Abbildungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1 Einführung - Zu Gegenstand und Herangehensweise
2 Entwicklung des Betreuungsrechts
2.1 Die Rechtslage vor Einführung des Betreuungsrechts
2.2 Einführung des Rechtsinstituts Betreuung durch das „Gesetz zur Reform des Rechts der Vormundschaft und Pflegschaft für Volljährige (Betreuungsgesetz - BtG)“
2.3 Die erste Reform durch das „Gesetz zur Änderung des Betreuungsrechts sowie weiterer Vorschriften“ (Betreuungsrechtsänderungsgesetz - BtÄndG)
3 Das aktuelle Reformvorhaben
3.1 Entstehungszusammenhang
3.2 Der Bundesrats-Entwurf eines zweiten Gesetzes zur Änderung des Betreuungsrechts
4 Diskussion bedeutender Elemente einer zweiten Betreuungsrechtsreform
4.1 Stärkung der Vorsorgevollmacht
4.1.1 Die Vorsorgevollmacht als Instrument der Selbstbestimmung
4.1.2 Die Vorsorgevollmacht als Instrument der Betreuungsvermeidung
4.1.3 Auswirkungen in der Sozialen Praxis
4.2 Pauschalvergütung von beruflich geführten Betreuungen. .
4.2.1 Das geltende Vergütungssystem
4.2.2 Problematik der Pauschalierung
4.2.3 Pauschalierung in der Praxis - Das Case Management der Sozialen Arbeit
4.3 Zweitverwertung von bestehenden Gutachten
4.3.1 Kritik der Vorschläge des Bundesrates
4.3.2 Änderungen in der Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags
4.4 Zwangsweise Zuführung zur ambulanten Heilbehandlung als Beispiel für die Problematik von Zwangsbefugnissen für BetreuerInnen
4.4.1 Möglichkeiten der Ausübung von Zwang - Zwischen Wille und Wohl der Betreuten
4.4.2 Probleme in der Praxis Sozialer Arbeit
4.5 Fazit
5 Betreuungsrecht im Licht eines sich wandelnden Sozialstaatsmodells
5.1 Der Aktivierende Sozialstaat
5.2 Betreuungsrecht im Kontext des Aktivierenden Sozialstaats
6 Schlussbetrachtung
Literatur
Abbildung 1: Betreuungszahlen u. entsprechende Ausgaben in NRW 1995-1999. Eigene Darstellung nach JM NRW 2001: 113
Abbildung 2: Betreuungen im Bundesgebiet, jeweils am 31.12. an- hängige Betreuungen. Eigene Darstellung nach Sellin/Engels 2003:
Tabelle 1: Betreuungszahlen u. entsprechende Ausgaben in NRW 1995-1999. Quelle: JM NRW 2001: 113
Tabelle 2: Pauschal vergütete Stunden pro Monat nach BR-Drucks. 865/03 41
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
„Der kranke Mensch wird zur Akte“1 - so überschrieb am 12.03.2004 die Süddeutsche Zeitung einen Artikel zur seinerzeit sich noch in Planung befindlichen Reform des Betreuungsrechts. Durch die vorgesehene Vergütungspauschalierung sei wegen „der geringen Zahl der zugestandenen Stunden [...] künftig eine persönliche Betreuung mit Haus- und Heimbesuchen nicht mehr möglich.“2
Zuvor hatten Magazine wie z.B. Der Spiegel oder das Fernsehformat Pano- rama wiederum den Eindruck entstehen lassen, dass gerade unter dem geltenden Recht BetreuerInnen nicht selten die betreuten Menschen nur als profitable „Fälle“ betrachten oder gar in krimineller Weise aus ihnen Kapi- tal zu schlagen versuchen. So berichtete Der Spiegel: „In Saarbrücken ließ ein Anwalt Konten von elf Betreuten auf seinen Namen umschreiben und kassierte die laufenden Einnahmen“, denn aufgrund der hohen Fallzahlen kämen „die Kontrolleure [...] mit der Kontrolle nicht nach“.3
An der kontroversen massenmedialen Berichterstattung lässt sich festmachen, dass es sinnvoll ist, den Reformdiskurs um das Rechtsinstitut „Be- treuung“ genauer zu betrachten. Dies gilt um so mehr für die Soziale Arbeit, da es sich hier um Rechtsfürsorge für einen großen Teil ihrer Klien- tel - nämlich psychisch Kranke und Menschen mit Behinderungen - handelt.
