INHALTSVERZEICHNIS
VORWORT
ABBILDUNGSVERZEICHNIS
TABELLENVERZEICHNIS
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
1 EINLEITUNG
1.1 VORBEMERKUNGEN
1.2 FORSCHUNGSGEGENSTAND UND ZIELE
1.3 AUFBAU, METHODIK UND GRENZEN DER ARBEIT
1.4 DATENGRUNDLAGE, -QUALITÄT UND DATENSCHUTZ
1.5 AUSWAHL DER ZU UNTERSUCHENDEN KOMMUNEN
2 URSACHEN UND FOLGEN DES LEERSTANDES
2.1 ENTWICKLUNGEN AUF DEM SÄCHSISCHEN WOHNUNGSMARKT
2.1.1 Entwicklungen der Nachwendezeit
2.1.2 Zukünftige Entwicklungen
2.2 ENTWICKLUNGEN SÄCHSISCHER STÄDTEGRUPPEN IM VERGLEICH
2.2.1 Entwicklung der Nachfrage nach städtischem Wohnraum
2.2.2 Entwicklung des Wohnungsangebotes
2.3 ZWISCHENFAZIT: AUSMAß UND URSACHEN DES LEERSTANDES
2.4 FOLGEN DES LEERSTANDES UND DER SCHRUMPFUNG
2.4.1 Folgen des Angebotsüberhanges für die Wohnungswirtschaft
2.4.2 Externe Effekte des Wohnungsleerstandes
2.4.3 Schrumpfung und ihre Konsequenzen für die Effizienz städtischer Strukturen und deren Finanzierung
2.5 THEORIEN DER WOHNSTANDORTENTSCHEIDUNG
2.5.1 Gravitationsmodelle und makroökonomische Erklärungsansätze
2.5.2 Individuelle Entscheidungskalküle der Wohnstandortwahl
2.6 ZWISCHENFAZIT: LOKALE EINFLUSSMÖGLICHKEITEN
3 DAS PROGRAMM „STADTUMBAU OST“
3.1 DAS BUND - LÄNDER - PROGRAMM „STADTUMBAU OST“
3.1.1 Ziele
3.1.2 Förderinstrumente
3.1.3 Finanzielle Ausstattung
3.2 AUFWERTUNG ALS STRATEGIE DER SICHERUNG VON NACHFRAGEPOTENTIALEN IN STÄDTISCHEN WOHNQUARTIEREN
3.2.1 Empirische Befunde der Wohnstandortzufriedenheit und Wanderungsmotivationen
3.2.2 Instrumente der Aufwertung im Rahmen des Programms „ Stadtumbau Ost “ im Einzelnen
Exkurs: „ Gute Beispiele “ aus der Förderpraxis des Stadtumbaus
3.3 ZWISCHENFAZIT: POTENTIALE DER AUFWERTUNG IM RAHMEN DES PROGRAMMS „STADTUMBAU OST“
4 BEWERTUNG DER AUFWERTUNGSPRAXIS SÄCHSISCHER STÄDTE
4.1 BEWERTUNG DER ALLGEMEINEN EFFIZIENZ
4.1.1 Kriterien der Effizienzbewertung im Einzelnen
4.1.2 Effizienzbewertung
4.1.3 Ergebnisse
4.2 BEWERTUNG DER EFFEKTIVITÄT
4.2.1 Allgemeine Effektivitätsanalyse - Bewertung der Mittelverteilung
4.2.1.1 Einschätzung der Aufwertungspotentiale
4.2.1.2 Ergebnisse der allgemeinen Effektivitätsanalyse
4.2.2 Bewertung der Mittelverwendung
4.2.2.1 Methodischer Aufbau und Kriterien der Bewertung
4.2.2.2 Der differenzierte Zielkatalog des Programms „Stadtumbau Ost“
4.2.2.3 Kriterien der Effektivität
4.2.2.4 Ergebnisse der Effektivitätsbewertung verfügbarer Aufwertungsmaßnahmen
4.2.3 Bewertung der realisierten Mittelverwendung in den Städtetypen
4.2.3.1 Aufwertungsstädte
4.2.3.2 Wohnstädte
4.2.3.3 Rückbaustädte
4.3 ZWISCHENFAZIT: EFFIZIENZ UND EFFEKTIVITÄT DER FÖRDERUNG
5 FAZIT
LITERATURVERZEICHNIS
ANHANG I - ABBILDUNGEN UND DARSTELLUNGEN
ANHANG II - DATENTABELLEN
An dieser Stelle sei all denen gedankt, die mir im Entstehungsprozess der Arbeit hilfreich zur Seite standen. Wertvolle Hinweise und Ratschläge habe ich von den Mitarbeitern der Abteilung Stadtökonomik des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle erhalten. Besonderer Dank gebührt meinen Eltern, die ihre finanzielle und ideelle Unterstützung geduldig bis an den heutigen Tag aufrechterhalten haben.
„… Und der Bauer bestellt wieder Acker und Feld, bald blüht es allüberall. Bau auf, bau auf …“ Reinhold Limberg
Abbildung 1: Faktoren der Schrumpfung
Abbildung 2: Städtetypen und Aufwertungspotentiale
Abbildung 3: Fördermittelverwendung je EW in Aufwertungsstädten
Abbildung 4: Wohnstädte
Abbildung 5: Rückbaustädte
Abbildung 6: Bevölkerungsentwicklung einzelner Städtegruppen des Freistaates Sachsen in % des Bevölkerungsstandes vom 31.12.1989 (Stand 31.12.2001)
Abbildung 7: Wanderungsbilanz je 1000 Einwohner nach Städtegruppen (Stand 31.12.2001)
Abbildung 8: Ausgewählte Aspekte der Nachfrageentwicklung der Städtegruppe zwischen 20.000 - 50.000 Einwohner (Stand 31.12.2001)
Abbildung 9: Nettozuwachs der Wohnungen in Mehrfamilienhäusern zwischen 1995 und 2002 nach Städtegruppen
Abbildung 10: Nettozuwachs der Wohnungen in Ein- und Zweifamilienhäusern zwischen 1995 und 2002 nach Städtegruppen
Abbildung 11: Nettowohnungsbestandsentwicklung je 1000 EW nach Gebäudearten in sächsischen Städtegruppen
Abbildung 12: Nettobestandsentwicklung der Wohnungen in Ein- und Zweifamilienhäusern 1995 - 2002 der Städtegruppe zwischen 20.000 - 50.000 EW
Abbildung 13: Leerstandsquoten in % nach Städtegruppen
Abbildung 14: Leerstehende Wohnungen nach Städtegruppen
Tabelle 1: Teilnehmende Städte am „Stadtumbau Ost“ zwischen 20.000 - 50.000 EW
Tabelle 2: Externe Effekte des Wohnungsleerstandes
Tabelle 3: Förderfähige Aufwertungsmaßnahmen im Rahmen des Programms „Stadtumbau Ost“
Tabelle 4: Kriterien der Effizienzbewertung
Tabelle 5: Effizienzeinschätzung förderfähiger Aufwertungsmaßnahmen
Tabelle 6: Förderdaten nach Städtetypen
Tabelle 7: Differenzierter Zielkatalog des Programms Stadtumbau Ost
Tabelle 8: Wirksamkeit der verfügbaren Maßnahmegruppen
Tabelle 9: Ausgewählte Eckdaten der Effektivitätsbewertung
Tabelle 10: Relevante Eckdaten des Freistaates Sachsen
Tabelle 11: Eckdaten der Bevölkerungsentwicklung und Wohnungsnachfrage in Sachsen bis 2020
Tabelle 12: Wohnungsbestände und Leerstände im Freistaat Sachsen nach Gebäudearten
Tabelle 13: Leerstandsursachen im Wohnungsbestand des Freistaats Sachsen
Tabelle 14: Eckdaten zur Bevölkerungsentwicklung sächsischer Stadtumbaustädte zwischen 20.000 und 50.000 Einwohner (31.12.2001)
Tabelle 15: Eckdaten des Wohnungsmarktes sächsischer Stadtumbaustädte zwischen 20.000 und 50.000 Einwohner (31.12.2001)
Tabelle 16: Effizienzbewertung von Aufwertungsmaßnahmen
Tabelle 17: Bewertungsmatrix der Einzelmaßnahmen
Tabelle 18: Eckdaten der Förderung in sächsischen Städten zwischen 20.000 und 50.000 EW
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Im Jahr 2000 gab es rund eine Million leerstehende Wohnungen in Ostdeutschland. Dies stellte die Expertenkommission „Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern“ fest und empfahl in ihrem Endbericht der auftraggebenden Bundesregierung die Unterstützung eines flächenhaften Rückbaus von mindestens 350.000 überzähligen Wohneinhei- ten. Seit 2001 wird im Rahmen des Bund-Länder- Programms „Stadtumbau Ost“ die Umgestaltung der Städte bezuschusst. Neben einer Abrissförde- rung sind dabei auch Instrumente für die qualitati- ve Aufwertung von Wohnquartieren vorgesehen.
