, S. 187). Im Vergleich zu der „klassischen“ Form eines föderalistisch strukturierten Bundesstaates oder eines Einheitsstaates, sind eindeutige Kompetenzabgrenzungen in einem kooperativen Mehrebenensystem kaum möglich, da es keine klare hierarchische Struktur aufweist. Eines der wohl plakativsten Beispiele für Mehrebenensysteme bildet das politische System der Europäischen Union, dem weder die Form eines klassischen Bundesstaates, noch eines Staatenbundes zugeordnet werden kann. Denn im Vergleich zur klassischen Staatenformen existiert in der EU kein (zentrales) Entscheidungszentrum, das auf ein hierarchisches Steuerungsprinzip zurückgreifen kann (Jachtenfuchs; Kohler-Koch 1995, S. 9).
Allgemein betrachtet führen weltweite Interdependenzprozesse, wie es am Beispiel der Europäisierung dargestellt werden soll, zu einer Verlagerung von der „Territorialität“[12] hin zur Politik als zentralem Bezugspunkt, wodurch der Staat aus seiner exklusiven Rolle als territoriales Monopol teilweise entbunden wird. Die Beziehung von Staat und Territorium wird in einem Mehrebenensystem durch funktionale Räume der Politik definiert, die wiederum durch ein verflochtenes Netzwerk von Akteuren regiert werden. Die einheitliche Form der staatlichen Regierung als Zentralinstanz wird hier also durch ein Regieren in einem interdependenten Netzwerk von Akteuren ersetzt. Funktionale Räume zeichnen sich, im Vergleich zu territorialen Räumen, dadurch aus, dass sie unterschiedliche Verfahren auf funktionaler Ebene sowie die Bildung unterschiedlicher Akteurskonstellationen bewirken. Die Entscheidungsprozesse auf den funktionalen Ebenen werden je nach der Dominanz der nationalen oder supranationalen Akteure als intergouvernemental oder supranational bezeichnet (ebd., S. 79). Das Mehrebenensystem impliziert demnach die Verlagerung des Regierens von nationaler auf supranationaler Ebene, von „Government“ zu „Governance“[13] bzw. „Multi-Level Governance“. Während „Government“ die einseitige Steuerung durch den Staat meint, erfolgt die politische Steuerung und Regelung im Sinne des Governance-Begriffs nicht allein durch den Staat, sondern auch durch Privatwirtschaft und Interessenverbänden.
Dieser Wandel bedeutet auch, dass die Ergebnisse politischer Entscheidungsprozesse („policy output“) nicht mehr nur einer Regierung, sondern den unterschiedlichen funktionalen Teilsystemen (Barbato 2003, S. 80) zugeordnet werden können, die eine heterogene Form des Regierens darstellen. Dieser Paradigmenwechsel hin zur Heterogenität bedeutet jedoch nicht, dass eine eindeutige Zuordnung politischer Ergebnisse in jedem Fall realisierbar ist. Die Form der politischen Koordination in einem Mehrebenensystem ist auch mit einer Enthierarchisierung des Verhältnisses von staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren sowie der Partizipation nicht-staatlicher Akteure in der Politikformulierung und der Politikimplementierung verbunden (Wegrich 2006, S. 35) und kennzeichnet gleichzeitig die zunehmende Pluralisierung bzw. institutionelle Fragmentierung, innerhalb derer Formulierung und Implementierung stattfinden. Mit der geringer werdenden hierarchischen Steuerungsfähigkeit des Staates ist dieser zunehmend auf die Kooperation mit Akteuren bzw. Interessenverbänden angewiesen.