Aus der Perspektive der Sozialen Arbeit ergibt sich eine Vielzahl von Fragen bezüglich des Reformvorhabens:
- Was sind die Motive der Reform?
- In welchem Verhältnis stehen diese zu den ursprünglichen Zielen bei der Entstehung des Betreuungsrechts?
- Sind Nachteile für das Wohl der Klientel zu befürchten, wenn ja, welche und wie sind sie legitimiert?
- Welche Veränderungsbestrebungen sind aus Sicht der Sozialen Arbeit positiv zu bewerten?
Für eine angemessene Beantwortung dieser Fragen muss man die Bedeu- tung und ursprüngliche Zielsetzung des Betreuungsrechts kennen. Um diese einschätzen zu können, soll in einem kurzen Überblick die Rechtslage vor Verabschiedung des Betreuungsgesetzes, der Entstehungsdiskurs des Rechtsinstituts „Betreuung“ und die Entwicklung seit dem Inkrafttreten 1992 untersucht werden.
In einem nächsten Schritt sollen einzelne Elemente der Reform, die aus Sicht der Sozialen Arbeit besonders bedeutsam sind, dargestellt und be- wertet werden. Zum Einen werden diese Elemente auf einer grundsätz- lichen Ebene diskutiert. Zum Anderen dient auch die Praxis Rechtlicher Betreuung als Tätigkeitsfeld Sozialer Arbeit als Gesichtspunkt. Der Schwerpunkt liegt hierbei auf Regelungen, die im Endeffekt tatsächlich am 18. Februar 2005, also in der Frühphase der Entstehung dieser Arbeit, vom Deutschen Bundestag beschlossen worden sind und zum 01. Juli 2005 in Kraft treten werden.
Abschließend werden die Ergebnisse in Relation zur Diskussion um Perspektiven des Sozialstaates gesetzt, um die Reform in ihrem gesellschaftlichen Kontext beurteilen zu können.
Vor dem Inkrafttreten des Betreuungsrechts am 01.01.1992 galt in der Bundesrepublik Deutschland das Recht der Vormundschaft und Pfleg- schaft für Volljährige. Es wurde schon mit Inkrafttreten des Bürgerlichen Gesetzbuches zum 01.01.1900 wirksam und war auch mit „Ausnahme von punktuellen Änderungen [materiell- und verfahrensrechtlich] unverändert geblieben“.4
Ein Vormund konnte bestellt werden, wenn eine betroffene Person in einem gerichtlichen Verfahren entmündigt wurde. Voraussetzung für eine solche Entmündigung nach § 6 BGB a.F. war eine Geisteskrankheit, eine Geistesschwäche, Verschwendung oder Trunksucht. Ab 1974 wurde auch Rauschgiftsucht in den Katalog aufgenommen.5
In den Fällen, in denen die Entmündigung aus einer Geisteskrankheit resultierte, war nach § 104 Nr. 3 BGB a.F. eine Geschäftsunfähigkeit der Betroffenen die Folge. Sie konnten weder heiraten noch wählen oder ein Testament errichten.6
Aus den übrigen Entmündigungen ergab sich eine beschränkte Geschäftsfähigkeit der Betroffenen (§ 114 BGB a.F.). Damit erhielten Entmündigte „also die rechtliche Handlungsfähigkeit entweder eines Kindes unter oder eines Kindes über sieben Jahren“.7 Sie konnten auch nur mit Einwilligung des Vormundes heiraten.8
Ein Volljähriger, der nicht unter Vormundschaft stand, der aber infolge körperlicher oder geistiger Gebrechen seine Angelegenheiten ganz oder teilweise nicht besorgen konnte, konnte einen Gebrechlichkeitspfleger erhal- ten. Diese Pflegschaft durfte bei körperlich Gebrechlichen alle Angelegen- heiten umfassen (Totalpflegschaft), bei geistigen Gebrechen war sie nur für einzelne Angelegenheiten oder bestimmte Kreise von Angelegenheiten zu- lässig, wogegen laut Bienwald allerdings in der Praxis oft verstoßen worden sei.9 Für die Geschäftsfähigkeit blieb die Gebrechlichkeitspfleg- schaft ohne Folge.