Bericht der Kommission „Woh- nungswirtschaftlicher Struktur- wandel in den neuen Bundeslän- dern, im Auftrag des BMVBW (2000), S. 71 „ Abriss jetzt! Bis 2010 sollten alle leerstehenden und störenden Gebäude abgerissen sein, um die Städte soweit zu stabilisieren, dass die folgende zweite Welle der Leerstände aus einer besseren Position heraus bewäl- tigt werden kann. ( … ) Etwas mehr als 350.000 Wohnungen wären demnach bis 2010 abzureißen. “
Die Überzeugung, den Problemen auf dem ost- deutschen Wohnungsmarkt mit einer Mengenre- duktion des Angebotes zu begegnen, musste je- doch erst reifen. Noch 1994 war die damalige Bundesregierung davon überzeugt, die sich abzeichnenden Probleme vor allem in den Großwohnsiedlungen mit qualitativen Verbesserungen des Angebotes lösen zu können. Tatsächlich war der ostdeutsche Woh- nungsmarkt zur Zeit der Wende durch große Knappheiten geprägt. Zwar war die Zahl der vorhandenen Wohnungen mehr als ausreichend,standes aufgrund mangelnder Instandsetzung schwer gelitten. Großzügige Fördermaßnahmen für den Ausbau und die Modernisierung des Immobi- lienbestandes sollten diese Engpässe beseitigen. Im Ergebnis sind aktuell Leerstandsquoten von teilwei- se über 40% in einzelnen Vierteln ostdeutscher Städte zu registrieren. Neben einer starken staatlich induzierten Neubautätigkeit ist für viele Städte ein Rückgang der Wohnungsnachfrage zu beobachten.
Bundesministerium für Bau- und jedoch hatte vor allem die Qualität des Altbaube- Wohnungswesen (1994):„ Die Perspektiven für die Zukunft der Gro ß wohnsiedlungen sind zur Zeit günstig, einmal wegen der bereits eingeleiteten und abgeschlossenen Ma ß nahmen zur Verbesserung der Gro ß wohnsiedlungen, aber auch wegen einer deutlich veränderten Wohnungsmarktlage. ( … ) Damit kann auch der zwischenzeitlich in der Ö ffentlichkeit diskutierte Abriss von bestimmten Wohnungsbeständen keine Alternative mehr sein. “
So auch in dem „Musterstadtumbaugebiet“ Leipzig- Grünau. In dieser Plattenbausiedlung lebten 1989 noch rund 85.000 Menschen. Bis 2004 sank die Einwohnerzahl auf knapp 49.500. Eine weiterhin starke Schrumpfung wird prognostiziert.1 Der Leerstand fällt dementsprechend drastisch aus. Dennoch ist die Wahrnehmung des Stadtumbauprozesses in der Bevölkerung äußerst negativ. Eine Bürgerinitiative sammelt mittlerweile Unterschriften gegen den weiteren Abriss von Gebäuden und fordert den sofortigen Stopp der Umbaumaßnahmen. Vielmehr sollte der Erhalt bestehender Strukturen angestrebt werden.2
Diese Ansichten werden nicht nur von den Bewohnern der betroffenen Gebiete geteilt. Eine Strategie „Hände weg, liegen lassen“ schlägt vor, den Leerstand mit den Zinserträ- gen aus den zur Verfügung gestellten Rückbaumitteln zu konservieren, um nach sinn-vollen Nutzungsalternativen zu suchen.3 Die Be- fürchtung, dass Vorbehalte gegen den Abriss von Häusern möglicherweise für den Stadtumbaupro- zess hinderlich sind, formuliert bereits die Exper- tenkommission in ihrem Bericht. Dort wird festge- stellt, dass gegen den Abriss von nicht mehr nach- gefragten Wohnungen emotionale Vorbehalte be- stehen könnten. So sei für die Errichtung auf Kon- sum verzichtet worden und der Wohnraum jahre- langer Mittelpunkt familiären Lebens gewesen.4
Leserbrief zum Stadtumbau in Leipzig - Grünau in der Leipziger Volkszeitung vom 14.12.2006: „ Offensichtlich verfolgt man in der Stadtverwaltung insgeheim seit Jah- ren und nun auch offiziell den Plan, Grünau zu gro ß en Teilen zu schlei- fen und dann vielleicht als Standort für den Eigenheimbau auszuweisen. Wir leben gern in Grünau. Nirgends in Leipzig gibt es so viel Freiraum für die Bewohner, für Menschen mit Kindern, mit Hunden, für Spazier- gänger, Radfahrer, Jogger. Noch stimmt hier die Infrastruktur eini- germa ß en. Doch täglich wird in Gewachsenes durch rücksichtslosen Abriss eingegriffen. Dabei werden völlig intakte Wohnungen und La- denstra ß en planlos vernichtet, die Bewohner zum Auszug gezwungen. Kaufkraft und menschliche Begeg- nung sollen auf Einkaufscenter be- ziehungsweise die Innenstadt kon- zentriert werden. “
Welche Alternativen stehen jedoch einem Rückbau gegenüber? Bisherige Erfahrungen mit lokaler Schrumpfung der Bevölkerung waren in erster Li- nie mit strukturellem Wandel verbunden. Hier konnten neben einer Ansiedlungspolitik für neue Industriezweige auch mit Instrumenten der Stadt- sanierung Nachfragepotentiale zurückgewonnen werden. Aufwertungen des Immobilienbestandes und des Wohnumfeldes konnten unter Wachs- tumsbedingungen entsprechende Wirkungen ent- falten.5 In den neuen Bundesländern ist jedoch mit einer anderen Qualität der Schrump- fung umzugehen. Hier gilt es, Strategien zu entwickeln, die den Folgen des demographi- schen Wandels begegnen. Neben Abwanderung und Suburbanisierung ist ein beträchtli- cher Teil der städtischen Bevölkerungsverluste auf ein strukturelles Geburtendefizit zurückzuführen, das auch zukünftig insgesamt zu sinkenden Bevölkerungszahlen führen wird. Ob die bisherigen Stadtsanierungsstrategien hier greifen, ist fraglich. Dennoch sieht das Förderprogramm „Stadtumbau Ost“ beträchtliche Mittel für Aufwertungs- maßnahmen vor. Im Folgenden sollen diese in das Zentrum der Betrachtung gerückt werden.
In Reaktion auf die Probleme der ostdeutschen Wohnungsmärkte wurde im Jahr 2001 das Bund-Länder-Programm „Stadtumbau Ost“ beschlossen. Darin sind umfangreiche Fördermittel für den Rückbau bestehender Überkapazitäten und für die Aufwertung städtischer Quartiere vorgesehen. Verfolgt wird damit ein Zielkatalog, der neben der Bereinigung des Wohnungsmarktes auch die Attraktivität ostdeutscher Städte steigern und die Folgen der demographischen Entwicklung mildern soll.