Am Beispiel der Europäischen Integration kann das Regieren in einem Mehrebenensystem anhand der Veränderung von Staatlichkeit, der Handlungsfähigkeit und Verantwortlichkeit von Politik sowie der Veränderung politischer Prozesse (Jachtenfuchs; Kohler-Koch 1995, S. 7) dargestellt werden. Zum einen ist die Aufhebung der Grenzen[14] bzw. die Integration eines neuen Staates mit einer Neustrukturierung des politischen Raumes ohne territoriale Fixierung verbunden. Der politische Raum wird nunmehr durch seine Funktion definiert, wobei bestimmte Funktionen nach wie vor territorial zusammengefasst bleiben. Das Verhältnis von Funktion und Territorium ist hier zwar nicht eindeutig verifizierbar, trotzdem ist ihr Bezug zueinander nicht ohne weiteres trennbar, da Funktionen generell auch von territorial klassifizierten und orientierten Akteuren gestaltet werden können. Staat und Region bleiben institutionell verankert, die Politikgestaltung kann zum anderen durch nationale Akteuren oder auch supranationalen Akteure erfolgen (Barbato 2003, S. 95). Die staatliche Autorität wird in der EU weitgehend auf die europäische, nationale, sowie regionale und lokale Ebene verteilt (Eising; Kohler-Koch 2005, S. 44), was eine Verringerung der politischen Steuerungsfähigkeit des Staates zur Folge hat. Eine Legitimierung für die Verteilung der politischen Steuerung durch den Staat begründen Jachtenfuchs und Kohler-Koch damit, dass „die Reichweite seines Handelns territorial begrenzt, die Adressaten seiner Politik aber transnational beweglich oder gar ex-territorial verankert sind“ (1995, S. 7). Andererseits bewirkt die Verteilung politischer Steuerung des europäischen Integrationsprozesses die Entstehung äußerst komplexer Beziehungsgebilde zwischen den unterschiedlichen politischen Ebenen, die – neben der ohnehin komplizierten Organisationsstruktur der Europäischen Union – stark zunehmen. Denn die Verteilung der politischen Entscheidungsfindung und Durchführung auf die supranationale (EU), nationale (Bundesstaat) und subnationale (Kommune) Ebene bewirkt, durch die Dezentralisierung von staatlicher Steuerung, die Bildung weiterer Akteursnetzwerke, in denen Akteure ihr besonderes Interesse an kollektiven Entscheidungsfindungen verfolgen (Jachtenfuchs; Kohler-Koch 1995, S. 9). Die Undurchschaubarkeit der Netzwerke, in denen Interessenvermittlung und Entscheidungsfindung erfolgen, sowie die enge Verkopplung der Parlamente mit außerparlamentarischen Verbänden, schwächt die Parlamente in der Funktion, eine Öffentlichkeit für ihre Politik herzustellen (Marschall 2000, S. 2). Die Intransparenz der politischen Verfahren und die unzureichenden Kontrollmöglichkeiten der Parlamente erschwert zudem die Zuordnung einer demokratischen Verantwortlichkeit in einem Mehrebenensystem.
Hinsichtlich der veränderten Handlungssouveränität im Mehrebenensystem der EU sind auch die politischen Strukturen und Prozesse auf nationalstaatlicher Ebene an dieser Stelle zu berücksichtigen. Da die europäische Politik nicht die auf einzelnen Strukturen und Interessen einzelner Staaten ausgerichtet ist, bewirkt die Integration eines Staates in das Mehrebenensystem der EU auch notwendigerweise eine Veränderung bestehender Strukturen und Prozessabläufe. Die Auswirkungen der Europäisierung als Konsequenz der europäischen Integration betreffen jedoch nicht nur nationale Strukturen und Prozesse, sondern auch das Machtgleichgewicht zwischen den Akteuren, sowie das Verhältnis zwischen Staat und Interessenverbänden bzw. politischen Parteien (Eising; Kohler-Koch 2005, S. 53). Betrachtet man zunächst die Struktur des Verbandsystems so ist feststellbar, dass der Integrationsprozess den Verbänden eine Möglichkeit bietet, über europäische Netzwerke an gemeinschaftlichen Problemlösungen zu partizipieren. Ferner ermöglicht das Mehrebenensystem der EU den Interessenverbänden den Zugang zu finanziellen Ressourcen, strategischen Konzepten und Handlungslegitimität, wodurch auch die Handlungsfähigkeit bzw. die Effektivität der Interessenvertretung durch die Verbände auch dadurch gesteigert wird. Das Mehrebenensystem bietet Akteuren, wie Verbänden, innerhalb der Verflechtungen also erhebliche Potentiale für die Einflussnahme auf die Politikgestaltung (Barbato 2003, S. 102).
[...]
[1] In der Literatur werden für Interessenverbände häufig die synonymen Begriff „Pressure Groups“ und „Interest Groups“ verwendet. Im Rahmen dieser Arbeit werden jedoch ausschließlich die Begriffe „Interessenverband“ und „Interessengruppe“ verwendet. Eine nähere Auseinandersetzung mit Interessenverbänden erfolgt in Abschnitt 2.2
[2] Teuber erklärt das Ringen unterschiedlicher Interessengruppen um die Einflussnahme auf den politischen Prozess mit dem „konkurrenzdemokratischen Modell“, welches die Interessenvielfalt innerhalb einer Verbändestruktur durch eine freiheitliche, pluralistische Demokratie begründet sieht (2001, S. 69).