Die Einrichtung einer Gebrechlichkeitspflegschaft war grundsätzlich nur mit Einwilligung der Betroffenen möglich; nur wenn eine Verständigung mit den Betroffenen nicht möglich war, war sie auch ohne Einwilligung möglich. Dabei war nach herrschender Auffassung „unter fehlender Verständigungsmöglichkeit stets nicht nur das tatsächliche, sondern auch das infolge von Geschäftsunfähigkeit bestehende rechtliche Unvermögen, rechtsgeschäftliche Willenserklärungen abzugeben und entgegenzuneh- men, verstanden worden“.10
So war es möglich, dass in den Jahren ab 1987 die Entmündigungszahlen - wohl auch unter dem Einfluss der Kritik am geltenden Recht und der Diskussion bezüglich einer Reform des Vormundschaftsrechts - deutlich sanken und die Gebrechlichkeitspflegschaften in Form der so genannten „Zwangspflegschaften“ weitgehend den Platz der Entmündigung ein- nahmen.11 Allerdings sieht Bienwald in der Gleichsetzung von Geschäfts- unfähigkeit und Verständigungsunmöglichkeit auch eine mögliche Ursache dafür, dass die nach § 50 b Abs. 1 und 4 FGG obligatorische per- sönliche Anhörung der Betroffenen nicht selten unterblieb.12
Außerdem wurde der formell nicht ausgesprochene Ausschluss vom Rechtsverkehr dadurch konterkariert, dass für die Zwangspflegschaft eine Geschäftsunfähigkeit Voraussetzung war. So „hatte die Zwangspflegschaft in der Praxis ähnliche Auswirkungen wie die Entmündigung. Dies bedeutete Entrechtung statt Hilfe“.13
Auch das zwischenmenschliche Verhältnis von Vormund/Pfleger und Betroffenen war großteils unbefriedigend. Die „Vormundschaften oder Pflegschaften [wurden meistens] auf Rechtsanwälte oder Behörden über- tragen. Anwälte wurden zum Teil gern tätig, insbesondere für wohl- habende Klienten. Denn ihre Vergütung wurde in Prozenten vom Mündel- vermögen berechnet. [...] Für mittellose Menschen wurden Verwaltungs- fachleute der Jugend- oder Sozialämter tätig, die praktisch unbegrenzte Fallzahlen zu übernehmen hatten. [...] Von Anwälten und Behörden- mitarbeitern wurden Vormundschaften durchweg als Verwaltungsauf- gaben verstanden [...], persönliche Mündelkontakte waren die Ausnahme. Sie schienen auch, juristisch gesehen, entbehrlich, da das ‚Mündel‘ ja nichts mitzubestimmen, geschweige denn irgendetwas selbst zu bestimmen hatte.“14
Bei der Anordnung einer Pflegschaft mangelte es an ausdrücklichen Regelungen für die Verfahrensgarantien; auch dauerten Vormundschaften und Pflegschaften oft lebenslang, denn Vorschriften für eine regelmäßige Überprüfung der Anordnung gab es nicht.15
Eine Freiheitsentziehung war zwar genehmigungspflichtig. „Als Freiheitsentziehung galt aber nur die ‚geschlossene Unterbringung‘ - bei buch- stäblich verschlossenen Türen. Wo andere Maßnahmen die Bewohner am Verlassen der Einrichtung hinderten, z.B. auch hochkomplizierte Türöffner
oder freundliche Pförtner, Bettgitter, Fixierungen und ruhigstellende Medikamente, sprach man von ‚beschützenden‘ oder ‚halboffenen‘ Einrichtungen und umging damit die gerichtliche Genehmigung.“16
„Obwohl moderne Therapien und Rehabilitationsmaßnahmen in bestimmten Fällen gute Erfolge haben, waren Wiederbemündigungen relativ selten [Alle Hervorh. im Orig.]. Dies lag zum einen an dem verhältnismäßig schwer- fälligen Antragsverfahren, zum anderen am Fehlen einer regelmäßigen Überprüfung“.17