Öffentliche Fördermittel für Städtebau und Stadtentwicklung stehen aus ökonomischer Sicht stets in dem Verdacht, einer ineffizienten und ineffektiven Verwendung zugeführt zu werden. Dies resultiert aus der Annahme, dass Entscheidungs- und Kostenträger keine Einheit bilden und es so unter Missachtung des Konnexitätsprinzips zu einer ü- bermäßigen Inanspruchnahme fremder Mittel kommt.6 Das Förderprogramm „Stadt- umbau Ost“ bildet in diesem Zusammenhang keine Ausnahme. Insbesondere Maßnah- men zur Gestaltung des Wohnumfeldes oder des öffentlichen Raumes erscheinen auf- grund von Schwierigkeiten bei der Erfolgsbilanzierung problematisch. Im Gegensatz zu Maßnahmen, die auf eine Reduzierung des Wohnungsbestandes abzielen, können hier nur bedingt Kennzahlen wie Abriss- oder Leerstandsquoten als Maßstab der Bewertung herangezogen werden.7 Für eine Einzelbewertung der unternommenen Schritte wäre es notwendig, unter anderem kleinräumige Wanderungsanalysen und Befragungen zur Wohnstandortzufriedenheit durchzuführen. Bisherige Betrachtungen konzentrierten sich überwiegend auf die Untersuchung einzelner Teilaspekte des Stadtumbaus. Gerin- gere Aufmerksamkeit wurde der generellen Verwendung und Vergabepraxis der För- dermittel für Aufwertung gewidmet.8 Dies erscheint jedoch notwendig, da ohne eine vergleichende Bewertung nur eingeschränkte Erkenntnisse über effektive und effiziente Alternativen der Verwendung von Fördermitteln möglich sind.
Die vorliegende Arbeit schließt an dieser Problematik an. Unter der zentralen Fragestel- lung
„Können bestehende Ansätze der Aufwertung, unter Berücksichtigung der zukünftigen Bevölkerungsentwicklung, einen effektiven und effizienten Beitrag zur Lösung der Probleme auf städtischen Wohnungsmärkten leisten?“
soll eine Systematik für eine vergleichende Bewertung von Aufwertungsmaßnahmen am Beispiel sächsischer Städtegruppen entwickelt werden. In diesem Kontext soll folgenden Fragen nachgegangen werden:
Welches Ausma ß haben die Probleme auf dem sächsischen Wohnungsmarkt aktuell und wie ist die zukünftige Entwicklung einzuschätzen?
- Was sind die zentralen Ursachen und Folgen der aufgezeigten Entwicklungen?
- Welche Ma ß nahmen erscheinen aus theoretischer Sicht sinnvoll und geboten?
- Welche Potentiale bieten die Aufwertungsma ß nahmen im Rahmen des Programms „ Stadtumbau Ost “ und welche Ziele werden mit ihnen verfolgt?
- Wie sind die durchgeführten Ansätze der Aufwertung hinsichtlich ihrer Effizienz und Effektivität im Sinne der Zielersetzung zu bewerten?
Hierfür ist ein Bewertungsschema zu entwickeln. Bisherige Evaluationen liefern dazu lediglich Anhaltspunkte.9 Konkret gilt es, eine geeignete Auswahl von Städten zu treffen und Kriterien hinsichtlich ihrer Aufwertungspotentiale zu formulieren. Weiterhin müssen geeignete Maßstäbe für Effektivität und Effizienz gefunden werden.
Der Aufbau der Arbeit orientiert sich im Wesentlichen an dem oben angeführten Fra- genkatalog. Dabei wird im ersten Teil das Ausmaß der aktuellen Leerstände und deren zentrale Ursachen analysiert. Ausgewertet werden dabei Daten der amtlichen Statistik und weitere Quellen. Anschließend werden theoretische Aspekte betrachtet und daraus mögliche Entscheidungsalternativen für die lokale Politik abgeleitet. Besonderes Au- genmerk wird auf Theorien der Wohnstandortwahl gelegt und der politische Hand- lungsspielraum auf die Gestaltung der Siedlungsentwicklung hinterfragt.
Im zweiten Teil der Arbeit steht die Darstellung der Ziele und Instrumente des Pro- gramms „Stadtumbau Ost“ im Vordergrund. Hier sollen die Rahmenbedingungen der Förderung und damit auch die Einflusspotentiale des Programms auf die Stadtentwick- lung herausgearbeitet werden. Aus einer parallelen Betrachtung von Instrumenten der Aufwertung und den unterschiedlichen Motiven der Wohnstandortwahl lassen sich so grundsätzliche Erkenntnisse über die Einflussmöglichkeiten des Programms auf die Nachfrageentwicklung ableiten.
Der abschließende Teil der Arbeit analysiert die Fördermittelverwendung in ausgewähl- ten Städtegruppen Sachsens. Methodisch orientiert sich dieser Abschnitt an der vom Institut für Wirtschaftsforschung Halle durchgeführten Studie „Optimierung der Lan- desförderpolitik in Sachsen-Anhalt“. Hier werden insbesondere Überlegungen zur Beur- teilung der Effizienz staatlicher Zuschussprogramme aufgegriffen. Die Effektivität der Mittelverwendung wird in zwei Schritten untersucht. Auf Grundlage einer problemori- entierten Typisierung der Städte werden allgemeine Erwartungen über die Effektivität von Aufwertungsmaßnahmen abgeleitet. Daran anknüpfend wird die Mittelverteilung zwischen den Städtetypen diskutiert. Die Mittelverwendung wird anhand einer modifi- zierten Variante der Kosten- Nutzwertanalyse betrachtet. Die einzelnen förderfähigen Maßnahmen werden danach hinterfragt, welchen Beitrag sie zur Zielerreichung des Pro- gramms „Stadtumbau Ost“ leisten können. Die in den untersuchten Städtetypen reali- sierten Projekte werden danach mit den ermittelten Wirksamkeiten gewichtet. Auf diese Weise lässt sich ein Nutzwert - Fördermittelverhältnis bilden, das einen Vergleich zwi- schen den Städtegruppen hinsichtlich der Effektivität der eingesetzten Mittel zulässt.
Bereits an dieser Stelle soll auf die Grenzen der Arbeit hingewiesen werden. Die vorge- schlagene Analyse kann keine Einschätzung über die tatsächliche Effektivität der Förde- rung geben. Eine „ex- post- Evaluierung“ bedarf konkret messbarer Erfolgsindikatoren. Da für den hier vorgestellten Problembereich von einer zeitverzögerten Wirksamkeit der Maßnahmen auszugehen ist und sich diese teilweise erst in einer frühen Realisie- rungsphase befinden, ist eine umfassende Erfolgsbilanzierung nur begrenzt möglich. Für eine genaue Analyse der Wirkung von Aufwertungsmaßnahmen sind kleinräumige und aktuelle Daten über die Wohnstandortzufriedenheit der Bevölkerung in die Be- trachtung einzubeziehen. Diese stehen allerdings für keine der untersuchten Städtetypen zur Verfügung. Deshalb muss auf eine „ex- ante- Evaluierung“ zurückgegriffen werden, die auf Erwartungen über die Vor- und Nachteile der durchgeführten Fördermaßnah- men basiert.10 Die generelle Diskussion, ob Aufwertungsmaßnahmen durch Bundes- und Landesmittel unterstützt werden sollten, wird in dieser Arbeit nicht geführt.