[3] Ernst Fraenkel, 1898 in Köln als Sohn jüdischer Eltern geboren, ist Begründer der Theorie des Neopluralismus in Deutschland. In seinem Aufsatz über das pluralistische Demokratiekonzept von 1932 („Um die Verfassung“) erklärte er die Aufdeckung und freie Entfaltung vorhandener Gegensätze zum charakteristischen Merkmal der Demokratie. „Durch die Bestätigung der notwendigerweise gegnerischen Kräfte soll der Staatswille gebildet werden“.
[4] Gemäß Steffani besagt „heterogen“, dass die unterschiedlichen Interessen und Strukturen einer differenzierten Gesellschaft nicht durch Zwang gleichgeschaltet sind (1980, S. 42).
[5] „Gemeinwohl“ meint allgemein das Wohlergehen aller Mitglieder einer Gemeinschaft. Der Begriff umfasst die gemeinsamen Ziele und Werte, zu deren Verwirklichung sich Menschen einer Gemeinschaft zusammenschließen (Nohlen; Schultze 2002, S. 260 - 261)
[6] Diese Gruppe staatlich konstituierter Interessensverbände bilden in der Bundesrepublik vor allem die Kammern. Der Schwerpunkt ihrer Aktivität ist der Durchführung von staatlichen Verwaltungsaufgaben und Dienstleistungen (Bischoff 2001, S. 11).
[7] In Abgrenzung zum Pluralismus werden Interessenverbände als natürliche Elemente des Gemeinwesens akzeptiert. Nach dem Neo-Korporatismus ist die Einbindung oder Inkorporierung von Interessenverbänden in den Staat durchaus erwünscht.
[8] Zu begrifflichen Differenzierung: Staatliche Organe sind Regelsysteme der Herstellung und Durchführung verbindlicher, gesamtgesamtgesellschaftlich relevanter Entscheidungen. Die regulierende soziale Funktion von Institutionen meint politisch die Umsetzung von Interessen in Entscheidungen und deren Ausfüllung (Göhler 1994, S. 22).
[9] Der Begriff „Lobby“ geht aus der englischen Bezeichnung der Vorhalle, Wandelhalle des Parlaments zurück. Die Lobby ist der Ort, an dem die Interessengruppen ursprünglich versuchten, durch persönliche Ansprach der Abgeordneten das Abstimmungsverhalten im Prozess der Gesetzgebung in ihrem Sinne zu beeinflussen (Nohlen; Schultze 2002, S. 484).
[10] Den „klassischen“ Lobbyorganisationen sind Verbände (in der Regel mit wirtschaftlichen Interessen), Gewerkschaften und Kirchen zu zurechnen.
[11] Die Lobby-Liste des deutschen Bundestages erfasst lediglich die Vertreter von Verbänden. Personen oder Firmen, die Lobbying als Dienstleistung betreiben oder Unternehmensvertreter werden hier nicht berücksichtigt.
[12] „Territorialität“ bedeutet, dass staatlicher Souveränität Grund und Boden als Legitimationsbasis zugeordnet werden. Ein Territorialstaat meint einen Staat, dessen Herrschaftsanspruch sich über ein bestimmtes (Hoheits-)Gebiet und deren Bevölkerung erstreckt (Schubert; Klein 2003, S. 289)
[13] In dieser Arbeit soll die Definition nach Nohlen/Schulzte verwendet werden, wonach Governance die (a) formelle, durch Verfassung, Recht und Gesetz definierte Politik sowie die (b) Institutionen des Regierens, die mit dem (c) staatlichen Machtmonopol zum Zwecke der Durchsetzung rechtmäßiger politischer Entscheidungen ausgestattet sind, meint. Governance schließt (a) informellen Regelungen und (b) nicht-institutionalisierten Formen des Regierens ein, die von Akteuren vereinbart bzw. als Eigeninteresse angesehen werden (Nohlen; Schultze 2002, S.297).
[14] Die Aufhebung bedeutet nicht etwa territoriale „Grenzlosigkeit“. Die funktionale Ausdehnung der EU endet an den territorialen Außengrenzen eines Mitgliedsstaates (Wolf 1997).