Der vorstehende knappe Umriss des Vormundschafts-/Pflegschaftsrechts lässt andeutungsweise erkennen, mit welchen Eingriffen in die Lebenswelt der Betroffenen jenes oftmals verbunden war. „Mit den gesellschaftlichen Veränderungen im Laufe des 20. Jahrhunderts [...] wurde immer wieder Kritik geübt am geltenden Recht der Vormundschaft und Entmündigung, das von den Betroffenen, ihren Familien, aber auch von der Bevölkerung zunehmend als Diskriminierung und Missachtung der Würde der Betrof- fenen empfunden wurde.“18 Insbesondere durch die Veröffentlichung der Psychiatrie-Enquete 1975 (Bundestags-Drucksache 7/4200) kam es „zu einem veränderten Bewusstsein und einem anderen Umgang mit Menschen, die psychisch, seelisch oder geistig krank waren und sich abweichend verhielten.“19
In der Folge kam auch für das Vormundschafts-/Pflegschaftsrecht eine Reformdiskussion in Gang. „Am bestehenden Recht wurden kritisiert: die Uneinheitlichkeit und Schwerfälligkeit des Entmündigungsverfahrens, zu hohe Entmündigungsrate, die Überlastung von Vormündern und Pflegern durch eine zu große Zahl zu betreuender Mündel und Pfleglinge sowie eine überholte Terminologie mit der Folge zu großer Interpretationsspielräume in Rechtsprechung und Schrifttum“.20
Als Ziele einer Reform wurde seinerzeit u.a. gefordert:
- Die Entwicklung eines abgestuften Systems von Betreuungsmaßnahmen anstelle und in Ergänzung der bisherigen Vormundschaft und Pflegschaft unter Einbeziehung der fürsorglichen Unterbringung,
- Ersatz der Entmündigung durch die Feststellung von,Betreuungsbedürftigkeit‘ und gleichzeitige Bestellung einer ‚BetreuerIn‘ mit Regelung ihres/seines Aufgabenkreises,
- Klärung der Notwendigkeit einer obligatorischen Verknüpfung der Geschäftsfähigkeitsfrage mit der Anordnung bestimmter Betreuungsmaßnahmen,
- einheitliche und auf das individuelle Betreuungsbedürfnis abgestellte Verfahrensregelungen.21
Allerdings konzentrierte sich der Gesetzgeber in den Siebzigern und Anfang der achtziger Jahre auf umfangreiche Reformen im Ehe-, Adop- tions-, Sorge- und Internationalen Privatrecht; das „Vormundschafts- und Pflegschaftsrecht war der letzte Teilbereich des Familienrechts, der seit Inkrafttreten des BGB [...] im wesentlichen unreformiert geblieben war.“22
Nachdem sich die Bundesregierung positiv zur Psychiatrie-Enquete geäußert hatte, holte das Bundesministerium der Justiz verschiedene Gutachten, unter anderem auch Berichte über die Rechtslage in anderen europäischen Ländern, ein.23
In einer Antwort auf eine Große Anfrage über die „Rechtliche Situation der geistig Behinderten und psychisch Kranken“ stellte die Bundesregierung 1986 heraus, dass das „Recht der Entmündigung und der Vormundschaft und Pflegschaft über Volljährige [...] dringend einer Neuregelung“ bedürfe.24 Diese solle u.a. folgende Grundzüge beinhalten:
- Ablösung des Nebeneinanders von Vormundschaft und Pflegschaft durch ein einheitliches und flexibles Rechtsinstitut der Betreuung,
- Eingriff in Rechte der Betreuten nur im Rahmen der Erforderlichkeit,
- Stärkere Orientierung an individuellem Betreuungsbedarf und verbliebenen Ressourcen,
- Stärkung der persönlichen Betreuung statt Überbetonung der Vermögenssorge,
- Regelung des Verfahrens im Hinblick auf Sicherung rechtsstaatlicher Garantien.
Im gleichen Jahr berief der Bundesjustizminister eine interdisziplinäre Arbeitsgruppe zur Beratung ein, welche sich auf mehrere vorbereitende Gutachten, insbesondere eine rechtstatsächliche Untersuchung, stützen konnte.25 Bei deren Erörterungen fanden sich insbesondere folgende Mängel des damalig geltenden Rechts26:
- Die Rechtsanwendung weist zunehmend Ausweichmodelle zur gesetzlichen Konzeption auf.
- Die Entmündigung ist ein vielfach unverhältnismäßiger Eingriff.
- Betroffene werden oft nicht persönlich betreut, sondern durch Berufsvormünder/-pfleger mit z.T. mehr als 100 Fällen anonym verwaltet.
- Die materiellen Voraussetzungen von Unterbringungen sind nicht ausreichend geregelt.