Die Untersuchung basiert auf verschiedenen Datenquellen. Für die die Nachfrage und das Angebot auf dem Wohnungsmarkt werden Daten der amtlichen Statistik herange- zogen, wobei die Fortschreibung der Gebäude- und Wohnraumzählung im Rahmen der Zusatzerhebungen des Mikrozensus von besonderer Bedeutung ist und Daten bis 2002 liefert. Die regionalisierte Bevölkerungsprognose für den Freistaat Sachsen bis zum Jahr 2020 bildet neben den allgemeinen Statistiken zur Bevölkerungsentwicklung eine weitere Grundlage.
Allerdings liegt eine Reihe von Angaben in regionalisierter Form, die für diese Arbeit wünschenswert wären, nicht vor. So können bspw. keine Aussagen über die Zielgebiete der Binnenwanderung getroffen werden. Leerstandsquoten liegen nur in für Städtegrup- pen aggregierter Form vor. Bautätigkeit und Wohnungsabgänge sind nur unzureichend erfasst, wobei Daten zu Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen ebenso wie zu Stilllegungen von Wohnungen nicht erhoben werden. Darüber hinaus gibt es Un- schärfen der Statistik: So kann vermutet werden, dass die Leerstandsquoten der amtli- chen Statistik nicht den tatsächlichen Leerstand widerspiegeln, da Wohnungen in unbe- wohnbaren Gebäuden und Neubauten in der Statistik zusammen erfasst werden. Die Leerstandsquote in tatsächlich marktfähigen Wohnungen müsste demnach geringer aus- fallen.11
Für die Bewertung der durchgeführten Aufwertungsmaßnahmen werden Daten der Sächsischen Aufbaubank herangezogen, die die Bewilligung und Vergabe der Förder- mittel im Auftrag des Freistaates ausführt. Der in digitaler Form verfügbare Datensatzist allerdings sehr begrenzt. Lediglich die Summen der bewilligten und ausbezahlten Mittel für Aufwertung werden auf Ebene der Stadtumbaugebiete erfasst. Dem Daten- satz nicht zu entnehmen ist, welche Projekte konkret gefördert wurden. Hierzu wäre eine Dokumentenanalyse mit beträchtlichem Rechercheaufwand notwendig. Zwar sind die teilnehmenden Kommunen verpflichtet, regelmäßige Zwischenverwendungsnach- weise zu erbringen, jedoch haben die darin aufgeführten Angaben für eine Evaluation nur geringe Aussagekraft. In den Nachweisen werden lediglich die Aufwendungen für förderfähige Maßnahmengruppen aufgeführt. In einer Parallelanalyse der Anträge und Projektbeschreibungen könnte eine genaue Zuordnung zu den einzelnen Vorhaben er- folgen. Dies ist aufgrund der Vielzahl einzelner Abrechnungsposten in der Bearbei- tungszeit nicht zu leisten. Auch ist die Moral der Nachweisführung seitens der Kommu- nen sehr unterschiedlich. Verwendungsnachweise werden teilweise mit großer zeitlicher Verzögerung nachgereicht, sodass ein aktuelles Bild aufgrund unterschiedlich verfügba- rer Daten nur unvollständig gezeichnet werden kann. Im Sinne der Transparenz wäre es wünschenswert, dass eine umfassendere elektronische Erfassung der geförderten Pro- jekte bereits mit der Antragsstellung erfolgt.
Grundlage der Untersuchung sind die Daten aus den Zwischenverwendungsnachweisen und aus den digital verfügbaren Auszahlungsstatistiken. Auf eine Vollerhebung der Förderdaten im oben genannten Sinne wird verzichtet. Die Verhältnisse der Mittelverwendung werden aus den Zwischenverwendungsnachweisen auf die insgesamt ausbezahlten Fördermittel für Aufwertung übertragen. Es ist zu erwarten, dass die tatsächlichen Verhältnisse der Mittelverwendung von den auf diese Weise erhobenen Daten abweichen. Jedoch würde als alternatives Verfahren lediglich die beschriebene Vollerhebung in Frage kommen. Für eine umfassende Evaluation des Programms „Stadtumbau Ost“ wäre eine solche Datenerfassung zwingend notwendig.
Neben den Restriktionen der Verfügbarkeit sind auch Aspekte des Datenschutzes zu berücksichtigen. Die SAB agiert als Förderbank und staatseigenes Unternehmen. Sie ist als Anstalt des öffentlichen Rechts dem Verwaltungsgeheimnis verpflichtet. Ohne die Einwilligung der betroffenen Mittelempfänger dürfen daher keine konkreten, über die bereits veröffentlichten Eckdaten hinaus gewonnenen Erkenntnisse preisgegeben wer- den. Förderdaten dürfen nur anonymisiert und für Städtegruppen aggregiert in die Be- wertung einfließen. Aus dieser Auflage resultiert eine gewisse Unschärfe der Betrach- tung wie auch eine Intransparenz hinsichtlich der Mittelverwendung. Dieses Problem kann nur dadurch gelöst werden, dass die betroffenen Kommunen explizit ihr Einver- ständnis zur Veröffentlichung ihrer Mittelverwendung erklären.
Eine Gesamtbetrachtung der sächsischen Städte und Gemeinden ist im Rahmen dieser Untersuchung nicht zu leisten. Um den unterschiedlichen Problemlagen in den einzel- nen Kommunen gerecht zu werden und um eine differenzierte Bewertung der Aufwer- tungsstrategien zu ermöglichen, ist es notwendig, eine geeignete Auswahl zu treffen. Die Wahl erfolgt problemorientiert. Einerseits gibt es Städtegruppen, die in besonderem Maße von Leerständen betroffen sind und so im Rahmen einer Evaluation gesteigerter Aufmerksamkeit bedürfen. Andererseits müssen die betrachteten Kommunen im Rahmen der vorgeschlagenen Nutzwertanalyse ein Mindestmaß an vergleichbaren Merkmalen aufweisen, um ein Bewertungsschema entwickeln zu können.
Viele wohnungsmarktrelevante Daten werden im Rahmen der amtlichen Statistik in aggregierter Form dargestellt oder hochgerechnet. Es bietet sich daher an, diese Städte- gruppen zu übernehmen. Als weitere Auswahlkriterien können Indikatoren der wirt- schaftlichen Leistungsfähigkeit und Kriterien der städtischen Funktion im Raum heran- gezogen werden. Die Einteilung der Städte in Ober- Mittel- und Grundzentren kann hier Anhaltspunkte liefern. In Rückgriff auf die Theorie zentraler Orte wird auch in Sachsen eine Einteilung der Kommunen nach ihren zentralörtlichen Funktionen und Entwicklungszielen vorgenommen.
Oberzentren werden im Rahmen des Landesentwicklungsplanes unterschiedliche Wir- kungs- und Handlungsfelder von regionaler und überregionaler Bedeutung zugeschrie- ben. Danach sollen sie über Sachsen hinaus als Wissenschafts- und Forschungs-, Fi- nanz- und Wirtschaftszentrum fungieren und so als Innovations-, Handels- und Versor- gungszentrum positiv auf die Region ausstrahlen. Bedeutung hat dies für die Ausstat- tung mit öffentlichen Einrichtungen und für die Wahrnehmung von Aufgaben im Be- reich der Sozial- und Gesundheitsversorgung. Mittelzentren hingegen nehmen Funktio- nen als intraregionale Versorgungs-, Bildungs- und Wirtschaftszentren wahr. In dieser Gruppe geht es primär um die Bereitstellung von Gesundheits- und Sozialleistungen, Bildungseinrichtungen sowie um die Wahrnehmung der Funktionen eines Verkehrskno- tenpunktes und eines Arbeitsmarkt- und Einzelhandelszentrums.12
Der Landesentwicklungsplan 2003 weist dabei insgesamt fünf reine Oberzentren (mehr als 20.000 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte) und einen oberzentralen Städtever- bund, bestehend aus Görlitz, Bautzen und Hoyerswerda, aus. Dabei sind die beiden letztgenannten Städte aufgrund ihrer Größe eher den Mittelzentren (mehr als 10.000 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte) zuzuordnen. Gemeinsam nehmen sie jedoch Teilaufgaben eines Oberzentrums war. In Sachsen werden insgesamt 73 Gemeinden als Mittelzentren oder Gemeinden mit mittelzentrischer Teilfunktion geführt.
Im Sinne der problemorientierten Auswahl einer Untersuchungsgruppe sollen im Fol- genden insbesondere Städte zwischen 20.000 und 50.000 Einwohnern betrachtet wer- den.13 Diese Städtegruppe weist eine große Homogenität bezüglich ihrer zentralörtlichen Funktionen auf. Mit drei Ausnahmen können alle Städte dieser Gruppe den Mittelzent- ren zugeordnet werden. Lediglich Bautzen und Hoyerswerda nehmen Teilfunktionen eines Oberzentrums war. Die Gemeinde Auerbach/Vogtl. ist Teil des Städteverbunds Göltzschtal und nimmt dort Teilfunktionen eines Mittelzentrums wahr. Neben den zentralörtlichen Funktionen ist bei dieser Städtegruppe von Bedeutung, dass sie in besonde- rem Maße von Problemen auf dem Wohnungsmarkt betroffen ist (vgl. Abschnitt 2.1).
Andere Städtegruppen sind hinsichtlich ihrer Charakteristik wesentlich heterogener. Die Großstädte Sachsens mit über 100.000 Einwohnern können als spezielle Fälle angese- hen und nur in sehr geringem Maße, vor allem aufgrund der großen Streuung der Ein- wohnerzahlen, miteinander verglichen werden. Hier würde es zwangsläufig zu einer Einzelfallbetrachtung kommen. Ähnliches gilt für die Städte mit mehr als 50.000 Ein- wohnern. Auch eine gemeinsame Betrachtung der Städte mit weniger als 20.000 Ein- wohnern würde Probleme der Vergleichbarkeit aufwerfen, da diese in der Vergangenheit teilweise starke Bevölkerungsgewinne ausgewiesen haben. Gerade Umlandgemeinden profitierten von den Wanderungsverlusten der großen Städte. Auch liegt die durch- schnittliche Leerstandsquote in dieser Gemeindeklasse unter dem Landesdurchschnitt (vgl. Abschnitt 2.3).
Auf der Grundlage der Auswahlkriterien konzentriert sich die Betrachtung auf die in Tabelle 1 dargestellten Städte. Insgesamt 19 Städte der Klasse zwischen 20.000 und 50.000 Einwohner werden im Rahmen des Programms „Stadtumbau Ost“ gefördert.
Tabelle 1: Teilnehmende Städte am „Stadtumbau Ost“ zwischen 20.000 - 50.000 EW
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Daten des Statistischen Landesamtes des Freistaates Sachsen, Sächsisches Staatsministerium des Inneren, grau hinterlegte Städte werden nicht im Rahmen des Programms „Stadtumbau Ost“ gefördert; eigene Darstellung
Die Städte Markkleeberg, Radebeul, Coswig und Freiberg nehmen nicht an dem Förderprogramm teil. Auf Basis dieser Auswahl werden die Städte und Gemeinden differenzierter betrachtet.
In diesem Teil der Arbeit steht die genauere Einschätzung der Ursachen für die Prob- leme auf dem sächsischen Wohnungsmarkt im Vordergrund. Dabei werden die Deter- minanten von Angebot und Nachfrage, insbesondere für die Gruppe der untersuchten Städte, genauer betrachtet. Anschließend werden die Folgen des Leerstandes näher be- leuchtet. Dabei werden die externen Effekte des Wohnungsleerstandes und der Einfluss der zukünftigen Bevölkerungsentwicklung auf die Effizienz städtischer Strukturen und deren Finanzierung eingeschätzt. Im Anschluss werden theoretische Aspekte der Wan- derung und Wohnstandortwahl als Anhaltspunkte für die Gestaltung zukünftiger Sied- lungsstrukturen diskutiert.
Sachsens Wohnungsmarkt ist seit Mitte der 90er Jahre durch starke Angebotsüberhänge geprägt. Nahezu flächendeckend können Leerstandsquoten von weit über 10% be- obachtet werden. Zunächst gilt es zu hinterfragen, auf welche Ursachen derartige Un- gleichgewichte zurückzuführen sind und wie sich der zur Zeit der Wiedervereinigung durch große Knappheiten geprägte Markt von einem Vermieter- zu einem Mietermarkt wandeln konnte.
Die Nachfrage nach Wohnraum wird dabei maßgeblich durch die Bevölkerungsentwick- lung, deren Struktur, der Entwicklung des Einkommens und durch das Haushaltsbil- dungsverhalten bestimmt. Für Sachsen können die in den neuen Bundesländern typi- schen Muster der Bevölkerungsentwicklung festgestellt werden.14 Die Bevölkerung des Freistaates hat sich insgesamt von rund 4,91 Mio. Einwohnern am 31.12.1989 auf 4,29 Mio. Einwohner am 31.12.2004 reduziert. Dies entspricht einem Verlust von rund 12,5%. Nach der Wiedervereinigung kam es zunächst zu starken Wanderungsverlusten und zu einem deutlichen Rückgang der Geburtenzahlen. Bis Mitte der 90er Jahre stabili- sierte sich die Wanderungsbilanz bei leichten Wanderungsgewinnen insbesondere aus dem Ausland. Seit 1998 können wieder vermehrt Wanderungsverluste in der Größen- ordnung von jährlich ca. 15.000 Personen festgestellt werden. Das Geburtendefizit ver- stetigte sich bei ca. 17.000 fehlenden Geburten jährlich. Insgesamt bleibt festzuhalten, dass rund 61% der Bevölkerungsverluste seit 1989 auf das strukturelle Geburtendefizit zurückzuführen sind. Betrachtet man den Zeitraum zwischen 1992 und 2004, so ma- chen die Wanderungsverluste lediglich 10% des gesamten Bevölkerungsverlusts seit 1989 aus. Dennoch ist das Wanderungsvolumen beträchtlich. Im Zeitraum zwischen 1992 und 2002 zogen insgesamt 1,83 Mio. Menschen über die Gemeindegrenzen hin- weg in einen neuen Wohnort. Die Fortzüge über die Landesgrenze lagen in diesem Ver- gleichszeitraum bei rund 750.000 Personen. Etwa 60% der gesamten Wanderungsbewe- gungen entfallen daher auf Binnenmigration innerhalb des Freistaates. Genaue Daten über die Zielgebiete werden im Rahmen der amtlichen Statistik nicht geführt. Es kann aber angenommen werden, dass ein beachtlicher Teil der Fortzüge das nähere Umland von Städten zum Ziel hatte.15
Gegenläufig ist die Entwicklung der nachfragerelevanten Zahl privater Haushalte. 1991 wurden in Sachsen noch rund 2,05 Mio. Haushalte gezählt. Bis 1995 reduzierte sich diese Zahl auf ca. 2,03 Mio., stieg seither aber kontinuierlich auf 2,19 Mio. Haushalte im Jahr 2004 an. Insgesamt kam es damit trotz stetigem Bevölkerungsverlust zu einem Zu- wachs der privaten Haushalte um etwa 6,7%. Auch die Struktur der Haushalte hat sich in diesem Zeitraum stark verändert. 1991 machten Haushalte mit ein oder zwei Perso- nen 63% aus. 2004 waren ungefähr 74% dieser Gruppe zuzuordnen. Diese Entwicklung ging mit einer Verkleinerung der Haushaltsgröße von durchschnittlich 2,37 Personen im Jahr 1991 auf 1,97 Personen im Jahr 2004 einher. Landesweit kann somit nicht von ei- ner Nachfrageschwäche auf dem Wohnungsmarkt gesprochen werden. Ebenfalls positiv macht sich die Steigerung des durchschnittlichen Haushaltseinkommens bemerkbar. Dieses ist im Landesdurchschnitt zwischen 1991 und 2002 um etwa 78% gestiegen. Nicht zuletzt deshalb kann auch eine beträchtliche Ausweitung des durchschnittlichen Wohnflächenverbrauchs festgestellt werden.16