Die beratende Arbeitsgruppe veröffentlichte 1987 einen ersten Diskus sionsteilentwurf, auf dessen Grundlage das Bundesjustizministerium eine Verbands- und Expertenanhörung durchführte.27
Dem darauf folgenden Regierungsentwurf stimmt der Bundesrat prin zipiell zu, „seine Änderungswünsche bezogen sich aber insbesondere auf die Bestimmungen mit finanziellen Auswirkungen für die Länder“.28 Mit aller Deutlichkeit mahnte er an, dass es zu verhindern gelte, dass die Reform für die Länder untragbare finanzielle Belastungen mit sich bringe, die letztlich zu einem Scheitern des Gesetzgebungsvorhabens führen könnten. „Den Vorschlägen des Bundesrates folgend wurden die pau- schale Aufwandsentschädigung für die ehrenamtlichen Betreuer wie auch die Höchstbeträge der Vergütung für beruflich tätige Betreuer drastisch gekürzt. Offen [war] daneben, in welchem Umfang finanzielle Mittel für die dringend benötigte Aufstockung des Personals bei den Gerichten und für eine angemessene Ausstattung der einzurichtenden Betreuungs- behörden bereit gestellt werden.“29
Nach einer vom Rechtsausschuss des Bundestages durchgeführten Öffentlichen Anhörung 1989 wurde am 25.4.1990 dann im Deutschen Bundestag das „Gesetz zur Reform des Rechts der Vormundschaft und Pflegschaft für Volljährige (Betreuungsgesetz - BtG)“ verabschiedet.30
Das Betreuungsgesetz trat in Kraft zum 01.01.1992. Als Artikelgesetz stellte es „eine umfassende Änderung des Rechts der Vormundschaft und Pfleg- schaft für Volljährige dar, mit der ca. 300 Paragraphen in 52 Gesetzen verändert, aufgehoben oder neu geschaffen wurden.“31 Es schaffte die Ent- mündigung ab und ersetzte Gebrechlichkeitspflegschaft und Vormund- schaft für Volljährige durch das einheitliche Rechtsinstitut der Betreuung. „Der Gesetzgeber hat damit Anschluß an eine internationale Rechtsent- wicklung gefunden, die beispielsweise in unserem Nachbarland Österreich in dem am 1. Juli 1984 in Kraft getretenen Sachwalterrecht [Hervorh. im Orig.] ihren Niederschlag gefunden hat, durch das ähnlich wie durch die deutsche Neuregelung u.a. die Entmündigung abgeschafft worden ist.“32 Die in einem Verfahren der Freiwilligen Gerichtsbarkeit zu bestellende BetreuerIn wird zur gesetzlichen VertreterIn der zu betreuenden Person. Die Reichweite der Vertretungsmacht der BetreuerInnen wird dabei - ent- sprechend dem individuell festgestellten Betreuungsbedarf - spezifiziert auf eine einzige, einen Kreis von oder alle Angelegenheiten.33
Für die Geschäftsfähigkeit der Betroffenen bleibt die Bestellung eines Betreuers allerdings prinzipiell ohne Folge. Im Rechtsverkehr ergibt sich somit eine grundsätzliche Stärkung der Autonomie der Betroffenen. Gleichzeitig wird der Möglichkeit Rechnung getragen, dass Willenserklä- rungen der Betreuten für deren eigenes Wohlergehen oder ihr Vermögen eine Gefahr bedeuten: Durch die Einführung des gerichtlich anzuordnen- den Einwilligungsvorbehalts wird es möglich, dass Willenserklärungen der Betroffenen der Einwilligung der BetreuerIn bedürfen, um wirksam zuwerden. Ohne diese Einwilligung kann die betreute Person „nur etwa noch solche Rechtsgeschäfte tätigen [...] wie ein beschränkt Geschäftsfähiger“.34
Im „Zentrum [des Betreuungsrechts] steht das Wohl der Betroffenen, ihre persönliche Betreuung unter Beachtung ihrer Wünsche, ihrer Selbst- bestimmung [...]“.35 § 1901 Abs. 2 BGB verpflichtet die BetreuerInnen, „die Angelegenheiten des Betreuten so zu besorgen, wie es dessen Wohl ent- spricht. Zum Wohl des Betreuten gehört auch die Möglichkeit, im Rahmen seiner Fähigkeiten sein Leben nach seinen eigenen Wünschen und Vorstel- lungen zu gestalten.“ Weiter bestimmt Abs. 3: „Der Betreuer hat Wünschen des Betreuten zu entsprechen, soweit dies dessen Wohl nicht zuwiderläuft und dem Betreuer zuzumuten ist. Dies gilt auch für Wünsche, die der Betreute vor der Bestellung des Betreuers geäußert hat, es sei denn, daß er an diesen Wünschen erkennbar nicht festhalten will. Ehe der Betreuer wichtige Angelegenheiten erledigt, bespricht er sie mit dem Betreuten, so- fern dies dessen Wohl nicht zuwiderläuft.“