Dennoch sind in Sachsen seit 1995 stark ansteigende Leerstandsquoten zu beobachten. 1995 lag diese im Landesdurchschnitt bei 9,01%. 1998 stieg sie auf 16,8%, um 2002 den Höchststand von 17,5% zu erreichen. Die Leerstandsentwicklung wird vom einem re- gelrechten Bauboom begleitet. Insgesamt wurden zwischen 1995 und 2002 rund 240.000 Wohnungen fertiggestellt, vor allem in Ein- und Zweifamilienhäusern. Aber auch der Geschosswohnungsbestand wurde stark ausgeweitet (vgl. Tabelle 10). Zwar hat sich die Zahl der Wohnungen in Mehrfamilienhäusern gegenüber 1989 leicht verringert, jedoch wurden in der Zeit nach der Wiedervereinigung zahlreiche baufällige Objekte saniert und wieder vermarktet, sodass sich die effektive Versorgung wesentlich verbes- sert hat.17 Für diese Einschätzung spricht auch die in Sachsen konstant hohe Mieterfluk- tuation. Ein größeres Angebot erleichtert dabei den Wechsel des Wohnstandortes er- heblich. Entspricht dieser nicht den Erwartungen, so kann aus einer Vielzahl von Alter- nativen gewählt werden. Diesen Umstand scheinen die Bewohner sächsischer Städte extensiv zu nutzen.18
Die zukünftige Entwicklung der Nachfrage wird wesentlich davon abhängen, in wel- chem Umfang Wanderungsbewegungen stattfinden. Die natürliche Bevölkerungsent- wicklung ist bereits durch die vorangegangenen Jahrgänge und die sich nur langsam verändernden Raten von Mortalität und Fertilität determiniert.19 Diese können mit ei- nem Horizont bis in das Jahr 2020 relativ sicher projiziert werden. Unklar ist jedoch, wiesich die Wanderungsbewegungen über die Landesgrenzen hinweg entwickeln. Das Sta- tistische Landesamt geht in der regionalisierten Bevölkerungsprognose bis 2020 von einer weiterhin stark schrumpfenden Bevölkerung aus. Insgesamt wird in zwei Varianten mit einem Rückgang von rund 600.000 bzw. 700.000 Personen gerechnet. Davon entfal- len etwa 411.000 bzw. 456.000 auf das Geburtendefizit.20 Aufgrund dieser Entwicklung kommt es zu einer starken Verschiebung der Bevölkerungsstruktur. Der Anteil der älte- ren Bevölkerung (über 60 Jahre) wird sich voraussichtlich von derzeit rund 335 auf 474 je 1000 Einwohner erhöhen. Dies führt zu einem Anstieg des Durchschnittsalters von aktuell 44,9 auf 48,9 Jahre. Dabei sind die ländlichen Kreise besonders von der Alterung betroffen. Städte und verstädterte Regionen profitieren von einer größeren Elterngene- ration und möglichen Binnenwanderungsgewinnen jüngerer Menschen, die wiederum das durchschnittliche Alter weniger stark anwachsen lassen.21
Die genannten Tendenzen setzen sich dabei zunächst nur in geringem Maße auf dem Wohnungsmarkt fort. Die erwartete Dynamik geht von den geburtenstarken Jahrgängen zwischen 1978 und 1988 aus, die einerseits in das Alter der Ersthaushaltsgründung kom- men bzw. ab 2010 verstärkte Nachfragepotentiale für Wohneigentum darstellen. Vor diesem Hintergrund rechnen verschiedene regionalisierte Prognosen des Wohnungs- marktes zunächst mit einer weiter steigenden Zahl privater Haushalte und mit einer steigenden Wohnungsnachfrage.22 Das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung rechnet bis 2011 insgesamt mit einem leichten Anstieg der Nachfrage. Dafür ist vor allem der erwartete Bedarf an Wohnraum in Ein- und Zweifamilienhäusern verantwort- lich. Bis 2015 prognostiziert das BBR eine steigende und zwischen 2015 und 2020 eine stagnierende Nachfrage. Insgesamt wird in diesem Marktsegment mit einer Zunahme der Wohnflächennachfrage von rund 8% gerechnet, während sie den Berechnungen des BBR zufolge für Geschosswohnraum kontinuierlich abnehmen wird. Bis 2020 ist davon auszugehen, dass die nachgefragte Fläche rund 7,6% geringer sein wird. In den Raum- ordnungsregionen Sachsens sieht das BBR zukünftig ein mittleres bis sehr hohes Leer- standsrisiko für Wohnungen in Mehrfamilienhäusern. Besonders betroffen sind dabei die ROR Südwestsachsen, Chemnitz-Erzgebirge und Oberlausitz-Niederschlesien.
Das Institut für Ökologische Raumentwicklung rechnet sachsenweit mit einem Rück- gang der Haushaltszahlen um rund 198.000 bis in das Jahr 2020. Unter der Annahme einer positiven Wanderungsbilanz und einer weiteren durchschnittlichen Haushaltsver-kleinerung ist so nur ein relativ geringer Rückgang der Wohnungsnachfrage zu erwar- ten.23 Zuwächse der Nachfrage erwartet das Institut für Wohnungen in Ein- und Zwei- familienhäusern und für altersgerechte Wohnformen. Vorausgesetzt, dass die aktuellen Rückbauanstrengungen (ca. 12.000 WE pro Jahr) im Freistaat Sachsen bis in das Jahr 2020 fortgeführt werden, prognostiziert das IÖR trotz starker Bestandsreduktion einen Anstieg der Leerstandsquote auf ca. 20,3%. Um eine Reduktion der Leerstandsquote auf rund 10% zu erreichen, müssten rund 27.500 WE jährlich abgerissen werden.24
Einen anderen Prognoseansatz verfolgt das Berliner Institut Empirica. Hier werden Neubaupotentiale auf Grundlage der Entwicklung der nachfragenden Haushalte und Annahmen über die Marktfähigkeit des Wohnungsbestandes berechnet. Insgesamt kommt die Studie zu dem Ergebnis, dass in Sachsen bis in das Jahr 2010 mit einer Stei- gerung der Nachfrage zu rechnen ist. Dies kann auf eine starke Ausweitung des Bedarfs für Wohnungen in Ein- und Zweifamilienhäusern zurückgeführt werden, der sich zwi- schen 2005 und 2020 um insgesamt rund 15% erhöhen wird. Die Nachfrage nach Woh- nungen in Geschossbauweise sinkt zwischen 2005 und 2020 kontinuierlich um insge- samt rund 13%.25 Das Neubaupotential wird von Empirica nicht über die Differenz aus Nachfrage und Wohnungsbestand errechnet, sondern als Bandbreite gesehen. Einerseits kann davon ausgegangen werden, dass Wohnungen, für die aktuell keine Mieter gefun- den werden können, auch zukünftig nicht dem Bedarf entsprechen. In diesem Falle sind die Wohnungen als abgängig einzuschätzen. Andererseits besteht die Möglichkeit, über Modernisierung und Umbau ein entsprechend marktfähiges Angebot zu schaffen.26 Un- ter den weiteren Annahmen, dass keine zusätzlichen Wohnungen an den Markt kom- men und jährlich ein Bauabgang zwischen 0,1% und 0,3% des Bestandes stattfinden wird, ergeben sich bis 2020 Neubaupotentiale für Geschosswohnungen zwischen 0 und 63.000 WE sowie für Wohnungen in Ein- und Zweifamilienhäusern zwischen 72.000 und 112.500 WE.