Im umstrittenen Bereich der privatrechtlichen Unterbringung sorgte das BtG für Klärung: „Das BtG formuliert zwei Gründe, aus denen ein Betreuer den Betreuten unterbringen kann, erweitert in Anpassung an gewandelte Methoden des fürsorglichen Zwanges den Unterbringungsbegriff und dehnt das Erfordernis vormundschaftsgerichtlicher Genehmigung auf jede unterbringungsähnliche Freiheitsentziehung gegenüber Bewohnern von [...] Einrichtungen auch ohne geschlossenen Charakter aus“.36 Eine Unterbringung mit Freiheitsentziehung ist nunmehr „nur zulässig, solange sie zum Wohl des Betreuten erforderlich ist, weil
1. auf Grund einer psychischen Krankheit oder geistigen oder seelischen Behinderung des Betreuten die Gefahr besteht, daß er sich selbst tötet oder erheblichen gesundheitlichen Schaden zufügt, oder
2. eine Untersuchung des Gesundheitszustandes, eine Heilbehandlung oder ein ärztlicher Eingriff notwendig ist, ohne die Unterbringung des Betreuten nicht durchgeführt werden kann und der Betreute auf Grund einer psychischen Krankheit oder geistigen oder seelischen Behinderung die Notwendigkeit der Unterbringung nicht erkennen oder nicht nach dieser Einsicht handeln kann“.37
Doch schon vor Inkrafttreten gab es mahnende Stimmen, die darauf auf- merksam machten, dass eine Reform des positiven Rechts nur ein Anstoß für weitergehende Veränderungen sein könne: Das BtG sei hinsichtlich seiner „Auswirkungen auf die Praxis nicht zu überschätzen [...], da für die Umsetzung der Zielsetzung zum einen die Länder und Kommunen ent- sprechende finanzielle und personelle Resourcen [sic] bereitstellen müssen; zum zweiten fachliche Standards noch zu entwickeln sind, die den neuen Anforderungen z.B. bei der Begutachtung im Betreuungsverfahren oder bei der Führung von ‚Betreuungen‘ entsprechen. Schließlich zielen die Intentionen des neuen Rechts nicht nur auf ein ‚verändertes Verfahren‘, sondern auch auf einen Bewußtseinswandel und eine ethische Einstellung, die mehr Toleranz und Geduld im Ertragen-Können von anderen Lebens- formen erfordert.“38
Tatsächlich blieb das neue Recht nicht ohne Kritik. Schon 1993, also im auf das Inkrafttreten des BtG folgenden Jahr, fragte Bienwald: „Hat das Betreuungsgesetz eine Zukunft?“.39 Er konstatierte, dass sich die Be- geisterung derjenigen, die mit dem Betreuungsrecht zu tun haben, in Grenzen hielt und dass wohl Unsicherheit und Unzufriedenheit über- wögen. Deutlich stellt er heraus, dass zwar der Gesetzgeber die Betreu- erInnen zu „persönlicher Betreuung“ verpflichtet hat, dass diese aber häufig mit persönlicher Pflegeleistung oder therapeutischen Bemühungen verwechselt würde. Im Ergebnis hegt er Zweifel an den Erwartungen des Gesetzgebers: „Könnte es nicht sein, daß der Gesetzgeber bereits hier eine widersprüchliche Erwartung an die Praxis hatte, einerseits die zahlen- mäßig meiste Betreuungsarbeit von Ehrenamtlichen zu erwarten, an das ‚wie‘ der Betreuung aber Maßstäbe zu legen, denen wohl nur gelernte BetreuerInnen gerecht werden können“.40
Im Gegensatz zu dem Idealismus, mit dem das BtG entwickelt wurde, waren für die erste Änderung des Betreuungsrechts steigende Betreuungs- fallzahlen und die entsprechende Kostenentwicklung der wesentliche Beweggrund. Von 1992 bis 1995 ist die Gesamtzahl der Betreuungen von 418956 auf 624695 gestiegen, dies entspricht einer Steigerung um ca. 50%.41
Wenngleich der überwiegende Teil aller Betreuungen ehrenamtlich geführt werden, so korrespondiert dieser Anstieg doch mit einer überproportio- nalen Kostensteigerung. Für das Land NRW beispielsweise stellt sich die betreuungsbezogene Kostenentwicklung wie in Tabelle 1 ersichtlich dar.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Tabelle 1: Betreuungszahlen u. entsprechende Ausgaben in NRW 1995-1999. Quelle: JM NRW 2001: 113
Im Diagramm (Abbildung 1) lässt sich deutlicher der stärkere Anstieg der Kosten im Vergleich zum Anstieg der Betreuungszahlen erkennen.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 1: Betreuungszahlen u. entsprechende Ausgaben in NRW 1995- 1999. Eigene Darstellung nach JM NRW 2001: 113
Vergleichbare Entwicklungen zeigten sich in Baden-Württemberg (Betreuungskosten 1992: 652000 DM; 1995: 7 Mio. DM) und Thüringen (1992: 6000 DM; 1995: 4022000 DM).42
42 Vgl. Meier 1998: 215.
Aus diesem Grund steht insbesondere die Vergütungspraxis in der Kritik: „Etwa 80 % der Ausgaben entfallen auf die Vergütung für berufsmäßig geführte Betreuungen (die, da in Nordrhein-Westfalen rund 75 % der Betreuungen ehrenamtlich wahrgenommen werden, nur etwa ein Viertel der Betreuungsfälle ausmachen)“.43
Eine mögliche Ursache dafür war eine zunehmende Aufgabenverlagerung von Einrichtungen auf BetreuerInnen. „Wegen eigener gekürzter Mittel [...] schränken die Einrichtungen vermehrt ihre Tätigkeiten ein und versuchen, Aufgaben, die sie zuvor selbst wahrgenommen haben (zB Taschengeld- verwaltung, [...] Einkauf von Bekleidung), auf den Betreuer abzuwälzen. Die Verschiebung von rechtlicher auf soziale Betreuung funktioniert zum einen aufgrund der [...] Probleme der rechtlichen Grenzziehung, wodurch Betreuer Zugriffen und Ausweitungen ausgeliefert sind. Wenn Betreuer diese Aufgabenerweiterungen akzeptieren, werden die Betreuungen selbst umfangreicher.“44 Durch die missverständliche Vorschrift der „persön- lichen Betreuung“ dehnten sich die Tätigkeiten der BetreuerInnen über die eigentliche gesetzliche Vertretung hinaus aus.
Zusätzlich zur Vergütung und Aufwendungsentschädigung für Berufs- betreuerInnen entstehen „Kosten der Infrastruktur, insbesondere im Be- reich der Justiz (Personal- und Sachkosten für Richter, Rechtspfleger, Geschäftsstellen) sowie der Sozialhaushalte (Förderung von Betreuungs- vereinen, überörtliche Betreuungsbehörde) und schließlich der kommuna- len Gebietskörperschaften (Betreuungsbehörden, Ergänzungsfinanzierung für Betreuungsvereine).“45
Neben der Kostenproblematik erwies sich das „neue Verfahrensrecht [...] als sperrig und überbürokratisch, ehrenamtliche Betreuer konnten nicht in ausreichendem Maße gewonnen werden, Betreuungsvereine ließen sich nicht überall etablieren und letztendlich überwucherten Vergütungsstreitigkeiten zwischen Gerichten und Berufsbetreuern bzw. Verfahrenspflegern die eigentliche Betreuungstätigkeit.“
Die resultierende Unzufriedenheit ließ rasch den Ruf nach einer Reform laut werden: Schon 1996 legte die Bundesregierung einen Reformentwurf vor, welcher nach mehreren Modifikationen zur Verabschiedung des Be- treuungsrechtsänderungsgesetz (BtÄndG) am 25.06.1998 führte.46
Das zum 01. Januar 1999 in Kraft getretene BtÄndG brachte im wesentlichen Veränderungen in folgenden Punkten:
- eine Regelung und Deckelung der Vergütungssätze für Berufs- betreuerInnen,
- einen 10-jährigen Regress der Staatskasse bezüglich der Betreuungs kosten bei den Betreuten und deren unterhaltspflichtigen Erben und die Berücksichtigung von Unterhaltsansprüchen als anzurechnendes Einkommen,
- eine überwiegend restriktive Refinanzierung der Betreuungsvereine durch die Bundesländer,
- die ausdrückliche Festschreibung des Vorranges der ehrenamtlichen Betreuung vor Berufsbetreuungen und
- die Festsetzung der Aufwandspauschale für ehrenamtliche Be- treuerInnen auf 600 DM jährlich.47