Insgesamt kann für Sachsen keine Nachfrageschwäche auf dem Wohnungsmarkt festgestellt werden. Vielmehr hat sich die nachfragerelevante Zahl der privaten Haushalte wie auch das durchschnittliche Haushaltseinkommen in den vergangenen Jahren erhöht. Gleichwohl sind, insbesondere in den Städten mit mehr als 10.000 Einwohnern, starke Anstiege der Leerstandsquoten zu beobachten. Im Folgenden sollen daher die Problemlagen in städtischen Wohnungsmärkten genauer betrachtet werden.
Die Entwicklung der Nachfrage in den sächsischen Städtegruppen27 ist äußerst hetero- gen. Alle betrachteten Gruppen verloren zwischen 1989 und 2002 Einwohner, jedochist das Ausmaß der Verluste sehr unterschiedlich. Die Entwicklung lässt sich in drei Phasen unterteilen. In den Jahren 1989 - 1992 mussten alle Städte des Freistaates einen hohen Bevölkerungsrückgang in erster Linie aufgrund von Wanderungsverlusten über die Landesgrenze hinweg hinnehmen. Zwischen 1993 bis 1998 verloren die Städte mit mehr als 20.000 EW überdurchschnittlich aufgrund eines strukturellen Geburtendefizits und teilweise erhebliche Wanderungsverluste. Von Abwanderung betroffen waren vor allem die Großstädte Dresden, Leipzig, Chemnitz und Zwickau. Im gleichen Zeitraum konnten die Städte unter 10.000 EW ihre Bevölkerung trotz eines auch hier erheblichen Geburtendefizits steigern. Ab 1998 verloren alle Städtegruppen an Einwohnern. Auch sind die Wanderungsbilanzen in allen betrachteten Gruppen negativ, in besonderem Maße die der Städte zwischen 20.000 und 50.000 EW. Die Großstädte konnten in die- sem Zeitraum ihre Bevölkerungszahl weitgehend halten. Dies ist vor allem auf eine na- hezu ausgeglichene Wanderungsbilanz zurückzuführen.28
Obwohl keine flächendeckenden Analysen der kleinräumigen Bevölkerungsbewegungen vorliegen, spricht vieles dafür, dass in den Jahren zwischen 1993 und 1998 in erster Li- nie Suburbanisierungsprozesse die räumlichen Muster der Bevölkerungsentwicklung prägten. Kleine Gemeinden unter 10.000 Einwohnern konnten von der Umlandwande- rung größerer Städte profitieren. Für diese Einschätzung sprechen die städtischen Wan- derungssalden mit ihrem Umland aus den Jahren 1994 - 1996. Von Abwanderung be- troffen waren dabei Städte mit mehr als 100.000 Einwohnern (rund 70% der gesamten sächsischen Umlandwanderung). Ebenso lassen sich ähnlich hohe relative Verluste in einzelnen Städten zwischen 20.000 - 50.000 EW feststellen, die in diesem Zeitraum über 4% ihrer Bevölkerung (Zittau und Hoyerswerda) an ihr Umland verloren.29 Gleichzeitig gibt es Städte dieser Größenordnung, die einen nur geringen negativen bzw. positiven Wanderungssaldo mit ihrem Umland aufweisen (bspw. Limbach-Oberfrohna, Freital, Radebeul, Auerbach).
Belastbare Daten über die Zahl privater Haushalte enthält die amtliche Statistik für ein- zelne Gemeinden nicht. Es ist zu vermuten, dass sich die Zahl der Haushalte in den Städten positiv entwickelt hat, deren Bevölkerung nur in geringem Maße geschrumpft ist. Hingegen kann für die Städte mit starken Bevölkerungsverlusten davon ausgegangen werden, dass hier die Nachfrage nach Wohnraum rückläufig war. Eigenen Schätzungen zu Folge kann dies für sieben der betrachteten 23 Städte zwischen 20.000 und 50.000 EW unterstellt werden.30
Die Entwicklung der städtischen Wohnungsnachfrage ist für die kommenden Jahre schwer zu prognostizieren. Aufgrund des zu erwartenden Geburtendefizits ist auch zu-künftig mit sinkenden Bevölkerungszahlen in den Städten zu rechnen. Es kommt daher auf das Ausmaß der Wanderung an, ob diese Verluste ausgeglichen werden können oder die Schrumpfungsprozesse verstärkt werden. Hier ist auch die Entwicklung der Um- landwanderung zu berücksichtigen. Bereits jetzt gibt es in vereinzelten Groß- und Mit- telstädten des Freistaates Rückwanderungsbewegungen aus dem Umland.31 Über das zukünftige Haushaltsbildungsverhalten und den Wohnflächenverbrauch sind ebenso Annahmen zu treffen, wobei eine einfache Fortschreibung der bisherigen Entwicklun- gen nur bedingt zielführend ist. Anhaltspunkte können die in Abschnitt 2.1 genannten Bevölkerungs-und Wohnungsmarktprognosen liefern. Übereinstimmend gehen diese aufgrund des demographischen Potentials davon aus, das zukünftig mit einem Anstieg der Nachfrage für Ein- und Zweifamilienhäuser sowie altersgerechtem Wohnen zu rechnen ist. Ferner unterstellen alle Prognosen eine rückläufige Nachfrage nach Wohn- raum in Geschosswohnungen. Dies würde vor allem für Städte zutreffen, deren Gebäu- debestand überwiegend in dieser Bauweise errichtet wurde. Jedoch besteht Uneinigkeit darüber, wie die zukünftigen Wanderungsbewegungen einzuschätzen sind. Abweichend von der Prognose des Statistischen Landesamtes rechnen das BBR, IÖR, Empirica und das IFO Institut München mit einer geringeren Abwanderung bzw. mit Zuwanderung aufgrund von Fachkräftemangel.32 Eine solche Entwicklung könnte möglicherweise Nachfrageverluste in den Städten abfedern.
Die Ausgangssituation zu Beginn der 90er Jahr war geprägt durch die Wohnungsbaupo- litik der DDR. Seit den 70er Jahren wurde in erster Linie versucht, die qualitativen Män- gel desWohnungsbestandes mit industriellem Wohnungsbau auszugleichen. Dabei kon- zentrierten sich die Aktivitäten auf Großprojekte in sogenannten DDR- Entwicklungsstädten wie Hoyerswerda oder Weißwasser. Gleichzeitig wurden die Inves- titionen im Altbaubestand auf das Nötigste reduziert. Es kann daher von einem flä- chendeckenden Verfall innerstädtischer Altbauquartiere gesprochen werden.33 Sachsens Städte waren von dieser Entwicklung besonders betroffen, da deren Altbauanteil im Vergleich der neuen Länder überdurchschnittlich hoch war. In den neuen Ländern gab es 1990 bereits 400.000 leerstehende Wohnungen. Denen standen rund 780.000 Anträge für eine Wohnung gegenüber.34 Offensichtlich wurde das bestehende Wohnungsangebot sowohl qualitativ als auch quantitativ nicht mehr dem Bedarf gerecht.