Die Änderung der Aufwandspauschale für ehrenamtliche BetreuerInnen von vorher 375 DM auf 600 DM bedeutete eine Erhöhung um ca. 60 %.48 Diese Erhöhung ist als ein Versuch zu sehen, die Übernahme einer ehrenamtlichen Betreuung attraktiver (bzw. finanziell weniger abschreckend) zu machen, denn die „Frage der möglichst wirksamen Förderung ehrenamtlicher Betreuung hat einen Schwerpunkt bei den Beratungen des Gesetzentwurfs eingenommen. [...] Einen wichtigen Schritt zur Förderung der Ehrenamtlichkeit bedeutet die nunmehr vorgesehene Anhebung der pauschalen Aufwandsentschädigung“.49
Die Neuregelung der Vergütung sollte deren Handhabung präzisieren, erleichtern und den entsprechenden Arbeitsaufwand der Gerichte verringern.50 Rein rechnerisch ergab sie eine durchschnittliche Absenkung der BetreuerInnenvergütung von ca. 30 %.51 Zudem wurde mit § 1836 b dem Vormundschaftsgericht zum ersten Mal die Möglichkeit gegeben, den BetreuerInnen für ihre künftige Tätigkeit eine Vergütungspauschale zuzu- weisen.52
Doch in den folgenden Jahren war festzustellen, „dass das BtÄndG nicht die erhoffte Verminderung von Rechtsstreitigkeiten und auch nicht die erhoffte Klarheit im Vergütungsrecht erbracht hat, was durch die mannigfache und teilweise widersprüchliche Rechtsprechung, z.B. zur Bewertung von Berufsqualifikationen, abrechenbaren Tätigkeiten und Inanspruchnahme von Betreuten belegt ist.“53
Betrachtet man den Reformanlass und die inhaltliche Ausgestaltung des BtÄndG, so ist es in seiner Zielsetzung als Kostendämpfungsgesetz zu ver- stehen.54 Insoweit verwundert es nicht, wenn das BtÄndG „fast einhellig als tendenzieller ‚Totengräber‘ jener hoffnungsvollen Entwicklung angesehen [wird], die mit der 1992 in Kraft gesetzten Reform des Pflegschaftsund Vormundschaftsrechtes eingeleitet worden sei“.55
[...]
1 Loerzer 2004: 49.
2 Loerzer 2004: 49.
3 Meyer 2000: 62.
4 Jürgens et al. 1994: 4.
5 Jürgens et al. 1994: 3.
6 Vgl. Wienand 1993: 4.
7 Jürgens et al. 1994: 3.
8 Vgl. Wienand 1993: 4.
9 Vgl. Bienwald 1992: 133.
10 Vgl. Bienwald 1992: 133.
11 Jürgens et al. 1994: 4f.
12 Vgl. Bienwald 1992: 134.
13 Wienand 1993: 5.
14 Zenz 2003: 33f.
15 Vgl. Wienand 1993: 5.
16 Zenz 2003: 34.
17 Schulte 1999: 10.
18 Lantzerath 2001: 360.
19 Lantzerath 2001: 360.
20 Holzhauer/Reinicke 1993: S. xxi.
21 Brill 1990: 8f.
22 Wienand 1993: 6.
23 Vgl. Bienwald 1992: 6.
24 BT-Drucks. 10/5970: 1.
25 Vgl. Wienand 1993: 6.
26 Vgl. BMJ 1987: 36-38.
27 Vgl. Jürgens et al. 1994: 8.
28 Wienand 1993: 3.
29 Brill 1990: 10.
30 Vgl. Jürgens et al. 1994: 8.
31 Wienand 1993: 4.
32 Schulte 1999: 9.
33 Vgl. Holzhauer/Reinicke 1993: S. xxii.
34 Vgl. Holzhauer/Reinicke 1993: S. xxii.
35 Lantzerath 2001: 360.
36 Holzhauer/Reinicke 1993: S. xxii-xxiii.
37 Damrau/Zimmermann 1991: 8.
38 Brill 1990: 7f.
39 Vgl. Bienwald 1993: 79.
40 Bienwald 1993: 80.
41 Vgl. Deinert 1998: 232.
42 Vgl. Meier 1998: 215.
43 JM NRW 2001: 113.
44 Ackermann et al. 2004: 4.
45 Brill 2002: 13f.
46 Vgl. Dodegge 1998: 3073.
47 Vgl. Krölls 2002: 146.
48 Vgl. JM NRW 2001: 113.
49 BT-Drucks. 13/10331: 25.
50 Vgl. Meier 1998: 215.
51 Vgl. Meier 1998: 215.
52 Vgl. Meier 1998: 216.
53 Bogedain/Deinert 2001: 83.
54 Vgl. JM NRW 2001: 113.
55 Krölls 2002: 140.
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