Die folgende Angebotsentwicklung lässt sich in drei Abschnitte unterteilen. Von 1990 bis 1994 ist ein leicht schrumpfender Bestand zu verzeichnen. Insbesondere die Zahl der Geschosswohnungen ist in diesem Zeitraum landesweit um rund 40.000 Einheiten gesunken. Zwischen 1995 und 1999 kann eine regelrecht boomende Bautätigkeit regist- riert werden. In diesen Jahren wurde das Angebot städtischer Wohnungen in allen be- trachteten Städtegruppen teilweise erheblich ausgeweitet. Dabei unterscheiden sich die Nettozuwächse zwischen den einzelnen Gruppen erheblich. In Kommunen unter 10.000 EW wurden in erster Linie kleine Gebäude mit weniger als drei WE errichtet. Weit mehr als die Hälfte der neuen Geschosswohnungen wurde in sächsischen Städten ab 100.000 EW gebaut (vgl. Abbildung 9 und Abbildung 10). In der Städtegruppe zwi- schen 20.000 -50.000 EW ist der geringste Nettozuwachs des Wohnungsbestandes fest- zustellen. Je 1000 EW sind zwischen 1995 und 2002 rund 23 Wohnungen hinzuge- kommen. Davon befindet sich etwas mehr als die Hälfte der Wohnungen in Mehrfami- lienhäusern. Betrachtet man die Städte im Einzelnen, so können grob drei Entwick- lungsmuster unterschieden werden: Überdurchschnittliche Zuwächse, in erster Linie in Geschosswohnungen, lassen sich in 10 Städten feststellen. Sechs Städte weisen überwie- gend durchschnittliche Steigerungen in beiden Segmenten aus. Geringe Zuwächse des Bestands mit überwiegendem Neubau von Ein- und Zweifamilienhäusern sind in acht Städten zu beobachten. Bis 2002 wurde lediglich in Hoyerswerda und Weißwasser der Geschosswohnungsbestand reduziert. Zwischen 1999 und 2002 ist eine Neubautätigkeit auf relativ geringem Niveau auszumachen (vgl. Abbildung 11 und Abbildung 12). Im Jahr 2002 übersteigen erstmals die Wohnungsabgänge die Neubauten. In der Städte- gruppe zwischen 20.000 - 50.000 EW ist dies, nicht zuletzt aufgrund des Landesrück- bauprogramms, bereits ab 2000 der Fall.
Auch die Bebauungsstruktur variiert zwischen den Städtegruppen. Überdurchschnittlich hohe Anteile von Gebäuden in industrieller Bauweise befinden sich in den Städten mit mehr als 20.000 Einwohnern. Insgesamt konzentrieren sich dort rund 80% der Platten- bauten. Hingegen ist der Anteil der Anteil von Ein- und Zweifamilienhäusern in Städten mit weniger als 20.000 Einwohnern überdurchschnittlich. Auch hier sind große Unter- schiede innerhalb der Städtegruppen zu beobachten. So befinden sich bspw. 52% der Plattenbauten der Städte zwischen 20.000 - 50.000 EW in Hoyerswerda, Weißwasser, Riesa, Bautzen und Freiberg.35
Fasst man die Ergebnisse der beiden vorangegangenen Abschnitte zusammen, lassen sich erste Schlüsse über die Leerstandsentwicklung und deren Ursachen ziehen. Für die Gemeinden des Freistaates liegen erstmals im Jahr 1995 genaue Leerstandszahlen vor. In den Folgejahren wurden diese für Städtegruppen fortgeschrieben. Städte über 50.000 EW weisen dabei die größten Angebotsüberhänge auf. Bei Städten größer als 100.000 EW lagen die durchschnittlichen Leerstandsquoten bei rund 23%, in Städten mit 50.000-100.000 EW bei 25% (vgl. Abbildung 13). Die Städte unter 20.000 EW weisen dagegen eine unterdurchschnittliche Leerstandsquote auf. Die größte Steigerung ist in der Gruppe zwischen 20.000 - 50.000 EW zu beobachten. Von durchschnittlich rund 8% im Jahr 1995 hat sich die Quote auf rund 20% im Jahr 2002 erhöht.
[...]
1 vgl. Kabisch (2005), S. 4.
2 www.30-Jahre-Gruenau.de (Stand: 31.12.2006).
3 vgl. Ganser (2002), S. 105f.
4 vgl. Pfeiffer et al (2000), S. 70.
5 vgl. Pfeiffer et al (2000), S. 66f.
6 vgl. Rosenfeld (1999), S. 78 über das Olsonsche Prinzip fiskalischer Äquivalenz.
7 vgl. Liebmann (2005), S. 16 f.
8 vgl. Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) et al (2004), S. 35.
9 So beispielsweise IWH (2005), IfS (2000), BBR (2006a), BMVBW (2004).
10 vgl. IWH (2005), S. 15.
11 vgl. Franz (2001) S. 263; Dennoch bleibt zu bedenken, dass die externen Kosten des Wohnungsleerstandes auch von den nicht mehr bewohnbaren Gebäuden ausgehen. Diese können ebenso Imageschäden und eine Abwertung des umliegenden Bestands verursachen.
12 vgl. Sächsisches Staatsministerium des Inneren (2003), S. 11 ff.
13 Zugrunde gelegt wird der Bevölkerungsstand zum 31.12.2001, zum Beginn des ersten Auszahlungsjahres im Rahmen des Programms „Stadtumbau Ost“.
14 Die folgenden Erkenntnisse sind auf Basis der amtlichen Statistiken des Statistischen Landesamtes des Freistaates Sachsen berechnet worden. Zusammengefasst sind die Eckdaten in Tabelle 10 im Anhang dargestellt.
15 vgl. Gatzweiler et al (2003), S. 568 f.
16 vgl. Dohse et al (2002), S. 18; vgl. auch Daten des Statistischen Landesamtes des Freistaates Sachsen.
17 vgl. SAB (2006), S. 37.
18 vgl. SAB (2003), S. 65.
19 vgl. Steinmann et. al (2002), S. 98.
20 vgl. Statistisches Landesamt des Freistaates Sachsen (2003); Dabei legt Variante 1 die weitaus positive- ren Annahmen über die Mortalität und Wanderungsbilanz zugrunde. Variante 1 geht von einem starken Anstieg der Lebenserwartung auf durchschnittlich 78,4 Jahre (männlich) und 84,7 Jahre (weiblich) aus. Variante 2 legt hier nur einen Anstieg auf 77,7 bzw. 83,9 Jahre zugrunde. Weiterhin gehen beide Varianten davon aus, dass sich die Fertilität relativ schnell und endgültig im Jahr 2015 an das Niveau der alten Bun- desländer von 1,4 Kindern je Frau anpassen wird. Die Annahmen über die Wanderungsbewegungen über die Landesgrenzen hinweg gehen von einer langsamen Verringerung der Wanderungsverluste aus. Ver- antwortlich dafür sind in erster Linie die relativ schwach besetzten Geburtenjahrgänge ab 1990 sowie die Verschiebungen der Altersstruktur und die damit verbundenen Veränderung der Mobilität. Variante 1 unterstellt auch hier eine positivere Entwicklung.
21 Gatzweiler et al (2003) S. 567 ff.
22 Eckdaten und Ergebnisse der vorgestellten Prognosen sind in Tabelle 11 des Anhangs dargestellt. Die Annahmen und die Frage der Plausibilität werden an dieser Stelle nicht betrachtet.
23 vgl. Iwanow et al (2001), S. 7f., Effenberger et al (2004) S. 13f.
24 vgl. Effenberger et al (2004), S. 21 ff.
25 vgl. Empirica (2005), S. 43 ff.
26 vgl. a. a. O. S. 59.
27 Die Einteilung der Städtegruppen erfolgt zum Stichtag 31.12.2001, um den zeitlichen Verlauf darstellen zu können.
28 vgl. Abbildung 6 und Abbildung 7.
29 vgl. Herfert (2001) S. 191.
30 vgl. Tabelle 11 und Abbildung 8; Die Schätzung erfolgt auf Basis der durchschnittlichen Haushaltsgrößen für die Städtegruppe zwischen 20.000-50.000 Einwohner. Diese liegt für die Jahre 1997 - 2002 vor. Für die vorangegangenen Jahre wird der Landesdurchschnitt herangezogen. Insgesamt handelt es sich dabei um einen Näherungswert, der die Tendenz der Entwicklung aufzeigen soll. Zu einer ähnlichen Einschätzung kommen Banse et al (2000), S. 24.
31 vgl. Herfert (2002), S. 336 f.
32 vgl. Effenberger et al (2001), S. 9.
33 vgl. Franz (2001a), S. 29.
34 vgl. Bartholmai et al (1993), S. 22.
35 Stand 1995.
